16.7.2014   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 226/10

1.1.

Systematika svobodných povolání bude v budoucnu moci – za předpokladu změn ve společnosti – významnou měrou přispět ke kvalitnímu výkonu činnosti v oblasti sociálního zabezpečení a zdraví a k výkonu činnosti v oblasti státních opatření, k ochraně občanských práv a hospodářské prosperitě. Svobodná povolání jsou součástí každé demokratické společnosti a představují značný potenciál růstu v oblasti zaměstnanosti a HDP.

1.2.

Pojem „svobodné povolání“ není v některých členských státech EU zaveden. Jeho systematika a s ní související společenské problémy a řešení však existují v celé EU. Poukazuje se při tom na nejrůznější nedostatky při výkonu dohledu a při zajišťování kvality, jejichž důvodem je opakovaně nedostatečné plnění požadavků a nepředstavují systémové chyby.

1.3.

K optimální právní úpravě svobodných povolání se hodí jak proskriptivní a preskriptivní regulace (rules-based regulation), tak i regulace stavějící na zásadách (principles-based regulation).

1.4.

Služby poskytované v rámci výkonu svobodného povolání jsou určovány informační nerovnováhou mezi poskytovatelem a příjemcem služby. Poskytované služby se týkají existenčních otázek souvisejících s životem, zdravím a právem nebo zásadních ekonomických otázek. Poskytovatel služby proto musí splňovat mimořádně vysoké odborné a etické nároky.

1.5.

Pro určitá povolání existuje v nemalém počtu zemí cenová regulace. Ta může sloužit ochraně spotřebitele. Cenová regulace musí být velmi důkladně zdůvodněna a nastavena tak, aby sloužila veřejnému zájmu a nesloužila určité zájmové skupině.

1.6.

Ve všech členských státech zastupují zájmy svých profesí profesní svazy, popřípadě komory, které mají poradní funkci a někdy se i podílejí na přípravě regulačních opatření státu. Díky neustálé a konkrétní spolupráci s institucemi zaručují rovněž ochranu obecných zájmů občanů a státu. Snížení administrativní zátěže je prioritou priorit osob činných ve svobodném povolání, jež na to vynakládají značné finanční prostředky a lidské zdroje, aniž by na oplátku dostávali nějakou formu odměny ze státního rozpočtu.

1.7.

Členské státy EU určují a kontrolují strukturu samosprávy ve svých příslušných státech. Při tom musí předejít konfliktu mezi oprávněním k regulaci a zastupováním zájmů a zaručit, že budou splněna očekávání spotřebitelů, co se týče znalostí, etiky a povahy poskytovatelů služeb.

1.8.

Přínos svobodných povolání k hladkému chodu administrativy, politiky a hospodářství v daném členském státě je uznáván na národní i evropské úrovni, jelikož svobodná povolání přispívají k modernizaci a účinnosti státní správy a služeb pro občany a spotřebitele.

1.9.

Tento sektor je mimořádně důležitý z důvodu pracovních příležitostí pro mladé lidi, kteří vidí svou budoucnost v oblasti svobodného podnikání a investují do svých znalostí. Osoby činné ve svobodném povolání musí dodržovat právní předpisy a kolektivní smlouvy vůči vlastním zaměstnancům i vůči mladým lidem, kteří u nich získávají odbornou praxi, absolvují stáže či odborné a specializované kurzy.

2.1.

Pojem „svobodné povolání“ vychází z pojmu „artes liberales“ (svobodná umění), jenž ve starověku označoval výkon povolání např. učitele, advokáta, stavitele, architekta, inženýra či lékaře. Výkon „artes liberales“ přitom byl privilegiem svobodných občanů a aristokracie.

2.2.

Od 19. století již „svobodné povolání“ nebylo definováno jako osobní prostředí „svobodného původu“, nýbrž jako vykonávaná činnost.

2.3.

Až do začátku 19. století byla určitá svobodná povolání pevně spjata se státem. To bránilo jejich chápání jako nezávislé činnosti a mělo zároveň za následek společenské opovržení. Týkalo se to zejména advokátů, o jejichž jmenování a přeložení do určité míry rozhodovaly soudy. Soudu příslušel zčásti i pracovní dozor a disciplinární pravomoc.

2.4.

Pod vlivem liberalismu se v 19. století v různých zemích EU začalo utvářet stavovské chápání svobodných povolání a vznikaly samostatné stavovské organizace nezávislé na státu. Advokáti se tak vymanili z vlivu státu na své povolání. Akademická lékařská obec také dosáhla omezené nezávislosti na státní regulaci a kontrole svého povolání.

2.5.

Úkony udělování licence k výkonu povolání, určování profesních pravidel a dohledu nad výkonem povolání často přebíraly stavovské organizace. Později bylo zákonodárství přenecháno samosprávným organizacím či profesním komorám.

2.6.

Dnešní pojem „svobodné povolání“ je sociologický popis.

2.7.

Znaky svobodného povolání jsou: poskytování kvalitní ideální bezvadné služby výslovně intelektuální povahy na základě vyššího (akademického) vzdělání; souvislost služby s veřejným zájmem; odborně a ekonomicky nezávislý výkon činnosti; poskytování služby osobně, na vlastní odpovědnost a z odborného hlediska nezávisle; existenci zvláštního vztahu důvěry mezi zadavatelem a příjemcem zakázky; zřeknutí se docílení maximálního zisku ve prospěch zájmu příjemce zakázky na optimálním provedení; dodržování přesných a přísných etických pravidel a právních předpisů profese.

2.8.

Určitou činnost lze označit za svobodné povolání i tehdy, když nevykazuje určité znaky, nicméně splňuje klíčové vlastnosti. V mnoha státech proto nic nebrání zařazení mezi svobodná povolání, když se jedná o závislou činnost, při níž je však zachována odborná nezávislost. EHSV konstatuje, že došlo k diverzifikaci svobodných povolání a komor a organizací, které upravují jejich činnost v rámci evropského systému svobodných povolání. Nová svobodná povolání, jako je například psycholog, sociální pracovník, daňový poradce, insolvenční poradce, geodet nebo prostředník, jež nejsou ve všech zemích považována za svobodná povolání, se tedy musí stát součástí koncepce.

2.9.

V členských státech je pojem svobodného povolání chápán různě široce, v některých však chybí. V některých státech patří mezi svobodná povolání pouze klíčová povolání: lékařská povolání, poradenské činnosti – např. advokacie, daňové poradenství, audit, personální poradenství, inženýrství a architektura. V jiných členských státech navíc ke svobodným povoláním patří i umělecká tvorba.

2.10.

Všechny členské státy musí společně zajistit, aby nebyl zneužíván rozhodující znak svobodných povolání, totiž informační asymetrie mezi nabízejícím a příjemcem služby. Služby poskytované osobami činnými ve svobodném povolání mají komplexní charakter a vyžadují vysokou míru odborných znalostí. Příjemce služby tudíž nemá dostatek informací, odborných znalostí a zkušeností, aby při výběru poskytovatele služeb a po přijetí služby mohl posoudit kvalitu poskytovaných služeb.

2.11.

Svobodná povolání jsou proto založena na důvěře. Z důvodu informační asymetrie musí příjemce služby věřit v to, že poskytovatel služby tento informační deficit nevyužije ve svůj prospěch, nýbrž mu poskytne optimální službu odpovídající jeho potřebám. Příjemce služby tak poskytovateli při udělení zakázky a priori důvěřuje. Vhodnými nástroji k ochraně důvěry příjemců služeb jsou minimální profesní normy a dodržování směrnic profesní etiky.

3.1.

Členské státy uplatňují při regulaci svobodných povolání v zásadě dva různé způsoby regulace, takzvanou regulaci stavějící na zásadách (principles-based regulation) a proskriptivní a preskriptivní regulaci (rules-based regulation).

3.2.

Právní úprava svobodných povolání slučuje morální podmínky výkonu povolání a etické normy těchto povolání. V nich se projevuje sociální odpovědnost svobodných povolání. Souhrn všech etických norem pro tato povolání označujeme pojmem deontologie.

3.3.

Regulace stavějící na zásadách se vyznačuje formulací abstraktních pracovněprávních zásad, jež je pro jednotlivé případy třeba upřesnit (outcomes-based regulation). Jakým způsobem tyto osoby konkrétních vytyčených cílů dosáhnout, je ponecháno na jejich vlastním uvážení. Proskriptivní a preskriptivní regulace je naopak pojata kasuisticky.

3.4.

Oba přístupy k regulaci mají své výhody i nevýhody. Řídí se však zásadou společenské potřeby získat nezávislé poradenství a podporu. Problém a řešení se při tom mohou v čase měnit, což vyžaduje úpravu pravidel nebo vytvoření pravidel nových.

3.5.

Zde by mohl pomoci pravidelný přezkum pravidel ze strany EU, jenž by měl být prováděn i na vnitrostátní úrovni. Tradiční svobodná povolání by tak mohla být „osvobozena“ (např. v případě staveb) a byla by zavedena pravidla pro nově vzniklá svobodná povolání, jsou-li taková pravidla oprávněná (např. získávání informací nebo poskytování úvěrů).

4.1.

Svobodná povolání významným způsobem přispívají k vytváření a udržování důležité společenské infrastruktury. Přibližně každá 6. samostatně výdělečně činná osoba podniká v oboru souvisejícím se svobodným povoláním a tendence je rostoucí. Totéž platí i pro každého 6. zaměstnance.

4.2.

Počet a podíl žen samostatně výdělečně činných v hospodářských odvětvích souvisejících se svobodným povoláním se ve sledovaném období let 2008 až 2012 zvýšil. Jejich podíl činí zhruba 45 %, což značně převyšuje podíl samostatně výdělečně činných žen v celé ekonomice (31,1 %).

4.3.

Hospodářská odvětví související se svobodným povoláním přispívají k hrubé přidané hodnotě více než 1 eurem z 10. Pokles přidané hodnoty v hospodářských odvětvích souvisejících se svobodným povoláním byl v krizovém roce 2009 mírnější, než ve všech hospodářských odvětvích EU dohromady: v oblasti „podnikového poradenství“6 00  000 podniků, v oblasti „inženýrských činností“5 50  000 podniků, v oblasti „právního poradenství“ a „auditu“3 15  000 podniků a v oblasti „architektských kanceláří“, reklamy a výzkumu trhu 2 70  000 podniků.

4.4.

Vzhledem k růstovému potenciálu a podílu na zaměstnanosti, který toto odvětví představuje – jedná se totiž převážně o stabilní a vysoce kvalifikovaná zaměstnání –, je nutné uznat a podpořit značný podnikatelský rozměr svobodných povolání. EHSV vítá skutečnost, že Komise uznává osoby činné ve svobodném povolání za podnikatele a chce svobodná povolání podpořit například tím, že je zahrne do programů určených k podpoře rozvoje a konkurenceschopnosti malých a středních podniků. Tento přístup předpokládá, že budou analyzovány a zlepšeny strukturální podmínky pro výkon svobodných povolání, jak mimo jiné ukládá směrnice o službách na vnitřním trhu. Svobodná povolání by se neměla rozvíjet pouze jako společnosti vlastněné jedinou fyzickou osobou nebo jako osoby samostatně výdělečně činné. Musejí se rovněž vymezit vůči problému nepravé samostatně výdělečné činnosti.

5.1.

Svobodná povolání jsou ve všech členských státech pevně svázána s veřejným zájmem. Lékařská povolání, ale i povolání v oblasti psychologie a sociálních věcí, provozují infrastrukturu k zajištění péče o zdraví veškerého obyvatelstva.

5.2.

Advokátská a daňově poradenská povolání jsou v demokratických právních státech součástí práva na svobodu. Spolu s auditory navíc zajišťují hladký průběh hospodářských procesů. Povolání jsou tak přímo svázána i se základními právy.

5.3.

Z vazby svobodných povolání na veřejný zájem zároveň vyplývá zvláštní etická zodpovědnost. Advokáti, daňoví poradci a auditoři slouží právnímu státu a navíc chrání majetkové zájmy svých klientů. Sociální pracovníci a psychologové zajišťují pro evropské občany inkluzivní a z hlediska vztahového, psychologického a sociálního mnohem bezpečnější prostředí. Stavitelská a inženýrská povolání chrání společnost před rizikem souvisejícím se stavbami a technickými službami a podporují inovativnost společnosti a kvalitu života lidí tím, že rozvíjejí infrastrukturní zařízení a technické inovace. Umělecká povolání slouží k pěstování a rozvíjení kultury. Tyto skutečnosti a již zmíněná informační asymetrie předpokládají kvalitní vzdělání a mimořádně vysoké etické požadavky.

5.4.

Zvláštní vazba svobodných povolání na veřejný zájem a z toho plynoucí nezbytné předpoklady pro poskytování služeb vyžadují záruky spočívající v profesních pravidlech a souhrn uznávaných etických pravidel chování pro konkrétní povolání. Minimální regulace proto v tomto směru existuje ve všech členských státech. EHSV doporučuje, aby všechny komory, organizace nebo svazy svobodných povolání měly v rámci svých profesí etické kodexy a normy a etické komise.

5.5.

Dokud neexistuje etický kodex pro tato povolání, měli by zástupci těchto povolání vypracovat nezávazné profesní pokyny platné v jejich příslušném členském státě. Kromě toho by příslušné profesní komory a profesní svazy měly vypracovat evropský etický kodex, a v celé Evropě tak stanovit a zaručit vysoké požadavky na služby poskytované v rámci výkonu svobodného povolání. Vypracování kodexu chování bylo podpořeno v článku 37 směrnice o službách (2). Z významu, jejž mají služby poskytované v rámci výkonu svobodného povolání pro klienty, a z mimořádné důvěry, již musí příjemce služby mít vůči poskytovateli služby, zároveň nevyhnutelně vyplývá osobní poskytování služby.

5.6.

Osobní vztah důvěry mezi příjemcem a poskytovatelem služby a předmětný výhradně osobní právní zájem mají nevyhnutelně za následek zákonnou ochranu tajemství, zákonné právo poskytovatele služby a jeho spolupracovníků na odepření svědecké výpovědi a zákaz vypovídat. To jsou znaky svobodného právního státu.

5.7.

Služby poskytované v rámci výkonu svobodného povolání, které se dotýkají klíčových oblastí veřejného zájmu, musejí být poskytovány plošně. Jedná se např. o lékařskou péči, sociální nebo psychologické služby, lékárenské služby a právní poradenství i ve venkovských regionech.

5.8.

Uvedené požadavky předpokládají, že osoba činná ve svobodném povolání bude v souladu s etickými zásadami vždy dávat přednost kvalitě služby, již poskytuje, před úsilím o dosažení maximálního zisku.

5.9.

Další vývoj profesních pravidel pro svobodná povolání se proto nesmí řídit pouze ekonomickými hledisky. Cílem takové regulace musí být poskytování služeb vyhovujících obecným, vysoce kvalifikovaným a co nejvyšším požadavkům na kvalitu. Vždy je třeba přezkoumat, zda jsou stávající předpisy o zaručení uvedených cílů vhodné nebo zda ve skutečnosti neslouží jiným zájmům.

6.1.

Měla by být vypracována jednotná celoevropská definice svobodného povolání. Ta by měla obsahovat pouze obecné znaky svobodného povolání a určovat kategorie svobodných povolání. Definice nesmí bránit vzniku nových svobodných povolání. Za vzor by mohl sloužit návrh charty svobodných povolání vypracovaný různými evropskými profesními organizacemi pod vedením Rady evropských dentistů (CED, Council of European Dentists).

6.2.

Kromě vnitrostátních mezioborových organizací a evropských mezioborových zastoupení by v každém členském státě měla být zřízena profesní organizace pro příslušné svobodné povolání (pokud tuto funkci již nezastávají profesní komory), která by shromažďovala, zveřejňovala a dále rozvíjela etické zásady profesí. Tato organizace by měla být odpovědná i za respektování těchto zásad příslušníky jednotlivých profesí.

6.3.

Vysoké etické požadavky na služby poskytované v rámci výkonu svobodného povolání vyžadují i do budoucna zajištění prostřednictvím konkrétních vzorů a jasně definovaných etických zásad. Pro tento účel jsou k dispozici nejen normovaná a postižitelná profesní pravidla, ale i profesní etický kodex chování. Zvýší se tak důvěra spotřebitelů.

6.4.

Vedle zaručení odborných a etických požadavků na služby poskytované v rámci výkonu svobodného povolání musí být udržena a posílena i konkurenceschopnost a inovativnost svobodných povolání. V současné době se příslušníci svobodných povolání potýkají s problémem, jak se vyrovnat s vnitrostátními předpisy, které se navzájem liší, a jak soupeřit s kolegy z jiných členských států EU na stále integrovanějším vnitřním trhu.

6.5.

Profesní pravidla musí být slučitelná s evropskými základními právy, zejména s právem na volný pohyb služeb, se svobodou usazování a s právem na volný pohyb osob. Proto musí být profesní pravidla nediskriminační, závazně sloužit obecnému blahu a být přiměřená. Navíc musí být slučitelná s příslušným vnitrostátním právem. Tak by měly být určité úkoly svázány se zvláštními kvalifikacemi.

6.6.

Při poskytování služeb v rámci výkonu svobodného povolání je výhradně osobní právní zájem příjemců služeb vystaven zvláštnímu riziku, kvůli němuž je nutné právně upravit přístup k povolání a klást vysoké požadavky na udělování licencí k výkonu povolání. To se týká kromě vzdělávání i dalších osobních znaků, jako je dobrá pověst, zdravotní prohlídka či zřeknutí se souběžné neslučitelné činnosti. Na úrovni EU je tento požadavek odpovídajícím způsobem zohledněn prostřednictvím směrnice o uznávání odborných kvalifikací (3), zvláštních předpisů – jako jsou směrnice o lékařích a dentistech či směrnice o výkonu volného pohybu služeb advokátů (4) nebo směrnice o auditu (5).

6.7.

Téměř ve všech členských státech mají lidé činní ve svobodném povolání povinnost se pravidelně školit (Continuing Professional Development, CPD). Rozdíly lze nalézt v přezkumu opatření v oblasti odborné přípravy a v důsledcích odborné přípravy, která řádně neproběhla. Vzhledem ke stále složitějším situacím, k neustálému dalšímu vývoji technických postupů v lékařství a technice a k neustálému přibývání vnitrostátních i mezinárodních právních předpisů je úkolem svobodných povolání zajistit efektivní odbornou přípravu všech příslušných odborníků.

6.8.

Ve většině členských států mohou osoby činné ve svobodném povolání téměř neomezeně společně podnikat s osobami činnými v jiném svobodném povolání. V některých členských státech je však okruh společníků omezen na vybraná svobodná povolání, pro společníky, hlasovací práva či jednatele jsou stanoveny určité závazné většinové poměry a je vyloučena kapitálová účast třetích stran. Tato pravidla jsou možným prostředkem k zamezení sledování jednostranného finančního cíle při výkonu svobodného povolání.

6.9.

Zapojení příslušníků jiných povolání do společného podnikání s osobami činnými ve svobodném povolání může způsobit rozpor s ochranou tajemství a právem na odepření svědecké výpovědi. V tomto ohledu je třeba zajistit, aby pověření sdružení osob činných ve svobodném povolání nemělo negativní dopad na ochranu mandantů, klientů a pacientů. Těmto problémům se lze účinně vyhnout omezením okruhu společníků.

7.1.

Ve všech členských státech existuje správa svobodných povolání ze strany státu, profesních komor či profesních svazů. Koncepce samosprávy jakožto způsob organizace svobodných povolání v mnoha členských státech je s představou provozování svobodného povolání úzce spjata.

7.2.

V souvislosti se samosprávou existují v členských státech dvě různé koncepce. První spočívá v tom, že profesní svazy a komory jakožto dobrovolná sdružení zastupují zájmy svých profesí. Jakožto poradní subjekty se spolupodílí na (státní) regulaci profese. Kromě toho na základě norem profesionálního výkonu povolání dávají na vědomí svůj názor na pojetí profese v etickém kodexu. Podle jiné koncepce přebírají navíc profesní komory v mnoha členských státech jakožto součást nepřímé státní správy veřejné úkoly vydávání licencí k výkonu povolání a dohledu nad výkonem povolání. Samospráva není v rozporu se státní správou, její funkce je stejná.

7.3.

Samospráva svobodných povolání je prostředníkem mezi právem osob vykonávajících svobodné povolání na svobodu před zásahem státu do výkonu povolání a právem státu na regulaci. Vlastní zákonodárství vytvářené osobami vykonávajícími svobodné povolání prosazuje jejich právo na svobodu před zásahem státu, zaručuje však zároveň i zajištění vazby na veřejný zájem a slouží tak příjemcům služeb a spotřebitelům.

7.4.

Samospráva svobodných povolání uvádí do praxe zásadu subsidiarity, podle níž má daný úkol plnit vždy subjekt, který k němu má odborně nejblíže. Osoby vykonávající svobodné povolání mají mimořádně vysokou odbornost a jsou tak nejbližší instancí pro správu a regulaci svobodných povolání. Uplatňuje se zásada dohledu nad účastníky hospodářské soutěže.

7.5.

Samospráva a samoregulace svobodných povolání na druhou stranu omezuje výkon povolání svých příslušníků. Je předmětem nepřímé správní správy a neobejde se bez přenesení pravomocí ze strany státu. Každá samospráva a samoregulace svobodných povolání je vázána základními právy, vnitrostátním právem a evropským a vnitrostátním kartelovým právem.

7.6.

Předpokladem fungování samosprávy je povinné členství – v zemích, kde to umožňuje současná právní úprava. Tento zásah do svobody výkonu povolání je ospravedlněn převažujícím veřejným zájmem.

7.7.

Právní předpisy o povinném členství musí být koncipovány tak, aby neporušovaly volný pohyb služeb ani svobodu usazování. Vhodným nástrojem je uznávání licencí z jiného členského státu či (bezplatné) udělení licence v případě, že je doloženo členství v jiném členském státu Evropské unie.

7.8.

I pro rok 2020 je třeba vycházet z rozporu mezi zájmy státu a občanů a z potřeby nezávislého poradenství a podpory. Institut svobodného povolání bude pravděpodobně fungovat i tehdy, bude-li včas aktualizován a nebude-li omezena podstata jeho charakteru, komparativní náskok ve znalostech, nezávislost, transparentnost a o ni se opírající důvěra.