1.

O litígio na origem deste reenvio prejudicial opõe a AS LatRailNet (entidade responsável pelo desempenho das funções essenciais do gestor da infraestrutura ferroviária na Letónia) ( 2 ) à Valsts dzelzceļa administrācija (entidade reguladora do setor ferroviário nesse país) ( 3 ).

2.

O litígio tem por objeto as sobretaxas adicionais aplicáveis às taxas pela utilização da infraestrutura ferroviária no segmento dos transportes ferroviários de passageiros. A Diretiva 2012/34/UE ( 4 ) permite, em determinadas condições, que a essas taxas (cujo cálculo deve apenas ter em conta a compensação dos custos diretos) sejam adicionadas sobretaxas para cada segmento de mercado ( 5 ).

3.

O litígio surgiu quando a entidade reguladora ordenou à LatRailNet que introduzisse algumas alterações na fórmula de cálculo da sobretaxa aplicável às empresas que prestam o serviço de transporte ferroviário de passageiros «no âmbito de um contrato de serviço público», com exclusão de outros operadores ( 6 ).

4.

Com o seu reenvio prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende obter a interpretação da Diretiva 2012/34: a) no que respeita às competências da entidade reguladora (primeira e segunda questões); e b) no que respeita às sobretaxas adicionais aplicáveis às taxas previstas no seu artigo 32.o, n.o 1 (terceira questão).

5.

Por indicação do Tribunal de Justiça, estas conclusões abordarão apenas a terceira questão prejudicial.

6.

O artigo 31.o («Princípios de tarifação») dispõe:

«[…]

3.   Sem prejuízo dos n.os 4 e 5 do presente artigo e do artigo 32.o, as taxas de utilização do pacote mínimo de acesso e do acesso às infraestruturas que ligam instalações de serviço devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário.

[…]»

7.

Nos termos do artigo 32.o («Exceções aos princípios de tarifação»):

«1.   A fim de proceder à plena recuperação dos custos do gestor de infraestrutura, os Estados‑Membros podem, se as condições do mercado o permitirem, aplicar sobretaxas adicionais com base em princípios eficazes, transparentes e não discriminatórios, garantindo ao mesmo tempo a maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário. O regime de tarifação deve respeitar os aumentos de produção alcançados pelas empresas ferroviárias.

No entanto, o nível das taxas não deve excluir a utilização da infraestrutura por segmentos de mercado que possam pagar pelo menos os custos diretamente imputáveis à exploração do serviço ferroviário, acrescidos de uma taxa de rentabilidade suportável pelo mercado.

Antes de aprovar a aplicação dessas sobretaxas, os Estados‑Membros devem assegurar que os gestores de infraestrutura avaliem a sua pertinência para segmentos de mercado específicos, analisando pelo menos os pares enumerados no anexo VI, ponto 1, e adotando os que forem pertinentes. A lista de segmentos de mercado estabelecida pelos gestores de infraestrutura deve conter pelo menos os três segmentos seguintes: serviços de mercadorias, serviços de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público e outros serviços de passageiros.

[…]»

8.

O artigo 2.o («Definições») tem a seguinte redação:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[…]

[…]»

9.

O artigo 3.o («Contratos de serviço público e regras gerais») prevê:

«1.   Quando uma autoridade competente decida conceder ao operador da sua escolha um direito exclusivo e/ou uma compensação, qualquer que seja a sua natureza, em contrapartida da execução de obrigações de serviço público, deve fazê‑lo no âmbito de um contrato de serviço público.

[…]»

10.

O artigo 11.o dispõe:

«(1) Após consulta dos candidatos e do gestor de infraestrutura ferroviária para uso público, o responsável pelo desempenho das funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária para uso público desenvolve e aprova um regime de tarifação relativo à utilização do pacote mínimo de acesso a que se refere o artigo 12.1, n.o 1, da referida lei e ao acesso a infraestruturas que ligam instalações de serviço, e transmite‑o ao gestor de infraestrutura ferroviária para uso público com vista à sua inclusão nas especificações da rede. Exceto nos casos específicos previstos no artigo 11.1, n.o 10, da presente lei, o responsável pelo desempenho das funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária para uso público deve garantir que o regime de tarifação em vigor se baseie nos mesmos princípios em toda a rede e que o referido regime seja aplicado de modo a que as taxas cobradas aos diferentes transportadores que prestam serviços equivalentes num segmento análogo de mercado sejam equivalentes e não discriminatórias.

(2) As taxas de utilização do pacote mínimo de acesso […] e de acesso às infraestruturas que ligam instalações de serviço devem corresponder ao custo diretamente imputável à exploração do serviço ferroviário […]»

11.

O artigo 11.1 prevê:

«(1)   A fim de proceder à plena recuperação dos custos do gestor de infraestrutura ferroviária para uso público, o responsável pelo desempenho das funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária para uso público pode, se as condições do mercado o permitirem, aplicar sobretaxas adicionais às taxas de utilização do pacote mínimo de acesso referido no artigo 12.1, n.o 1, dessa lei e de acesso às infraestruturas que ligam instalações de serviço.

(2)   Antes de aplicar essas sobretaxas, o responsável pelo desempenho das funções essenciais do gestor de infraestrutura ferroviária para uso público deve avaliar a sua relevância para, pelo menos, os segmentos de mercado seguintes e escolherá os mais relevantes:

[…]

(7)   As sobretaxas devem ser aplicadas com base em princípios eficazes, transparentes e não discriminatórios, garantindo ao mesmo tempo a maior competitividade possível nos caminhos de ferro e respeitando os aumentos de produtividade alcançados pelas transportadoras. O valor das taxas não deve excluir a utilização da infraestrutura ferroviária para uso público por segmentos de mercado que possam pagar, pelo menos, os custos diretos acrescidos de uma taxa de rentabilidade suportável pelo mercado.»

12.

Em 30 de junho de 2017, no exercício das suas funções essenciais de gestor de infraestrutura ferroviária ( 7 ), a LatRailNet adotou o regime de tarifação objeto do litígio.

13.

O montante da sobretaxa aplicável a cada segmento de mercado foi calculado segundo uma fórmula na qual figura o coeficiente de ponderação do mercado «mcbs».

14.

Este coeficiente pode variar entre 0 (situação em que a sobretaxa não é aplicada ao segmento de mercado em causa) e 1 (situação em que se aplica a sobretaxa máxima).

15.

No âmbito da fixação do coeficiente «mcbs» intervêm três fatores ou critérios de avaliação, denominados Cs, Vs e Ss. O critério mais elevado determina o valor do coeficiente «mcbs».

16.

Segundo o modelo adotado pela LatRailNet para o segmento de mercado de serviços de transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público ( 8 ), o valor do critério Ss era igual a 1. Pelo contrário, noutros segmentos de mercado, esse valor seria determinado com base numa avaliação efetuada por um perito.

17.

Decorre deste modelo que os critérios Cs e Vs acabam por ser indiferentes, mesmo que o seu valor seja 0. Com efeito, dado que se atribui ao coeficiente Ss para o segmento de mercado de serviços de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público o valor 1, o coeficiente de ponderação do mercado «mcbs» sobe automaticamente para 1, não sendo necessário avaliar a situação do mercado.

18.

Em 27 de junho de 2018, a entidade reguladora anulou o regime de tarifação estabelecido pela LatRailNet, a quem ordenou que o adaptasse, no que diz respeito à sobretaxa aplicável ao segmento de mercado de serviços de transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público.

19.

Em 26 de julho de 2018, a LatRailNet interpôs recurso no Administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Letónia) da decisão da entidade reguladora, que considerava não ser válida pelas seguintes razões:

20.

A Latvijas Dzelzceļš, na qualidade de gestora das infraestruturas ferroviárias letãs, interveio no processo principal por duas vias:

21.

Em 5 de fevereiro de 2019, o órgão jurisdicional de reenvio apensou os dois processos administrativos.

22.

Nas suas alegações, a Latvijas dzelzceļš «considera que é possível estabelecer um valor máximo para o critério Ss, uma vez que a Pasažieru vilciens, único representante do segmento de mercado de transporte de passageiros que paga […] a taxa pela utilização da infraestrutura (incluindo a sobretaxa), também estava protegida contra qualquer prejuízo suscetível de resultar da determinação dessa taxa» ( 10 ).

23.

Neste contexto, o Administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância) submeteu ao Tribunal de Justiça, entre outras, a seguinte questão prejudicial ( 11 ):

24.

O despacho de reenvio prejudicial deu entrada no Tribunal de Justiça em 27 de março de 2020.

25.

Apresentaram observações escritas a Latvijas dzelzceļš, a entidade reguladora, o Governo italiano e a Comissão Europeia. O Tribunal de Justiça não considerou necessária a realização de uma audiência.

26.

Com a sua terceira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se a possibilidade de os Estados‑Membros aplicarem «sobretaxas adicionais […] garantindo ao mesmo tempo a maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário» (artigo 32.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34) é aplicável quando, num determinado segmento de mercado, o transporte de passageiros é assegurado apenas por um operador ferroviário, em regime de exclusividade.

27.

Para definir os termos do debate, importa recordar que, entre os serviços a prestar às empresas ferroviárias, de acordo com o anexo II da Diretiva 2012/34, se encontram:

28.

O artigo 13.o da Diretiva 2012/34 diz respeito às condições em que as empresas ferroviárias podem aceder aos diversos serviços:

29.

A Diretiva 2012/34 prevê o pagamento de taxas de utilização tanto da infraestrutura ferroviária como das instalações de serviço. Essas taxas são pagas ao gestor de infraestrutura e ao operador da instalação de serviço, respetivamente, e utilizadas no financiamento da sua atividade (artigo 31.o, n.o 1) segundo estes critérios:

30.

Assim, o gestor de infraestrutura ferroviária é financiado ( 12 ), entre outras fontes ( 13 ), com as receitas provenientes da taxa de utilização da infraestrutura, que aplica às empresas utilizadoras. Nada impede que beneficie igualmente de financiamento do Estado ( 14 ).

31.

A regulamentação desta fonte de receitas, mediante taxas e sobretaxas, figura nos artigos 31.o e 32.o da Diretiva 2012/34 ( 15 ), segundo os quais, em substância:

32.

De acordo com este esquema, o gestor de infraestrutura ferroviária pode repercutir os custos diretos nas taxas ferroviárias. Em contrapartida, só pode aplicar sobretaxas para proceder à recuperação dos outros custos se as condições do mercado o permitirem e se estiver garantida a maior competitividade possível nos segmentos do mercado ferroviário.

33.

A terceira questão prejudicial incide precisamente sobre os requisitos que devem presidir ao estabelecimento da sobretaxa.

34.

Nos termos da Diretiva 2012/34, ao estabelecer sobretaxas, o gestor de infraestrutura deve ter em conta as especificidades concretas do segmento de mercado em causa. O requisito principal para o fazer consiste, repito, no facto de «as condições do mercado o permitirem» ( 17 ).

35.

No entanto, o órgão jurisdicional de reenvio concentra a sua atenção no conceito de competitividade constante do artigo 32.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34. Sublinha, a este respeito, que:

36.

Esta abordagem corresponde, parcialmente, à do gestor de infraestrutura letão. Com efeito, a Latvijas dzelzceļš sustenta que a interpretação do artigo 32.o da Diretiva 2012/34 implica que a inexistência de concorrência no segmento do transporte de passageiros impede eo ipso a avaliação da sua competitividade e da sua rentabilidade ( 18 ).

37.

Com a enfatização do fator competitividade esquece‑se que o elemento essencial (o verdadeiro centro de gravidade) do regime das exceções aos princípios de tarifação, no artigo 32.o da Diretiva 2012/34, não é esse, mas sim o facto de as condições do mercado a que são aplicadas o permitirem.

38.

Contudo, importa que nos questionemos sobre as implicações, neste contexto, da competitividade a que se refere o artigo 32.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34. Mais precisamente, há que determinar se este conceito se sobrepõe ao conceito de concorrência entre as empresas ferroviárias.

39.

Os artigos 31.o, n.o 5, segundo parágrafo, e 32.o, n.o 4, quarto parágrafo, da Diretiva 2012/34, dispõem que os «atos de execução [que a Comissão pode adotar] não devem dar origem a distorções indevidas da concorrência entre as empresas ferroviárias nem afetar a competitividade geral do setor ferroviário».

40.

No mesmo sentido, o artigo 8.o, n.o 4, da Diretiva 2012/34, como já salientei, prevê igualmente que «o transporte ferroviário esteja em condições de concorrer com outros modos de transporte». Uma expressão análoga é utilizada no seu considerando 5, ao exigir um transporte ferroviário «competitivo[] em relação aos outros modos de transporte».

41.

Penso que estas disposições fornecem a orientação para distinguir, no contexto da Diretiva 2012/34, entre, por um lado, a «concorrência» como terreno de jogo no qual devem operar as empresas ferroviárias e, por outro, a «competitividade» do setor ferroviário ou de um dos seus segmentos:

42.

A análise das diferentes versões linguísticas do artigo 32.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34 ( 19 ) corrobora esta apreciação. A competitividade que os gestores de infraestrutura devem assegurar é a que deve ter o segmento do transporte ferroviário (ao qual a sobretaxa será aplicada) em relação a outros modos de transporte alternativos.

43.

Era também esta a orientação que inspirava a Diretiva 2001/14, cujo considerando 39 fazia referência a uma «taxa de rendibilidade em função das condições do mercado» ( 20 ).

44.

Por conseguinte, a competitividade a respeitar pela sobretaxa não implica um conceito sinónimo do conceito de concorrência entre as empresas ferroviárias. O que a sobretaxa não deve provocar é que um dado segmento perca a sua capacidade de competir com outros meios de transporte diferentes (isto é, a sua competitividade). No caso do transporte ferroviário de passageiros, esta capacidade de competir permitir‑lhe‑á fazer face aos transportes aéreos, rodoviários ou outros meios de transporte.

45.

Sob este ponto de vista, a sobretaxa deveria avaliar a rentabilidade do segmento, relativamente a outros modos de transporte não ferroviário. As empresas ferroviárias poderiam assim assumir o pagamento da taxa e, além disso, o da sobretaxa, desde que esta não seja de tal forma elevada que as obrigaria a aumentar as tarifas ao ponto de as tornar dissuasivas para o utilizador, que optaria por usar esses outros modos de transporte.

46.

A inexistência de concorrência entre os operadores ferroviários não obsta à avaliação da competitividade de um segmento do transporte ferroviário de passageiros. Este pode ser competitivo (relativamente a outros meios de transporte), mesmo que seja explorado apenas por uma empresa ferroviária ( 21 ).

47.

É certo que o regime de tarifação pode ter um impacto negativo na concorrência entre empresas ferroviárias. Por esse motivo, as competências da entidade reguladora incluem a de impedir tarifas potencialmente anticoncorrenciais (subvenções cruzadas, preços predatórios ou tarifas excessivas), que podem estar associadas às sobretaxas ( 22 ). No entanto, esta é uma dimensão do problema que não consta do reenvio, centrado nos requisitos exigíveis para a aplicação das sobretaxas.

48.

Em suma, se a finalidade de proceder à plena recuperação dos custos do gestor de infraestrutura, para além dos custos diretos, autoriza, em princípio, a aplicação de sobretaxas, essa possibilidade ocorre «se as condições do mercado o permitirem».

49.

Por seu turno, a permissividade das condições do mercado implica, designadamente, que a sobretaxa não deteriore a competitividade do segmento ferroviário em causa ( 23 ). Em especial, se as empresas ferroviárias de transporte de passageiros não tivessem capacidade para fazer face ao pagamento da sobretaxa, porque a sua repercussão nos preços finais a pagar pelos utilizadores os dissuadiria de usar os seus serviços, a «maior competitividade possível» deste segmento poderia ser prejudicada.

50.

Esta posição não ignora os objetivos da Diretiva 2012/34, contrariamente ao que sustenta a Latvijas dzelzceļš, uma vez que a recuperação, mediante sobretaxas, dos custos (diferentes dos custos diretos) do gestor de infraestrutura não é incondicional, estando sujeita aos critérios, já analisados, do artigo 32.o, n.o 1, dessa diretiva.

51.

A tese defendida pela Latvijas dzelzceļš (a sobretaxa abaixo do seu montante máximo impediria o gestor de infraestrutura de proceder à recuperação plena dos custos) ( 24 ) faz tábua rasa dos condicionalismos que a Diretiva 2012/34 introduziu na matéria.

52.

O artigo 32.o, n.o 1, terceiro parágrafo, da Diretiva 2012/34 prevê que, «[a]ntes de aprovar a aplicação dessas sobretaxas, os Estados‑Membros devem assegurar que os gestores de infraestrutura avaliem a sua pertinência para segmentos de mercado específicos». Um dos segmentos nos quais essa avaliação deve obrigatoriamente ser efetuada é o dos «serviços de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público».

53.

Por conseguinte, a leitura desse artigo revela que, em princípio, nada se opõe ao estabelecimento de sobretaxas adicionais às taxas aplicáveis às empresas ferroviárias quando gerem o transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público.

54.

O Regulamento n.o 1370/2007 prevê a possibilidade de os Estados‑Membros e as autoridades locais adjudicarem contratos de serviço público que podem incluir direitos exclusivos de exploração de determinados serviços. O considerando 19 da Diretiva 2012/34 refere‑se a essa possibilidade e à disposição correspondente, alertando para a necessidade de a interpretar em coerência com esse regulamento.

55.

O Regulamento n.o 1370/2007 configura o contrato de serviço público como um instrumento que permite assegurar a prestação de serviços de transporte terrestre de passageiros, «que constituem uma necessidade em termos de interesse económico geral», em situações que «não são passíveis de exploração comercial» ( 25 ).

56.

Os mecanismos que permitem à autoridade competente remunerar o operador do serviço público são, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1370/2007, a concessão de «um direito exclusivo e/ou uma compensação» ( 26 ).

57.

O artigo 2.o, alínea f), do mesmo regulamento define o direito exclusivo como um «direito que autoriza um operador de serviço público a explorar determinados serviços de transporte público de passageiros numa linha, rede ou zona específica, com exclusão de outros operadores de serviços públicos».

58.

As obrigações de serviço público produzem habitualmente os seus efeitos num contexto de falta de rentabilidade económica, a que se sobrepõem as razões de interesse geral que as justificam. O operador que assume essas obrigações não o faria (ou não o faria na mesma medida ou nas mesmas condições) se tivesse apenas em conta o seu próprio interesse comercial ( 27 ).

59.

Segundo este modelo, a empresa ferroviária explora o serviço público de transporte de passageiros e paga as taxas ao gestor ferroviário e ao operador da instalação de serviço. Como contrapartida, essa empresa recebe as receitas provenientes da exploração (i.e., a venda de bilhetes) e, se for caso disso, a compensação relativa à prestação do serviço público.

60.

Ora, concordo com a Comissão ( 28 ) no sentido de que o artigo 32.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34, não deixa de ser aplicável quando uma empresa ferroviária celebrou um contrato que lhe confere o direito de explorar serviços públicos de transporte de passageiros com exclusão de outros operadores.

61.

Em teoria, nada obsta a que as empresas ferroviárias gestoras de transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público obtenham uma certa rentabilidade. Nessa situação, o gestor da infraestrutura, depois de ter avaliado essa rentabilidade, pode aplicar‑lhes a sobretaxa, adicional à taxa, se estiverem preenchidos os outros requisitos do artigo 32.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34.

62.

Em todo o caso, como já referi, a apreciação da rentabilidade do segmento exige uma avaliação cuidadosa. Por esse motivo, o acordo da LatRailNet de 21 de agosto de 2018, adotado em execução da decisão da entidade reguladora, previa que «[o] valor do critério Ss é determinado, para todos os segmentos do mercado, com base numa avaliação efetuada por um perito» ( 29 ).

63.

Assim, o regime do segmento de mercado do transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público é equiparado ao de outros segmentos para os quais já se previa a mesma medida ( 30 ).

64.

Os que apresentaram observações escritas neste reenvio pronunciaram‑se, num sentido ou noutro, sobre o conteúdo da decisão da entidade reguladora ( 31 ) relativa aos itens do financiamento público que deviam ser subtraídos à base de cálculo das sobretaxas ( 32 ).

65.

Não contesto que esta questão tenha interesse para as partes no litígio, mas a verdade é que não é referida pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua terceira questão prejudicial. O órgão jurisdicional de reenvio não suscita dúvidas a este respeito, nem na formulação da questão prejudicial, nem na fundamentação do reenvio ( 33 ), pelo que não existe motivo para que o Tribunal de Justiça intervenha nesse debate.

66.

Atendendo ao exposto, proponho que se responda à terceira questão prejudicial do Administratīvā rajona tiesa (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Letónia), nos seguintes termos:

O artigo 32.o, n.o 1, da Diretiva 2012/34/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de novembro de 2012, que estabelece um espaço ferroviário europeu único, deve ser interpretado no sentido de que, se os requisitos previstos nesta disposição estiverem preenchidos, nada obsta a que sejam aplicadas sobretaxas adicionais às taxas de utilização da infraestrutura a uma empresa ferroviária que gere, em razão da concessão de um direito exclusivo, o transporte de passageiros no âmbito de um contrato de serviço público.