I – Indledning

II – Retsgrundlag

A – Fuglebeskyttelsesdirektivet

B – Habitatdirektivet

C – VVM-direktivet

III – Faktiske omstændigheder, administrativ procedure og påstande

A – De berørte områder

B – Proceduren

IV – Retlig vurdering

A – Udlægning af visse arealer som fuglebeskyttelsesområder (påstand A)

1. Anerkendelsen af det omtvistede areals behov for beskyttelse

2. Retlige kriterier

3. Anvendeligheden på Kommissionens søgsmål

a) Ynglefuglene

b) Trækfuglene

c) Den rødhalsede gås’ overvintring

4. Foreløbigt resultat

B – Projekterne på beskyttede arealer eller arealer, som skulle have været beskyttet (påstand B og C)

1. Projekterne i SBO’erne »Kaliakra« og »Belite Skali« samt den udpegede LAF »Kompleks Kaliakra« (påstand C)

a) Fortolkning af påstanden

b) Den påståede tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, for så vidt angår SBO’erne »Kaliakra« og »Belite Skali«

i) Den tidsmæssige anvendelighed af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2

ii) Kriteriet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2

iii) Forringelsen af SBO »Kaliakra«

c) Midlertidig beskyttelse af det udpegede område »Kompleks Kaliakra«

2. Projekterne på de oprindeligt ikke-beskyttede arealer (påstand B)

a) Retlige kriterier

b) Projekterne

i) De tre projekter, som ikke blev gennemført

ii) De tre projekter, som blev gennemført

c) Forringelsen af lokaliteten

d) Foreløbigt resultat

3. Konsekvenserne af en eventuel domfældelse

C – VVM (påstand D)

1. VVM-direktivets tidsmæssige anvendelighed

2. Projekterne

a) Ugyldige afgørelser som genstand for den foreliggende traktatbrudssag

b) Muligheden for tilsidesættelse af VVM-direktivet som følge af ikke realiserede projekter

3. Hensyntagen til kumulative virkninger i forbindelse med forundersøgelsen

4. Foreløbigt resultat

V – Sagens omkostninger

VI – Forslag til afgørelse

1.

Både beskyttelse af fugle og udnyttelse af vindenergi tjener til at bevare miljøet. Kommissionens foreliggende søgsmål viser imidlertid, at de kan være i konflikt med hinanden. Sagen vedrører forskellige projekter, primært vindkraftanlæg, i et område i Bulgarien, som efter mange ornitologers opfattelse har stor betydning for fuglebeskyttelsen. Foruden Domstolen har også Det stående Udvalg i henhold til Konventionen om beskyttelse af Europas vilde dyr og planter samt naturlige levesteder ( 2 ) gennem længere tid beskæftiget sig med denne situation ( 3 ).

2.

Ifølge Kommissionens påstand har Bulgarien ikke i tilstrækkelig grad beskyttet dele af området i henhold til fuglebeskyttelsesdirektivet ( 4 ) og habitatdirektivet ( 5 ), men derimod forringet det ved forskellige projekter. I forbindelse med gennemførelsen af nogle af projekterne har man desuden tilsidesat VVM-direktivet ( 6 ). Andre projekter har forringet områder, der er udlagt som fuglebeskyttelsesområder, og et særligt bevaringsområde i henhold til habitatdirektivet.

3.

Sagen er i materiel henseende uhyre kompleks, og retligt rejser den især spørgsmål om anvendelse af den europæiske naturbeskyttelseslovgivning på projekter, som er indledt før Bulgariens tiltrædelse, men først er blevet fuldt ud gennemført efter tiltrædelsen, og som endnu i dag indvirker på beskyttede eller beskyttelsesværdige områder.

4.

I henhold til fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, udlægger medlemsstaterne som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som er bedst egnede til beskyttelse af de i direktivets bilag I nævnte arter og trækfuglearter (herefter »SBO«):

»1.   For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde.

[…]

Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse.

2.   Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter. [...]«

5.

Fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, indeholder en beskyttelsesbestemmelse for SBO’er:

»Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel.«

6.

Også ifølge habitatdirektivet skal der udlægges bevaringsområder, såkaldte lokaliteter af fællesskabsbetydning (herefter »LAF«), som skal tjene til beskyttelse af visse naturtyper og nogle dyre- og plantearter, men ikke direkte til beskyttelse af fugle. LAF’erne udgør sammen med SBO’erne områder Natura 2000-netværket.

7.

Lokalitetsbeskyttelsen er fastlagt i artikel 6, stk. 2-4:

»2.   Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.

3.   Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.

4.   Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.

[...]«

8.

Det fremgår af habitatdirektivets artikel 7, at disse bestemmelser gælder for de SBO’er, der er fastsat efter fuglebeskyttelsesdirektivet:

»Forpligtelserne i artikel 6, stk. 2, 3 og 4, i nærværende direktiv træder i stedet for forpligtelserne i artikel 4, stk. 4, første punktum, i [fuglebeskyttelsesdirektivet] for så vidt angår de områder, der er udlagt som særligt beskyttede efter artikel 4, stk. 1, eller tilsvarende anerkendt efter artikel 4, stk. 2, deri, fra datoen for nærværende direktivs iværksættelse eller fra den dato, hvor en medlemsstat har udlagt eller anerkendt områderne efter [fuglebeskyttelsesdirektivet], hvis denne dato er senere.«

9.

Artikel 2, stk. 1, fastlægger formålet med VVM-direktivet:

»Medlemsstaterne vedtager de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af deres indvirkninger på miljøet, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.«

10.

I artikel 4, stk. 1-3 og bilag I-III til VVM-direktivet reguleres det nærmere, ved hvilke projekter der skal foretages en miljøkonsekvensvurdering:

»1. […]

2.   Med forbehold af artikel 2, stk. 3, skal medlemsstaterne for projekter, der er opført i bilag II, ved hjælp af

3.   Ved en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde eller ved fastsættelse af tærskelværdier eller kriterier i henhold til stk. 2 skal der tages hensyn til de relevante udvælgelseskriterier i bilag III.«

11.

VVM-direktivets bilag II, nr. 3, litra i), nævner »anlæg til udnyttelse af vindkraft til energiproduktion (vindmølleparker)«.

12.

Endelig indeholder VVM-direktivets bilag III de udvælgelseskriterier, der omtales i artikel 4, stk. 3, for projekter i henhold til bilag II:

»1.   Projekters karakteristika

Projekters karakteristika skal især anskues i forhold til:

[…]

[...]«

13.

Halvøen »Kaliakra« er af høj naturbeskyttelsesmæssig værdi. Derfor er det bulgarske selskab for fuglebeskyttelse, en NGO, der er specialiseret i fuglebeskyttelse, og som repræsenterer denne medlemsstat i den internationale sammenslutning af fuglebeskyttelsesorganisationer, Birdlife International, af den opfattelse, at der her findes et område, som omfatter et areal på ca. 16000 ha, og som er særligt velegnet til fuglebeskyttelse ( 7 ).

14.

Den 18. december udlagde Bulgarien i overensstemmelse med fuglebeskyttelsesdirektivet et beskyttet område, SBO »Kaliakra«, som imidlertid kun omfatter ca. 2/3 af området »Kaliakra« som identificeret af selskabet for fuglebeskyttelse.

15.

Vest for SBO »Kaliakra« og uden for IBA udlagde Bulgarien samme dato endnu et fuglebeskyttelsesområde, BSO »Belite Skali«.

16.

Ligeledes den 18. december 2007 foreslog Bulgarien Kommissionen at udlægge et bevaringsområde i henhold til habitatdirektivet i dette område med betegnelsen »Kompleks Kaliakra«, en LAF, som omfatter næsten hele de to førnævnte SBO’ers areal. Kommissionen optog den 15. december 2008 dette område på listen over LAF’er ( 8 ). Standardformularen for dette område, som Bulgarien tilsendte Kommissionen ( 9 ), anfører 18 naturtyper, herunder 2300 ha af den prioriterede naturtype pontisk-sarmatisk steppe (Natura 2000 code 62C0).

17.

Kommissionen har siden 2007 beskæftiget sig med beskyttelsen af disse områder og korresponderet med Bulgarien herom. Disse kontakter udmundede efter to særskilte opfordringer til at fremsætte bemærkninger i henhold til artikel 258 TEUF i 2008 i en sammenfattende supplerende opfordring til at fremsætte bemærkninger af 30. september 2011 og i en begrundet udtalelse fra Kommissionen af 22. juni 2012.

18.

Bulgarien svarede derefter med diverse skrivelser og meddelte bl.a. Kommissionen, at det nationale råd for biodiversitet den 8. oktober 2013 havde besluttet at udvide SBO »Kaliakra« helt til grænserne for IBA »Kaliakra«. Den bulgarske regering havde truffet en tilsvarende beslutning den 6. november 2013 ( 10 ). Efterfølgende fremsendte Bulgarien en opdateret standardformular for området til Kommissionen ( 11 ).

19.

Da Kommissionen ikke var tilfreds med Bulgariens svar, anlagde den den 24. marts 2014 den foreliggende sag og nedlagde følgende påstande:

20.

Kommissionen har desuden nedlagt følgende påstand:

Republikken Bulgarien pålægges at betale sagens omkostninger.

21.

Republikken Bulgarien har nedlagt følgende påstande:

22.

Kommissionen trak i sin replik påstanden under C tilbage for så vidt angår projektet »TSID – Atlas« EOOD og påstanden under D for så vidt angår projekterne »AES Geo Energy« og »Disib« OOD.

23.

Efter den skriftlige procedure blev der afholdt retsmøde i sagen den 20. maj 2015.

24.

I det følgende undersøges først påstanden under punkt A, som vedrører nødvendigheden af at udlægge visse arealer som SBO’er, derefter påstanden under punkt C vedrørende visse projekter inden for de udlagte SBO’er »Kaliakra« og »Belite Skali«, derefter påstanden under punkt B om projekter inden for de arealer, der er undersøgt under punkt A, og endelig påstanden under punkt D vedrørende overholdelsen af VVM-direktivet.

25.

Kommissionen påtaler for det første, at arealer på lidt over 5000 ha, som støder op til SBO »Kaliakra, ikke også er blevet udlagt som fuglebeskyttelsesområde. Det drejer sig om området mellem Kavarna, Bulgarevo, Sveti Nikola og Rakovski, der på nedenstående kort har betegnelsen »Kaliakra IBA« ( 12 ).

26.

Det er Kommissionens opfattelse, at Bulgarien har anerkendt, at det er nødvendigt at udlægge området som beskyttet område.

27.

Allerede før indgivelsen af stævningen havde Bulgarien faktisk underrettet Kommissionen om i det mindste de indledende skridt i proceduren til at fuldende BSO »Kaliakra« ( 13 ). Desuden findes der yderligere en retsakt af 6. februar 2014, hvorved udvidelsen af det beskyttede område – så vidt det fremgår – erklæres formelt med retsvirkning ( 14 ).

28.

Udvidelsen af SBO’et er bl.a. baseret på en beslutning i det bulgarske råd for biodiversitet. Derfor må det antages, at den er udtryk for en videnskabelig holdning til behovet for at udvide området.

29.

Sådanne handlinger fra medlemsstaternes side har stor beviskraft, da deres organer har langt større kendskab til de lokale forhold end Kommissionen eller Domstolen. Det ville dermed være i overensstemmelse med Domstolens hidtidige praksis ( 15 ) at betragte disse foranstaltninger som en anerkendelse af, at det er nødvendigt at beskytte området.

30.

Bulgarien gør imidlertid gældende, at udvidelsen af det særligt beskyttede område kun var udtryk for landets samarbejdsvilje og ikke udgjorde nogen anerkendelse af Kommissionens videnskabelige opfattelse. Denne bestemte indsigelse gør det umuligt at bedømme den faktiske udlægning af områdeudvidelsen som en uafviselig anerkendelse. Tværtimod strides parterne faktisk om, hvorvidt udvidelsen er nødvendig, og Bulgarien kunne sågar ophæve udlægningen, hvis landet får medhold i sit anbringende om, at disse arealer ikke kræver særlig beskyttelse ( 16 ).

31.

Imidlertid påvirker udlægningen af et areal bevisbyrden. Ganske vist skal Kommissionen i traktatbrudssagen bevise, at et bestemt areal skal udlægges som beskyttet område ( 17 ), men den kan til dette formål påberåbe sig den senere foretagne udlægning af området. For at afkræfte dette bevis skal medlemsstaten godtgøre, at et udlagt areal ikke (længere) svarer til de områder, der er bedst egnede til beskyttelse af vilde fuglearter i direktivets artikel 4, stk. 1’s forstand ( 18 ). I praksis betyder dette, at Bulgarien skal støtte en væsentlig tvivl om denne egnethed på et videnskabeligt grundlag og i denne forbindelse navnlig skal tilbagevise sine egne oplysninger i standardformularen for området. Det ville i givet fald påhvile Kommissionen at afkræfte en sådan tvivl.

32.

På dette grundlag skal det i den foreliggende sag undersøges, om de omhandlede arealer skal beskyttes som et særligt beskyttet område.

33.

I henhold til fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 1, fjerde afsnit, skal medlemsstaterne som SBO udlægge sådanne områder, som med hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af de arter, som er anført i bilag I til det pågældende direktiv. I henhold hertil skal der tages hensyn til behovet for at beskytte disse arter i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv finder anvendelse. I henhold til samme artikels stk. 2 træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de pågældende arters overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres trækruter ( 19 ).

34.

Det betyder, at medlemsstaterne skal udlægge alle de områder som SBO’er, der efter ornitologiske kriterier findes bedst egnede for beskyttelsen af de omhandlede arter ( 20 ). De økonomiske hensyn, der er omtalt i direktivets artikel 2, kan ikke tages i betragtning ved valget og afgrænsningen af et SBO ( 21 ). Ganske vist har medlemsstaterne en vis skønsmargen ved valget af SBO’er, men den vedrører alene anvendelsen af disse kriterier i forbindelse med afgørelsen af, hvilke områder der er de bedst egnede, når det gælder beskyttelsen af arterne ( 22 ).

35.

I praksis konkretiseres fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, ved hjælp af kriterier for udpegelsen af såkaldte vigtige områder for fuglebeskyttelse (Important Bird Area, herefter »IBA«), som er udviklet af ngo’en »Birdlife International«, den internationale paraplysammenslutning af fuglebeskyttelsesorganisationer ( 23 ). Disse kriterier anvender nationale fuglebeskyttelsesorganisationer til på grundlag af deres viden om forekomsten af fugle at udarbejde fortegnelser over IBA'er. IBA »Kaliakra« ( 24 ) omfatter således SBO’et af samme navn samt de arealer, hvis manglende beskyttelse er genstand for Kommissionens søgsmål i den foreliggende sag.

36.

Hverken de nævnte kriterier eller de fortegnelser, der udarbejdes på grundlag af dem, er retligt bindende, men Domstolen har fastslået, at de kan anvendes af den som referencegrundlag ved vurderingen af, om en medlemsstat har udlagt områder som SBO’er, hvis antal og areal er tilstrækkelige ( 25 ). Medlemsstaterne kan ganske vist afkræfte dette indicium ved enten selv at udvikle ornitologiske kriterier på videnskabeligt grundlag, som er mindst lige så velegnede til at gennemføre fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 1 og 2 ( 26 ), eller ved at tilbagevise oplysningerne om forekomsten af fugle i det pågældende område ved hjælp af bedre viden ( 27 ).

37.

Med hensyn til udlægningen af visse delarealer har Domstolen i øvrigt tidligere fastslået, at udlægningen som SBO ikke kan finde sted som følge af en isoleret vurdering af den ornitologiske værdi af hvert af de pågældende arealer, men skal foretages på grundlag af en hensyntagen til de naturlige grænser for det enkelte område, og bekræftet, at de ornitologiske kriterier, som udlægningen udelukkende må støttes på, også i forbindelse med delarealer skal have et videnskabeligt grundlag ( 28 ).

38.

Kommissionen påberåber sig, at de fugle, der yngler inden for det oprindeligt beskyttede SBO, også forekommer på de omtvistede arealer [se under a)], de omtvistede arealers betydning for trækfugle [se under b)] og behovene for den rødhalsede gås (Branta ruficollis) under overvintringen [se under c)].

39.

Ud fra den opdaterede standardformular for det udvidede SBO »Kaliakra« kunne man antage, at der er tale om et homogent område, som overalt benyttes i samme omfang af de beskyttede arter.

40.

Bulgarien beskriver imidlertid overbevisende, at de omtvistede arealer inde i landet ikke nødvendigvis udgør en naturlig enhed med de allerede tidligere beskyttede arealer ved kysten. De sidstnævnte er karakteriseret ved klipper og steppenaturtyper. De omtvistede udvidelsesarealer er derimod landbrugsarealer. De er desuden adskilt fra de udlagte arealer af en mindre vej. Bulgarien fremhæver desuden, at de omtvistede landbrugsarealer har samme egenskaber som de omgivende arealer, som Kommissionen ikke kræver beskyttet.

41.

Kommissionen må ganske vist medgives, at også landbrugsarealer kan høre til de områder, som skal udlægges som SBO’er, men Bulgarien fremfører det plausible og uimodsagte argument, at ynglefuglene, som er specialiseret i de oprindeligt beskyttede naturtyper ved kysten, yngler i et betydeligt mindre omfang på de tilstødende landbrugsarealer.

42.

Kommissionen gør også gældende, at landbrugsarealerne er vigtige jagtarealer for kortløbet spurvehøg (accipiter brevipes), ørnevåge (buteo rufinus) og stor hornugle (bubo bubo), som er opført som ynglefugle i standardformularen og udtrykkeligt nævnes i vurderingen af BSO’et. Der er imidlertid tale om talmæssigt meget begrænsede forekomster, som heller ikke nævnes af Birdlife som begrundelse for identifikationen af IBA »Kaliakra« ( 29 ). Derfor er denne benyttelse ikke tilstrækkelig til at anse landbrugsarealerne som de bedst egnede til beskyttelse af disse arter.

43.

I modsætning til Kommissionens opfattelse kan det således ikke udledes af forekomsten af ynglefugle i de oprindeligt beskyttede kystområder, at også landbrugsarealerne i baglandet skal beskyttes.

44.

Ifølge Bulgariens oplysninger i standardformularen er BSO »Kaliakra« inklusive udvidelsesarealerne imidlertid også af betydning for trækfuglene. Som understreget af Kommissionen og meddelt af Bulgarien i standardformularen for området »Kaliakra« ( 30 ), skyldes denne særlige betydning de geografiske forhold. Ved halvøen »Kaliakra« ændrer kysten nemlig retning med næsten 90 grader fra en nord/sydgående retning til en øst/vestgående retning. Fuglene orienterer sig på ny, før de fortsætter trækket, og benytter dette landmærke til at raste. I denne forbindelse er de henvist til landbrugsarealerne i IBA’et, som ikke er omfattet af SBO »Kaliakra«.

45.

Kommissionen er navnlig i overensstemmelse med bedømmelsen af området som IBA af den opfattelse, at der er tale om en »flaskehals« for visse fugles efterårstræk.

46.

Begrebet »flaskehals« refererer til de kriterier, som Birdlife International anvender. Kriterium C.5 definerer et flaskehalsområde som et område, som under forårs- eller efterårstrækket regelmæssigt passeres af mindst 5000 storke (ciconiidae) og/eller mindst 3000 rovfugle (accipitriformes og falconiformes) og/eller 3000 traner (gruidae) ( 31 ).

47.

Som belæg for dette kriterium støtter Kommissionens sig især til en undersøgelse, som blev gennemført i 2005 specielt med henblik på at identificere »flaskehalsområder« i Bulgarien. Ifølge denne undersøgelse blev der i det pågældende år observeret over 30000 svævefugle, især storke og pelikaner, men også sjældne rovfugle ved observationspunktet Bulgarevo, dvs. ved »Kaliakra« ( 32 ).

48.

Bulgarien anfører heroverfor en publikation ( 33 ) og undersøgelser ( 34 ), ifølge hvilke der ikke kan konstateres en »flaskehals« ved »Kaliakra«. Tværtimod trækker fuglene i en bred front mod syd. Kommissionen anfægter ganske vist den bulgarske fortolkning af publikationen, men rejser ikke tvivl om de observationsresultater, der ligger til grund for denne og de øvrige undersøgelser.

49.

Af særlig interesse i denne forbindelse er observationsdataene for området, som ligger til grund for de af Bulgarien fremlagte undersøgelser. Ifølge disse observeres der kun uregelmæssigt større grupper af trækfugle i området ( 35 ). Således blev der i perioden 2005-2011 kun observeret over 20000 hvide storke i årene 2006 og 2010 ( 36 ). I de fire øvrige år ( 37 ) blev der kun observeret mellem 89 og 3000 hvide storke. Efter Bulgariens opfattelse skyldes dette, at trækfuglenes rute blev påvirket af vindforholdene ( 38 ). I de to år med høj forekomst drev en forholdsvis kraftig vestenvind fuglene mod kysten.

50.

På grundlag af disse resultater kunne man tvivle på, om disse koncentrationer optræder tilstrækkeligt regelmæssigt til at antage, at der er tale om et »flaskehalsområde«. Imidlertid fremgår det i det mindste af det bulgarske anbringende, at disse koncentrationer ikke er helt tilfældige eller f.eks. udgør ekstreme undtagelser. Tværtimod må man regne med dem ca. hvert tredje år, når tilsvarende vindforhold er fremherskende. Og når disse koncentrationer optræder, er fuglene af de geografiske årsager, som er anført i standardformularen, netop henvist til landbrugsarealerne som raste- og fødesøgningsområder.

51.

Følgelig bekræfter de af Bulgarien fremlagte observationsdata den vurdering, som er dokumenteret i standardformularen, nemlig at SBO »Kaliakra« inklusive udvidelsesarealerne hører til de bedst egnede områder til beskyttelse af fuglene under trækket. Ud fra dette synspunkt er påstanden under punkt A derfor begrundet.

52.

Kommissionens tredje grund til at inddrage udvidelsesarealerne i SBO »Kaliakra« er deres betydning for den rødhalsede gås.

53.

Parterne er enige om, at næsten hele verdenspopulationen (mellem 30000 og 50000 fugle ( 39 )) af den rødhalsede gås, som betragtes som truet på verdensplan, overvintrer ved Sortehavets vestkyst, dvs. især i Bulgarien og Rumænien ( 40 ). Særligt vigtige i denne forbindelse er to bulgarske søer nord for »Kaliakra«, hvor Bulgarien har udlagt beskyttede områder. Disse søer samt havarealer ud for kysten – delvis ud for eller i SBO »Kaliakra« – benyttes af den rødhalsede gås som sovepladser, hyppigt sammen med andre gåsearter ( 41 ).

54.

I standardformularen har Bulgarien kun meddelt, at et mindre antal rødhalsede gæs overvintrer i regionen. Følgelig er udlægningen af udvidelsesarealet til SBO »Kaliakra« ikke noget bevis for, at dette er bedst egnet til at beskytte den rødhalsede gås.

55.

Derimod er udvidelsesarealerne til SBO »Kaliakra« ifølge Kommissionen af meget stor betydning som fødesøgningsnaturtype for den rødhalsede gås.

56.

Kommissionen nævner ganske vist ikke det kriterium, som er knyttet til dette argument, men det må antages, at der er tale om kriterium C.1, som Birdlife nævner i relation til den rødhalsede gås i IBA »Kaliakra« ( 42 ). Dette forudsætter, at området regelmæssigt huser væsentlige antal af en globalt truet art eller af andre arter, som er globalt bevaringsværdige ( 43 ).

57.

Kommissionen støtter sig tilsyneladende på vurderingen fra det bulgarske selskab for fuglebeskyttelse ( 44 ), som Bulgarien imidlertid har rejst tvivl om.

58.

Begge holdninger påberåber sig en undersøgelse, som vurderer observationsdata fra perioden 1995-2000 ( 45 ). Bulgarien må medgives, at den rødhalsede gås i henhold til denne undersøgelse ikke benytter udvidelsesarealerne til SBO »Kaliakra« som fødesøgningsområde hvert år ( 46 ).

59.

Kommissionen fremhæver imidlertid med rette, at flere tusinde rødhalsede gæs ifølge denne undersøgelse søgte føde på disse arealer i mindst to af de fem år, som observationsperioden omfattede ( 47 ).

60.

Det forhold, at disse arealer ifølge nyere observationer bliver benyttet mere sjældent ( 48 ), er ikke i strid med disse resultater, da disse observationer først blev indledt efter opførelsen af et stort antal vindmøller på disse arealer. Det kan nemlig ikke udelukkes, at arealerne er blevet mindre attraktive for gæssene på grund af vindmøllerne ( 49 ).

61.

Sammenfattende kan det konkluderes, at udvidelsesarealerne til SBO »Kaliakra« før opførelsen af vindkraftanlæggene var et vigtigt, men ikke permanent fødesøgningsområde for den rødhalsede gås. De fremlagte undersøgelser viser også, at denne art er fleksibel i sit valg af fødesøgningspladser.

62.

Dette fører ikke til, at udvidelsesarealerne kan udelukkes fra kredsen af bedst egnede områder til beskyttelse af den rødhalsede gås. I betragtning af, at denne art er globalt truet, og at Den Europæiske Union har et særligt ansvar for dens overvintringsområder, må kravene for at identificere sådanne områder nemlig ikke spændes for hårdt ( 50 ). Tværtimod er det nødvendigt at beskytte et tilstrækkeligt antal fødesøgningsområder for ikke at bringe den rødhalsede gås’ overvintring i fare.

63.

Følgelig er dette klagepunkt også begrundet med henvisning til den nødvendige beskyttelse af den rødhalsede gås.

64.

Således må det konstateres, at Bulgarien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 1 og 2, idet landet ved udløbet af den frist, som Kommissionen havde fastsat i den begrundede udtalelse, ikke til fulde har udlagt de i første omgang ikke-beskyttede dele af det vigtige fuglebeskyttelsesområde »Kaliakra« nord for det oprindeligt udlagte særligt beskyttede område »Kaliakra« som særligt beskyttet område.

65.

Kommissionen påtaler desuden, at Bulgarien har godkendt flere projekter inden for de udlagte arealer eller de arealer, der skulle have været udlagt, især vindmøller, men også turismeprojekter som golfbaner og hoteller. Nedenstående kort ( 51 ) viser en oversigt over disse projekter:

66.

I det følgende undersøges først projekterne inden for SBO’et, da det i denne sammenhæng er lettere at beskrive de retlige kriterier, som efterfølgende skal anvendes i forbindelse med projekterne på de arealer, som i første omgang endnu ikke er udlagt som beskyttede områder. Afslutningsvis vil jeg relativere resultatet af denne undersøgelse ved kort at komme ind på retsvirkningerne af en eventuel domfældelse på disse to punkter.

67.

Kommissionen har under punkt C nedlagt påstand om, at Bulgarien ved godkendelsen af projekterne »Kaliakra Wind Power« AD, »EVN Enertrag Kavarna« OOD, »Vertikal – Petkov & Cie« OOD samt »Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort« OOD i SBO’erne »Kaliakra«, og »Belite Skali« samt i den udpegede LAF »Kompleks Kaliakra« har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, som fortolket af Den Europæiske Unions Domstol i sagerne C-117/03 og C-244/05, idet den ikke har truffet passende foranstaltninger for at undgå forringelsen af naturtyperne og levestederne for biologiske arter samt forstyrrelser af arter, for hvilke områderne er blevet udpeget.

68.

Ved første øjekast er det uklart, hvordan denne påstand skal forstås. Derfor er det også uklart, om den kan antages til behandling. I henhold til procesreglementets artikel 120, litra c), skal stævningens påstande nemlig være formuleret entydigt for at undgå, at Domstolen træffer afgørelse ultra petita eller ikke tager stilling til et klagepunkt ( 52 ).

69.

For det første er der modstrid mellem den anførte norm, habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, og de to anførte domme. I disse domme fortolkede Domstolen nemlig netop ikke artikel 6, stk. 2. Den bekræftede blot, at bevaringsforanstaltninger som fastsat i de nævnte bestemmelser i henhold til artikel 4, stk. 5, kun er påkrævet i forhold til lokaliteter, som er opført på listen over lokaliteter, der er udvalgt som lokaliteter af fællesskabsbetydning ( 53 ).

70.

Denne modstridende formulering af påstanden skyldes imidlertid, at Kommissionen sammenfatter tilsidesættelsen af to forskellige forpligtelser i denne ene påstand. Den påtaler for det første forringelsen af to udlagte SBO’er og for det andet forringelsen af den udpegede LAF »Kompleks Kaliakra«. Indgreb i udlagte SBO’er skal imidlertid bedømmes ud fra habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, mens pligten til midlertidig beskyttelse af udpegede områder fremgår af de to nævnte domme.

71.

Derfor skal påstanden forstås således, at Kommissionen påtaler en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, for så vidt angår de to SBO’er og desuden en tilsidesættelse af pligten til midlertidig beskyttelse i henhold til de nævnte domme for så vidt angår det udpegede område.

72.

Selv med denne præcisering er der imidlertid brug for en yderligere præcisering af målet for denne påstand. Da Kommissionen påtaler godkendelsen af projekterne, kunne man anse den for åbenlyst ugrundet. EU-retten gjaldt nemlig først for Bulgarien fra tiltrædelsen i henhold til artikel 2 i akten om Republikken Bulgariens og Rumæniens tiltrædelsesvilkår samt om tilpasning af de traktater, som Den Europæiske Union bygger på ( 54 ). De godkendelser, som Kommissionen anfægter i påstanden, blev imidlertid givet før dette tidspunkt. Følgelig kunne Bulgarien ikke tilsidesætte habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, eller en pligt til midlertidig beskyttelse af et udpeget område, da godkendelserne blev givet.

73.

Kommissionen præciserer imidlertid allerede i påstanden, at Bulgarien efter dens opfattelse har begået tilsidesættelsen ved ikke at have truffet de passende foranstaltninger for at undgå forringelsen af naturtyperne og levestederne for biologiske arter samt forstyrrelser af arter, for hvilke områderne er blevet udpeget. For Kommissionen handler det således ikke om godkendelserne i sig selv, som i øvrigt primært ville skulle bedømmes ud fra forhåndsundersøgelsesproceduren i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, men derimod om, at man senere ikke har undgået forringelsen af områderne som følge af projekterne, hvilket er omfattet af artikel 6, stk. 2, og pligten til midlertidig beskyttelse. Det øvrige anbringende bekræfter denne fortolkning af påstand C, da Kommissionen heri ikke kritiserer godkendelsesbeslutningerne før tiltrædelsen, men gennemførelsen af projekterne efter tiltrædelsen og navnlig efter udlægningen af de to SBO’er og forslaget om udlægningen af området »Kompleks Kaliakra«.

74.

Denne manglende præcision i påstand C er ganske vist meget beklagelig, men den er ikke så tungtvejende, at påstanden må anses for ikke at kunne antages til realitetsbehandling eller for åbenbart ugrundet. Tværtimod er det muligt at forstå den rigtigt ved hjælp af en fortolkning og at vurdere den i sagen. I øvrigt viser Bulgariens anbringende, at landets forsvar ikke er blevet forringet som følge af manglerne i påstanden.

75.

Først skal det undersøges, om Bulgarien har tilsidesat habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, for så vidt angår SBO’erne »Kaliakra« og »Belite Skali«, som blev udlagt som beskyttede områder den 18. december 2007, da det godkendte projekterne »Kaliakra Wind Power« AD, »EVN Enertrag Kavarna« OOD, »Vertikal – Petkov & Cie« OOD samt »Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort« OOD.

76.

Bulgarien er af den opfattelse, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, slet ikke finder anvendelse på projekter, som er godkendt før tiltrædelsen, altså heller ikke for så vidt angår deres gennemførelse.

77.

Bulgarien støtter denne opfattelse på dommen vedrørende »Lauteracher Ried«, i hvilken Domstolens daværende Anden Afdeling af hensyn til retssikkerheden ( 55 ) afgjorde, at de forpligtelser, der følger af habitatdirektivet, ikke gjaldt for et projekt, hvis godkendelsesprocedure var blevet indledt før den pågældende medlemsstats tiltrædelse af Det Europæiske Fællesskab ( 56 ). Følgelig kan habitatdirektivet da slet ikke gælde for projekter, som blev godkendt før tiltrædelsen.

78.

Domstolens Store Afdeling har imidlertid sidenhen – med rette ( 57 ) – opgivet den nævnte retspraksis med den begrundelse, at der før et projekt er godkendt endnu ikke foreligger en situation, som kan anses for allerede at være etableret ( 58 ), hvor retssikkerhedsprincippet ville finde anvendelse.

79.

Sidstnævnte afgørelse vedrører ganske vist ikke projekter, som var godkendt allerede før tiltrædelsen, men hvad dette angår har Domstolen fastslået, at artikel 6, stk. 2, fra begyndelsen af habitatdirektivets anvendelighed gælder for projekter, hvis drift blev godkendt, inden den med habitatdirektivet indførte bevaringsmålsætning fandt anvendelse på det pågældende SBO ( 59 ). Dette må også gælde for projekter, som blev godkendt før tiltrædelsen.

80.

Sådanne projekter er ganske vist ikke underlagt habitatdirektivs bestemmelser om den forudgående vurdering af projektets indvirkninger på den omhandlede lokalitet, men medlemsstaterne skal træffe passende foranstaltninger i henhold til direktivets artikel 6, stk. 2, for at undgå, at udførelsen heraf medfører forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt som disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger ( 60 ).

81.

Således er gennemførelsen af projekter, som blev godkendt før Bulgariens tiltrædelse og før begyndelsen af habitatdirektivets og fuglebeskyttelsesdirektivets anvendelighed, omfattet af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.

82.

Det skal endvidere bemærkes, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, for så vidt angår SBO’er sammenholdt med artikel 7 først gælder fra det tidspunkt, hvor området er udlagt som SBO. Forud for dette tidspunkt er disse områder omfattet af fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum ( 61 ), som indeholder strengere krav til begrundelsen af indgreb, men som Kommissionen imidlertid ikke har anført i påstand C.

83.

En aktivitet anses kun for at være i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, hvis det er sikret, at denne aktivitet ikke medfører nogen forstyrrelser, der ville kunne påvirke målsætningerne for dette direktiv væsentligt, navnlig dets beskyttelsesmålsætninger ( 62 ). I traktatbrudssagen kan klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 6, stk. 2, derfor kun anses for begrundet, såfremt Kommissionen beviser, at medlemsstaten har undladt at træffe passende beskyttelsesforanstaltninger med henblik på at forhindre, at driften af projekter – i den udstrækning den har fundet sted efter, at den pågældende lokalitet blev udlagt som SBO – medfører forringelse af levestederne for de pågældende arter eller sådanne forstyrrelser for disse arter, der kan få alvorlige følger for direktivets målsætning om at sikre bevarelsen af denne art ( 63 ).

84.

For at bevise, at der er tale om en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, behøver Kommissionen imidlertid ikke at bevise, at der er en årsagsforbindelse mellem driften af et projekt og en væsentlig forstyrrelse af de pågældende arter. Tværtimod er det tilstrækkeligt, at Kommissionen godtgør, at der er en sandsynlighed eller en risiko for, at driften medfører væsentlige forstyrrelser for denne art ( 64 ).

85.

Domstolen har ganske vist kun anvendt kriteriet om sandsynlighed eller risiko til at undersøge væsentlige forstyrrelser for arter, men der synes ikke at være nogen grund til ikke også at anvende det ved undersøgelsen af den anden type af forringelser i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, nemlig forringelse af levesteder.

86.

Dette kriterium er nemlig begrundet i, at også forhåndsvurderingen af et projekt i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal gennemføres, hvis der foreligger en sådan risiko ( 65 ). I så fald kan projektet kun godkendes, hvis planen eller projektet er blevet anset for ikke at kunne skade den omhandlede lokalitets integritet, eller projektet er begrundet i henhold til artikel 6, stk. 4. Eftersom formålet med habitatdirektivets artikel 6, stk. 2 og 3, er at sikre samme beskyttelsesniveau ( 66 ), må samme kriterium også gælde for påvisningen af en tilsidesættelse af artikel 6, stk. 2.

87.

Dokumentation ud fra dette kriterium er imidlertid ikke automatisk et endeligt bevis for, at en foranstaltning, f.eks. drift af et projekt, ikke er tilladt. Tværtimod kan den tilbagevises gennem en passende vurdering af indvirkningerne på lokaliteten, eller foranstaltningen kan være begrundet i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 4 ( 67 ).

88.

Kommissionen påtaler fire projekter på det oprindelige område for SBO »Kaliakra« og SBO »Belite Skali«. Disse projekter blev godkendt før Bulgariens tiltrædelse af EU, men opførelsen blev først afsluttet, efter at lokaliteten var blevet udlagt som SBO. Det drejer sig om tre vindenergiprojekter og et turismeprojekt.

89.

Projektet »Kaliakra Wind Power« AD omfatter opførelse af 35 vindmøller, blev godkendt i 2006 og taget i drift den 5. juni 2008. Projektet »EVN Enertrag Kavarna« OOD omfattede opførelse af 32 vindmøller og blev godkendt den 26. juli 2006. Efterfølgende blev godkendelsen reduceret til 20 møller, hvoraf der ifølge Bulgariens oplysninger er blevet opført 8, som har været i drift siden den 8. juni 2012. Yderligere 3 møller blev godkendt i 2005 i forbindelse med projektet »Vertikal – Petkov & Cie« OOD. En klage over disse afgørelser blev afsluttet ved forlig den 26. juli 2007. 2 møller blev taget i brug den 24. april 2008 og den 14. februar 2011. Den tredje mølle skal ikke opføres.

90.

Turismeprojektet »Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort« OOD i SBO »Belite Skali« omfatter etablering af en golfbane og et kurcenter. Den første byggetilladelse blev givet den 22. december 2005, og driftstilladelsen blev udstedt den 6. april 2010.

91.

Da habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, i henhold til artikel 7 ikke finder anvendelse forud for det tidspunkt, hvor et området er udlagt som SBO, forudsætter en vurdering af indvirkningen af opførelsen af disse anlæg ved hjælp af denne bestemmelse, at Kommissionen meddeler, hvilke af de nødvendige arbejder der er gennemført efter denne dato. Disse oplysninger mangler imidlertid. Ifølge Bulgariens oplysninger, som ikke er blevet modsagt, vides det kun, at det nødvendige jordarbejde i forbindelse med disse projekter sågar blev gennemført før Bulgariens tiltrædelse af EU. Følgelig kan opførelsen af anlæggene i det foreliggende tilfælde ikke behandles.

92.

Det står imidlertid fast, at alle disse anlæg først blev taget i drift, efter at lokaliteten var blevet udlagt som SBO. Derfor skal det undersøges, om denne drift i de to SBO’er er forenelig med habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.

93.

For så vidt angår vindmøllerne fremhæver Kommissionen ganske vist risikoen for, at fugle dræbes ved kollision med vindmøller, men Bulgarien afkræfter dette anbringende ved hjælp af resultaterne af den ornitologiske driftsovervågning. Ifølge denne blev der i vindmølleparken »Kaliakra Wind Powers« første driftsår kun fundet tre døde fugle, nemlig en almindelig pelikan (pelecanus onocrotalus) og to bomlærker (miliaria eller emberiza calandra). De to arter er ganske vist nævnt i standardformularen for SBO »Kaliakra«, men i betragtning af de store bestande på 2 000-3 000 almindelige pelikaner og 500-1 200 bomlærker forekommer tabene at være mindre væsentlige end bestandenes naturlige fluktuation.

94.

Det er fortsat Kommissionens opfattelse, at vindmøllerne og »Thracian Cliffs Golf & Spa Resort« OOD’s anlæg forstyrrer de berørte fuglearter og forringer deres levesteder. Den sætter sågar tal på tabene på grundlag af en meddelelse fra den bulgarske fuglebeskyttelsesorganisation.

95.

Bulgarien kritiserer med rette disse tal med den begrundelse, at det ikke fremgår af den pågældende meddelelse, hvordan disse tal er fremkommet. Derfor er det ikke muligt at begrunde en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, med det oplyste omfang af de påståede arealtab.

96.

Imidlertid er det åbenlyst, at driften af vindmølleanlæg, hotelbygninger og en golfbane giver en sandsynlighed eller risiko for at forringe levestederne for de fuglearter, der er beskyttet i SBO’et, samt en væsentlig forstyrrelse for disse.

97.

Den opførte vindmøllepark »Kaliakra Wind Power« AD omfatter således 35 vindmøller, som drives i stor tæthed på et areal på 3-4 km2 midt i SBO »Kaliakra«. Arealerne mellem vindmøllerne og umiddelbart i nærheden af vindmølleparken er højst sandsynligt ikke længere lige så attraktive for alle beskyttede fuglearter som før opførelsen af vindmølleparken. I mindre omfang gælder dette også for de to mindre vindkraftprojekter. I overensstemmelse hermed har Bulgarien udtrykkeligt forbudt opførelse af flere vindmøller i SBO »Kaliakra« ( 68 ).

98.

Det er ligeledes udelukket, at arealerne i SBO »Belite Skali«, som benyttes af »Thracian Cliffs Golf & Spa« OOD’s anlæg, har samme nytteværdi for de beskyttede fuglearter som før realiseringen af dette projekt. Driften af en golfbane og fritidsanlæg ændrer de berørte neturtypers egenskaber, og selv om de berørte fuglearter alligevel fortsat ville kunne anvende dem til yngel, rast eller fødesøgning, ville de blive skræmt bort af de tilstedeværende turister ( 69 ).

99.

Ifølge Kommissionens oplysninger om de påståede tab af lokaliteter må dette bl.a. antages for følgende arter, som er anført i fuglebeskyttelsesdirektivets bilag I, og som også er anført i standardformularerne for de to SBO’er: nonnestenpikker (oenanthe pleschanka), kalanderlærke (melanocorypha calandra), korttået lærke (calandrella brachydactyla), triel (burhinus oedicnemus), ørnevåge (Buteo rufinus), kortløbet spurvehøg (accipiter brevipes) og ellekrage (coracias garrulus).

100.

Det påhviler således Bulgarien at afkræfte dette indicium for en sandsynlighed eller risiko for forringelse af levestederne for de beskyttede fuglearter samt forstyrrelse af disse. Bulgarien udtaler sig imidlertid ikke om forstyrrelsen af de berørte arter og forringelsen af deres levesteder.

101.

Det må derfor antages, at der foreligger en tilsidesættelse af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, ved driften af de nævnte projekter.

102.

Følgelig har Bulgarien tilsidesat habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, ved ikke at have truffet de nødvendige foranstaltninger for at undgå, at driften af vindkraftanlæggene »Kaliakra Wind Power« AD, »EVN Enertrag Kavarna« OOD og »Vertikal – Petkov & Cie« OOD samt anlæggene tilhørende »Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort« OOD i SBO’erne »Kaliakra« og »Belite Skali« forringer de beskyttede arters levesteder og forstyrrer disse arter.

103.

Kommissionen påtaler endvidere, at Bulgarien ikke har beskyttet den udpegede LAF »Kompleks Kaliakra« tilstrækkeligt mod forringelser som følge af projekterne »Kaliakra Wind Power« AD, »EVN Enertrag Kavarna« OOD, »Vertikal – Petkov & Cie« OOD samt »Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort« OOD. Den protesterer i denne forbindelse mod ødelæggelsen af den prioriterede naturtype pontisk-sarmatisk steppe (Natura 2000 code 62C0).

104.

I henhold til habitatdirektivet er medlemsstaterne hvad angår de lokaliteter, hvor der findes prioriterede naturtyper og/eller prioriterede arter, og som er udpeget med henblik på at blive opført på fællesskabslisten, forpligtet til at træffe passende beskyttelsesforanstaltninger for at kunne opretholde de nævnte lokaliteters kendetegn. Medlemsstaterne kan derfor ikke give tilladelse til indgreb, som risikerer at bringe lokaliteternes økologiske kendetegn i alvorlig fare. Dette vil bl.a. være tilfældet, når et indgreb medfører risiko for enten at formindske lokalitetens areal betydeligt eller ved at prioriterede arter, der findes på lokaliteten, forsvinder, eller endelig ved at lokaliteten ødelægges, eller dens repræsentative kendetegn tilintetgøres ( 70 ).

105.

Denne beskyttelsesforpligtelse ville være tilsidesat, hvis Bulgarien tillod ødelæggelse af en prioriteret naturtype i væsentligt omfang inden for et udpeget område.

106.

Ligesom alle andre EU-retlige forpligtelser gælder denne forpligtelse imidlertid tidligst fra tidspunktet for Bulgariens tiltrædelse. Bulgarien anfører imidlertid uimodsagt, at jordarbejdet til de nævnte projekter, som ødelagde naturtypen, blev gennemført allerede før tiltrædelsen. Disse forringelser af naturtypen kunne derfor ikke tilsidesætte EU-retten.

107.

Hvis naturtypen på de pågældende arealer allerede er ødelagt, kan den senere drift af projekterne imidlertid ikke forringe den yderligere.

108.

Derfor er påstand C ubegrundet på dette punkt, og Bulgarien må frifindes på dette punkt.

109.

Med påstand B har Kommissionen nedlagt påstand om, at Republikken Bulgarien ved godkendelsen af projekterne »AES Geo Energy« OOD, »Windtech« OOD, »Brestiom« OOD, »Disib« OOD, »Eco Energy« OOD og »Longman Investment« OOD i det vigtige fuglebeskyttelsesområde »Kaliakra«, der ikke er blevet udlagt som særligt beskyttet område, men som skulle have været udlagt som et sådant, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, som fortolket af Den Europæiske Unions Domstol i sagerne C-96/98 og C-374/98.

110.

Denne påstand er ganske vist formuleret på lignende måde som påstand C, men den lider ikke af de samme mangler, da den vedrører en anden faktisk og retlig situation.

111.

Der opstår dog en uklarhed derved, at Kommissionen støtter denne påstand på direktiv 2009/147, som ophævede den tidligere gældende udgave af fuglebeskyttelsesdirektivet. Derfor kunne man antage, at det er hensigten at medtage tilsidesættelser, som indtrådte, efter at direktiv 2009/147 trådte i kraft den 15. februar 2010.

112.

Målsætningen med dette direktiv er imidlertid ifølge første betragtning at kodificere fuglebeskyttelsesdirektivet, og det ændrede ikke på artikel 4, stk. 4, første punktum, i forhold til de tidligere gældende udgaver. Ligeledes fastslås det i artikel 18, stk. 1, at den tidligere gældende udgave af fuglebeskyttelsesdirektivet ophæves, »uden at dette berører medlemsstaternes forpligtelser«. Det ville derfor være udtryk for overdreven formalisme, hvis man i forbindelse med en indholdsmæssigt identisk fortsat gældende forpligtelse og vedvarende faktiske omstændigheder udelukkende tog hensyn til forhold efter udstedelsen af den kodificerede udgave af direktivet ( 71 ).

113.

Ifølge det hidtil anførte under punkt IV. A må det antages, at projekterne ligger på arealer, som Bulgarien skulle have udlagt som SBO’er. Dette skete imidlertid først efter det afgørende tidspunkt for bedømmelsen af situationen i den foreliggende sag, nemlig udløbet af fristen den 22. august 2012, der var fastsat i den begrundede udtalelse ( 72 ).

114.

Områder, der ikke endnu er udlagt som SBO’er, men som skulle have været det, henhører ifølge fast retspraksis fortsat under fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, først punktum ( 73 ). Ifølge denne bestemmelse træffer medlemsstaterne egnede foranstaltninger med henblik på i de beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for formålet med denne artikel.

115.

Med henblik på at dokumentere en tilsidesættelse af fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, er det nærliggende at anvende de kriterier, som Domstolen har udviklet for habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, da denne bestemmelse i vidt omfang stemmer overens med fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum ( 74 ). Ifølge denne bestemmelse foreligger der en tilsidesættelse, hvis Kommissionen dokumenterer, at der er sandsynlighed eller risiko for, at et projekt forringer de beskyttede fuglearters levesteder eller medfører væsentlige forstyrrelser for disse arter ( 75 ). I praksis har Domstolen også tidligere fastslået, at der forelå en tilsidesættelse af fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, på grund af sandsynligheden eller risikoen for en forringelse ( 76 ), uden dog udtrykkeligt at fastholde det nævnte kriterium.

116.

Kommissionen protesterer med denne påstand mod seks projekter.

117.

For tre projekter, nemlig »Windtech« OOD, »Brestiom« OOD og »Eco Energy« OOD blev det ifølge Bulgariens anbringende, som er uomtvistet på dette punkt, kun besluttet, at det ikke var nødvendigt med en miljøkonsekvensvurdering. Der er ikke givet yderligere godkendelser, og anlæggene er heller ikke blevet opført. I mellemtiden er afgørelserne om nødvendigheden af en miljøkonsekvensvurdering ikke længere gyldige.

118.

Alligevel kunne man allerede ud fra disse afgørelser aflede en forøget risiko eller en større fare for forstyrrelser eller forringelser af lokaliteten, som fortsat var til stede ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse ( 77 ). En miljøkonsekvensvurdering ville nemlig øge sandsynligheden for, at forstyrrelser eller forringelser ville blive identificeret og undgået.

119.

Denne rent procedurebetingede risiko for lokaliteten er dog ikke tilstrækkeligt til at fastslå, at der foreligger en tilsidesættelse af fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum. Uden yderligere procedureskridt er denne risiko nemlig kun hypotetisk.

120.

I øvrigt ville det ganske vist være ønskværdigt at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering. men det er ikke noget udtrykkeligt krav i fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum – i modsætning til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum. Derfor er det tilstrækkeligt fortsat at forfølge afgørelsen om nødvendigheden af en miljøkonsekvensvurdering som en mulig tilsidesættelse af VVM-direktivet.

121.

For de tre resterende projekter tildelte bulgarske instanser nødvendige yderligere godkendelser, og vindmølleanlæggene blev således opført.

122.

Projektet »AES Geo Energy« OOD modtog efter en miljøkonsekvensvurdering i 2008 byggetilladelse til at opføre 52 vindmøller, som blev taget i drift den 15. november 2011.

123.

For projektet »Disib« OOD blev det den 4. januar 2007 afgjort, at der ikke var behov for en miljøkonsekvensvurdering. Efterfølgende blev der givet godkendelse til en vindmølle, som har været i drift siden den 22. maj 2008.

124.

En tilsvarende situation foreligger for projektet »Longman Investment« OOD. Efter at det den 11. december 2007 var blevet afgjort, at der ikke var behov for en miljøkonsekvensvurdering, blev der givet tilladelse til en vindmølle, som har været i drift siden den 16. juni 2008.

125.

Opførelsen og driften af vindmøller på de arealer, som senere er blevet beskyttet som udvidelse af SBO »Kaliakra«, skal bedømmes på samme måde som inden for det oprindelige SBO.

126.

Ligesom inden for det oprindelige SBO er der nemlig tilstrækkelig sandsynlighed eller risiko for, at arealerne som følge af opførelsen og driften af i alt 54 vindmøller ikke længere er lige så attraktive for de beskyttede fuglearter som før ( 78 ).

127.

Det forhold, at rødhalsede gæs ifølge observationsdata fra vindmølleparken »AES Geo Energy« OOD, som Bulgarien påberåber sig, alligevel benytter arealerne, og at fugletrækket ved visse vindforhold koncentrerer sig ved »Kaliakra«, taler heller ikke imod denne sandsynlighed eller risiko. Beskyttelsesforpligtelserne består nemlig allerede, inden der er konstateret en formindskelse af fuglebestanden, eller der konkret er opstået fare for, at en beskyttet art uddør ( 79 ).

128.

I øvrigt kan disse data i det mindste opfattes som et indicium for, at arealet er blevet mindre attraktivt. De rødhalsede gæs benytter nemlig arealerne i mindre omfang end de højeste tal fra perioden før opførelsen af vindmøllerne. Det er heller ikke dokumenteret, at trækfugle i større antal stadig raster i området – heller ikke under de lejlighedsvise koncentrationer ved kysten.

129.

Følgelig har Bulgarien tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, ved ikke at have truffet de nødvendige foranstaltninger til at undgå, at driften af vindkraftprojekterne »AES Geo Energy« OOD, »Disib« OOD og »Longman Investement« OOD i det vigtige fuglebeskyttelsesområde »Kaliakra«, der ikke er blevet udlagt som SBO, men som skulle have været udlagt som et sådant, forringer de beskyttede fuglearters levesteder og forstyrrer disse arter.

130.

Supplerende skal det bemærkes, at det ikke kan afgøres endeligt på grundlag af de foreliggende oplysninger, om der skal nedlægges forbud mod den fortsatte drift af de undersøgte projekter. Det kan nemlig ikke udelukkes, at projekterne efter en nærmere undersøgelse ikke forringer lokaliteten som sådan, eller at de kan være begrundede i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 4 ( 80 ).

131.

Første skridt til at gennemføre en eventuel domfældelse på disse punkter og samtidig den første hensigtsmæssige foranstaltning til at undgå forringelser i de berørte SBO’er ville følgelig være en videnskabelig undersøgelse af projekternes konsekvenser. Hvis det fortsat ud fra et videnskabeligt synspunkt ikke uden rimelig tvivl kan fastslås, at der ikke er sådanne virkninger ( 81 ), kan det være nødvendigt at undersøge, om der foreligger en begrundelse i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 4.

132.

Med hensyn til habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, har Domstolen tidligere fastslået muligheden for en begrundelse ( 82 ). Derimod kan en tilsidesættelse af fuglebeskyttelsesdirektivets artikel 4, stk. 4, første punktum, i princippet kun begrundes inden for betydeligt snævrere grænser ( 83 ). Habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, kan imidlertid principielt anvendes som grundlag for at begrunde den fremtidige drift af vindmøllerne, da de berørte arealer i dag ligeledes er en del af SBO »Kaliakra« og habitatdirektivets artikel 6, stk. 2-4, nu således også finder anvendelse.

133.

Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 4, alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes.

134.

Når samfundsinteresserne skal identificeres, ville der foruden interessen i at udnytte vindenergien eller bevare arbejdspladserne især skulle tages hensyn til retssikkerheden og beskyttelsen af den berettigede forventning i det omfang, disse projekter er baseret på godkendelser, som blev givet, før fuglebeskyttelsesdirektivet og habitatdirektivet fandt anvendelse. Hvis alle rimelige foranstaltninger til at mindske forringelser bliver truffet, bør retssikkerheden og beskyttelsen af den berettigede forventning i de fleste tilfælde veje tungere end interessen i at beskytte de berørte naturværdier.

135.

Imidlertid foreligger forudsætningerne for en sådan begrundelse ikke, da Bulgarien endnu ikke har identificeret vægten af lokalitetsforringelsen som følge af anlæggenes drift. Derfor er det hverken muligt at afveje interessen i den fortsatte drift i forhold til forringelsen af lokaliteten eller at bedømme eventuelle alternativer, f.eks. flytning af vindmøllerne til andre placeringer eller begrænsninger i driften, især i følsomme perioder. Det er også uklart, hvilke foranstaltninger der er nødvendige for at beskytte sammenhængen i Natura 2000 ( 84 ).

136.

Hvis Domstolen følger mit forslag, ville man således først skulle undersøge den forstyrrende virkning af projekternes drift, og efterfølgende kunne man eventuelt undersøge deres begrundelse.

137.

Endelig påtaler Kommissionen med påstand D, at de kumulative virkninger af de projekter, der er blevet godkendt på det vigtige fuglebeskyttelsesområde, der ikke er blevet udlagt som særligt beskyttet område i IBA, »Kaliakra« (»Windtech« OOD, »Brestiom« OOD, »Eco Energy« OOD og »Longman Investment« OOD), ikke er blevet efterprøvet på en egnet måde. Dermed har Bulgarien tilsidesat sine forpligtelser i henhold til VVM-direktivets artikel 2, stk. 1, sammenholdt med artikel 4, stk. 2 og 3, og bilag III, nr. 1), litra b).

138.

I sin oprindelige udgave vedrørte denne påstand den indledende undersøgelse af fem projekter med henblik på at fastslå, om en miljøkonsekvensvurdering var nødvendig, og den egentlige miljøkonsekvensvurdering af et sjette projekt. Efter at Kommissionen imidlertid har indskrænket påstanden i sin replik, drejer det sig kun om den indledende undersøgelse af fire projekter.

139.

Kommissionen har nedlagt påstand om tilsidesættelse af VVM-direktivet som affattet i 2011. De bulgarske instanser traf imidlertid de omtvistede afgørelser allerede i 2007. Alligevel kan den senere udgave finde anvendelse, fordi den på alle afgørende punkter stemmer overens med den udgave, der var gældende i 2007 ( 85 ).

140.

Alle de omtvistede projekter vedrører den del af »Kaliakra« IBA, som oprindeligt ikke var udlagt som SBO. Der blev ikke foretaget nogen miljøkonsekvensvurdering for projekterne, fordi den kompetente myndighed afgjorde, at det ikke var nødvendigt.

141.

Disse forundersøgelser blev alle indledt i første halvår 2007 og afsluttet med afgørelser af 24. september 2007 (»Eco Energy« OOD vedrørende opførelse af ent vindmølle), 11. december 2007 (»Longman Investment« OOD vedrørende opførelse af en vindmølle) og 28. december 2007 (»Windtech« OOD vedrørende opførelse af fire vindmøller og »Brestiom« OOD vedrørende opførelse af seks vindmøller).

142.

Kun projektet »Longman Investment« OOD blev realiseret og har været i drift siden den 16. juni 2008.

143.

Der blev derimod aldrig udstedt byggetilladelser til de øvrige tre projekter, og ifølge Bulgariens oplysninger er de nævnte afgørelser ikke længere gyldige, da de ikke er blevet gennemført.

144.

Derfor skal det diskuteres, om en eventuel tilsidesættelse kan være genstand for den foreliggende traktatbrudssag [se under a)], henholdsvis om der for de ikke gennemførte projekters vedkommende overhovedet kan foreligge en tilsidesættelse af VVM-direktivet [se under b)]. Efterfølgende skal det undersøges, om der er taget tilstrækkeligt hensyn til projekternes kumulative konsekvenser.

145.

Umiddelbart kunne man ganske vist formode, at den foreliggende retssag var løst for så vidt angår de afgørelser, som ikke længere er gyldige. I traktatbrudssagen er det afgørende imidlertid den situation, der bestod ved udløbet af den frist, som Kommissionen havde sat i den begrundede udtalelse af 22. juni 2012, dvs. den 22. august 2012 ( 86 ).

146.

På dette tidspunkt var afgørelserne om nødvendigheden af en miljøkonsekvensvurdering stadig gyldige. Tilsyneladende skyldes ugyldigheden nemlig, at der i 2012 blev indført en frist på fem år for realiseringen af projekter. Derfor må det antages, at de nævnte afgørelser tidligst blev ugyldige fem år efter udstedelsen, altså først den 24. september 2012, henholdsvis den 28. december 2012.

147.

Tvivl om, hvorvidt ikke realiserede projekter kan betyde en tilsidesættelse af VVM-direktivet, kan støttes på, at medlemsstaterne i henhold til artikel 2, stk. 1, vedtager de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan forventes at få væsentlige indvirkninger på miljøet, undergives et krav om tilladelse og en vurdering af deres indvirkninger på miljøet, inden der gives tilladelse.

148.

Afgørelsen om, at en miljøkonsekvensvurdering ikke er nødvendig, er imidlertid ikke – så vidt det fremgår – det samme som en godkendelse af projektet. Ifølge Bulgariens uimodsagte oplysninger kræves der mindst også en byggetilladelse, som i modsætning til det realiserede projekt »Longman Investment« OOD aldrig er blevet givet for de tre øvrige projekter. Følgelig kan Bulgarien ikke beskyldes for at have godkendt disse projekter uden den nødvendige undersøgelse.

149.

Alligevel skal beslutningen om nødvendigheden af en miljøkonsekvensvurdering træffes efter VVM-direktivets kriterier, nemlig i henhold til artikel 4, stk. 2 og 3, samt bilag III. I det mindste disse bestemmelser kan blive tilsidesat, selv om projektet aldrig får alle de nødvendige godkendelser. For så vidt angår projektet »Longman Investment OOD er der desuden også mulighed for en tilsidesættelse af VVM-direktivets artikel 2, stk. 1.

150.

Hvad angår forundersøgelsen af, om en miljøkonsekvensvurdering er nødvendig, skal det erindres, at medlemsstaterne ifølge VVM-direktivets artikel 4, stk. 2, første afsnit, enten på grundlag af en undersøgelse i hvert enkelt tilfælde, eller på grundlag af grænseværdier eller kriterier fastsat af disse medlemsstater, fastslår hvorvidt der for projekter, der er omfattet af bilag II til direktivet, skal foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet.

151.

Til disse projekter hører anlæg til udnyttelse af vindkraft til energiproduktion (vindmølleparker), som er anført i dette bilags nr. 3), litra i).

152.

Med hensyn til fastlæggelsen af tærskelværdierne eller kriterierne giver VVM-direktivets artikel 4, stk. 2, litra b), ganske vist medlemsstaterne et vist skøn. Dette skøn er dog afgrænset af forpligtelsen i artikel 2, stk. 1, til at foretage en undersøgelse af indvirkningerne af projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet ( 87 ).

153.

De i artikel 4, stk. 2, litra b), i direktiv 85/337 omtalte kriterier og grænseværdier har således til formål at lette vurderingen af de konkrete kendetegn for et projekt med henblik på at afgøre, om det er omfattet af forpligtelsen til at foretage en vurdering af indvirkningen på miljøet ( 88 ).

154.

Heraf følger, at de kompetente nationale myndigheder, der skal tage stilling til en ansøgning om tilladelse til et projekt, der henhører under direktivets bilag II, skal foretage en særlig undersøgelse af, om der under hensyntagen til kriterierne i det nævnte direktivs bilag III skal foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet ( 89 ).

155.

I denne henseende følger det af punkt 1 i dette bilag III, at et projekts karakteristika især skal anskues i forhold til dets kumulative virkning med andre projekter. Manglende hensyntagen til et projekts kumulative virkning med andre projekter kan nemlig i praksis føre til, at projektet fritages for vurderingsforpligtelsen, uanset at projektet i sammenhæng med andre projekter kan få væsentlig indvirkning på miljøet ( 90 ).

156.

Dette krav skal ses i lyset af punkt 3 i bilag III til direktiv 85/337, hvorefter de potentielle væsentlige indvirkninger af projekter skal ses i relation til de kriterier, der er anført under samme bilags punkt 1 og 2, og navnlig under hensyn til sandsynligheden, omfanget, graden, varigheden og reversibiliteten af projektets påvirkning ( 91 ).

157.

Heraf følger, at det påhviler en national myndighed, når denne skal undersøge, om der for et projekt skal foretages en vurdering af indvirkningen på miljøet, at undersøge den indvirkning, som dette projekt kunne have i sammenhæng med andre projekter. Idet der ikke er angivet nogen specifikationer, er denne forpligtelse i øvrigt ikke begrænset til projekter, der er af samme art. Tværtimod skal der ved denne forudgående undersøgelse tages stilling til spørgsmålet om, hvorvidt et projekts indvirkninger på miljøet som følge af indvirkningerne fra andre projekter kan være større, end hvis de andre projekter ikke fandtes ( 92 ).

158.

I den foreliggende sag var der på de arealer i IBA »Kaliakra«, som endnu ikke var udlagt som SBO, i forvejen mindst planlagt »AES Geo Energy« OOD’s vindmøllepark med 52 vindmøller og yderligere tre anlæg tilhørende »Disib« OOD. For ingen af de fire her omhandlede projekter kunne der ved udgangen af 2007 uden videre udelukkes kumulative virkninger med dette projekt.

159.

Desuden forelå der med oplysningerne om IBA »Kaliakra« oplysninger om, at de berørte arealer var af stor betydning for fugletrækket og den rødhalsede gås’ overvintring.

160.

Det var følgelig absolut nødvendigt at tage hensyn til de forskellige vindkraftprojekters kumulative virkninger, når der skulle tages stilling til, om det var nødvendigt at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering.

161.

Bulgarien påberåber sig ganske vist, at det udtrykkeligt er fastslået i afgørelserne, at der ikke forventes kumulative virkninger. Den blotte påstand om, at der ikke opstår kumulative virkninger, beviser imidlertid ikke, at dette er tilstrækkeligt undersøgt. Bulgarien forelægger netop ingen dokumentation for denne undersøgelse.

162.

Bulgarien har således derved, at de kumulative virkninger af projekterne »Brestiom« OOD, »Eco Energy« OOD og »Longman Investment« OOD med andre projekter ikke er blevet efterprøvet på en egnet måde ved undersøgelsen af, om en miljøkonsekvensvurdering var nødvendig, tilsidesat sine forpligtelser i henhold til VVM-direktivets artikel 4, stk. 2 og 3, og bilag III, nr. 1), litra b), samt derved, at projektet »Longman Investment« OOD alligevel blev godkendt og realiseret, desuden tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 2, stk. 1.

163.

Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da begge parter har nedlagt påstand om, at modparten pålægges at betale sagsomkostningerne, og Bulgarien overvejende, men langt fra fuldstændigt, er den tabende part, foreslår jeg, at denne medlemsstat pålægges at betale tre fjerdedele af sagsomkostningerne.

164.

Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe afgørelse som følger: