1.

Ve sporu, v němž byla podána tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, stojí proti sobě společnost AS LatRailNet (subjekt pověřený hlavními funkcemi provozovatele železniční infrastruktury v Lotyšsku) ( 2 ) a Valsts dzelzceļa administrācija (regulační subjekt pro železniční odvětví v této zemi) ( 3 ).

2.

Spor se týká přirážek k poplatkům za použití železniční infrastruktury, které se uplatňují v oblasti osobní železniční dopravy. Směrnice 2012/34/EU ( 4 ) za určitých podmínek umožňuje, aby byly k těmto poplatkům (jejichž výpočet má směřovat pouze k náhradě přímých nákladů) připočteny přirážky pro každý segment trhu ( 5 ).

3.

Spor vznikl, když regulační subjekt vyzval společnost LatRailNet k provedení určitých změn ve vzorci pro výpočet přirážky použitelné na podniky, které poskytují služby osobní železniční dopravy „v rámci smlouvy na veřejné služby“ při vyloučení dalších provozovatelů ( 6 ).

4.

Předkládající soud svou předběžnou otázkou žádá o výklad směrnice 2012/34: a) pokud jde o pravomoci regulačního subjektu (první a druhá otázka) a b) pokud jde o přirážku k poplatkům stanovenou v jejím čl. 32 odst. 1 (třetí otázka).

5.

Na pokyn Soudního dvora se toto stanovisko bude týkat toliko třetí předběžné otázky.

6.

Článek 31 („Zásady zpoplatnění“) stanoví:

„[…]

3.   Aniž jsou dotčeny odstavce 4 nebo 5 tohoto článku nebo článek 32, stanoví se poplatky za minimální přístupový balík a přístup k infrastruktuře napojení k zařízením služeb ve výši nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy.

[…]“

7.

Článek 32 („Výjimky ze zásad zpoplatnění“) stanoví:

„1.   Za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury může členský stát, pokud to trh unese, vybírat přirážky na základě účinných, transparentních a nediskriminačních zásad, při zaručení optimální konkurenceschopnosti segmentů železničního trhu. Systém zpoplatnění zohlední zvýšenou produktivitu dosaženou železničními podniky.

Výše poplatků však nesmí vylučovat užívání infrastruktury ze strany segmentů trhu, které mohou zaplatit alespoň náklady přímo vynaložené na provoz železniční dopravy, navýšené o přiměřenou míru návratnosti, kterou trh unese.

Předtím, než členské státy tyto přirážky schválí, zajistí, aby provozovatelé infrastruktury posoudili, nakolik jsou případné pro konkrétní segmenty trhu, přičemž zváží alespoň páry uvedené v příloze VI bodu 1 a vyberou ty z nich, které jsou relevantní. Seznam segmentů trhu stanovený provozovateli infrastruktury obsahuje alespoň tyto tři segmenty: služby nákladní dopravy, služby osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby a jiné služby osobní dopravy.

[…]“

8.

Článek 2 („Definice“) zní:

„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:

[…]

[…]“

9.

Článek 3 („Smlouvy o veřejných službách a obecná pravidla“) stanoví:

„1.   Pokud příslušný orgán rozhodne o udělení výlučného práva nebo poskytnutí kompenzace jakékoli povahy za plnění závazků veřejné služby jím vybranému provozovateli, provede to v rámci smlouvy o veřejných službách.

[…]“

10.

Článek 11 stanoví:

„(1)   Subjekt pověřený výkonem hlavních funkcí provozovatele veřejné železniční infrastruktury po projednání se žadateli a s provozovatelem veřejné železniční infrastruktury vypracuje a schválí systém zpoplatnění ve vztahu k minimálnímu přístupovému balíku ve smyslu čl. 121 odst. 1 uvedeného zákona a přístupu k infrastruktuře napojení k zařízením služeb a postoupí jej provozovateli veřejné železniční infrastruktury k jeho začlenění do zprávy o síti. Vyjma specifických případů stanovených v čl. 111 odst. 10 tohoto zákona subjekt pověřený výkonem hlavních funkcí provozovatele veřejné železniční infrastruktury zajistí, aby byl zmíněný systém zpoplatnění v rámci celé sítě založen na stejných zásadách a aby používání uvedeného systému vedlo k rovnocennému a nediskriminačnímu zpoplatnění pro různé dopravce poskytující služby rovnocenného druhu v podobné části trhu.

(2)   Poplatky za minimální přístupový balík […] a za přístup k infrastruktuře napojení k zařízením služeb se stanoví v závislosti na výši nákladů přímo vynaložených na provoz železniční dopravy […]“

11.

Článek 111 zní:

„(1)   Subjekt pověřený výkonem hlavních funkcí provozovatele veřejné železniční infrastruktury může za účelem dosažení úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem veřejné železniční infrastruktury, pokud to trh unese, uplatňovat přirážky k poplatkům za minimální přístupový balík ve smyslu čl. 121 odst. 1 uvedeného zákona a za přístup k infrastruktuře napojení k zařízením služeb.

(2)   Subjekt pověřený výkonem hlavních funkcí provozovatele veřejné železniční infrastruktury před uplatněním přirážek posoudí, nakolik jsou případné přinejmenším pro následující segmenty trhu, a vyberou ty nejrelevantnější z nich:

[…]

(7)   Přirážky se uplatňují na základě účinných, transparentních a nediskriminačních zásad při zaručení optimální konkurenceschopnosti železnice a při zohlednění zvýšené produktivity dosažené dopravci. Výše poplatků nesmí vylučovat užívání veřejné železniční infrastruktury ze strany segmentů trhu, které mohou zaplatit alespoň přímé náklady, navýšené o přiměřenou míru návratnosti, kterou trh unese.“

12.

Společnost LatRailNet dne 30. června 2017 při výkonu hlavních funkcí provozovatele železniční infrastruktury ( 7 ) přijala systém zpoplatnění, jenž je předmětem sporu.

13.

Výše přirážky v každém segmentu trhu byla vypočítána podle vzorce, mezi jehož složkami vystupuje koeficient tržní váhy „mcbs“.

14.

Tento koeficient se může pohybovat mezi hodnotou 0 (v takovém případě se v dotčeném segmentu neuplatní žádná přirážka) a hodnotou 1 (která předpokládá přičtení maximální přirážky).

15.

Do určování koeficientu „mcbs“ zasahují tři faktory nebo posuzovací kritéria, nazvaná Cs, Vs a Ss. Nejvyšší kritérium určuje hodnotu koeficientu „mcbs“.

16.

Podle modelu přijatého společností LatRailNet pro segment trhu služeb osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby ( 8 ) byla hodnota kritéria Ss rovna 1. Naproti tomu v ostatních segmentech trhu by se tato hodnota stanovila na základě posouzení provedeného znalcem.

17.

V důsledku tohoto modelu jsou již kritéria Cs a Vs nepodstatná, i kdyby jejich hodnota byla 0. Je-li totiž hodnota Ss pro segment trhu služeb osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby stanovena na 1, koeficient tržní váhy „mcbs“ dosahuje automaticky hodnoty 1, aniž je nutné posoudit tržní situaci.

18.

Regulační subjekt dne 27. června 2018 zrušil systém zpoplatnění zavedený společností LatRailNet, jíž uložil, aby ho upravila, co se týče přirážky použitelné v segmentu trhu služeb osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby.

19.

Společnost LatRailNet dne 26. července 2018 podala žalobu k Administratīvā rajona tiesa (Správní soud prvního stupně, Lotyšsko) proti rozhodnutí regulačního subjektu, které považovala za neplatné z následujících důvodů:

20.

Společnost Latvijas Dzelzceļš jako provozovatel lotyšské železniční infrastruktury v původním řízení vystupovala dvojím způsobem:

21.

Předkládající soud dne 5. února 2019 obě správní řízení soudní spojil.

22.

Společnost Latvijas dzelzceļš ve svých tvrzeních „má za to, že je možné stanovit maximální hodnotu kritéria Ss, neboť společnost Pasažieru vilciens jako jediný zástupce segmentu trhu osobní dopravy, která hradí […] poplatky za použití infrastruktury (včetně přirážky), je rovněž chráněna vůči jakékoli újmě, která by mohla být výsledkem stanovení uvedených poplatků“ ( 10 ).

23.

Za této situace Administratīvā rajona tiesa (Správní soud prvního stupně) položil Soudnímu dvoru mimo jiné tuto předběžnou otázku ( 11 ):

24.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce došla kanceláři Soudního dvora dne 27. března 2020.

25.

Písemná vyjádření předložily společnost Latvijas dzelzceļš, regulační subjekt, italská vláda a Evropská komise. Soudní dvůr měl za to, že není nutné, aby se konalo jednání.

26.

Pomocí třetí předběžné otázky chce předkládající soud zjistit, zda se možnost, aby členské státy vybíraly „přirážky […] při zaručení optimální konkurenceschopnosti segmentů železničního trhu“ (čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34), použije, pokud v určitém segmentu trhu zajišťuje osobní dopravu výlučně jediný provozovatel železniční dopravy.

27.

Pro vymezení sporu je vhodné připomenout, že mezi služby, které musí být železničním podnikům poskytovány, podle přílohy II směrnice 2012/34 patří:

28.

Článek 13 směrnice 2012/34 se zabývá podmínkami, za kterých mohou železniční podniky přistupovat k různým službám:

29.

Směrnice 2012/34 stanoví úhradu poplatků za užívání železniční infrastruktury i zařízení služeb. Tyto poplatky se platí provozovateli infrastruktury a provozovateli zařízení služeb a používají se k financování jejich činnosti (čl. 31 odst. 1) podle těchto kritérií:

30.

Provozovatel železniční infrastruktury je tedy financován ( 12 ) vedle jiných zdrojů ( 13 ) z příjmů pocházejících z poplatků za infrastrukturu, které se vybírají od podniků, jež ji využívají. Nic nebrání tomu, aby rovněž spoléhal na státní financování ( 14 ).

31.

Úprava tohoto druhu příjmů skrze zpoplatnění a přirážky je obsažena v článcích 31 a 32 směrnice 2012/34 ( 15 ), podle nichž ve shrnutí:

32.

Podle tohoto nástinu může provozovatel železniční infrastruktury přímé náklady přenést na zpoplatnění železniční dopravy. Naproti tomu je mu dovoleno zavést přirážky k pokrytí zbývajících nákladů pouze tehdy, pokud je trh unese a je zaručena optimální konkurenceschopnost dotčených segmentů trhu.

33.

Třetí předběžná otázka se týká právě podmínek, jimiž se musí zavedení přirážky řídit.

34.

Podle směrnice 2012/34 má provozovatel infrastruktury při stanovení přirážek zohlednit konkrétní zvláštnosti dotyčného segmentu trhu. Zopakujme, že hlavní podmínkou pro jejich zavedení je, že „to trh unese“ ( 17 ).

35.

Předkládající soud však svoji pozornost soustřeďuje na pojem „konkurenceschopnost“, který je obsažen v čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34. V tomto směru zdůrazňuje, že:

36.

Tento náhled se částečně shoduje s náhledem lotyšského provozovatele infrastruktury. Společnost Latvijas dzelzceļš totiž prosazuje názor, že výklad článku 32 směrnice 2012/34 s sebou nese, že chybějící hospodářská soutěž v segmentu osobní dopravy eo ipso brání posouzení jeho konkurenceschopnosti a jeho návratnosti ( 18 ).

37.

Zdůrazněním faktoru konkurenceschopnosti se ztrácí ze zřetele, že klíčový aspekt (pravé těžiště) úpravy výjimek ze zásad zpoplatnění v článku 32 směrnice 2012/34 není tento faktor, nýbrž to, že přirážky unese trh, na který dopadají.

38.

Je však třeba si ujasnit, jaké dopady má v tomto kontextu konkurenceschopnost, na niž poukazuje čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34. Konkrétně bude třeba objasnit, zda se tento pojem shoduje s pojmem hospodářské soutěže mezi železničními podniky.

39.

Článek 31 odst. 5 druhý pododstavec a čl. 32 odst. 4 čtvrtý pododstavec směrnice 2012/34 stanoví, že „prováděcí akty [které může přijmout Komise] nesmí vést k neopodstatněnému narušení hospodářské soutěže mezi železničními podniky nebo ovlivnit celkovou konkurenceschopnost železničního odvětví“.

40.

V témže smyslu čl. 8 odst. 4 směrnice 2012/34, jak již bylo uvedeno, také vyzývá k tomu, aby „železniční doprava [byla] schopna konkurovat ostatním druhům dopravy“. Obdobné vyjádření je použito v pátém bodě odůvodnění směrnice, který volá po železniční dopravě „konkurenceschopné s jinými druhy dopravy“.

41.

Domnívám se, že tato ustanovení poskytují návod k tomu, abychom v kontextu směrnice 2012/34 rozlišovali mezi „hospodářskou soutěží“ jako prostředím, v němž mají působit železniční podniky, na straně jedné a „konkurenceschopností“ železničního odvětví nebo některého z jeho segmentů na straně druhé:

42.

Přezkum různých jazykových znění čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34 ( 19 ) toto posouzení podporuje. Konkurenceschopnost, kterou mají zaručit provozovatelé infrastruktury, je vlastností, kterou musí mít segment železniční dopravy (na který se uplatní přirážka) ve vztahu k jiným alternativním dopravním prostředkům.

43.

To bylo také zaměření, které stálo na pozadí směrnice 2001/14, jejíž třicátý devátý bod odůvodnění poukazoval na „míru návratnosti, kterou trh unese“ ( 20 ).

44.

Konkurenceschopnost, kterou má respektovat přirážka, tedy neznamená synonymum k pojmu hospodářské soutěže mezi železničními podniky. To, co přirážka nemá vyvolávat, je, aby určitý segment ztratil schopnost soutěžit s jinými odlišnými dopravními prostředky (to znamená jeho konkurenceschopnost). Osobní železniční dopravě tato schopnost soutěžit umožní čelit letecké či silniční dopravě nebo jiným dopravním prostředkům.

45.

Z tohoto pohledu by přirážka měla vycházet z posouzení návratnosti segmentu oproti jiným způsobům dopravy, než je železnice. Železniční podniky by tak mohly nést úhradu poplatku a nadto úhradu přirážky za předpokladu, že přirážka není natolik vysoká, aby je nutila zvýšit cenové sazby do té míry, že je změní v sazby odrazující uživatele, který by se rozhodl využít jiné druhy dopravy.

46.

Neexistence hospodářské soutěže mezi provozovateli železniční dopravy nebrání posouzení konkurenceschopnosti segmentu osobní železniční dopravy. Ten může být konkurenceschopný (ve vztahu k jiným dopravním prostředkům), i když ho provozuje jediný železniční podnik ( 21 ).

47.

Je jisté, že by systém zpoplatnění mohl mít negativní dopad na hospodářskou soutěž mezi železničními podniky. Funkce regulačního subjektu proto zahrnují funkci bránit potenciálně protisoutěžním poplatkům (křížové dotace, predátorské ceny a stanovení nadměrných cen), které mohou být spojeny s přirážkami ( 22 ). To je však část problému, která není v žádosti o předběžnou otázku obsažena, neboť ta se soustředí na podmínky, které lze vyžadovat pro uvalení přirážek.

48.

Shrnuto, jestliže cíl dosáhnout úplné náhrady nákladů vynaložených provozovatelem infrastruktury nad rámec přímých nákladů v zásadě umožňuje zavést přirážky, tato možnost se otevírá, „pokud to trh unese“.

49.

Únosnost pro trh pak s sebou přináší mezi jinými faktory také ten, že přirážka nezhorší konkurenceschopnost dotčeného segmentu železniční dopravy ( 23 ). Zejména pokud by podniky osobní železniční dopravy nebyly schopny hradit přirážku, protože by její dopad na koncové ceny, které mají platit uživatelé, tyto uživatele odrazoval od využití služeb těchto podniků, mohla by být ohrožena „optimální konkurenceschopnost“ tohoto segmentu.

50.

Tento postoj nepomíjí cíle směrnice 2012/34, ačkoli společnost Latvijas dzelzceļš tvrdí opak, neboť dosahování náhrady nákladů (jiných než přímých), které vynaložil provozovatel infrastruktury, cestou přirážek není nepodmíněné, nýbrž podléhá již rozebraným kritériím čl. 32 odst. 1 této směrnice.

51.

Teze, kterou obhajuje společnost Latvijas dzelzceļš (přirážka v nižší než maximální částce by bránila provozovateli infrastruktury dosáhnout náhrady všech nákladů) ( 24 ), nebere v potaz podmíněnost, kterou směrnice 2012/34 stanoví v této oblasti.

52.

Článek 32 odst. 1 třetí pododstavec směrnice 2012/34 stanoví, že „předtím, než členské státy tyto přirážky schválí, zajistí, aby provozovatelé infrastruktury posoudili, nakolik jsou případné pro konkrétní segmenty trhu“. Jedním ze segmentů, v němž je předepsáno provést takové posouzení, je segment „služeb osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby“.

53.

Znění tohoto článku tudíž ukazuje, že nic v zásadě nebrání zavést přirážky k poplatkům vybíraným od železničních podniků, když zajišťují osobní dopravu v rámci smlouvy na veřejné služby.

54.

Nařízení č. 1370/2007 umožňuje členským státům a místním orgánům uzavírat smlouvy na veřejné služby, které mohou udělovat výlučná práva na provozování některých služeb. Na tuto možnost – a jí odpovídající předpis – poukazuje také devatenáctý bod odůvodnění směrnice 2012/34, který vyzývá k tomu, aby byla vykládána způsobem souladným s tímto nařízením.

55.

Nařízení č. 1370/2007 považuje smlouvu na veřejné služby za nástroj pro zajištění poskytování služeb v pozemní přepravě cestujících, „které jsou z hlediska obecného hospodářského zájmu nezbytné“, v situacích, kdy „nemohou být v současné době provozovány na obchodním základě“ ( 25 ).

56.

Mechanismy, jimiž příslušný orgán odměňuje provozovatele veřejné služby, jsou podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1370/2007 udělení „výlučného práva nebo poskytnutí kompenzace“ ( 26 ).

57.

Článek 2 písm. f) téhož nařízení definuje výlučné právo jako „právo opravňující provozovatele veřejných služeb k provozování některých veřejných služeb v přepravě cestujících na určité trase, síti nebo v určité oblasti, s vyloučením dalších takových provozovatelů“.

58.

Závazky veřejné služby vyvolávají obvykle účinky v kontextu chybějící finanční návratnosti, před níž jsou upřednostněny důvody obecného zájmu, které tyto závazky ospravedlňují. Provozovatel, který tyto závazky přebírá, by tak na základě svých vlastních obchodních zájmů nečinil (nebo by je nepřevzal ve stejném rozsahu nebo za stejných podmínek) ( 27 ).

59.

V souladu s tímto modelem provozuje železniční podnik veřejnou službu osobní dopravy a platí poplatky provozovateli železniční infrastruktury a provozovateli zařízení služeb. Oproti tomu tento podnik pobírá příjmy odvozené z provozování (tj. z prodeje jízdenek) a případně kompenzaci za poskytování veřejné služby.

60.

Shoduji se tedy s Komisí ( 28 ) v tom, že použití čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34 není vyloučeno, jestliže železniční podnik uzavřel smlouvu, kterou je mu uděleno právo provozovat veřejné služby osobní dopravy při vyloučení dalších provozovatelů.

61.

Nic teoreticky nebrání tomu, aby železniční podniky, které zajišťují osobní dopravu v rámci smlouvy na veřejné služby, dosahovaly určité návratnosti. V takové situaci na ně může provozovatel infrastruktury po posouzení této návratnosti uplatnit přirážku připočtenou k poplatku, pokud jsou splněny zbývající okolnosti podle čl. 32 odst. 1 směrnice 2012/34.

62.

V každém případě, jak už bylo uvedeno, musí být posouzení návratnosti segmentu pečlivé. Proto rozhodnutí společnosti LatRailNet ze dne 21. srpna 2018, přijaté k provedení rozhodnutí regulačního subjektu, uvádělo, že „hodnota kritéria Ss použitelná ve všech segmentech trhu se stanoví na základě posouzení provedeného znalcem“ ( 29 ).

63.

Tímto způsobem se režim segmentu trhu osobní dopravy v rámci smlouvy na veřejné služby srovnává s režimem ostatních segmentů, pro které již bylo zavedeno stejné opatření ( 30 ).

64.

Ti, kdo předložili písemná vyjádření v tomto řízení o předběžné otázce, se v různém směru vyjadřovali k obsahu rozhodnutí regulačního subjektu ( 31 ) ohledně položek veřejného financování, které by měly zůstat mimo výpočtový základ přirážek ( 32 ).

65.

Nezpochybňuji, že tato otázka má pro účastníky sporu význam, jisté ale je, že předkládající soud na ni v třetí předběžné otázce nepoukazuje. Ani v její formulaci, ani v odůvodnění, na kterém stojí žádost o rozhodnutí o předběžné otázce ( 33 ), tento soud nevyjadřuje žádnou pochybnost v tomto ohledu, a proto nemá Soudní dvůr důvod do této debaty vstupovat.

66.

S ohledem na výše uvedené navrhuji na třetí předběžnou otázku Administratīvā rajona tiesa (Správní soud prvního stupně, Lotyšsko) odpovědět takto:

„Článek 32 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru musí být vykládán v tom smyslu, že při splnění podmínek, které toto ustanovení vyžaduje, nic nebrání zavedení přirážek k poplatkům za infrastrukturu vůči železničnímu podniku, který na základě udělení výlučného práva zajišťuje osobní dopravu v rámci smlouvy na veřejné služby“.