27.7.2007   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 175/21

2.2.1

Zcela logicky zahrnují GŘ pro vzdělávání a kulturu a GŘ pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti sociální aspekty do svých studiích dopadu. Navíc „zásada poměrné analýzy“ (7) způsobuje rozdíly ve stupni integrace sociálních prvků do jiných oblastí. Tím vzniká otázka, zda je nutné uvažovat o sociálních aspektech (včetně položek týkajících se Evropské sociální agendy) jakožto o rozhodujícím faktoru či nikoli, tj. také v případě návrhů, které se netýkají sociálních otázek nebo budou pravděpodobně mít slabé sociální důsledky. Podle zkušeností studie l'Istituto per la ricerca sociale (viz poznámka pod čarou 4) odhalila, že „studie dopadu, které neberou v úvahu sociální aspekty, mají tendenci se soustředit na ekonomickou stránku. V tomto případě jedna třetina studií dopadu nezahrnuje sociální aspekty nebo je zahrnuje pouze okrajově“ (8).

2.2.2

Samozřejmě, „když je sociální relevance opatření zcela evidentní (…), jsou sociální aspekty brány ve velké míře v úvahu a rozvíjejí se v celém dokumentu studie dopadu“ (9). Zde se „otázka zaměstnanosti jasně objevuje jako nejčastěji se opakující a nejvíce zdůrazňuje sociální důsledky“ (10).

2.2.3

Podle l'Istituto per la ricerca sociale„úroveň, na které se uvažuje o sociálních prvcích, není nutně ‚úměrná‘ (…) obsahu politiky a jejímu případnému dopadu. (…) V mnoha případech jsou tyto dopady popsány pouze všeobecně (…)“ a „jsou založeny na (…) společných předpokladech (…). Vzhledem ke specifickému obsahu opatření, cílové populaci, zainteresovaným územním oblastem, specifické volbě politických nástrojů a dopadu procesu provádění se o takovýchto vztazích pouze zřídka diskutuje“ (11). Studie provedená tímto institutem rovněž tvrdí, že „některé studie dopadu neuvažují o vzájemném vztahu s jinou oblastí činnosti či politikou Společenství“. Analýzy dopadu představují velkou zátěž, ale nesmí být neúplné nebo povrchní, jinak jejich slabé stránky poškodí hodnotu právního předpisu.

2.3.1

Hodnocení dopadu legislativního návrhu není jen „odškrtáváním položek“. Toto hodnocení je také třeba monitorovat, nejlépe prostřednictvím uživatelů práva nebo v úzké spolupráci s nimi, zejména s těmi, kterých se to bude nejvíce týkat. Vzhledem k tomu, že sociální rozměr představuje jedno ze tří hodnotících kritérií pro politiky EU, je třeba vést standardní postup, který bude transparentní a přímočarý, aby bylo možné shromáždit cílené příspěvky v souvislosti se studiemi dopadu. Zmiňme se v tomto ohledu o několika možnostech:

3.1

Je nutné si položit několik otázek, aby bylo možné určit, kterou metodologii by bylo možné doporučit:

4.1

Vzhledem ke složitosti a významu hodnocení sociálních důsledků legislativních návrhů by měli všichni zainteresovaní, tj. sociální partneři a zástupci organizací občanské společnosti, vzít v úvahu následující metodologické otázky:

4.2

Veřejné slyšení ve Výboru poskytlo příležitost sociálním nevládním organizacím, sociálním partnerům a dalším subjektům organizované občanské společnosti, a také expertům, vyjádřit své názory a projednat návrh stanoviska, aby tak mohl být předán jasný vzkaz evropským institucím obecně a Evropské Komisi obzvlášť.

4.3

Konečně s ohledem na skutečnost, že studie sociálního dopadu jsou nejdůležitějším prvkem v rozhodovacím procesu EU, by měl Výbor navrhnout, jak dosáhnout zlepšení a jak lépe zapojit organizace občanské společnosti do tohoto postupu.

5.1

Existuje několik systémů sociálních ukazatelů na národní a mezinárodní úrovni, ale je třeba prověřit jejich platnost a vhodnost pro specifické potřeby analýz dopadu.

5.2

Tyto ukazatele se v některých zemích začaly rozvíjet již před třiceti lety, aby bylo možné hodnotit vhodnost a důsledky hospodářské politiky jinak, než pouhými kvantitativními údaji, a „řídit“ tak sociální rozvoj současně s rozvojem hospodářským a mít prostředky hodnocení sociálního blahobytu a jeho vývoje.

5.3

Z toho vyplývá důležitý vývoj sociálních statistik, především pokud jde o hlavní oblasti společné zodpovědnosti: školství, zdravotnictví, sociální ochranu, životní prostředí, bydlení, dopravu, výzkum, nezaměstnanost atd. Automaticky z něj však nevyplývají sociální ukazatele, nejsou-li údaje organizovány, syntetizovány a interpretovány.

5.4

Ukazatel je pouze „statistika, které věnujeme zvláštní pozornost za účelem zjištění, posouzení a/nebo činnosti“ (12). Co se týká analýz dopadu, nejedná se pouze o shromažďování sociálních statistik podle zemí na základě různých zdrojů, ale o strukturování těchto údajů za účelem hodnocení současné situace u specifických témat zvolených tak, aby vyhovovala analýze dopadu.

5.5

Je možné, že v některých oblastech jsou k dispozici pouze zlomkovité studie, neúplné průzkumy a že není možné provést analýzu nákladů a zisků; je například známé, že některé kategorie pesticidů mají neblahé účinky na zdraví a že jejich hromadění od určité úrovně způsobuje vážná onemocnění. Ačkoli by rozhodnutí snížit používání chemických pesticidů mělo pozitivní dopad na zdraví obyvatel a pracovníků používajících pesticidy, nebylo by v rámci vyvážené studie dopadu možné stanovit přesné údaje o dlouhodobých výhodách této politiky.

5.6

Je však jasné, že sociální rozměr „zdraví“ ospravedlňuje navrhované opatření a značně posiluje ekonomické argumenty (jako je snížení výrobních nákladů pro zemědělství a z toho vyplývající růst konkurenceschopnosti). Kromě toho je možné prostřednictvím tohoto návrhu zmínit základní právo na životní prostředí.

5.7

V praxi však je k dispozici značné množství sociálních statistik, které se střídají v závislosti na měnících se tématech veřejných diskusí v různých zemích (např. pracovní podmínky, zaměstnanost mladých lidí a seniorů, zaměstnanost žen, kriminalita, nerovnost příjmů, diskriminace v zaměstnání, relokace). Až do nedávné doby však bylo z množství statistik vybráno pouze několik sociálních ukazatelů. Dnes se naštěstí staly vysoce aktuálními v novém socioekonomickém kontextu, v kterém žijeme již desetiletí, jenž znovu rozvíjí úlohu států v sociální politice a regulaci v ekonomickém prostředí.

5.8

Tyto sociální ukazatele však nejsou vždy zcela užitečné, jestliže zůstávají osamocené, a jsou smysluplnější, jestliže jsou začleněny do širšího konceptu sociálního a hospodářského rozvoje či udržitelného rozvoje; jejich zdroje jsou různé; nepocházejí pouze z ústředních státních orgánů, ale také z nevládních organizací, z „klubů“ pro úvahu (think tanks velkých nadací). Prezentace těchto ukazatelů je rovněž velmi rozdílná, počínaje výběrem statistik pro tematické průzkumy, přes agregaci dat, až po formulaci složených tématických nebo všeobecných ukazatelů.

5.9

Některé mezinárodní organizace uveřejňují sociální ukazatele a statistiky a přistupují ke srovnání mezi členskými zeměmi. Mezi hlavní orgány, o které je možné se opřít a které jsou významné pro země EU, patří (bez zvláštního pořadí) OECD, Rozvojový program OSN, Evropská komise, zejména Eurostat, UNESCO, Světová banka či Mezinárodní organizace práce.

5.10

Tato různorodost zdrojů představuje sama o sobě problémy pro kvalitu statistik (všechny země nedisponují vyspělými statistickými úřady), jejich srovnatelnost a harmonizaci konceptů; „výběr ukazatelů, které slouží k měření sociální konvergence zemí Unie, představuje skutečnou politickou výzvu. Ukazatele použité pro srovnávání nejsou neutrální: odrážejí pořadí priorit a občas představy žádoucího stavu společnosti, které mohou být právem v každé zemi odlišné. Příklad nezaměstnanosti ukazuje, že některé ukazatele mohou mít skutečný dopad, popřípadě nežádoucí, na zaměření politik (13). Je totiž třeba konstatovat, že vytváření systémů ukazatelů je v současnosti přenecháno technikům“ (14).

5.11

Kritika HDP a růstu jakožto ukazatelů sociálního blahobytu se zejména rozvinula v Rozvojovém programu OSN, který se zaměřil na index lidského rozvoje, zejména na podnět prací od Amartya Sena k chudobě, hladomoru, demokracii a kritice čistě ekonomických kvantitativních ukazatelů, za které mu byla udělena Nobelova cena za ekonomii.

5.12

Údaje o přístupu k pitné vodě, úrovni gramotnosti mužů a žen, zdravotním systému a výsledcích boje proti pandemiím, účasti na demokratickém procesu, očekávané délce života podle pohlaví, novorozenecké a dětské úmrtnosti atd. představují rovněž relevantní údaje pro hodnocení stavu blahobytu ve společnosti a situace životního prostředí. Tyto údaje však přímo nesouvisí s HDP.

5.13

Rovněž první ukazatele zahrnující index lidského rozvoje v Rozvojovém programu OSN vyvolaly rozsáhlé diskuse a spory, neboť „bohaté“ země byly někdy daleko od první řady v klasifikaci „hrubého národního štěstí“. Tento ukazatel se však stal nejuznávanější alternativou čistě ekonomických ukazatelů kvůli svému rozsahu (vzdělání, očekávaná délka života, příjmy upravené s ohledem na chudobu).

5.14

Sociální statistiky jsou nezbytným doplňkem statistik ekonomických a důležitost hlavních sociálních otázek pro veřejné mínění jim dává politický význam, který musí vzít představitelé vlád v potaz.

5.15

Kromě předsudků z pohledu ekonomů a účetnického krátkodobého či střednědobého přístupu je z překážek ještě třeba objektivně zdůraznit různorodost sociálních otázek a obtížnost vzájemně je propojit a kvantifikovat, aby mohly být začleněny do hlavních směrů hospodářské politiky.

5.16

Intuitivně by bylo možné dospět ke stejným závěrům pro stanovení environmentálních ukazatelů, jejichž cílem je začlenit externality do hospodářského růstu; model růstu, který je spojený s deforestací původního lesa, by měl být odmítnut, jestliže studie dopadu začlenila všechny sociální a environmentální faktory, které, jak již dnes víme, více než vyvažují ekonomicko-monetární faktory. Je však velmi obtížné peněžně vyjádřit vliv těchto externalit, kam patří např. klimatická změna, ztráta biologické rozmanitosti, odchod osob, které se živily sběrem a využíváním léčivých rostlin, rychlé vyčerpání půdy a související eroze. Krátkodobá účetní bilance by mohla být převážně pozitivní, avšak při delším časovém období, budou-li začleněny externality, by byla velice negativní, a to nejen pro konkrétní region či zemi, ale pro celou planetu.

5.17

Průzkum, který doprovázel řadu hodnocení „zlepšení tvorby právních předpisů“ z hlediska bilance nákladů a zisků a který byl praktikován ve studiích dopadu Společenství, ukázal objektivní omezení, pokud jde o sociální a environmentální rozměr dopadu (15). Ačkoliv je sociální dopad hodnocen na základě relevantního ukazatele (počet ztracených pracovních míst, chybějící možnost rekvalifikace), není nutně rozhodující pro politický rozhodovací proces. Často obsahuje prvky, které není možné vypočítat, zejména když studie dopadu sestavují bilanci z hlediska finančních prostředků v krátkodobém, při nejlepším ve střednědobém finančním horizontu. Dlouhé období je obtížnější zachytit a jak hodnotit očekávaný finanční zisk poklesu úmrtnosti spojené se znečištěním moře pohonnými hmotami (16)?

5.18

Sociální diskuse rovněž zdůrazňuje koncepty, které jsou někdy špatně definovány. Např. ukazatel týkající se flexicurity by byl vnímán v každé zemi různým způsobem – buď existuje určitá zkušenost v této oblasti anebo je snaha začlenit tento koncept do evropské či národní diskuse (17) a odkázat na národní „modely“ vytvořené ve specifickém kontextu a těžko převoditelné na jiné sociální skutečnosti. Jaké prvky by měly být vzaty v úvahu a hlavně jakou hodnotu jim přidělit – kladnou či zápornou? „Zahrnutí či vyjmutí některých ukazatelů by mohlo odhalit hodnoty či ideologie, jež nejsou explicitní“ (18). Problém se ještě násobí při vytváření složených ukazatelů: jaké ukazatele zahrnout, jaký koeficient je ovlivňuje, jaký je skutečný význam obdrženého složeného ukazatele?

5.19

Složené ukazatele však mohou zahrnovat jak kvantitativní, tak kvalitativní rozměr, mohou být rozděleny podle věku, pohlaví a jiných významných kritérií, ale musí zůstat jednoduché na pochopení; jak např. vypracovat ukazatel kvality života v Evropě? Bylo by možné uvažovat o zahrnutí příjmu, očekávané délky života, vnímání efektivity zdravotního systému, důchodových plateb, průměrné úrovně vzdělání, vnímání uspokojení z práce atd. Proč ale také nezahrnout míru nezaměstnanosti, zaměstnanost neodpovídající kvalifikaci či podmínky bydlení? A jaký relativní význam přidělit každé složce?

5.20

Je vidět, že toto vytváření není jen otázka čistě technická a že odkazuje na systém sdílených hodnot či tradicí, které jsou ve společnosti ještě živé, že si žádá konzultace sociálních organizací a že bude na závěr odrážet ideologickou či politickou volbu. V současnosti „je vzácné, aby metody týkající se sociálních ukazatelů skutečně zahrnovaly cíle společnosti, které vyjadřují hodnoty a sociální normy … Prvořadým prvkem (…) metody je určení a klasifikace, prostřednictvím konzultací a dohod, označení (…) v různých sociálních oblastech; údaje a výsledky, stejně jako vazby mezi nimi, jsou v tomto procesu rovněž důležité (…). Jinak řečeno, aby mohly sociální ukazatele ovlivňovat politiky, musí být proces součástí produktu“. (Associés EKOS Inc. 1998).

5.21

Rovněž je třeba si klást otázku volby tématu, ke kterému vést statistické analýzy; bude třeba uvažovat o jednotlivcích, společenstvích či minimální hospodářské a sociální jednotce, kterou tvoří domácnost (household). Využití etnických skupin představuje problémy související s požadavkem nediskriminace, ale mohlo by být užitečné pro upřesnění charakteru a rozsahu diskriminací, aby bylo možné navrhnout politiky na jejich snížení a jejich odstranění ve více či méně dlouhém období.

5.22

Výběr statistik a vytváření ukazatelů může být prováděno za účelem hodnocení již spuštěné politiky a na objasnění ab initio možností volby; bude bezpochyby třeba rozsáhlejší škály statistických údajů, aby bylo možné rozhodnout o politice (cílích a prostředcích pro její dosažení), které budou moci být později zúženy, jakmile budou vybrány nejrelevantnější statistiky a ukazatele; tyto výběry však mají silnou empirickou konotaci: nejedná se o exaktní vědu a ze stejných statistických údajů je možné získat různé interpretace, jež budou obsahovat finanční a nefinanční údaje.

5.23

Například hrubé údaje nashromážděné OECD pro sociální ukazatele prostřednictvím „Panorama de la Société, 2005“ (viz stručná bibliografie) jsou pro každý ukazatel následující:

5.24

Eurostat používá následující sociální ukazatele:

5.25

V jaké míře může být tento neúplný seznam ukazatelů účinně začleněn do obecných cílů otevřené metody koordinace z března 2006, kam patří:

5.26

Bude ještě zapotřebí upřesnit koncepty a metody použité pro některé ukazatele. Co se týká např. chudoby, Rada pro zaměstnanost příjmy a sociální soudržnost (CERC) (19) zdůrazňuje „vícerozměrnost“ tohoto konceptu.

5.26.1

Chudoba tedy zahrnuje více rozměrů: nedostatek finančních prostředků, špatné životní podmínky, nedostatečné kognitivní, sociální a kulturní prostředky. Pro každý z těchto rozměrů se sledují dva přístupy, aby bylo možné určit situace chudoby.

5.27

Pro shrnutí a zakončení, cílem sociálních ukazatelů je přilákat pozornost veřejného mínění a těch, co činí rozhodnutí, na sociální výzvy, u kterých hrozí, že budou podceněny nebo špatně pochopeny. Zaměření pozornosti těch, co činí rozhodnutí, na nejzákladnější otázky je velice důležité, jelikož jsou obvykle zavaleni spoustou informací. Jak velmi jasně formuloval Herbert Simon – příliš mnoho informací informaci zabíjí.

5.27.1

Z hlediska fungování vyplývá, že účelem systému ukazatelů je provést „optimální agregaci informace“.

5.28

Ukazatel je více než pouhá statistika:

Systém ukazatelů není pouhým shromažďováním údajů. Vyplývají z něj určité důsledky:

5.29

V praxi: vlastnosti ukazatele:

5.30

Vlastnosti systému ukazatelů

6.

EHSV požaduje, aby bylo hodnocení sociálního dopadu legislativních iniciativ a politik EU začleněno do všech oblastí politického spektra. Jinými slovy, Komise by měla pečlivě hodnotit sociální dopad všech dotyčných iniciativ, aniž by se zajímala, které GŘ je za příslušnou oblast zodpovědné. Toho je zapotřebí, chce-li Evropa skutečně vytvořit „sociální Evropu“ a získat podporu občanů. Iniciativa „zlepšení tvorby právních předpisů“ představuje vhodnou platformu pro dosažení pokroku v tomto směru.

6.1

Toto hodnocení by mělo jednotlivě prozkoumat specifické skupiny, jež mohou být popřípadě a různým způsobem ovlivněny novými právními předpisy. Měla by být věnována mimořádná pozornost znevýhodněným skupinách, jako jsou ženy, zdravotně postižení nebo etnické menšiny. V některých případech a v závislosti na oblasti příslušné iniciativy by mohlo být dokonce nutné jednotlivě prozkoumat specifické podskupiny, jakou jsou např. nevidomí.

7.1

Na základě předchozích informací a veřejného slyšení organizovaného Evropským hospodářským a sociálním výborem dne 28. března 2007 vyplývá, že je nemožné uplatnit sociální ukazatel založený na jediném kritériu z důvodu vícerozměrnosti některých konceptů. Vlastní charakter sociální diskuse v podstatě vyzdvihl hrubé koncepty, které jsou nezřetelně vyznačené a nutně se mění v každé zemi či v každé společnosti, a také upozornil, že zahrnutí či vyjmutí některých ukazatelů odhaluje hodnoty či ideologie, které jsou více či méně explicitní. Výběr ukazatelů má mimo jiné silnou empirickou konotaci, která by měla v zásadě odporovat každé nepoddajnosti ve způsobu myšlení.

7.2

Upozornit ty, kteří přijímají rozhodnutí, na sociální dopad navrhované legislativy je jistě chvályhodné a nutné, ne-li nevyhnutelné, ale existuje zde metodický problém, neboť „příliš mnoho informací informaci zabíjí“. Evropský hospodářský a sociální výbor se domnívá, že je třeba věnovat mimořádné úsilí metodologii, která doposud není určena.

7.3

Evropský hospodářský a sociální výbor se rovněž domnívá, že v této fázi uvažování je hlavní upozornit Komisi mimo jiné na kritéria kvality, jež musí ukazatel splňovat:

7.4

Evropský hospodářský a sociální výbor rovněž žádá Komisi, aby bylo hodnocení sociálního dopadu legislativních iniciativ a politik Evropské unie začleněno do všech politik Společenství, aniž by se Komise zajímala, které generální ředitelství je zodpovědné za rozhodnutí, zda je nezbytné využít analýzy sociálního dopadu či nikoli. Toho je zapotřebí, chceme-li skutečně vytvořit „sociální Evropu“ a získat podporu občanů.

7.5

Výbor by měl v dostatečném časovém předstihu vzít plně v potaz plán a analýzu dopadu legislativního návrhu, k němuž musí vypracovat stanovisko. Bylo by vhodné, aby se započalo v pracích bez časových ztrát, jakmile dojde k zveřejnění sdělení doprovázejícího legislativní návrh.

7.6

Je velmi důležité přistoupit k pravidelným hodnocením a popřípadě k opravám při provádění všech právních předpisů, které byly předmětem předběžné studie dopadu a zapojit do nich sociální partnery, popřípadě zainteresované nevládní organizace. Tím se ověří platnost použitých ukazatelů a jejich spojení v hodnocení sociálního dopadu, dospěje se k závěrům a v nezbytných případech se podnítí zákonodárce, aby uvažoval o případné revizi.

7.7

V některých zvláštních případech a při velkém sociálním významu (např. pracovní právo) by měla být konzultace sociálních partnerů plánována v ještě dřívější fázi, aby bylo možné prozkoumat nejvhodnější ukazatele pro provedení co nejkomplexnější a nejobjektivnější analýzy dopadu.

7.8

Iniciativa „Zlepšení tvorby právních předpisů“ je bezpochyby vhodnou platformou pro pokrok v tomto směru, který spočívá v navrhování nezbytného, účinného právního předpisu, jehož důsledky jsou předvídatelné a stabilní pro příjemce, kteří jsou úžeji zapojeni do procesu analýzy a přezkoumání dopadu poradními orgány Společenství (EHSV a VR) a, podle charakteru právního předpisu, sociálními partnery a nevládními organizacemi kompetentními v dotyčné oblasti.