I – Úvod

II – Právní rámec

A – Směrnice o ochraně ptáků

B – Směrnice o stanovištích

C – Směrnice EIA

III – Skutkový stav, postup před zahájením soudního řízení a návrhová žádání

A – K dotčeným oblastem

B – K řízení

IV – Právní posouzení

A – K označení některých oblastí za oblasti ochrany ptactva (návrhové žádání A)

1. K uznání způsobilosti sporných území k ochraně

2. K právním kritériím

3. K uplatnění na žalobu Komise

a) K hnízdícím ptákům

b) K tahu ptáků

c) K přezimování bernešky rudokrké

4. Dílčí závěry

B – K záměrům na chráněných územích nebo na územích, která mají být chráněna (návrhová žádání B a C)

1. K záměrům ve zvláštních chráněných územích „Kaliakra“ a „Belite Skali“ a v navržené lokalitě významné pro Společenství „Kompleks Kaliakra“ (návrhové žádání C)

a) K výkladu návrhového žádání

b) K údajnému porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ve zvláštních chráněných územích „Kaliakra“ a „Belite Skali“

i) K časové působnosti čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích

ii) Ke kritériu čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích

iii) K narušení zvláštního chráněného území „Kaliakra“

c) K předběžné ochraně navržené lokality významné pro Společenství „Kompleks Kaliakra“

2. K záměrům v dříve nechráněných územích (návrhové žádání B)

a) Právní kritéria

b) K záměrům

i) Ke třem záměrům, jež nebyly uskutečněny

ii) Ke třem záměrům, jež nebyly uskutečněny

c) K narušení území

d) Dílčí závěry

3. K důsledkům případného odsuzujícího rozsudku

C – K EIA (návrhové žádání D)

1. K časové působnosti směrnice EIA

2. K záměrům

a) K neúčinným rozhodnutím jakožto předmětu projednávaného řízení o nesplnění povinnosti

b) K možnosti porušení směrnice EIA neuskutečněnými záměry

3. K zohlednění kumulativních účinků v rámci předběžného posouzení

4. Dílčí závěry

V – Náklady řízení

VI – Závěry

1.

Jak ochrana ptáků, tak využívání energie z větrných elektráren přispívají k ochraně životního prostředí. Projednávaná žaloba Komise však ukazuje, že se mohou dostat do vzájemného rozporu. Žaloba se týká různých záměrů, většinou větrných elektráren, v jedné bulharské lokalitě, která má podle názoru řady ornitologů velký význam pro ochranu ptáků. Touto situací se kromě Soudního dvora již delší dobu zabývá také stálý výbor Úmluvy o ochraně evropských planě rostoucích rostlin, volně žijících živočichů a přírodních stanovišť ( 2 ) ( 3 ).

2.

Komise vytýká Bulharsku, že dostatečně nechránilo části území podle směrnice o ochraně ptáků ( 4 ) a směrnice o stanovištích ( 5 ) a že tyto části naopak narušilo různými záměry. Při uskutečňování některých záměrů byla kromě toho porušena také směrnice EIA ( 6 ). Dalšími záměry byly údajně narušeny označené oblasti ochrany ptactva a jedna zvláštní oblast ochrany podle směrnice o stanovištích.

3.

Žaloba se vyznačuje značnou složitostí skutkového stavu a z právního hlediska vyvolává především otázky týkající se uplatnění evropského práva v oblasti ochrany životního prostředí na záměry, které byly zahájeny před přistoupením Bulharska k Evropské unii, avšak plně uskutečněny byly teprve po tomto přistoupení a ještě v současnosti mají vliv na chráněná území nebo na území, která mají být chráněna.

4.

V článku 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků se stanoví, že členské státy označí území nejvhodnější k ochraně ptáků podle přílohy I směrnice a tažných ptáků jako zvláště chráněné oblasti:

„1.   Druhy uvedené v příloze I musí být předmětem zvláštních opatření týkajících se ochrany jejich stanovišť s cílem zajistit přežití těchto druhů a rozmnožování v jejich areálu rozšíření.

[…]

Členské státy především označí území nejvhodnější z hlediska počtu druhů a rozlohy jako zvláště chráněné oblasti určené pro ochranu těchto druhů, přičemž vezmou v úvahu jejich požadavky na ochranu na pevnině a na moři v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje.

2.   Členské státy přijmou obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, přičemž vezmou v úvahu potřebu jejich ochrany na moři a na pevnině v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje, pokud jde o zimoviště, místa zastávek na jejich tahových cestách, místa, kde se tažné druhy rozmnožují a pelichají. [...]“

5.

V článku 4 odst. 4 první větě směrnice o ochraně ptáků se stanoví ochrana pro zvláště chráněné oblasti:

„S ohledem na ochranu oblastí uvedených v odstavcích 1 a 2 přijmou členské státy vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýmkoli rušivým zásahům, které negativně ovlivňují ptáky, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku.“

6.

Také směrnice o stanovištích upravuje určení oblastí ochrany, tzv. lokalit významných pro Společenství, jež slouží k ochraně určitých typů stanovišť a některých živočišných a rostlinných druhů, avšak nikoli přímo k ochraně ptáků. Společně se zvláště chráněnými oblastmi podle směrnice o ochraně ptáků tvoří lokality významné pro Společenství síť Natura 2000.

7.

Ochrana oblastí je upravena v čl. 6 odst. 2 až 4:

„2.   Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů ani k vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.

3.   Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.

4.   Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000. O přijatých kompenzačních opatřeních uvědomí Komisi.

[...]“

8.

Článek 7 směrnice o stanovištích přenáší tato ustanovení na zvláště chráněné oblasti podle směrnice o ochraně ptáků:

„Povinnosti vyplývající z ustanovení čl. 6 odst. 2, 3 a 4 této směrnice nahrazují povinnosti vyplývající z první věty čl. 4 odst. 4 směrnice [o ochraně ptáků], pokud jde o území označená podle čl. 4 odst. 1 nebo obdobně uznaná podle čl. 4 odst. 2 uvedené směrnice, a to ode dne provádění této směrnice nebo ode dne označení nebo uznání členským státem podle směrnice [o ochraně ptáků], podle toho, které datum je pozdější.“

9.

Článek 2 odst. 1 stanoví cíl směrnice EIA:

„Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby před vydáním povolení musely záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, získat povolení a posouzení z hlediska jejich vlivů na životní prostředí. Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.“

10.

V článku 4 odst. 1 až 3 a v přílohách I až III směrnice EIA je blíže upraveno, které záměry musí podléhat posouzení vlivů na životní prostředí:

„1.   [...]

2.   S výhradou čl. 2 odst. 4 určí členské státy pro záměry uvedené v příloze II, zda záměr podléhá posouzení v souladu s články 5 až 10. Členské státy provedou toto určení na základě:

3.   Při přezkoumávání každého jednotlivého případu nebo při stanovení kritérií nebo prahových hodnot podle odstavce 2 jsou brána v úvahu odpovídající kritéria výběru uvedená v příloze III.“

11.

V příloze II bodě 3 písm. i) směrnice EIA jsou zmíněna „zařízení k využívání větru pro výrobu elektrické energie (větrné parky)“.

12.

Konečně příloha III směrnice EIA obsahuje kritéria výběru uvedená v čl. 4 odst. 3, pokud jde o záměry v příloze II:

„1.   Charakteristické znaky záměrů

Charakteristické znaky záměrů musí být brány v úvahu zejména vzhledem k:

[...]

[...]“

13.

Oblast poloostrova „Kaliakra“ má vysokou hodnotu z hlediska ochrany přírody. Bulharská společnost pro ochranu ptactva, která je nevládní organizací pro ochranu ptactva a zastupuje tento členský stát v mezinárodním svazu organizací pro ochranu ptactva Birdlife International, se tudíž domnívá, že se v této oblasti nachází lokalita zvlášť vhodná k ochraně ptáků, jejíž rozloha činí přibližně 16000 hektarů ( 7 ).

14.

Dne 18. prosince 2007 označilo Bulharsko na základě směrnice o ochraně ptáků zvláštní chráněné území „Kaliakra“, které však zahrnovalo pouze dvě třetiny rozlohy území, jež jako území „Kaliakra“ označila společnost pro ochranu ptáků.

15.

Ve stejný den Bulharsko stanovilo západně od zvláštního chráněného území „Kaliakra“ a mimo území důležitého pro ochranu ptactva (Important Bird Area, dále jen „IBA“) další oblast ochrany ptactva, zvláštní chráněné území „Belite Skali“.

16.

Ve stejný den, dne 18. prosince 2007, Bulharsko navrhlo Komisi, aby v této oblasti stanovila pod označením „Kompleks Kaliakra“ chráněné území podle směrnice o stanovištích, lokalitu významnou pro Společenství, která zahrne téměř v celém rozsahu území obou výše uvedených zvláštních chráněných území. Komise tuto lokalitu dne 15. prosince 2008 zapsala na seznam lokalit významných pro Společenství ( 8 ). Ve standardním formuláři údajů k této oblasti ( 9 ), který Bulharsko Komisi předalo, je uvedeno 18 typů stanovišť, včetně 2300 hektarů prioritního stanoviště Ponto-sarmatská step (Natura 2000 Code 62C0).

17.

Od roku 2007 se Komise zabývá stížnostmi na ochranu těchto oblastí a dopisuje si v této věci s Bulharskem. Tyto kontakty vyústily po dvou samostatných výzvách k poskytnutí stanoviska podle článku 258 SFEU v roce 2008 v souhrnnou doplňující výzvu k poskytnutí stanoviska ze dne 30. září 2011 a k vydání odůvodněného stanoviska Komise ze dne 22. června 2012.

18.

Bulharsko na ně v různých dopisech odpovědělo a mimo jiné Komisi sdělilo, že národní rada pro biologickou rozmanitost dne 8. října 2013 rozhodla o rozšíření zvláštního chráněného území „Kaliakra“ až k hranicím IBA „Kaliakra“. Dne 6. listopadu 2013 přijala bulharská rada ministrů příslušné rozhodnutí ( 10 ). V návaznosti na ně předalo Bulharsko Komisi aktualizovaný standardní formulář údajů k této oblasti ( 11 ).

19.

Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s odpověďmi Bulharska spokojena, podala dne 24. března 2014 tuto žalobu a navrhla, aby Soudní dvůr určil, že:

20.

Komise kromě toho navrhuje:

uložit Bulharské republice náhradu nákladů řízení.

21.

Bulharská republika navrhuje

22.

Komise vzala v replice zpět návrhové žádání C v rozsahu, v němž se týká záměru „TSID – Atlas“ EOOD, a návrhové žádání D ohledně záměrů „AES Geo Energy“ a „Disib“ OOD.

23.

Po písemné části řízení proběhlo mezi účastníky řízení dne 20. května 2015 jednání.

24.

Dále bude nejprve posouzeno návrhové žádání A, které se týká nutnosti označit některé lokality jako zvláštní chráněná území, následně návrhové žádání C týkající se některých záměrů v rámci označených zvláštních chráněných území „Kaliakra“ a „Belite Skali“, pak návrhové žádání B týkající se záměrů v lokalitách posuzovaných v rámci návrhového žádání A a konečně návrhové žádání D, jehož předmětem je soulad se směrnicí EIA.

25.

Komise nejprve vytýká, že za oblasti ochrany ptactva nebyly rovněž označeny lokality o rozloze o něco větší než 5000 hektarů, jež sousedí se zvláštním chráněným územím „Kaliakra“. Jedná se o oblast označenou jako „Kaliakra IBA“ mezi obcemi Kavarna, Bulgarevo, Sveti Nikola a Rakovski na níže uvedené mapě ( 12 ).

26.

Komise zastává názor, že Bulharsko uznalo nutnost označení.

27.

Bulharsko Komisi ve skutečnosti již před podáním žaloby sdělilo přinejmenším první kroky v řízení o doplnění zvláštního chráněného území „Kaliakra“ ( 13 ). Kromě toho existuje ještě další právní akt ze dne 6. února 2014, jímž se – pokud je mi známo – vyhlašuje formálně navenek rozšíření chráněné oblasti ( 14 ).

28.

Rozšíření zvláštního chráněného území se opírá mimo jiné o rozhodnutí bulharské rady pro biologickou rozmanitost. Je tudíž nutno vycházet z toho, že toho rozhodnutí vyjadřuje vědecký názor na potřebu ochrany rozšířeného území.

29.

Taková jednání členských států mají, právě pokud jde o chráněná území, velkou důkazní sílu, neboť jejich orgány znají místní situaci mnohem lépe než Komise či Soudní dvůr. Spatřovat v těchto opatřeních uznání nutnosti chráněného území je tudíž v souladu s dosavadní praxí Soudního dvora ( 15 ).

30.

Bulharsko nicméně uvádí, že rozšíření zvláštního chráněného území je pouze výrazem jeho ochoty ke spolupráci a nepředstavuje uznání vědeckého názoru Komise. Tato důrazná námitka znemožňuje považovat rozšíření chráněného území za její nesporné uznání. Účastníci řízení naopak ve skutečnosti vedou spor o nutnost tohoto rozšíření, a Bulharsko by dokonce mohlo toto označení zrušit, pokud by jeho argumenty o nezpůsobilosti těchto lokalit k ochraně uspěly ( 16 ).

31.

Označení lokality za chráněné území však má vliv na důkazní břemeno. V řízení o nesplnění povinnosti musí Komise sice prokázat, že je určitou oblast nutno označit za chráněné území ( 17 ), může se však na druhou stranu odvolávat na následně provedené označení za chráněné území. Pro vyvrácení tohoto důkazu musí členský stát doložit, že takto označená lokalita (již) nepatří k nejvhodnějším územím k ochraně volně žijících ptáků ve smyslu čl. 4 odst. 1 směrnice ( 18 ). V praxi to znamená, že Bulharsko musí na vědeckém základě odůvodnit vážné pochybnosti o této vhodnosti a přitom zejména vyvrátit vlastní údaje uvedené ve standardním formuláři údajů k této oblasti. Je věcí Komise, aby takové pochybnosti případně vyvrátila.

32.

Podle tohoto pravidla je třeba v projednávané věci přezkoumat, zda je sporné lokality nutno chránit jakožto zvláštní chráněná území.

33.

Podle článku 4 odst. 1 čtvrtého pododstavce směrnice o ochraně ptáků označí členské státy území nejvhodnější z hlediska počtu chráněných druhů uvedených v příloze I a rozlohy jako zvláště chráněné oblasti. Přitom vezmou v úvahu jejich požadavky na ochranu na pevnině a na moři v zeměpisné oblasti, na niž se tato směrnice vztahuje. Podle čl. 4 odst. 2 přijmou členské státy obdobná opatření pro pravidelně se vyskytující stěhovavé druhy, které nejsou uvedeny v příloze I, pokud jde o zimoviště a místa zastávek na jejich tahových cestách ( 19 ).

34.

To znamená, že členské státy mají povinnost označit za zvláštní chráněná území všechny oblasti, které se při použití ornitologických kritérií jeví jako nejvhodnější z hlediska ochrany dotčených druhů ( 20 ). Hospodářské požadavky uvedené v článku 2 směrnice o ochraně ptáků naproti tomu nelze při výběru a vymezení zvláštních chráněných území zohlednit ( 21 ). Členské státy sice ve vztahu k výběru nejvhodnějších území pro označení jako zvláštní chráněná území požívají určité diskreční pravomoci, avšak ta se týká pouze použití těchto kritérií za účelem identifikovat území nejvhodnější pro ochranu druhů ( 22 ).

35.

V praxi je ustanovení čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků konkretizováno pomocí kritérií, jež vytvořila nevládní organizace „Birdlife International“, která je zastřešujícím mezinárodním svazem organizací pro ochranu ptactva, pro identifikaci tzv. území důležitých pro ochranu ptactva (Important Bird Area, dále jen „IBA“) ( 23 ). Tato kritéria uplatňují vnitrostátní organizace zabývající se ochranou ptactva k vytváření soupisů IBA na základě svých poznatků o výskytu ptáků. IBA „Kaliakra“ ( 24 ) tak zahrnuje stejně nazvané zvláštní chráněné území a lokality, absenci jejichž ochrany Komise v projednávaném řízení vytýká.

36.

Ačkoli ani uvedená kritéria, ani seznamy vnitrostátních organizací pro ochranu ptactva vytvořené na jejich základě nejsou právně závazné, uznal je Soudní dvůr jako referenci umožňující posoudit, zda členský stát označil dostatečný počet a dostatečnou rozlohu území jako zvláštní chráněná území ( 25 ). Členské státy mohou ovšem toto vodítko zbavit váhy, pokud buď vytvoří na vědeckém základě ornitologická kritéria, která jsou přinejmenším stejně vhodná k provedení čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků ( 26 ), nebo vyvrátí údaje o výskytu ptáků v dotčené oblasti na základě lepších poznatků ( 27 ).

37.

Pokud jde ostatně o označení určitých dílčích lokalit, Soudní dvůr již konstatoval, že označení za zvláštní chráněné území nemůže být výsledkem izolovaného zkoumání ornitologické hodnoty každé z předmětných ploch, nýbrž musí být učiněno na základě zohlednění přírodních hranic příslušné lokality, a zdůraznil, že ornitologická kritéria, o která se musí označování výlučně opírat, musí být vědecky podložená i v případě dílčích lokalit ( 28 ).

38.

Komise se odvolává na to, že ptáci hnízdící v původním zvláštním chráněném území se vyskytují i ve sporných lokalitách [k tomu viz písmeno a)], na význam sporných lokalit pro tah ptáků [k tomu viz písmeno b)] a na potřeby bernešky rudokrké (Branta ruficollis) při přezimování [k tomu viz písm. c)].

39.

Na základě aktualizovaného standardního formuláře údajů o rozšířeném zvláštním chráněném území „Kaliakra“ by bylo možné se domnívat, že se jedná o homogenní oblast, která je chráněnými druhy využívána všude ve stejné míře.

40.

Bulharsko však přesvědčivě dokládá, že sporné lokality ve vnitrozemí netvoří nezbytně přirozenou jednotu s již dříve chráněnými lokalitami na pobřeží. Posledně jmenované lokality se vyznačují výskytem útesovitých a stepních oblastí. V případě sporných rozšiřujících lokalit se naproti tomu jedná o zemědělsky využívané pozemky. Tyto lokality jsou kromě toho od již označených lokalit odděleny menší silnicí. Bulharsko dále zdůrazňuje, že sporné zemědělské lokality mají stejné charakteristiky jako lokality okolní, jejichž ochranu Komise nepožaduje.

41.

Komisi je sice potřeba dát za pravdu, že i zemědělské lokality mohou patřit k oblastem, které je nutno označit za zvláštní chráněná území, je však pochopitelný i nerozporovaný argument Bulharska, že hnízdící ptáci, kteří se zaměřují na původně chráněné lokality na pobřeží, hnízdí v přilehlých zemědělských lokalitách v mnohem menším rozsahu.

42.

Komise také uvádí, že zemědělské lokality jsou významným lovištěm krahujce krátkoprstého (Accipiter brevipes), káněte bělochvostého (Buteo rufinus) a výra velkého (Bubo bubo), kteří jsou uvedeni ve standardním formuláři údajů a jsou výslovně uváděni v rámci posouzení zvláštního chráněného území. Jedná se však o početně velmi omezený výskyt, který ani Birdlife nepoužívá jako důvod pro identifikaci IBA „Kaliakra“ ( 29 ). Toto využití tudíž nepostačuje k tomu, aby bylo možno považovat tyto zemědělské lokality za nejvhodnější k ochraně těchto druhů.

43.

Z výskytu hnízdících ptáků v původně chráněných pobřežních oblastech tedy na rozdíl od názoru Komise nelze dovodit, že by musely být chráněny i zemědělské lokality ve vnitrozemí.

44.

Podle údajů Bulharska ve standardním formuláři údajů je však zvláštní chráněné území „Kaliakra“ včetně rozšiřujících lokalit důležité také pro tah ptáků. Jak zdůraznila Komise a jak Bulharsko uvedlo ve standardním formuláři údajů pro oblast „Kaliakra“ ( 30 ), vyplývá tento zvláštní význam ze zeměpisných charakteristik. U poloostrova „Kaliakra“ se totiž mění průběh pobřežní linie o téměř 90 stupňů ze směru severojižního na směr východozápadní. Ptáci zde mění orientaci pro pokračování tahu a tento bod využívají k odpočinku. Jsou přitom vedeni k zemědělsky využívaným lokalitám IBA, které nebyly začleněny do zvláštního chráněného území „Kaliakra“.

45.

Komise zastává – zejména v souladu s posouzením oblasti jakožto IBA – názor, že se jedná o uzlový bod pro podzimní tah některých ptáků.

46.

Pojem uzlového bodu se týká kritérií, jež používá Birdlife International. Kritérium C.5 definuje oblast uzlového bodu jako oblast, kterou pravidelně během jarního a podzimního tahu migruje nejméně 5000 čápů (Ciconiidae) nebo nejméně 3000 dravců (Accipitriformes a Falconiformes) nebo 3000 jeřábů (Gruidae) ( 31 ).

47.

Na odůvodnění tohoto kritéria se Komise opírá zejména o studii, která byla provedena v roce 2005 speciálně za účelem identifikace uzlových oblastí v Bulharsku. Podle této studie bylo ve zmíněném roce v pozorovacím bodě Bulgarevo, tj. u území „Kaliakra“, pozorováno přes 30000 plachtivých ptáků, především čápů a pelikánů, avšak také několik málo dravých ptáků ( 32 ).

48.

Bulharsko Komisi oponuje publikací ( 33 ) a studiemi ( 34 ), podle nichž v oblasti „Kaliakra“ nelze konstatovat existenci žádného uzlového bodu. Ptáci naopak spíše táhnou jižním směrem. Komise sice s bulharským výkladem uvedené publikace nesouhlasí, avšak nezpochybňuje závěry pozorování, o něž se tato publikace a zbývající studie opírají.

49.

Zvláštní význam přitom mají údaje z pozorování oblasti, které jsou základem studie předložené Bulharskem. Podle těchto údajů jsou v dotčené oblasti pouze nepravidelně pozorovány větší skupiny tažných ptáků ( 35 ). V období let 2005 až 2011 bylo pouze v letech 2006 a 2010 pozorováno více než 20000 čápů bílých ( 36 ). Ve zbývajících čtyřech letech ( 37 ) bylo pozorováno pouze 89 až 3000 čápů bílých. Podle názoru Bulharska je tento rozdíl dán tím, že cesta tahu ptáků je ovlivněna povětrnostními podmínkami ( 38 ). V obou letech s vysokým výskytem se ptáci vlivem poměrně silného západního proudění dostali až k pobřeží.

50.

Na základě těchto závěrů by bylo možné pochybovat o tom, zda k těmto koncentracím dochází dostatečně pravidelně na to, aby bylo možno usuzovat na existenci uzlového bodu. Z vyjádření Bulharska však přinejmenším vyplývá, že tyto koncentrace nejsou čistě náhodné a nepředstavují pouze velmi vzácnou výjimku. Naopak je s nimi nutno počítat přibližně každý třetí rok, kdy nastanou odpovídající povětrnostní podmínky. A když k takovým koncentracím dojde, jsou ptáci z geografických důvodů uvedených ve standardním formuláři údajů vedeni právě k zemědělským lokalitám, které jim slouží jako místa odpočinku a místa skýtající potravu.

51.

Údaje z pozorování předložené Bulharskem tedy potvrzují odhad zanesený do standardního formuláře údajů, že zvláštní chráněné území „Kaliakra“ patří i s rozšiřujícími lokalitami k nejvhodnějším územím pro tah ptáků. Z tohoto hlediska je tudíž návrhové žádání A opodstatněné.

52.

Třetím důvodem Komise pro začlenění rozšiřujících lokalit do zvláštního chráněného území „Kaliakra“ je jejich význam pro bernešku rudokrkou.

53.

Účastníci řízení se shodují, že téměř celá světová populace (30000 až 50000 jedinců ( 39 )) bernešky rudokrké, která je z celosvětového hlediska považována za ohrožený druh, přezimovává na západním pobřeží Černého moře, tedy především v Bulharsku a Rumunsku ( 40 ). Zvláštní význam přitom mají dvě bulharská jezera severně od území „Kaliakra“, kde Bulharsko stanovilo chráněná území. Tato jezera a mořské oblasti před pobřežím – částečně před zvláštním chráněným územím „Kaliakra“ nebo v něm – využívá berneška rudokrká jako útočiště, často společně s jinými druhy husí ( 41 ).

54.

Ve standardním formuláři údajů Bulharsko pouze sdělilo, že v této oblasti přezimuje pouze menší počet bernešek rudokrkých. Stanovení rozšiřující lokality zvláštního chráněného území „Kaliakra“ není tudíž důkazem toho, že tato lokalita je nejvhodnějším územím z hlediska ochrany bernešky rudokrké.

55.

Rozšiřující lokality zvláštního chráněného území „Kaliakra“ jsou podle Komise naopak velmi důležité jakožto místa skýtající potravu.

56.

Komise sice neuvádí kritérium, s nímž tento argument souvisí, přesto je zapotřebí vycházet z toho, že se jedná o kritérium C.1, které uvádí Birdlife ve vztahu k bernešce rudokrké v IBA „Kaliakra“ ( 42 ). Toto kritérium předpokládá, že dotčenou oblast pravidelně obývá značný počet jedinců celkově ohroženého druhu nebo jiných druhů, jejichž ochrana má celosvětový význam ( 43 ).

57.

Jak se ukazuje, opírá se Komise o posouzení bulharské společnosti pro ochranu ptáků ( 44 ), které však Bulharsko zpochybňuje.

58.

Obě stanoviska se opírají o studii, která vyhodnocuje údaje z pozorování z let 1995 až 2000 ( 45 ). Bulharsku je nutno dát za pravdu, že podle této studie berneška rudokrká nevyužívala rozšiřujících lokalit zvláštního chráněného území „Kaliakra“ každý rok jako místo skýtající potravu ( 46 ).

59.

Komise však správně zdůrazňuje, že podle této studie hledalo v těchto lokalitách v rámci pětiletého pozorování nejméně ve dvou letech potravu několik tisíc bernešek rudokrkých ( 47 ).

60.

Skutečnost, že jsou tyto lokality podle novějších pozorování využívány méně ( 48 ), není s těmito závěry v rozporu, neboť tato pozorování byla zahájena až po instalaci velkého počtu větrných elektráren v těchto lokalitách. Nelze totiž vyloučit, že zájem těchto ptáků o tyto lokality z důvodu instalace větrných elektráren ochabl ( 49 ).

61.

Celkově vzato z výše uvedeného vyplývá, že rozšiřující lokality zvláštního chráněného území „Kaliakra“ byly pro bernešku rudokrkou před instalací větrných elektráren důležitým, avšak nikoli stálým místem skýtajícím potravu. Z předložených studií vyplývá, že tento druh je při výběru míst skýtajících potravu flexibilní.

62.

To však nevede k vyloučení rozšiřujících lokalit z okruhu oblastí nejvhodnějších z hlediska ochrany bernešky rudokrké. Vzhledem k celkovému ohrožení tohoto druhu a zvláštní odpovědnosti Evropské unie za její zimoviště totiž nesmí být požadavky na identifikaci těchto oblastí příliš formalizovány ( 50 ). Je naopak nutné chránit dostatečný počet míst skýtajících potravu, aby nebylo přezimování bernešky rudokrké ohroženo.

63.

Toto návrhové žádání je proto i kvůli nutné ochraně bernešky rudokrké opodstatněné.

64.

Je tudíž nutno konstatovat, že Bulharsko porušilo povinnosti, které pro ně vyplývají z čl. 4 odst. 1 a 2 směrnice o ochraně ptáků, když ve lhůtě, kterou stanovila Komise v odůvodněném stanovisku, neposkytlo původně nechráněným částem Important Bird Area „Kaliakra“, které se nacházejí severně od původně stanoveného zvláštního chráněného území „Kaliakra“, jako celku ochranu jako zvláštnímu chráněnému území.

65.

Komise dále vytýká, že Bulharsko v rámci chráněných území, jež byla nebo měla být stanovena, povolilo několik záměrů, zejména větrné elektrárny, ale také turistické projekty, jako jsou golfová hřiště nebo hotely. Jejich přehled obsahuje následující mapka ( 51 ):

66.

Níže budou nejprve posouzeny záměry v rámci zvláštních chráněných území, neboť v této souvislosti lze snáze vylíčit právní kritéria, která je následně třeba uplatnit v souvislosti se záměry na původně nestanovených chráněných územích. Výsledek tohoto posouzení bych chtěla závěrem relativizovat, přičemž se budu stručně zabývat právními dopady případného odsuzujícího rozsudku v obou těchto bodech.

67.

Komise v rámci návrhového žádání C navrhuje určit, že Bulharská republika tím, že schválila uskutečnění projektů „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD, „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD a „Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort“ OOD ve zvláštních chráněných územích „Kaliakra“ a „Belite Skali“, jakož i v navržené lokalitě významné pro Společenství „Kompleks Kaliakra“, nesplnila své povinnosti vyplývající z čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ve smyslu jejich výkladu Soudním dvorem ve věcech C‑117/03 a C‑244/05, protože nepřijala nezbytná opatření k předcházení poškození přírodních stanovišť a stanovišť biologických druhů, jakož i vyrušování druhů, pro něž byla tato území vyhrazena.

68.

Na první pohled se nezdá být jasné, jak je třeba tomuto návrhovému žádání rozumět. Tím je zpochybněna i jeho přípustnost. Podle čl. 120 písm. c) musí být návrhová žádaní žaloby formulována jasně, aby se předešlo tomu, že Soudní dvůr rozhodne nad rámec návrhových žádání nebo opomene rozhodnout o některém z žalobních důvodů ( 52 ).

69.

První rozpor existuje mezi uvedenou normou, ustanovením čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích a oběma zmíněnými rozsudky. Soudní dvůr totiž v těchto rozsudcích ustanovení čl. 6 odst. 2 nevyložil. Soudní dvůr zde pouze zdůraznil, že v nich stanovený režim ochrany se podle čl. 4 odst. 5 použije pouze na lokality zařazené do seznamu lokalit vybraných jako lokality významné pro Společenství ( 53 ).

70.

Tato rozporuplná formulace návrhového žádání se však vysvětluje tím, že Komise v rámci tohoto jediného návrhového žádání shrnuje porušení dvou různých povinností. Vytýká jednak narušení dvou oblastí označených jako zvláštní chráněná území a jednak narušení navržené lokality významné pro Společenství „Kompleks Kaliakra“. Zásahy do stanovených zvláštních chráněných území je však nutno posuzovat na základě čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, zatímco předběžná ochranná opatření pro navrhované oblasti vyplývají z obou uvedených rozsudků.

71.

Žalobní návrh je tudíž zapotřebí vykládat v tom smyslu, že Komise vytýká porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, pokud jde o obě dotčená zvláštní chráněná území, a kromě toho porušení předběžných ochranných opatření pro navrhované oblasti podle uvedených rozsudků.

72.

I s tímto vyjasněním je však nutno cíl předmětného návrhového žádání více upřesnit. Vzhledem k tomu, že Komise vytýká povolení projektů, bylo by možné toto návrhové žádání považovat za zjevně neopodstatněné. Podle článku 2 Aktu o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie ( 54 ), totiž unijní právo pro Bulharsko platí teprve od jeho přistoupení. Schválení, která Komise vytýká v návrhovém žádání, byla však vydána ještě před tímto přistoupením. Bulharsko tudíž nemohlo schválením porušit ustanovení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ani předběžná ochranná opatření pro navrhované oblasti.

73.

Komise ovšem již v návrhovém žádání uvádí, že porušení shledává v tom, že Bulharsko nepřijalo nezbytná opatření k předcházení poškození přírodních stanovišť a stanovišť biologických druhů, jakož i vyrušování druhů, pro něž byla tato území vyhrazena. Nejde jí tedy o schválení jako takové, jež by ostatně bylo nutno primárně posuzovat postupem ex ante posuzování záměrů podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, nýbrž o to, že nebylo narušení předmětných území prostřednictvím uvedených záměrů fakticky zabráněno později, na což se již čl. 6 odst. 2 a předběžná ochranná opatření pro navrhované oblasti vztahují. Zbývající argumenty tento výklad návrhového žádání C potvrzují, neboť Komise se jimi neobrací proti rozhodnutím o schválení vydaným před přistoupením, nýbrž proti uskutečnění projektů po přistoupení, a zejména po stanovení obou zvláštních chráněných území a navržení oblasti „Kompleks Kaliakra“.

74.

Toto chybějící upřesnění návrhového žádání C je sice velmi politováníhodné, nicméně není natolik závažné, aby je bylo nutno považovat za nepřípustné či zjevně neopodstatněné. Lze je správně pochopit jeho výkladem a věcně posoudit. Argumenty Bulharska ostatně ukazují, že jeho obhajoba nebyla vlivem nedostatků návrhového žádání narušena.

75.

Je proto nejprve nutno posoudit, zda Bulharsko porušilo čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ve vztahu ke zvláštním chráněným územím „Kaliakra“ a „Belite Skali“ označeným dne 18. prosince 2007 tím, že schválilo uskutečnění projektů „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD, „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD a „Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort“ OOD.

76.

Bulharsko zastává názor, že ustanovení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích nelze na záměry, které byly schváleny před přistoupením, vůbec uplatnit, tedy ani pokud jde o jejich uskutečňování.

77.

Opírá se přitom o rozsudek ve věci „Lauteracher Ried“, v němž někdejší druhý senát Soudního dvora z důvodu právní jistoty ( 55 ) rozhodl, že povinnosti vyplývající ze směrnice o stanovištích se nevztahují na záměry, u nichž bylo schvalovací řízení zahájeno před přistoupením příslušného členského státu k Evropskému společenství ( 56 ). Tím spíše se patrně směrnice o stanovištích nevztahuje na záměry, které byly před přistoupením schváleny.

78.

Od uvedené judikatury týkající se časové působnosti směrnice o stanovištích se však mezitím – správně ( 57 ) – odklonil velký senát Soudního dvora z důvodu, že před schválením záměru ještě neexistuje žádný daný stav ( 58 ), v němž by se uplatnila zásada právní jistoty.

79.

Posledně uvedené rozhodnutí se sice netýká záměrů, které byly schváleny ještě před přistoupením, Soudní dvůr však potud vyjasnil, že čl. 6 odst. 2 se od počátku použitelnosti směrnice o stanovištích použije na záměry, k jejichž uskutečnění bylo vydáno povolení dříve, než se ochrana stanovená směrnicí o stanovištích stala použitelnou na dotčené chráněné území ( 59 ). To musí platit i pro záměry, jež byly schváleny před přistoupením.

80.

I když sice takové projekty nepodléhají požadavkům týkajícím se postupu předběžného posuzování důsledků projektu pro dotčenou lokalitu stanoveným v čl. 6 odst. 3 směrnice o ochraně stanovišť, přijmou členské státy podle čl. 6 odst. 2 vhodná opatření, aby vyloučily, že provádění záměrů poškodí přírodní stanoviště a stanoviště druhů v oblastech zvláštní ochrany nebo bude vyrušovat druhy, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice ( 60 ).

81.

Na uskutečňování záměrů, jež byly schváleny před přistoupením Bulharska a počátkem použitelnosti směrnice o stanovištích a směrnice o ochraně ptáků, se tudíž vztahuje čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.

82.

Pro doplnění je nutno poznamenat, že čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích se na zvláštní chráněná území ve spojení s článkem 7 vztahuje teprve počínaje označením za zvláštní chráněné území. Před tím se na tyto oblasti vztahuje čl. 4 odst. 4 první věta směrnice o ochraně ptáků ( 61 ), která je, pokud jde o odůvodnění zásahů, přísnější, avšak Komise toto ustanovení v návrhovém žádání C neuvedla.

83.

Činnost je slučitelná s čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích pouze tehdy, jestliže je zaručeno, že nezpůsobuje žádné vyrušování, které by s ohledem na cíle této směrnice mohlo mít významný vliv ( 62 ). V řízení o nesplnění povinnosti je tudíž výtka porušení čl. 6 odst. 2 opodstatněná pouze, pokud Komise právně dostačujícím způsobem prokáže, že členský stát nepřijal vhodná opatření zajišťující, aby provoz záměrů – pokud k němu docházelo po vyhlášení lokality za chráněné území –, nemohl vést k poškozování stanovišť dotčených druhů ani k vyrušování těchto druhů, jež mohou mít významné účinky na cíl této směrnice spočívající v zajištění ochrany zmíněného druhu ( 63 ).

84.

K podání důkazu porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o ochraně stanovišť Komise ani nemusí prokázat příčinnou souvislost mezi provozem záměru a významným vyrušováním způsobovaným dotčeným druhům. Naopak postačuje, aby prokázala, že je pravděpodobné nebo že hrozí, že tento provoz způsobí významné vyrušování uvedeného druhu ( 64 ).

85.

Soudní dvůr sice kritérium pravděpodobnosti či hrozby uplatňuje pouze za účelem přezkumu existence významného vyrušování způsobovaného dotčeným druhům, na druhou stranu však není zjevný žádný důvod, aby se toto kritérium nepoužilo také při přezkumu jiných druhů narušení ve smyslu čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, totiž poškozování stanovišť.

86.

Toto kritérium lze totiž vysvětlit tím, že pokud takové riziko existuje, je nutno provést i předběžné posouzení projektu podle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích ( 65 ). V takovém případě je schválení možné pouze tehdy, pokud z posouzení vyplyne, že dotčená oblast není jako taková zasažena, nebo že projekt je odůvodněný podle čl. 6 odst. 4. Vzhledem ke skutečnosti, že účelem druhého odstavce šestého článku a jeho třetího odstavce je zajišťovat stejnou úroveň ochrany ( 66 ), musí stejné kritérium platit i pro prokázání porušení čl. 6 odst. 2.

87.

Prokázání porušení pomocí tohoto kritéria však není nutně s konečnou platností důkazem o tom, že opatření – například provoz záměrů – je nepřípustné. Takový důkaz může být spíše podán na základě přiměřeného posouzení dopadů na danou oblast nebo může být opatření odůvodněno na základě čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích ( 67 ).

88.

Komise se obrací proti čtyřem záměrům v původní oblasti zvláštních chráněných území „Kaliakra“ a „Belite Skali“. Tyto projekty byly schváleny před přistoupením Bulharska k Unii, avšak stavební práce byly ve všech těchto případech dokončeny až po stanovení zvláštních chráněných území. Jedná se o tři projekty na výrobu elektřiny ve větrných elektrárnách a o turistický projekt.

89.

Záměr „Kaliakra Wind Power“ AD k instalaci 35 větrných elektráren byl schválen v roce 2006 a jejich provoz byl zahájen dne 5. června 2008. Předmětem záměru „EVN Enertrag Kavarna“ OOD byla instalace 32 větrných elektráren a tento záměr byl schválen dne 26. července 2006. Následně bylo schválení omezeno na 20 elektráren, z nichž bylo podle údajů Bulharska instalováno osm, a ty jsou v provozu od 8. června 2012. Další tři elektrárny byly schváleny v rámci projektů „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD v roce 2005. Řízení o žalobě proti těmto rozhodnutím skončilo dne 26. července 2007 smírně. Dvě elektrárny byly uvedeny do provozu dne 24. dubna 2008 a dne 14. února 2011. Třetí elektrárna nemá být instalována.

90.

Turistický projekt „Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort“ OOD ve zvláštním chráněném území „Belite Skali“ zahrnuje vybudování golfového hřiště a termálního centra. První stavební povolení bylo vydáno dne 22. prosince 2005, schválení provozu bylo vydáno dne 6. dubna 2010.

91.

Vzhledem k tomu, že ustanovení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích není podle článku 7 této směrnice před označením oblasti za zvláštní chráněné území použitelné, je podmínkou posouzení dopadů instalace těchto elektráren podle této právní úpravy to, že Komise sdělí, které pro tento projekt důležité práce byly uskutečněny po tomto datu. Tyto údaje však chybějí. Podle nerozporovaných údajů Bulharska je pouze známo, že pozemní práce nezbytné pro tyto záměry byly provedeny dokonce ještě před přistoupením Bulharska k Unii. Instalaci elektráren tak nelze v projednávané věci přezkoumat.

92.

Je však jisté, že všechny tyto elektrárny byly uvedeny do provozu až po označení oblasti za zvláštní chráněné území. Je tudíž nutno posoudit, zda tento provoz v obou zvláštních chráněných územích je slučitelný s čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.

93.

Pokud jde o větrné elektrárny, zdůrazňuje sice Komise riziko usmrcení ptáků při střetu s nimi (střety s ptáky), avšak Bulharsko tento argument vyvrací závěry ornitologického sledování provozu. Podle těchto závěrů byly v prvním roce provozu větrného parku „Kaliakra Wind Power“ ODD nalezeni pouze tři mrtví ptáci, a to jeden pelikán bílý (Pelecanus onocrotalus) a dva strnadi luční (Miliaria nebo Emberiza calandra). Oba tyto druhy jsou sice uvedeni ve standardním formuláři údajů o zvláštním chráněném území „Kaliakra“, avšak vzhledem k početné populaci 2000 až 3000 pelikánů bílých a 500 až 1200 strnadů lučních se tyto ztráty jeví jako výrazně méně významné než přirozená početní fluktuace této populace.

94.

Komise dále zastává názor, že větrné elektrárny a zařízení „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ OOD dotčené druhy ptáků vyrušují a poškozují jejich stanoviště. Ztráty vyčísluje dokonce na základě sdělení bulharské organizace pro ochranu ptactva.

95.

Bulharsko vůči tomuto vyčíslení oprávněně namítá, že z předmětného sdělení není jasný způsob, jakým se k těmto počtům dospělo. Vyčísleným rozsahem údajných ztrát území proto nelze odůvodnit porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.

96.

Je ovšem patrné, že provoz větrných elektráren, hotelů a golfového hřiště způsobí, že bude pravděpodobné nebo že bude hrozit poškození stanovišť druhů ptáků chráněných v rámci zvláštního chráněného území a jejich značného vyrušování.

97.

V případě větrného parku vybudovaného v rámci projektu „Kaliakra Wind Power“ AD se například jedná o 35 větrných elektráren, které jsou s velkou hustotou rozmístění provozovány na ploše tří až čtyř čtverečních kilometrů uprostřed zvláštního chráněného území „Kaliakra“. Plochy mezi větrnými turbínami a v bezprostředním sousedství větrného parku s největší pravděpodobností již nejsou pro všechny chráněné druhy ptáků tak zajímavé jako před vybudováním větrného parku. V menší míře to platí také pro oba menší projekty větrných elektráren. Bulharsko proto budování dalších větrných elektráren ve zvláštním chráněném území „Kaliakra“ výslovně zakázalo ( 68 ).

98.

Je také vyloučeno, aby části zvláštního chráněného území „Belite Skali“, které byly zabrány pro projekt „Thracian Cliffs Golf & Spa“ OOD, měly pro chráněné druhy ptáků stejný užitek jako před realizací těchto záměrů. Provozování golfového hřiště a rekreačních zařízení mění vlastnosti dotčených stanovišť a i kdyby je dotčené druhy ptáků mohly i tak nadále využívat k hnízdění, odpočinku či hledání potravy, byly by přítomností turistů rušeny ( 69 ).

99.

Podle vyjádření Komise k údajným ztrátám území je třeba s těmito důsledky počítat mimo jiné u následujících druhů, jež jsou uvedeny v příloze I směrnice o ochraně ptáků a také ve standardním formuláři údajů pro obě zvláštní chráněná území: bělořit bělohlavý (Oenanthe pleschanka), kalandra zpěvná (Melanocorypha calandra), skřivánek krátkoprstý (Calandrella brachydactyla), dytík úhorní (Burhinus oedicnemus), káně bělochvostá (Buteo rufinus), krahujec krátkoprstý (Accipiter brevipes) a mandelík hajní (Coracias garrulus).

100.

Je tedy na Bulharsku, aby vyvrátilo indicie nasvědčující tomu, že je pravděpodobné nebo že hrozí poškození stanovišť chráněných druhů ptáků a jejich vyrušování. Bulharsko se však k vyrušování dotčených druhů a poškození jejich stanovišť nevyjadřuje.

101.

Je tudíž nutno vycházet z toho, že provozem uvedených záměrů došlo k porušení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích.

102.

Bulharsko v důsledku toho porušilo čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, když nepřijalo opatření nezbytná k tomu, aby provoz větrných elektráren „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD a „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD a zařízení „Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort“ OOD situovaná ve zvláštních chráněných územích „Kaliakra“ a „Belite Skali“ nepoškozovala stanoviště chráněných druhů ptáků a nevyrušovala tyto druhy.

103.

Komise dále vytýká, že Bulharsko navrženou lokalitu významnou pro Společenství „Kompleks Kaliakra“ nedostatečně ochránilo před narušením projekty „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD, „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD a „Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort“ OOD. Obrací se přitom proti zničení prioritního přírodního stanoviště Ponto-sarmatská step (Natura 2000 Code 62C0).

104.

Podle směrnice o stanovištích jsou členské státy povinny, pokud jde o lokality, které jsou místem výskytu prioritních typů přírodních stanovišť nebo prioritních druhů a které byly určeny za účelem jejich zařazení do seznamu Společenství, přijmout vhodná ochranná opatření, aby byly zachovány ekologické charakteristiky uvedených lokalit. Členské státy tedy nemohou povolit zásahy, které by mohly vážně ohrozit ekologické charakteristiky těchto lokalit. Tak je tomu zejména v případě, kdy hrozí, že zásah buď značným způsobem zmenší rozlohu lokality, nebo způsobí vymizení prioritních druhů, které se vyskytují v této lokalitě, nebo konečně způsobí zničení uvedené lokality nebo zánik jejích reprezentativních charakteristik ( 70 ).

105.

Tato povinnost k ochraně by byla porušena, pokud by Bulharsko v rámci navrženého území povolilo značně rozsáhlé ničení prioritního typu přírodního stanoviště.

106.

Zmíněná povinnost však, stejně jako všechny další povinnosti plynoucí z unijního práva, platí až od přistoupení Bulharska. Bulharsko ovšem uvádí – což není rozporováno –, že pozemní práce týkající se uvedených projektů, jež vedly ke zničení typu přírodního stanoviště, byly provedeny ještě před přistoupením. Těmito narušeními typu přírodního stanoviště tudíž nemohlo být porušeno unijní právo.

107.

Pokud je však typ přírodního stanoviště na předmětných územích již zničen, nemůže jej dále poškodit ani pozdější provoz uvedených záměrů.

108.

Návrhové žádání C je tudíž v tomto bodě neopodstatněné a žalobu Komise je potud nutno zamítnout.

109.

V rámci návrhového žádání B se Komise domáhá konstatování, že Bulharská republika tím, že schválila projekty „AES Geo Energy“ OOD, „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD, „Disib“ OOD, „Eco Energy“ OOD a „Longman Investment“ OOD v území důležitém pro ochranu ptactva „Kaliakra“, které nebylo označeno za zvláštní chráněné území, přestože se jako takové území mělo označit, nesplnila povinnosti vyplývající z čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků ve smyslu jejich výkladu Soudním dvorem Evropské unie ve věcech C‑96/98 a C‑374/98.

110.

Toto návrhové žádání má sice podobné znění jako návrhové žádání C, avšak netrpí stejnými nedostatky, neboť se týká jiné skutkové a právní situace.

111.

Nejasnost ovšem panuje o tom, že Komise toto návrhové žádání opírá o směrnici 2009/147, kterou bylo zrušeno dříve platné znění směrnice o ochraně ptáků. Bylo by tudíž možné se domnívat, že jsou napadána porušení, k nimž došlo po vstupu směrnice 2009/147 v platnost, tedy po 15. únoru 2010.

112.

Cílem této směrnice je však podle jejího prvního bodu odůvodnění kodifikace směrnice o ochraně ptáků, přičemž znění ustanovení čl. 4 odst. 4 první věty zůstává stejné jako dříve. Ustanovení čl. 18 odst. 1 rovněž obsahuje konstatování, že dříve platné znění směrnice o ochraně ptáků se zrušuje, „aniž jsou dotčeny povinnosti členských států“. Proto by v projednávané věci bylo přílišným formalismem zohlednit při obsahově totožné trvající povinnosti a přetrvávajícím skutkovém stavu pouze okolnosti, jež byly dány po vydání kodifikační směrnice ( 71 ).

113.

Podle dosavadních vyjádření uvedených v bodě IV. A je nutno vycházet z toho, že se dotčené záměry nacházejí na územích, jež Bulharsko mělo povinnost vyhlásit zvláštními chráněnými územími. K vyhlášení však došlo až po okamžiku rozhodném pro posouzení situace v projednávané věci, jímž je uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku ( 72 ), tedy dne 22. srpna 2012.

114.

Lokality, které ještě za zvláštní chráněná území vyhlášeny nebyly, ale vyhlášeny být měly, podle ustálené judikatury spadají do působnosti první věty čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků ( 73 ). Podle tohoto ustanovení přijmou členské státy vhodná opatření pro předcházení znečišťování nebo poškozování stanovišť nebo jakýmkoli rušivým zásahům, které negativně ovlivňují ptáky ve zvláštních chráněných územích, pokud by mohly být významné z hlediska cílů tohoto článku.

115.

Pro důkaz porušení čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků se nabízí použití kritéria, které Soudní dvůr vytvořil pro čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, neboť toto ustanovení se do značné míry shoduje s ustanovením čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků ( 74 ). Podle tohoto kritéria lze existenci porušení konstatovat tehdy, pokud Komise doloží, že je pravděpodobné nebo že hrozí, že projekt poškodí stanoviště chráněných druhů ptáků nebo způsobí významné vyrušování těchto druhů ( 75 ). Soudní dvůr již prakticky dříve konstatoval existenci porušení první věty čl. 4 odst. 4 směrnice o ochraně ptáků na základě pravděpodobnosti či hrozby narušení ( 76 ), aniž by však toto kritérium výslovně stanovil.

116.

Komise se v rámci tohoto návrhového žádání obrací proti šesti záměrům.

117.

Pokud jde o tři záměry, totiž „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD a „Eco Energy“ OOD, bylo podle potud nezpochybněného vyjádření Bulharska pouze rozhodnuto, že posouzení vlivů na životní prostředí není nutné. Další povolení nebyla vydána a zařízení nebyla ani postavena. Mezitím pozbyla účinnosti také rozhodnutí o nutnosti posouzení vlivů na životní prostředí.

118.

Již z těchto rozhodnutí by nicméně bylo možno usuzovat na zvýšené riziko či nebezpečí vyrušování nebo narušení území, které v době, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, ještě existovalo ( 77 ). Posouzení vlivů na životní prostředí by totiž zvýšilo pravděpodobnost, že vyrušování či poškozování bude identifikováno a že mu bude zabráněno.

119.

Toto čistě procesně podmíněné ohrožení území však ještě nepostačuje ke konstatování porušení čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků. Bez dalších procesních kroků totiž toto ohrožení zůstává pouze hypotetické.

120.

Provedení posouzení vlivů na životní prostředí by ostatně bylo sice žádoucí, avšak v ustanovení čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků není – na rozdíl od čl. 6 odst. 3 první věty směrnice o stanovištích – výslovně požadováno. Proto postačuje i nadále počítat s možností, že rozhodnutím o nutnosti posouzení vlivů na životní prostředí byla porušena směrnice EIA.

121.

V případě zbývajících tří záměrů vydaly bulharské orgány další nezbytná povolení a v souladu s nimi byly instalovány větrné elektrárny.

122.

V rámci projektu „AES Geo Energy“ OOD bylo po provedení posouzení vlivů na životní prostředí v roce 2008 vydáno stavební povolení pro instalaci 52 větrných elektráren, jež byly uvedeny do provozu dne 15. listopadu 2011.

123.

Pokud jde o projekt „Disib“ OOD, bylo dne 4. ledna 2007 rozhodnuto, že posouzení vlivů na životní prostředí není nutné. Následně byla schválena jedna větrná elektrárna, která je v provozu od 22. května 2008.

124.

Podobná je situace v případě projektu „Longman Investment“ OOD. Poté, co bylo dne 11. prosince 2007 rozhodnuto, že posouzení vlivů na životní prostředí není nutné, byla větrná elektrárna schválena a je v provozu od 16. června 2008.

125.

Instalaci a provoz větrných elektráren na území, jež byla později začleněna pod zvláštní chráněné území „Kaliakra“, je nutno posuzovat z věcného hlediska stejně jako v rámci původního zvláštního chráněného území.

126.

Stejně jako v rámci původního zvláštního chráněného území je totiž dostatečně pravděpodobné nebo dostatečně hrozí, že předmětná území nejsou v důsledku instalace a provozu celkem 54 větrných elektráren pro chráněné druhy ptáků tak zajímavá jako dříve ( 78 ).

127.

Skutečnost, že podle údajů z pozorování větrného parku „AES Geo Energy“ OOD, na něž se Bulharsko odvolává, bernešky rudokrké dotčená území i tak využívají a při patřičných povětrnostních podmínkách se táhnoucí ptáci koncentrují u území „Kaliakra“, tuto pravděpodobnost či riziko nevyvrací. Povinnost k ochraně existuje totiž již před tím, než je konstatováno snížení počtu ptáků, nebo před tím, než se konkretizuje riziko zániku chráněného druhu ( 79 ).

128.

Tyto údaje lze ostatně přinejmenším použít jako indicii pro ztrátu zájmu. Míra využívání území berneškou rudokrkou totiž oproti maximům z doby před instalací větrných turbín poklesla. Není rovněž zaznamenáno, že by zde ještě tažní ptáci ve velkých počtech odpočívali – a to ani v době jejich příležitostné koncentrace na pobřeží.

129.

Bulharsko tudíž porušilo čl. 4 odst. 4 první větu směrnice o ochraně ptáků, když nepřijalo nezbytná opatření k tomu, aby provoz větrných elektráren „AES Geo Energy“ OOD, „Disib“ OOD a „Longman Investment“ OOD v území důležitém pro ochranu ptactva „Kaliakra“, které nebylo označeno za zvláštní chráněné území, přestože mělo být jako takové území označeno, nepoškodil stanoviště druhů ptáků, které je nutno chránit, a tyto druhy nevyrušoval.

130.

Pro doplnění je nutno poznamenat, že na základě dostupných informací nelze s konečnou platností rozhodnout, zda je nutno další provoz posuzovaných záměrů zakázat. Nelze totiž vyloučit, že záměry po přesnějším posouzení nenarušují celistvost území nebo že je lze odůvodnit na základě čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích ( 80 ).

131.

Prvním krokem k přenesení eventuálně odsuzujícího rozsudku v těchto bodech do praxe a zároveň prvním vhodným opatřením k zabránění narušení v dotčených zvláštních chráněných územích by tudíž bylo vědecké posouzení dopadů těchto záměrů. Pokud by podle tohoto posouzení stále nebylo možno vyloučit veškeré z vědeckého pohledu rozumné pochybnosti, že nedojde k nepříznivým dopadům na dané území jako takové ( 81 ), pak je možná zapotřebí přezkoumat odůvodnění na základě čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích.

132.

Pokud jde o čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, Soudní dvůr již možnost odůvodnění konstatoval ( 82 ). Naproti tomu lze porušení čl. 4 odst. 4 první věty směrnice o ochraně ptáků v zásadě odůvodnit pouze ve výrazně užších mezích ( 83 ). Ustanovení čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích je však v zásadě vhodné k tomu, aby odůvodnilo budoucí provoz větrných turbín, neboť dotčená území se mezitím stala součástí zvláštního chráněného území „Kaliakra“, a lze tudíž nyní uplatnit také čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích.

133.

Podle čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě Natura 2000, pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není-li k dispozici žádné alternativní řešení.

134.

Kromě zájmu na využívání větrné energie či zachování pracovních míst by bylo potud nutno při identifikaci veřejného zájmu zohlednit především právní jistotu a oprávněná očekávání, a to v míře, v jaké se dotčené záměry opírají o povolení, jež byla vydána před použitelností směrnice o ochraně ptáků a směrnice o stanovištích. Jsou-li přijata veškerá přijatelná opatření ke zmírnění narušení, měla by právní jistota a ochrana důvěry ve většině případů převážit nad zájmem na ochraně dotčených přírodních hodnot.

135.

Předpoklady pro takové odůvodnění však v projednávané věci nebyly splněny, neboť Bulharsko neurčilo závažnost narušení území v důsledku provozu předmětných zařízení. Není proto možné provést vážení zájmu na dalším provozu vůči narušení území ani nelze posoudit případné alternativy, například přesun větrných elektráren na jiná místa nebo omezení provozu, zejména během citlivějších období. Je také nadále nejasné, jaká opatření jsou nezbytná pro zajištění celkové soudržnosti sítě Natura 2000 ( 84 ).

136.

Pokud se Soudní dvůr přikloní k mému návrhu, bylo by následně nejprve nutno prověřit rušivý účinek provozu záměrů a posléze případně posoudit jejich odůvodnění.

137.

Komise konečně svým návrhovým žádáním D vytýká, že kumulativní účinky záměrů „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD, „Eco Energy“ OOD a „Longman investment“ OOD nebyly v dříve nechráněných oblastech IBA „Kaliakra“ řádně přezkoumány. Bulharsko tím údajně nesplnilo povinnosti vyplývající z čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 2 a 3 a z přílohy III bod 1 písm. b) směrnice EIA.

138.

Toto návrhové žádání se v původním znění týkalo předběžného posouzení nutnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí u pěti záměrů a vlastního posouzení vlivů na životní prostředí u záměru šestého. Avšak poté, co Komise svůj návrh v replice omezila, jde nyní pouze o předběžné posouzení u čtyř záměrů.

139.

Komise navrhuje, aby bylo určeno, že došlo k porušení směrnice EIA v jejím znění z roku 2011. Bulharské orgány však vytýkaná rozhodnutí přijaly již v roce 2007. Pozdější znění nicméně může být použito, neboť se ve všech relevantních bodech shoduje se zněním platným v roce 2007 ( 85 ).

140.

Všechny vytýkané záměry se týkají té části IBA „Kaliakra“, která nejprve nebyla označena za zvláštní chráněné území. Ani v jednom případě nebylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, protože příslušný orgán rozhodl, že není nutné.

141.

Tento postup předběžného posouzení byl u všech záměrů zahájen ve druhé polovině roku 2007 a byl zakončen rozhodnutím ze dne 24. září 2007 („Eco Energy“ OOD o instalaci větrné elektrárny), ze dne 11. prosince 2007 („Longman Investment“ OOD o instalaci větrné elektrárny) a ze dne 28. prosince 2007 („Windtech“ OOD o instalaci čtyř větrných elektráren a „Brestiom“ OOD o instalaci šesti větrných elektráren).

142.

Pouze záměr „Longman Investment“ OOD byl uskutečněn a je od 16. června 2008 v provozu.

143.

Pro zbývající tři záměry naproti tomu nebyla nikdy udělena stavební povolení a podle údajů Bulharska nejsou již uvedená rozhodnutí v důsledku jejich neprovedení účinná.

144.

Je tudíž nutno přezkoumat, zda případné porušení může být předmětem projednávaného řízení o nesplnění povinnosti [k tomu viz písm. a)], popř. zda s ohledem na nerealizované záměry vůbec lze hovořit o porušení směrnice EIA [k tomu viz písm. b)]. Dále je nutno posoudit, zda byly dostatečně zohledněny kumulativní účinky zmíněných záměrů.

145.

Na první pohled by sice bylo možné se domnívat, že projednávaný právní spor ohledně rozhodnutí, která již pozbyla účinnosti, je vyřešen. V řízení o nesplnění povinnosti je však rozhodný stav, který existoval v době, kdy uplynula lhůta stanovená Komisí v doplňujícím odůvodněném stanovisku ze dne 22. června 2012, tj. stav ke dni 22. srpna 2012 ( 86 ).

146.

K tomuto datu byla rozhodnutí o nutnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí ještě účinná. Neúčinnost totiž – pokud je mi známo – nastala v souvislosti s tím, že v roce 2012 byla zavedena pětiletá lhůta pro realizaci záměrů. Je tudíž nutno vycházet z toho, že uvedená rozhodnutí pozbyla účinnosti nejdříve pět let po jejich vydání, tedy až dne 24. září 2012 resp. dne 28. prosince 2012.

147.

Pochybnosti týkající se porušení směrnice EIA neuskutečněnými záměry mohou vyplývat z toho, že podle jejího čl. 2 odst. 1 přijmou členské státy opatření nezbytná k zajištění, aby před vydáním povolení musely záměry, u kterých je nutno počítat s tím, že budou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, získat povolení a musely být posouzeny z hlediska jejich vlivů na životní prostředí.

148.

Rozhodnutí o tom, že posouzení vlivů na životní prostředí není nutné, však – pokud je mi známo – ještě není povolením záměru. Podle nerozporovaných údajů Bulharska je ještě přinejmenším zapotřebí stavebního povolení, které – na rozdíl od uskutečněného záměru „Longman investment“ OOD – nebylo pro tři zbývající záměry nikdy vydáno. Bulharsku tudíž nelze vytýkat, že tyto záměry schválilo bez provedení nezbytného posouzení.

149.

Je nicméně zapotřebí přijmout rozhodnutí o nutnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí na základě směrnice EIA, konkrétně na základě jejího čl. 4 odst. 2 a 3, jakož i přílohy III. Minimálně tato ustanovení lze porušit, i když záměr nikdy nezíská všechna nezbytná povolení. Pokud jde o záměr „Longman investment“ OOD, je kromě toho možné i porušení čl. 2 odst. 1 směrnice EIA.

150.

Pokud jde o předběžné posouzení nutnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí, je zapotřebí připomenout, že členské státy podle čl. 4 odst. 2 prvního pododstavce směrnice EIA buď na základě přezkoumání každého jednotlivého případu nebo na základě prahových hodnot nebo kritérií stanovených členským státem určí, zda záměry uvedené v příloze II směrnice podléhají posouzení vlivů na životní prostředí.

151.

K těmto záměrům patří i zařízení k využívání větru pro výrobu elektrické energie (větrné parky) uvedená v bodě 3 písm. i) této přílohy.

152.

Ohledně stanovení těchto prahových hodnot nebo kritérií poskytuje čl. 4 odst. 2 písm. b) směrnice EIA sice v tomto směru poskytuje členským státům prostor pro uvážení. Takový prostor pro uvážení je však omezen povinností stanovenou v čl. 2 odst. 1 této směrnice podrobit posouzení vlivů záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění ( 87 ).

153.

Účelem kritérií nebo prahových hodnot uvedených v čl. 4 odst. 2 písm. b) směrnice EIA je tak usnadnit posouzení konkrétních vlastností, které záměr má, aby bylo možno určit, zda podléhá povinnosti posouzení vlivů na životní prostředí ( 88 ).

154.

Z toho vyplývá, že příslušné vnitrostátní orgány, kterým je předložena žádost o povolení záměru spadajícího pod přílohu II směrnice EIA, musí přistoupit k zvláštnímu přezkumu otázky, zda s ohledem na kritéria vyjmenovaná v příloze III uvedené směrnice je nezbytné provést posouzení vlivů na životní prostředí ( 89 ).

155.

V tomto ohledu z bodu 1 této přílohy III vyplývá, že je třeba posoudit vlastnosti záměru zejména s ohledem na jeho kumulativní účinky s ostatními záměry. Nezohlednění kumulativního účinku záměru s ostatními záměry totiž může v praxi vést k tomu, že tento záměr unikne povinnosti posouzení, třebaže jako celek s ostatními záměry může mít významný vliv na životní prostředí ( 90 ).

156.

Tento požadavek je třeba vykládat s ohledem na bod 3 přílohy III směrnice EIA, podle kterého významný vliv, který by záměr mohl mít, musí být brán v úvahu ve vztahu ke kritériím vyjmenovaným v bodech 1 a 2 téže přílohy, zejména s ohledem na pravděpodobnost, rozsah, velikost, dobu trvání a vratnost dopadu tohoto záměru ( 91 ).

157.

Z toho vyplývá, že vnitrostátnímu orgánu, který ověřuje, zda musí záměr podléhat posouzení vlivů na životní prostředí, přísluší přezkoumat, jaký dopad by mohl mít spolu s ostatními záměry. Tato povinnost ostatně vzhledem k chybějící specifikaci není omezena pouze na záměry stejného druhu. Do tohoto předběžného přezkumu je naopak třeba zahrnout otázku, zda vlivy průzkumných vrtů na životní prostředí mohou mít díky vlivům jiných záměrů větší význam, než kdyby tyto záměry neexistovaly ( 92 ).

158.

V projednávané věci byl v lokalitách IBA „Kaliakra“, které ještě nebyly označeny za zvláštní chráněné území, plánován přinejmenším již větný park „AES GEO Energy“ OOD s 52 větrnými elektrárnami a tři další zařízení „Disib“ OOD. Kumulativní účinky s těmito záměry nemohly být na konci roku 2007 u žádného ze čtyř záměrů vytýkaných v projednávané věci bez dalšího vyloučeny.

159.

Kromě toho existovaly na základě informací o IBA „Kaliakra“ indicie nasvědčující, že dotčené lokality mají velký význam pro tah a přezimování bernešky rudokrké.

160.

Zohlednění kumulativních účinků různých záměrů týkajících se větrných elektráren bylo tudíž v rámci posouzení nutnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí nezbytně nutné.

161.

Bulharsko se na jednu stranu odvolává na to, že v předmětných rozhodnutích bylo výslovně konstatováno, že kumulativní účinky nejsou očekávány. Pouhé tvrzení o neexistenci kumulativních účinků však není důkazem o tom, že tyto účinky byly dostatečně posouzeny. Provedení takového posouzení však právě Bulharsko nedokládá.

162.

Bulharsko tudíž tím, že v rámci posouzení nutnosti provést posouzení vlivů na životní prostředí řádně nezohlednilo kumulativní účinky projektů „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD, „Eco Energy“ OOD a „Longman investment“ OOD s jinými projekty, porušilo ustanovení čl. 4 odst. 2 a 3 a přílohy III bod 1 písm. b) směrnice EIA, a když i přesto schválilo a uskutečnilo záměr „Longman investment“ OOD, navíc porušilo ustanovení čl. 2 odst. 1 této směrnice.

163.

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že oba účastníci řízení požadovali, aby byla protistraně uložena náhrada nákladů řízení, a že Bulharsko z převážné části, avšak zdaleka ne zcela, nemělo ve věci úspěch, navrhuji uložit tomuto členskému státu náhradu tří čtvrtin nákladů řízení.

164.

Soudnímu dvoru proto navrhuji, aby rozhodl následovně: