I – Uvod

II – Pravni okvir

A – Direktiva o zaštiti ptica

B – Direktiva o staništima

C – Direktiva 2011/92

III – Činjenice, predsudski postupak i tužbeni zahtjev

A – Pogođena područja

B – Postupak

IV – Pravna ocjena

A – Klasifikacija određenih površina kao područja zaštite ptica (točka A tužbenog zahtjeva)

1. Priznanje potrebe za zaštitom sporne površine

2. Pravni kriteriji

3. Primjena na Komisijinu tužbu

a) Ptice gnjezdarice

b) Migracijski tok

c) Prezimljavanje crvenovrate guske

4. Međuzaključak

B – Projekti na zaštićenim površinama ili na površinama koje se moraju zaštititi (točke B i C tužbenog zahtjeva)

1. Projekti na PZP‑ima Kaliakra i Belite Skali kao i na predloženom PZP‑u Kompleks Kaliakra (točka C tužbenog zahtjeva)

a) Tumačenje tužbenog zahtjeva

b) Navodna povreda članka 6. stavka 2. Direktive o staništima u odnosu na PZP‑e Kaliakra i Belite Skali

i) Primjena ratione temporis članka 6. stavka 2. Direktive o staništima

ii) Kriterij iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima

iii) Negativan utjecaj na PZP Kaliakra

c) Privremena zaštita predloženog područja Kompleks Kaliakra

2. Projekti na prvotno nezaštićenim površinama (točka B tužbenog zahtjeva)

a) Pravni kriteriji

b) Projekti

i) Tri neostvarena projekta

ii) Tri ostvarena projekta

c) Negativan utjecaj na područje

d) Međuzaključak

3. Posljedice moguće presude kojom se utvrđuje povreda

C – Procjena utjecaja na okoliš (točka D tužbenog zahtjeva)

1. Primjenjivost ratione temporis Direktive 2011/92

2. Projekti

a) Zastarjele odluke kao predmet ovog postupka zbog povrede obveze

b) Mogućnost povrede Direktive 2011/92 putem neprovedenih projekata

3. Uzimanje u obzir kumulativnih učinaka kod prethodne provjere

4. Međuzaključak

V – Troškovi

VI – Zaključak

1.

I zaštita ptica i korištenje snage vjetra služe očuvanju okoliša. Međutim iz ove Komisijine tužbe proizlazi da oni mogu biti međusobno u sukobu. Ona se odnosi na različite projekte, uglavnom postrojenja koja koriste snagu vjetra, i to na području u Bugarskoj koje je prema mišljenju velikog broja ornitologa od velike važnosti za zaštitu ptica. Osim Suda, i Stalni odbor Konvencije o zaštiti europskih divljih vrsta i prirodnih staništa ( 2 ) već se dugo bavi tom situacijom ( 3 ).

2.

Komisija prigovara da dijelove tog područja Bugarska nije dostatno zaštitila u skladu s Direktivom o zaštiti ptica ( 4 ) i Direktivom o staništima ( 5 ), nego je na njih negativno utjecala različitim projektima. Osim toga, kod provedbe nekih projekata zanemarila se Direktiva 2011/92 ( 6 ). Daljnji su projekti imali negativan utjecaj na klasificirana područja zaštite ptica i na posebno zaštićeno područje u skladu s Direktivom o staništima.

3.

Tužbu obilježava vrlo složeno činjenično stanje te se njome u pravnom pogledu nameću prije svega pitanja o primjeni europskog prava o zaštiti prirode na projekte koji su pokrenuti prije pristupanja Bugarske, ali su u potpunosti ostvareni tek nakon toga te i danas još imaju utjecaja na zaštićena područja ili područja koja se moraju zaštiti.

4.

Člankom 4. stavcima 1. i 2. Direktive o zaštiti ptica predviđeno je da kao posebna zaštićena područja (u daljnjem tekstu: PZP) države članice klasificiraju ona područja koja su najprimjerenija za zaštitu ptica iz Priloga I. Direktivi i migracijskih ptica.

„1.   Vrste ptica navedene u Prilogu I. predmet su posebnih mjera očuvanja koje se odnose na njihova staništa, kako bi se osiguralo njihovo preživljavanje i razmnožavanje na njihovom području raširenosti.

[…]

Države članice posebno klasificiraju područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija kao posebna zaštićena područja za očuvanje tih vrsta u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se primjenjuje ova Direktiva.

2.   Države članice poduzimaju slične mjere za migracijske vrste koje se redovito pojavljuju a nisu navedene u Prilogu I., imajući na umu potrebu za njihovom zaštitom u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se ova Direktiva primjenjuje s obzirom na područja za njihovo razmnožavanje, mitarenje i prezimljavanje te odmorišta duž njihovih migracijskih putova. […]“

5.

Prva rečenica članka 4. stavka 4. Direktive o zaštiti ptica sadržava režim zaštite PZP‑a:

„U vezi s zaštićenim područjima iz stavaka 1. i 2., države članice poduzimaju odgovarajuće mjere za sprečavanje onečišćavanja ili pogoršavanja stanja staništa ili bilo kakvih poremećaja koji negativno utječu na ptice u tolikoj mjeri da bi to bilo značajno s obzirom na ciljeve iz ovog članka.“

6.

Direktivom o staništima također je predviđeno određivanje zaštićenih područja, takozvanih područja od značaja za Zajednicu (u daljnjem tekstu: PZZ), koja služe zaštiti određenih stanišnih tipova i nekih vrsta faune i flore, ali ne i neposredno zaštiti ptica. Zajedno s PZP‑ima iz Direktive o zaštiti ptica PZZ‑i čine mrežu Natura 2000.

7.

Zaštita područja utvrđena je u članku 6. stavcima 2. do 4.:

„2.   Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogorša[vanje stanja] prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.

3.   Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.

4.   Ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode, država članica poduzima sve kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000. Ona Komisiju izvješćuje o usvojenim kompenzacijskim mjerama.

[…]“

8.

Člankom 7. Direktive o staništima ove su odredbe prenesene na PZP u skladu s Direktivom o zaštiti ptica:

„Obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 2., 3. i 4. ove Direktive zamjenjuju sve obveze koje proizlaze iz prve rečenice članka 4. stavka 4. [Direktive o zaštiti ptica] u vezi područja klasificiranih na temelju članka 4. stavka 1. ili slično priznatih prema njezinom članku 4. stavku 2. od datuma provedbe ove Direktive ili datuma klasifikacije ili priznanja od strane države članice u skladu s [Direktivom o zaštiti ptica], pod uvjetom da je potonji datum kasniji.“

9.

Člankom 2. stavkom 1. utvrđen je cilj Direktive 2011/92:

„Države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih učinaka. Ti su projekti utvrđeni u članku 4.“

10.

U članku 4. stavcima 1. do 3. te Prilozima I. do III. Direktivi 2011/92 pobliže je uređeno koji projekti moraju podlijegati procjeni utjecaja na okoliš.

„1. […]

2.   U skladu s člankom 2. stavkom 3., za projekte koji su navedeni u Prilogu II. države članice određuju:

3.   Kada se provodi pojedinačno ispitivanje ili se postavljaju pragovi ili kriteriji u smislu stavka 2., moraju se uzeti u obzir relevantni kriteriji odabira navedeni u Prilogu III.“

11.

U točki 3. podtočki i. Priloga II. Direktivi 2011/92 navode se „postrojenja koja koriste snagu vjetra za proizvodnju energije (farme vjetra)“.

12.

Naposljetku, Prilog III. Direktivi 2011/92 sadrži u članku 4. stavku 3. navedene kriterije odabira za projekte iz Priloga II.:

„1.   Značajke projekata

Značajke projekata moraju biti razmotrene s osobitim obzirom na sljedeće:

[…]

[…]“

13.

S aspekta zaštite prirode područje poluotoka Kaliakra je od visoke vrijednosti. Stoga Bugarsko društvo za zaštitu ptica, kao nevladina organizacija specijalizirana za zaštitu ptica koja tu državu članicu zastupa u međunarodnom savezu organizacija za zaštitu ptica, Birdlife International, smatra da se tamo nalazi područje koje je posebno primjereno za zaštitu ptica i koje obuhvaća površinu od oko 16000 hektara ( 7 ).

14.

Dana 18. prosinca 2007. Bugarska je u skladu s Direktivom o zaštiti ptica proglasila zaštićeno područje, PZP Kaliakra, no njime su obuhvaćene tek dvije trećine površine područja Kaliakra koje je identificiralo društvo za zaštitu ptica.

15.

Zapadno od PZP‑a Kaliakra i izvan PVOP‑a Bugarska je istog dana ustanovila još jedno područje zaštite ptica, PZP Belite Skali.

16.

Također 18. prosinca 2007. Bugarska je predložila Komisiji da tu proglasi zaštićeno područje pod nazivom „Kompleks Kaliakra“ u skladu s Direktivom o staništima, to jest PZZ koji obuhvaća gotovo ukupnu površinu oba prethodno navedena PZP‑a. Komisija je 15. prosinca 2008. to područje uvrstila na popis PZZ‑a ( 8 ). U standardnom obrascu podataka za to područje koji je Bugarska dostavila Komisiji ( 9 ) navedeno je 18 stanišnih tipova, među kojima 2300 hektara prioritetnog staništa pontsko‑sarmatske stepe (Natura 2000 Code 62C0).

17.

Od 2007. Komisija se bavi prigovorima u vezi sa zaštitom tih područja i komunicira o tome s Bugarskom. Nakon dvije odvojene opomene prema članku 258. UFEU‑a u 2008. ti su kontakti doveli do sažete dopunske opomene od 30. rujna 2011. i obrazloženog mišljenja Komisije od 22. lipnja 2012.

18.

Bugarska je na to odgovorila različitim dopisima te obavijestila Komisiju, među ostalim, da je Nacionalno vijeće za biološku raznolikost 8. listopada 2013. odlučilo proširiti PZP‑a Kaliakra do granica PVOP‑a Kaliakra. Dana 6. studenoga 2013. bugarsko Vijeće ministara donijelo je odgovarajuću odluku ( 10 ). Potom je Bugarska dostavila Komisiji ažurirani standardni obrazac podataka za to područje ( 11 ).

19.

Nezadovoljna odgovorima Bugarske, Komisija je 24. ožujka 2014. podnijela ovu tužbu kojom zahtijeva da se utvrdi:

20.

Komisija od Suda zahtijeva da:

21.

Republika Bugarska od Suda zahtijeva da:

22.

U replici je Komisija povukla točku C tužbenog zahtjeva u dijelu u kojem se odnosi na projekt „TSID – Atlas“ EOOD i točku D zahtjeva u odnosu na projekte „AES Geo Energy“ i „Disib“ OOD.

23.

Nakon pisanog dijela postupka stranke su se usmeno očitovale na raspravi održanoj 20. svibnja 2015.

24.

Dalje će se prvo ispitati točka A tužbenog zahtjeva koja se odnosi na potrebu klasifikacije određenih površina kao PZP‑a, potom točka C zahtjeva o određenim projektima unutar klasificiranih PZP‑a Kaliakra i Belite Skali, zatim točka B zahtjeva o projektu unutar površina ispitanih pod točkom A te konačno točka D zahtjeva o poštovanju Direktive 2011/92.

25.

Komisija prvo prigovara da površine u obujmu od otprilike više od 5000 hektara, koje graniče s PZP‑om Kaliakra, nisu također klasificirane kao područje zaštite ptica. Radi se o području označenom kao PVOP Kaliakra između Kavarne, Bulgareva, Svetog Nikole i Rakovskog na dolje prikazanom zemljovidu ( 12 ).

26.

Komisija zastupa stajalište da je Bugarska priznala potrebu za klasificiranjem.

27.

Zapravo je Bugarska već prije podnošenja tužbe obavijestila Komisiju barem o prvim koracima u postupku ostvarivanja PZP‑a Kaliakra ( 13 ). Osim toga postoji još jedan pravni akt od 6. veljače 2014. kojim se, koliko je vidljivo, proširenje zaštićenog područja formalno proglašava s učinkom prema trećim osobama ( 14 ).

28.

Proširenje PZP‑a počiva, među ostalim, na odluci bugarskog vijeća za biološku raznolikost. Zato valja poći od toga da se njome izražava znanstveno mišljenje o potrebi za zaštitom na proširenom području.

29.

Takve radnje država članica imaju veliku dokaznu snagu upravo na području zaštite područja jer njihova tijela mnogo bolje od Komisije ili Suda poznaju stanje na licu mjesta. Bilo bi slijedom toga u skladu sa sudskom praksom Suda ( 15 ) te mjere smatrati priznanjem potrebe za zaštitom područja.

30.

Bugarska ipak smatra da je proširenje PZP‑a samo izraz njezine spremnosti na suradnju i ne predstavlja nikakvo priznanje znanstvenog stajališta Komisije. To žestoko protivljenje sprečava da se stvarno klasificiranje proširenja područja ocijeni kao neoborivo priznanje. Naprotiv, stranke se zapravo spore o potrebi za proširenjem, a Bugarska bi klasificiranje mogla čak i poništiti ako se prihvati njezina tvrdnja o nepostojanju potrebe za zaštitom tih površina ( 16 ).

31.

Međutim, klasificiranje površine utječe na teret dokazivanja. Doduše u postupku zbog povrede obveze Komisija mora dokazati da određenu površinu treba klasificirati kao zaštićeno područje ( 17 ), no ona se u tu svrhu može pozvati na klasificiranje područja koje je kasnije uslijedilo. Kako bi oborila taj dokaz država članica mora pokazati da se klasificirana površina (više) ne ubraja u područja koja su najprimjerenija za očuvanje divljih vrsta ptica u smislu članka 4. stavka 1. Direktive ( 18 ). U praksi to znači da Bugarska mora na znanstvenoj osnovi izraziti ozbiljnu sumnju o toj prikladnosti i pri tome osobito pobiti vlastite podatke u standardnom obrascu podataka tog područja. Tada bi Komisija morala opovrgnuti tu sumnju.

32.

Prema tom kriteriju valja u ovom predmetu ispitati moraju li predmetne površine biti zaštićene kao PZP.

33.

U skladu s člankom 4. stavkom 1. podstavkom 4. Direktive o zaštiti ptica, države članice moraju klasificirati područja koja su s obzirom na broj i veličinu najprimjerenija kao PZP‑i za očuvanje zaštićenih vrsta navedenih u Prilogu I. Pri tome se moraju uzeti u obzir zahtjevi zaštite tih vrsta u okviru morskih i kopnenih zemljopisnih područja gdje se primjenjuje ova direktiva. U skladu s člankom 4. stavkom 2. one moraju poduzeti slične mjere za migracijske vrste koje se redovito pojavljuju a nisu navedene u Prilogu I., s obzirom na područja za njihovo prezimljavanje te njihova odmorišta duž njihovih migracijskih putova ( 19 ).

34.

To znači da su države članice obvezne kao PZP‑e klasificirati sva područja koja su prema ornitološkim kriterijima najprimjerenija za očuvanje vrsta o kojima je riječ ( 20 ). Nasuprot tomu, gospodarski zahtjevi navedeni u članku 2. Direktive o zaštiti ptica ne mogu se uzeti u obzir kod odabira i razgraničenja PZP‑a ( 21 ). Doduše, države članice raspolažu određenom marginom prosudbe prilikom odabira PZP‑a, no ona se odnosi samo na primjenu tih kriterija radi određivanja područja najprimjerenijih za očuvanje vrsta ( 22 ).

35.

U praksi su stavci 1. i 2. članka 4. Direktive o zaštiti ptica konkretizirani kriterijima koje je nevladina organizacija „Birdlife International“, međunarodni krovni savez organizacija za zaštitu ptica, razvila za određivanje takozvanih područja važnih za očuvanje ptica (u daljnjem tekstu: PVOP) ( 23 ). Te kriterije primjenjuju nacionalne organizacije za zaštitu ptica kako bi na temelju svojih saznanja o prisutnosti ptica sastavile popise PVOP‑a. Tako PVOP Kaliakra ( 24 ) obuhvaća istoimeni PZP kao i površine u pogledu kojih Komisija u ovom postupku prigovara da nisu zaštićene.

36.

Ni navedeni kriteriji ni popisi nacionalnih organizacija za zaštitu ptica koji su sastavljeni na temelju njih nisu obvezujući, ali ih je Sud priznao kao referentnu točku za ocjenu je li odgovarajuća država članica klasificirala područja koja su s obzirom na broj i veličinu dovoljna kao PZP‑i ( 25 ). Države članice mogu, međutim, opovrgnuti tu indiciju tako da ili razviju ornitološke kriterije na znanstvenoj osnovi, koji su barem prikladni za prenošenje članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o zaštiti ptica ( 26 ), ili da boljim saznanjima opovrgnu podatke o prisutnosti ptica na dotičnim područjima ( 27 ).

37.

Što se uostalom tiče klasificiranja određenih dijelova površina, Sud je već ocijenio da klasificiranje određenih površina kao PZP‑a ne može biti rezultat izdvojenog ispitivanja ornitološke vrijednosti svake pojedine površine o kojoj je riječ, već se mora temeljiti na uvažavanju prirodnih granica odnosnog područja te potvrđuje da i u odnosu na dijelove površina ornitološki kriteriji koji su isključiva osnova za klasifikaciju trebaju biti znanstveno utemeljeni ( 28 ).

38.

Komisija se poziva na to da se ptice koje se gnijezde unutar izvorno zaštićenog PZP‑a pojavljuju i na spornim površinama (o tome pod a)), zatim na značenje spornih površina za migracijski tok ptica (o tome pod b)) i na potrebe crvenovrate guske (Branta ruficollis) kod prezimljavanja (o tome pod c)).

39.

Pomoću ažuriranog standardnog obrasca podataka o proširenom PZP‑u Kaliakra moglo bi se pretpostaviti da se radi o homogenom području koje zaštićene vrste posvuda koriste u istoj mjeri.

40.

No Bugarska uvjerljivo tvrdi da predmetne površine u unutrašnjosti zemlje nužno ne čine prirodnu cjelinu s prije zaštićenim površinama na obali. Potonje površine obilježavaju hridi i stepska staništa. Kod spornih proširenih površina radi se nasuprot tomu o zemljištima koja se koriste za poljoprivredu. Ona su osim toga manjom cestom odvojena od klasificiranih površina. Bugarska nadalje naglašava da sporna poljoprivredna zemljišta imaju ista svojstva kao i okolne površine čiju zaštitu Komisija ne zahtijeva.

41.

Iako se s Komisijom valja složiti da i poljoprivredna zemljišta mogu pripadati područjima koja se trebaju klasificirati kao PZP‑i, neosporena tvrdnja Bugarske da se ptice gnjezdarice, koje su usredotočene na izvorno zaštićena staništa koja se pojavljuju na obali, značajno manje gnijezde na susjednim poljoprivrednim zemljištima, ipak je uvjerljiva.

42.

Komisija također ističe da su poljoprivredna zemljišta važna područja lova za kratkoprstog kopca (Accipiter brevipes), bjelorepog škanjca (Buteo rufinus) i sovu ušaru (Bubo bubo), koji se kao ptice gnjezdarice nalaze u standardnom obrascu podataka te su izričito navedeni kod ocjene PZP‑a. Pri tome se, međutim, radi o brojčano vrlo ograničenoj prisutnosti koju ni Birdlife ne navodi kao razlog za određivanje PVOP‑a Kaliakra ( 29 ). Stoga to korištenje nije dostatno da se poljoprivredna zemljišta smatraju najprimjerenijima za zaštitu tih vrsta.

43.

Stoga se iz prisutnosti ptica gnjezdarica u izvorno zaštićenim obalnim područjima ne može nasuprot stajalištu Komisije zaključiti da bi i poljoprivredna zemljišta u zaleđu morala biti zaštićena.

44.

Prema podacima Bugarske u standardnom obrascu podataka PZP Kaliakra, uključujući proširene površine, ipak je važan za migracijski tok. Kao što Komisija naglašava, a Bugarska je navela u standardnom obrascu podataka za područje Kaliakra ( 30 ), to posebno značenje proistječe iz zemljopisnih uvjeta. Kod poluotoka Kaliakre mijenja se naime linija obale za gotovo 90 stupnjeva od smjera sjever‑jug prema smjeru istok‑zapad. Ptice se za nastavak selidbe iznova orijentiraju i to obilježje koriste za odmor. Pri tome se moraju osloniti na područja PVOP‑a koja se koriste za poljoprivredu i koja nisu obuhvaćena PZP‑om Kaliakra.

45.

Osobito u suglasju s ocjenom tog područja kao PVOP‑a Komisija zastupa stajalište da se radi o „koridoru“ za jesenju selidbu određenih ptica.

46.

Pojam „koridora“ odnosi se na kriterije koje koristi Birdlife International. Kriterijem C.5 definira se migracijski koridor kao područje kojim tijekom proljetne ili jesenje selidbe redovito prolazi najmanje 5000 roda (Ciconiidae) i/ili najmanje 3000 ptica grabljivica (Accipitriformes i Falconiformes) i/ili 3000 ždralova (Gruidae) ( 31 ).

47.

Kako bi poduprla taj kriterij Komisija se oslanja osobito na studiju koja je 2005. provedena posebno radi određivanja „migracijskog koridora“ u Bugarskoj. Prema toj studiji u ovoj je godini na točki promatranja Bulgarevo, to jest kod Kaliakre zapaženo više od 30000 migracijskih ptica, prije svega roda i pelikana, ali i rijetkih ptica grabljivica ( 32 ).

48.

Nasuprot tvrdnjama Komisije Bugarska ističe objavu ( 33 ) i studije ( 34 ) prema kojima se kod Kaliakre ne može utvrditi koridor. Umjesto toga se ptice sele širim pojasom u smjeru juga. Komisija se doduše protivi bugarskom tumačenju objave, ali ne dovodi u pitanje rezultate promatranja na kojima se temelji objava i ostale studije.

49.

Pri tome su od posebnog interesa podaci promatranja za to područje na kojima se temelje studije koje je Bugarska podnijela. Prema tim su podacima u tom području veće skupine migracijskih ptica zapažene tek sporadično ( 35 ). Tako je između 2005. i 2011. više od 20000 bijelih roda zapaženo samo 2006. i 2010. ( 36 ). U četiri preostale godine ( 37 ) uočeno je samo između 89 i 3000 bijelih roda. Prema bugarskom stajalištu to je posljedica okolnosti da vjetar utječe na migracijski pravac ( 38 ). U obje godine s velikim dolaskom relativno jak zapadni vjetar tjerao je ptice na obalu.

50.

Na temelju tih bi se rezultata moglo sumnjati nastupaju li te koncentracije dovoljno redovito kako bi se moglo smatrati da postoji „migracijski koridor“. Doduše iz bugarske tvrdnje proizlazi barem da te koncentracije nisu samo nasumične ili krajnje iznimke. Suprotno tomu, s tim koncentracijama valja računati svake treće godine uz odgovarajući vjetar. Kada dođe do takvih koncentracija, poljoprivredne površine postaju iz zemljopisnih razloga navedenih u standardnom obrascu podataka nužna staništa za odmor i hranjenje ptica.

51.

Iz navedenog proizlazi da podaci promatranja koje je Bugarska predočila potvrđuju ocjenu dokumentiranu u standardnom obrascu podataka da je PZP Kaliakra, uključujući njegove proširene površine, jedno od najprimjerenijih područja za očuvanje ptica tijekom selidbe. S tog je aspekta točka A tužbenog zahtjeva osnovana.

52.

Treći razlog Komisije za uključivanje proširenih područja u PZP Kaliakra jest njihovo značenje za crvenovratu gusku.

53.

Strane su suglasne o tome da gotovo cijela svjetska populacija (između 30000 i 50000 ptica ( 39 )) crvenovrate guske koja se smatra globalno ugroženom prezimljuje na zapadnoj obali Crnog mora, to jest prije svega u Bugarskoj i Rumunjskoj ( 40 ). Pri tome su od posebne važnosti dva bugarska jezera sjeverno od Kaliakre gdje je Bugarska klasificirala zaštićena područja. Ta jezera i morske površine ispred obale – djelomično prije ili u PZP‑u Kaliakra – crvenovrate guske koriste kao mjesta za spavanje, često zajedno s drugim vrstama gusaka ( 41 ).

54.

U standardnom obrascu podataka Bugarska je samo navela da manji broj crvenovratih gusaka prezimljuje u regiji. Slijedom toga klasificiranje proširene površine PZP‑a Kaliakra nije dokaz za to da se ta površina ubroji u najprimjerenija područja za zaštitu crvenovrate guske.

55.

Nasuprot tomu, Komisija smatra da su proširene površine PZP‑a Kalikara vrlo važne kao stanište na kojem se nalazi hrana za crvenovrate guske.

56.

Doduše Komisija ne navodi kriterij koji je povezan s tom tvrdnjom, no valja poći od toga da se radi o kriteriju C.1 koji Birdlife navodi u vezi s crvenovratom guskom u PVOP‑u Kaliakra ( 42 ). Taj kriterij pretpostavlja da to područje redovito udomljuje značajan broj svjetski ugroženih vrsta ili drugih vrsta za koje postoji interes za očuvanje na svjetskoj razini ( 43 ).

57.

Koliko se može razaznati, Komisija se oslanja na ocjenu Bugarskog društva za zaštitu ptica ( 44 ), koju Bugarska, međutim, dovodi u sumnju.

58.

Oba stajališta upućuju na studiju kojom se ocjenjuju podaci promatranja iz godina 1995. do 2000. ( 45 ). Valja se složiti s Bugarskom da prema toj studiji crvenovrata guska nije svake godine koristila proširene površine PZP‑a Kaliakra kao stanište na kojem se nalazi hrana ( 46 ).

59.

Komisija međutim s pravom naglašava da je prema toj studiji barem u dvije od pet godina razdoblja promatranja više tisuća crvenovratih gusaka tražilo hranu na tim površinama ( 47 ).

60.

Okolnost da se te površine prema novijim promatranjima rjeđe koriste ( 48 ) ne proturječi tim rezultatima jer su ta promatranja počela tek nakon izgradnje velikog broja postrojenja koja koriste snagu vjetra na tim površinama. Ne može se naime isključiti da su te površine prestale biti privlačne za guske zbog postrojenja koja koriste snagu vjetra ( 49 ).

61.

Zaključno iz toga proizlazi da su prije izgradnje postrojenja koja koriste snagu vjetra proširene površine PZP‑a Kaliakra bile važno, ali ne i stalno mjesto na kojem se nalazi hrana za crvenovrate guske. I iz predočenih studija proizlazi da je ta vrsta prilagodljiva kod odabira svojih mjesta na kojima se nalazi hrana.

62.

To ne dovodi do toga da se proširene površine isključuju iz kruga područja najprimjerenijih za zaštitu crvenovrate guske. Naime, s obzirom na globalnu ugroženost te vrste i posebne odgovornosti Europske unije za njihova područja za prezimljavanje zahtjevi za određivanje takvih područja ne smiju biti pretjerani ( 50 ). Prije je potrebno zaštititi dovoljan broj mjesta na kojima se nalazi hrana, kako se ne bi ugrozilo prezimljavanje crvenovrate guske.

63.

Slijedom toga ova je točka tužbenog zahtjeva osnovana i zbog obveze zaštite crvenovrate guske.

64.

Stoga valja utvrditi da je Bugarska povrijedila svoje obveze koje ima na temelju članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o zaštiti ptica time što po isteku roka, koji je Komisija odredila u obrazloženom mišljenju, nije kao posebno zaštićeno područje u cijelosti zaštitila prvotno nezaštićene dijelove područja važnog za očuvanje ptica Kaliakra sjeverno od izvorno određenog posebnog zaštićenog područja Kaliakra.

65.

Komisija nadalje prigovara da je Bugarska unutar klasificiranih zaštićenih područja ili zaštićenih područja koja se moraju klasificirati odobrila više projekata, osobito postrojenja koja koriste snagu vjetra, ali i turističke projekte kao što su igrališta za golf i hoteli. Sljedeća karta ( 51 ) daje pregled toga:

66.

U nastavku ću ispitati projekte unutar PZP‑a jer se s tim u vezi mogu lakše prikazati pravni kriteriji kojima se potom treba poslužiti u vezi s projektima na prvotno još neklasificiranim površinama. Ishod tog ispitivanja željela bih zaključno relativizirati tako da kratko obradim pravne posljedice moguće presude kojom se utvrđuje povreda po obje ove točke.

67.

Pod C Komisija zahtijeva utvrđenje da je, time što je odobrila projekte „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD, „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD kao i „Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort“ OOD na PZP‑ima Kaliakra i Belite Skali kao i na predloženom PZZ‑u Kompleks Kaliakra, Bugarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 6. stavka 2. Direktive o staništima, kako ih je Sud protumačio u predmetima C‑117/03 i C‑244/05, jer nije poduzela odgovarajuće mjere kako bi se izbjeglo pogoršavanje stanja prirodnih staništa i staništa bioloških vrsta te uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena.

68.

Na prvi pogled je nejasno kako valja razumjeti ovu točku tužbenog zahtjeva. Stoga je i njegova dopuštenost dvojbena. U skladu s člankom 120. točkom (c) Poslovnika zahtjevi istaknuti u tužbi trebaju biti formulirani na nedvosmislen način kako bi se izbjeglo da Sud odluči ultra petita ili propusti odlučiti o nekom od prigovora ( 52 ).

69.

Prvo proturječje postoji između navedene norme, to jest članka 6. stavka 2. Direktive o staništima te obje navedene presude. Naime, u tim presudama Sud baš i nije protumačio članak 6. stavak 2. On je samo utvrdio da tamo predviđene zaštitne mjere prema članku 4. stavku 5. treba donijeti samo za područja koja su uvrštena na popis područja odabranih kao PZZ‑i ( 53 ).

70.

Ta proturječna formulacija tužbenog zahtjeva objašnjava se, međutim, time da je u tom jednom zahtjevu Komisija spojila povredu dviju različitih obveza. S jedne strane ona prigovara zbog pogoršavanja stanja dva klasificirana PZP‑a, a s druge strane pogoršavanja stanja predloženog PZZ‑a Kompleks Kaliakra. Zadiranja u klasificirane PZP‑e valja, međutim, ocijeniti pomoću članka 6. stavka 2. Direktive o staništima, dok obveze privremene zaštite predloženih područja proizlaze iz obje navedene presude.

71.

Stoga tu točku tužbenog zahtjeva valja razumjeti na način da Komisija prigovara zbog povrede članka 6. stavka 2. Direktive o staništima u odnosu na oba PZP‑a i uz to zbog povrede obveza privremene zaštite prema navedenim presudama u odnosu na predloženo područje.

72.

No i uz to pojašnjenje potrebno je konkretizirati cilj te točke tužbenog zahtjeva. Budući da Komisija prigovara odobravanju projekata, moglo bi ga se smatrati očito neosnovanim. Naime, prema članku 2. Akta o uvjetima pristupanja Republike Bugarske i Rumunjske i prilagodbama ugovora na kojima se temelji Europska unija ( 54 ), pravo Unije primjenjuje se na Bugarsku tek od pristupanja. Međutim, odobrenja kojima Komisija prigovara u ovoj točki tužbenog zahtjeva izdana su još prije tog trenutka. Slijedom toga izdavanjem odobrenja Bugarska nije mogla povrijediti članak 6. stavak 2. Direktive o staništima ili obveze privremene zaštite za predložena područja.

73.

No, već u toj točki tužbenog zahtjeva Komisija konkretizira da povrede vidi u tome što Bugarska nije poduzela odgovarajuće mjere kako bi se izbjeglo pogoršavanje stanja prirodnih staništa i staništa bioloških vrsta te uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena. Shodno tomu se prema njezinom stajalištu ne radi o odobrenjima kao takvima, koja bi uostalom trebalo ocijeniti ponajprije u skladu s postupkom prethodne ocjene prema članku 6. stavku 3. Direktive o staništima, nego o tome da kasnije zapravo nije izbjegnuto pogoršanje stanja područja zbog projekata, što je obuhvaćeno člankom 6. stavkom 2. i obvezama privremene zaštite. Daljnja tvrdnja potvrđuje to tumačenje točke C tužbenog zahtjeva jer u okviru nje Komisija ne osporava odluke o odobrenju prije pristupanja, nego provedbu projekata nakon pristupanja, a osobito od klasificiranja oba PZP‑a i prijedloga klasificiranja područja Kompleks Kaliakra.

74.

Ta nejasnoća točke C tužbenog zahtjeva vrlo je nesretna, ali ne i tako ozbiljna da bi ga se smatralo nedopuštenim ili očito neosnovanim. Umjesto toga ga je moguće tumačenjem ispravno razumjeti i ocijeniti njegovu osnovanost. Nadalje iz tvrdnje Bugarske proizlazi da njezina obrana nije bila ugrožena nedostacima tužbenog zahtjeva.

75.

Tako treba prvo ispitati je li Bugarska povrijedila članak 6. stavak 2. Direktive o staništima u odnosu na PZP‑e Kaliakra i Belite Skali, klasificirane 18. prosinca 2007., time što je odobrila provedbu projekata „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD, „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD kao i „Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort“ OOD.

76.

Bugarska zastupa stajalište da članak 6. stavak 2. Direktive o staništima uopće nije primjenjiv na projekte koji su bili odobreni prije pristupanja, dakle ni u odnosu na njihovu provedbu.

77.

Pri tome se Bugarska oslanja na presudu o „Lauteracher Ried“, u kojoj je tadašnje drugo vijeće Suda odlučilo radi pravne sigurnosti ( 55 ) da obveze iz Direktive o staništima ne vrijede za projekt za koji je postupak odobrenja pokrenut prije pristupanja dotične država članice Europskoj zajednici ( 56 ). Direktiva o staništima ne bi se prema tome uopće smjela primjenjivati na projekte koji su odobreni prije pristupanja.

78.

Međutim, navedenu sudsku praksu o primjeni ratione temporis Direktive o staništima veliko vijeće Suda je u međuvremenu – s pravom ( 57 ) – napustilo jer prije odobravanja projekta ne postoji još određena situacija ( 58 ) u kojoj bi se primijenilo načelo pravne sigurnosti.

79.

Potonja odluka ne odnosi se, doduše, na projekte koji su već bili odobreni prije pristupanja, no u tom pogledu Sud je razjasnio da se od početka primjene Direktive o staništima članak 6. stavak 2. primjenjuje na projekte za koje je izdana uporabna dozvola prije nego što je režim zaštite predviđen Direktivom o staništima postao primjenjiv na pogođeno zaštićeno područje ( 59 ). To mora vrijediti i za projekte koji su bili odobreni prije pristupanja.

80.

Doduše iako takvi projekti nisu podvrgnuti zahtjevima iz članka 6. stavka 3. Direktive o staništima u pogledu prethodne procjene njihovih učinaka na dotično područje, države članice moraju u skladu s člankom 6. stavkom 2. poduzeti odgovarajuće mjere kako bi se spriječilo da se provedbom projekata pogoršava stanje prirodnih staništa i staništa vrsta na posebnim zaštićenim područjima ili uznemiravaju vrste za koje su ta područja određena, ako bi takva uznemiravanja mogla značajno utjecati na ciljeve te direktive ( 60 ).

81.

Stoga je izvođenje projekata, koji su bili odobreni prije pristupanja Bugarske te početka primjene Direktive o staništima i Direktive o zaštiti ptica, obuhvaćeno člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima.

82.

Još valja primijetiti da se članak 6. stavak 2. Direktive o staništima primjenjuje u odnosu na PZP u vezi s člankom 7. tek od klasificiranja PZP‑a. Do tada ta su područja podvrgnuta članku 4. stavku 4. prvoj rečenici Direktive o zaštiti ptica koji je stroži s obzirom na opravdanje zadiranja ( 61 ), a koji Komisija ipak nije navela u točki C tužbenog zahtjeva.

83.

Aktivnost je sukladna članku 6. stavku 2. Direktive o staništima ako se osigura da ona ne dovodi ni do kakvog uznemiravanja koje bi u značajnoj mjeri moglo ugroziti ciljeve te direktive, osobito one koji se odnose na očuvanje ( 62 ). Stoga je u postupku zbog povrede obveze prigovor povrede članka 6. stavka 2. osnovan samo ako Komisija u skladu s pravnim standardima dokaže da država članica nije poduzela odgovarajuće mjere kako bi se spriječilo da izvedba projekata, i to nakon klasificiranja dotičnog zaštićenog područja, dovede do pogoršavanja stanja staništa pogođenih vrsta i uznemiravanja tih vrsta koji bi mogli značajno utjecati na cilj te direktive koji se sastoji u osiguravanju očuvanja navedenih vrsta ( 63 ).

84.

Međutim, da bi dokazala povredu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima, Komisija ne treba dokazivati postojanje uzročne veze između izvedbe projekta i znatnog uznemiravanja dotičnih vrsta. Umjesto toga je dovoljno da ta institucija dokaže postojanje vjerojatnosti ili opasnosti da ta izvedba uzrokuje znatna uznemiravanja za tu vrstu ( 64 ).

85.

Iako je Sud, doduše, kriterij vjerojatnosti ili opasnosti primjenjivao samo kako bi ispitao znatna uznemirivanja vrsta, nije vidljiv razlog da ga se ne upotrijebi i kod ispitivanja druge vrste negativnog utjecaja u smislu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima, to jest pogoršanja staništa.

86.

Naime, taj kriterij objašnjava se time da se mora provesti i prethodna procjena projekta prema članku 6. stavku 3. Direktive o staništima ako postoji takav rizik ( 65 ). U tom je slučaju odobrenje moguće samo ako ispitivanje pokaže da se područje neće kao takvo pogoršati ili da je projekt opravdan prema članku 6. stavku 4. Budući da članak 6. stavci 2. i 3. trebaju osiguravati istu razinu zaštite ( 66 ), isti kriterij mora vrijediti i za dokaz o povredi članka 6. stavka 2.

87.

No dokaz na temelju tog kriterija ne dokazuje nužno konačno da je mjera, primjerice izvođenje projekta, nedopuštena. Štoviše, on se može osporiti odgovarajućim ispitivanjem utjecaja na područje ili se mjera može opravdati u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive o staništima ( 67 ).

88.

Komisija se protivi četirima projektima na izvornom području PZP‑a Kaliakra i PZP‑a Belite Skali. Ti su projekti odobreni prije pristupanja Bugarske Uniji, no odnosni građevinski radovi su dovršeni tek nakon klasificiranja PZP‑a. Radi se o tri projekta za proizvodnju električne energije iz snage vjetra i o turističkom projektu.

89.

Projekt „Kaliakra Wind Power“ AD za izgradnju 35 postrojenja koja koriste snagu vjetra odobren je 2006., a pušten u rad 5. lipnja 2008. Predmet projekta „EVN Enertrag Kavarna“ OOD bila je izgradnja 32 postrojenja koja koriste snagu vjetra te je odobren 26. srpnja 2006. Odobrenje je naknadno ograničeno na 20 postrojenja, od kojih je prema podacima Bugarske izgrađeno osam koji su u pogonu od 8. lipnja 2012. Tri daljnja postrojenja odobrena su 2005. u okviru projekta „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD. Tužba protiv tih odluka okončana je nagodbom 26. srpnja 2007. Dva postrojenja puštena su u rad 24. travnja 2008. i 14. veljače 2011. Treće postrojenje ne bi se trebalo izgraditi.

90.

Turistički projekt „Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort“ OOD u PZP‑u Belite Skali obuhvaća izgradnju igrališta za golf i toplica. Prva građevinska dozvola izdana je 22. prosinca 2005., a uporabna dozvola 6. travnja 2010.

91.

Budući da u skladu s člankom 7. Direktive o staništima njezin članak 6. stavak 2. nije primjenjiv prije klasificiranja PZP‑a, ocjena učinaka izgradnje tih postrojenja s obzirom na tu odredbu pretpostavlja da Komisija navede koji su za to potrebni radovi obavljeni nakon tog datuma. No ti podaci nedostaju. Prema podacima Bugarske koji nisu osporeni poznato je samo to da su radovi na pripremi terena, potrebni za te projekte, obavljeni prije pristupanja Bugarske Uniji. Shodno tomu se o izgradnji postrojenja u ovom postupku ne može raspravljati.

92.

Međutim, utvrđeno je da su sva ta postrojenja puštena u rad tek nakon klasificiranja PZP‑a. U skladu s time valja ispitati je li taj rad u oba PZP‑a spojiv s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima.

93.

U odnosu na postrojenja koja koriste snagu vjetra Komisija naglašava doduše opasnost od ubijanja ptica zbog sudara s postrojenjima koja koriste snagu vjetra (udarac ptice), no Bugarska opovrgava tu tvrdnju rezultatima ornitološkog promatranja rada postrojenja. U skladu s tim rezultatima u prvoj godini rada farme vjetra „Kaliakra Wind Power“ ODD nađene su mrtve samo tri ptice, i to jedan ružičasti pelikan (Pelecanus onocrotalus) i dvije sive strnadice (Miliaria ili Emberiza calandra). Iako su doduše obje vrste navedene u standardnom obrascu podataka za PZP Kaliakra, s obzirom na veliku populaciju od 2000 do 3000 ružičastih pelikana i 500 do 1200 sivih strnadica ti gubici izgledaju mnogo manje značajni nego što je prirodna promjena populacijskih razina.

94.

Komisija zastupa stajalište da postrojenja koja koriste snagu vjetra i postrojenja „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ OOD ometaju pogođene vrste ptica i pogoršavaju njihova staništa. Ona iznosi brojke o gubicima čak i na temelju obavijesti bugarske organizacije za zaštitu ptica.

95.

Bugarska ispravno prigovara tom iznošenju brojki da je u toj obavijesti ostalo nejasno kako su te brojke nastale. Stoga brojčanim podacima o navodnim gubicima površina nije moguće potkrijepiti povredu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima.

96.

Međutim, očito je da rad postrojenja koja koriste snagu vjetra, zgrada hotela i igrališta za golf opravdava vjerojatnost ili opasnost od pogoršavanja staništa vrsta ptica koje su zaštićene u PZP‑u ili od njihova većeg uznemiravanja.

97.

Tako se kod farme vjetra, koju je izradio „Kaliakra Wind Power“ AD, radi o 35 postrojenja koja koriste snagu vjetra i koja rade gusto raspoređena na površini od tri do četiri četvorna kilometra usred PZP‑a Kaliakra. Površine između vjetroturbina i u neposrednom susjedstvu farme vjetra vrlo vjerojatno nisu više toliko privlačne za sve zaštićene vrste kao i prije izgradnje farme vjetra. U manjoj mjeri to vrijedi i za oba manja projekta postrojenja koja koriste snagu vjetra. Shodno tomu Bugarska je izričito zabranila izgradnju dodatnih postrojenja koja koriste snagu vjetra u PZP‑u Kaliakra ( 68 ).

98.

Također je isključeno da površine PZP‑a Belite Skali, koje su obuhvaćene postrojenjima „Thracian Cliffs Golf & Spa“ OOD, zaštićene vrste ptica koriste na isti način kao i prije ostvarivanja tog projekta. Rad igrališta za golf i objekata za odmor mijenja svojstvo pogođenih staništa te bi pogođene vrste ptica, čak ako bi ih usprkos tomu i dalje mogle upotrebljavati za gniježđenje, odmor i traženje hrane, bile rastjerane uslijed prisutnosti turista ( 69 ).

99.

Prema tvrdnji Komisije o navodnim gubicima područja to valja pretpostaviti, među ostalim, za sljedeće vrste, koje su navedene u Prilogu I. Direktivi o zaštiti ptica i koje su također navedene u standardnom obrascu podataka za oba PZP‑a: dvobojnu bjeloguzu (Oenanthe pleschanka), veliku ševu (Melanocorypha calandra), kratkoprstu ševu (Calandrella brachydactyla), ćukavicu (Burhinus oedicnemus), riđeg škanjca (Buteo rufinus), kratkoprstog kopca (Accipiter brevipes) i zlatovrane (Coracias garrulus).

100.

Stoga je na Bugarskoj da opovrgne tu indiciju o vjerojatnosti ili opasnosti od pogoršavanja staništa zaštićenih vrsta te od njihova uznemiravanja. Bugarska se, međutim, ne izjašnjava o uznemiravanju pogođenih vrsta i o pogoršavanju njihovih staništa.

101.

Stoga valja poći od toga da izvođenje navedenog projekta predstavlja povredu članka 6. stavka 2. Direktive o staništima.

102.

Slijedom toga Republika Bugarska povrijedila je članak 6. stavak 2. Direktive o staništima time što nije poduzela potrebne mjere kako bi se izbjeglo da rad postrojenja koja koriste snagu vjetra „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD i „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD kao i postrojenja „Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort“ OOD unutar PZP‑a Kaliakra i Belite Skali pogoršava staništa zaštićenih vrsta ptica i te vrste uznemirava.

103.

Komisija nadalje prigovara da Bugarska nije dostatno zaštitila predloženi PZZ Kompleks Kaliakra od negativnih utjecaja projekata „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD, „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD kao i „Thracian Cliffs Golf & Spa Ressort“ OOD. Pri tome ona prigovara uništenju prioritetnog staništa „pontsko‑sarmatskih stepa“ (Natura 2000 Code 62C0).

104.

Prema Direktivi o staništima, za područja u kojima se nalaze prirodni stanišni tipovi i/ili prioritetne vrste i koja su države članice odabrale za uvrštavanje u popis Zajednice države članice poduzimaju odgovarajuće mjere kako bi se očuvale značajke tih područja. Države članice ne smiju stoga dopustiti nikakve aktivnosti koje mogu na ozbiljan način ugroziti ekološke značajke dotičnih područja. To osobito vrijedi onda kada bi određena aktivnost mogla bitno smanjiti površinu nekog područja, dovesti do nestanka na njemu prisutnih prioritetnih vrsta ili pak dovesti do uništenja tog područja ili svojstvenih mu značajki ( 70 ).

105.

Obveza zaštite bila bi povrijeđena ako bi Bugarska unutar predloženog područja dopustila uništenje prioritetnog stanišnog tipa u značajnom obujmu.

106.

Međutim, kao i sve ostale obveze na temelju prava Unije, ta obveza vrijedi najranije od pristupanja Bugarske. No Bugarska iznosi da su radovi na pripremi terena za navedene projekte, kojima je uništen stanišni tip, obavljeni već i prije pristupanja, a što Komisija ne osporava. Tim negativnim utjecajima na stanišni tip nije se stoga moglo povrijediti pravo Unije.

107.

Ako je, međutim, stanišni tip na pogođenim površinama već uništen, ni kasnije izvođenje projekata ne može ga dodatno pogoršati.

108.

Stoga je točka C tužbenog zahtjeva neosnovana u tom pogledu i tužbu Komisije valja odbiti u tom dijelu.

109.

Točkom B tužbenog zahtjeva Komisija zahtijeva utvrđenje da je time što je odobrila projekte „AES Geo Energy“ OOD, „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD, „Disib“ OOD, „Eco Energy“ OOD i „Longman Investment“ OOD na području važnom za očuvanje ptica Kaliakra, koje nije klasificirano kao posebno zaštićeno područje iako je to trebalo biti, Republika Bugarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 4. stavka 4. Direktive o zaštiti ptica kako je Sud tu odredbu protumačio u predmetima C‑96/98 i C‑374/98.

110.

Iako je ova točka tužbenog zahtjeva doduše slično sastavljena kao i njegova točka C, on ne trpi iste nedostatke jer se odnosi na drukčiju činjeničnu i pravnu situaciju.

111.

No nejasnoća proizlazi iz toga što Komisija zasniva tu točku tužbenog zahtjeva na Direktivi 2009/147 kojom je prethodno važeća verzija Direktive o zaštiti ptica stavljena izvan snage. Stoga bi se moglo zaključiti da se trebaju obuhvatiti povrede koje su nastupile nakon što je Direktiva 2009/147 stupila na snagu 15. veljače 2010.

112.

Međutim, u skladu s prvom uvodnom izjavom te direktive, njezin je cilj kodifikacija Direktive o zaštiti ptica te se njome nije izmijenila prva rečenica članka 4. stavka 4. u odnosu na raniju važeću verziju. I u članku 18. stavku 1. određeno je da se prethodno važeća verzija Direktive o zaštiti ptica stavlja izvan snage „ne dovodeći u pitanje obveze država članica“. Shodno tomu bi u ovom slučaju bio pretjerani formalizam da se kod sadržajno istovjetne obveze koja traje te neizmijenjenog činjeničnog stanja u obzir uzmu isključivo okolnosti nastale nakon donošenja kodificirane direktive ( 71 ).

113.

Prema dosadašnjim tvrdnjama iz IV. A valja poći od toga da se projekti nalaze na površinama koje je Bugarska morala klasificirati kao PZP‑e. Klasificiranje je, međutim, uslijedilo tek nakon trenutka mjerodavnog za ocjenu situacije u ovom postupku, to jest nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju ( 72 )22. kolovoza 2012.

114.

Područja koja nisu klasificirana kao PZP‑i, iako je to bilo potrebno, prema ustaljenoj sudskoj praksi podliježu prvoj rečenici članka 4. stavka 4. Direktive o zaštiti ptica ( 73 ). U skladu s njom države članice moraju poduzeti odgovarajuće mjere za sprečavanje onečišćavanja ili pogoršavanja stanja staništa ili bilo kakvih poremećaja unutar PZP‑a koji negativno utječu na ptice u tolikoj mjeri da bi to bilo značajno s obzirom na ciljeve iz tog članka.

115.

Da bi se dokazala povreda prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive o zaštiti ptica, treba posegnuti za kriterijem koji je Sud razvio za članak 6. stavak 2. Direktive o staništima, s obzirom na to da ta odredba u velikoj mjeri odgovara prvoj rečenici članka 4. stavka 4. Direktive o zaštiti ptica ( 74 ). Prema toj sudskoj praksi, povredu treba utvrditi čim Komisija dokaže postojanje vjerojatnosti ili opasnosti da određeni projekt pogoršava stanje staništa zaštićenih vrsta ptica ili uzrokuje njihovo znatno uznemiravanje ( 75 ). Sud je praktički već i prije utvrdio povredu prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive o zaštiti ptica na temelju vjerojatnosti ili opasnosti od pogoršavanja stanja ( 76 ) a da se, međutim, nije izričito pozvao na navedeni kriterij.

116.

Komisija ovim zahtjevom osporava šest projekata.

117.

Za tri je projekta, to jest „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD i „Eco Energy“ OOD, prema dosad neosporenoj tvrdnji Bugarske samo odlučeno da nije potrebna procjena utjecaja na okoliš. Daljnja odobrenja nisu izdana niti su postrojenja izgrađena. U međuvremenu su i odluke o potrebi procjene utjecaja na okoliš zastarjele.

118.

Iz tih bi se odluka ipak moglo zaključiti da postoji povećani rizik ili veća opasnost od uznemiravanja ili pogoršavanja stanja područja, koji su još postojali kod isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju ( 77 ). Procjenom utjecaja na okoliš povećala bi se, naime, vjerojatnost da se prepozna i izbjegne uznemiravanje ili pogoršavanje stanja.

119.

Svejedno nije dostatno to isključivo postupovno ugrožavanje područja kako bi se utvrdila povreda prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive o zaštiti ptica. Naime, bez daljnjih postupovnih koraka ugrožavanje ostaje hipotetsko.

120.

Iako bi inače provedba procjene utjecaja na okoliš bila poželjna, nju se izričito ne zahtijeva prvom rečenicom članka 4. stavka 4. Direktive o zaštiti ptica, za razliku od prve rečenice članka 6. stavka 3. Direktive o staništima. Stoga je dovoljno da se s odlukom o potrebi procjene utjecaja na okoliš dalje postupa kao s mogućom povredom Direktive 2011/92.

121.

Kod tri preostala projekta bugarska tijela su izdala potrebna daljnja odobrenja, slijedom čega su izgrađena postrojenja koja koriste snagu vjetra.

122.

Nakon procjene utjecaja na okoliš, za projekt „AES Geo Energy“ OOD ishođena je 2008. građevinska dozvola za izgradnju 52 postrojenja koja koriste snagu vjetra, koja su s radom započela 15. studenoga 2011.

123.

Za projekt „Disib“ OOD je 4. siječnja 2007. odlučeno da nije potrebna procjena utjecaja na okoliš. Nakon toga je izdano odobrenje za postrojenje koje koristi snagu vjetra i koje je u radu od 22. svibnja 2008.

124.

Slična je situacija kod projekta „Longman Investment“ OOD. Nakon što je 11. prosinca 2007. odlučeno da nije potrebna procjena utjecaja na okoliš, odobreno je postrojenje koje koristi snagu vjetra i koje je u radu od 16. lipnja 2008.

125.

Izgradnju i rad postrojenja koja koriste snagu vjetra na površinama zaštićenima nakon proširenja PZP‑a Kaliakra u osnovi valja ocijeniti isto kao unutar izvornog PZP‑a.

126.

Kao i unutar izvornog PZP‑a postoji, naime, dostatna vjerojatnost ili opasnost da uslijed izgradnje i rada ukupno 54 postrojenja koja koriste snagu vjetra površine više nisu toliko privlačne za zaštićene vrste ptica kao prije ( 78 ).

127.

To što iz podataka promatranja farme vjetra „AES Geo Energy“ OOD, na koje se Bugarska poziva, proizlazi da crvenovrate guske unatoč tomu upotrebljavaju površine i da se kod odgovarajućeg vjetra migracijski tok usmjerava prema Kaliakri, također ne govori protiv te vjerojatnosti ili opasnosti. Naime, obveze zaštite postoje i prije nego što se utvrdi da je broj ptica smanjen ili se konkretizira opasnost od istrebljenja određene zaštićene vrste ( 79 ).

128.

Osim toga se iz tih podataka može barem izvesti indicija o smanjenju privlačnosti. Naime, crvenovrate guske koriste te površine u manjoj mjeri u odnosu na maksimalne vrijednosti iz razdoblja prije izgradnje vjetroturbina. Nije dokumentirano niti to da se migracijske ptice tamo još odmaraju u velikom broju, čak ni tijekom povremenih koncentracija na obali.

129.

Slijedom toga Bugarska je povrijedila prvu rečenicu članka 4. stavka 4. Direktive o zaštiti ptica time što nije poduzela potrebne mjere kako bi se izbjeglo da rad postrojenja koja koriste snagu vjetra „AES Geo Energy“ OOD, „Disib“ OOD i „Longman Investment“ OOD na području važnom za očuvanje ptica Kaliakra, koje nije klasificirano kao posebno zaštićeno područje iako je to trebalo biti, pogorša staništa vrsta ptica koje se moraju zaštititi i te vrste uznemirava.

130.

Dodatno valja primijetiti da se na temelju postojećih informacija ne može konačno odlučiti mora li se zabraniti daljnja izvedba ispitanih projekata. Naime, ne treba isključiti da po podrobnijem ispitivanju projekti štetno ne djeluju na područje kao takvo ili da ih se može opravdati u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive o staništima ( 80 ).

131.

Prvi korak kod provedbe moguće presude kojom se utvrđuje povreda po tim točkama i istodobno prva odgovarajuća mjera za izbjegavanje negativnih utjecaja u pogođenom PZP‑u bilo bi slijedom toga znanstveno ispitivanje učinaka projekata. Ako se nakon takvog ispitivanja i dalje ne može sa znanstvenog aspekta otkloniti bilo kakva sumnja da postoje nepovoljni utjecaji na područje kao takvo ( 81 ), može biti potrebno ispitati opravdanja prema članku 6. stavku 4. Direktive o staništima.

132.

U odnosu na članak 6. stavak 2. Direktive o staništima Sud je već utvrdio postojanje mogućnosti za opravdanje ( 82 ). Nasuprot tomu granice za opravdanje povrede prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive o zaštiti ptica u načelu su znatno uže ( 83 ). Člankom 6. stavkom 4. Direktive o staništima može se načelno opravdati budući rad vjetroturbina jer su pogođene površine u međuvremenu također dio PZP‑a Kaliakra, zbog čega je sada primjenjiv i članak 6. stavci 2. do 4. Direktive o staništima.

133.

U skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive o staništima država članica poduzima sve potrebne kompenzacijske mjere kako bi osigurala zaštitu koherentnosti mreže Natura 2000 ako se, unatoč negativnoj procjeni utjecaja na područje i u nedostatku drugih pogodnih mogućnosti, plan ili projekt ipak moraju provesti zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili gospodarske prirode.

134.

Osim interesa za korištenje energije vjetra ili za očuvanje radnih mjesta u tom bi pogledu valjalo prije svega uzeti u obzir pravnu sigurnost i zaštitu legitimnih očekivanja kod određivanja javnog interesa, ako ti projekti počivaju na odobrenjima koja su izdana prije nego što su Direktiva o zaštiti ptica i Direktiva o staništima postale primjenjive. Ako se poduzmu sve razumne mjere radi smanjivanja negativnih utjecaja, pravna sigurnost i zaštita legitimnih očekivanja trebale bi u većini slučajeva prevagnuti nad zaštitom pogođenih prirodnih dobara.

135.

Doduše pretpostavke za takvo opravdanje ne postoje jer Bugarska još nije utvrdila razmjere negativnih utjecaja na područje uslijed rada postrojenja. Stoga nije moguće niti odvagnuti interes za daljnjim radom u odnosu na negativne utjecaje na to područje niti ocijeniti eventualne alternative, na primjer premještanje postrojenja koja koriste snagu vjetra na druge lokacije ili ograničavanje rada, osobito tijekom osjetljivog vremena. Ostaje nejasno i koje su to mjere potrebne za osiguranje koherentnosti mreže Natura 2000 ( 84 ).

136.

Ako će Sud slijediti moj prijedlog, valja stoga prvo ispitati učinke u obliku uznemiravanja koji potječu od izvođenja projekata i potom bi se po potrebi moglo ispitati opravdanje za njih.

137.

Naposljetku, točkom D svojeg tužbenog zahtjeva Komisija prigovara da kumulativni učinci projekata „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD, „Eco Energy“ OOD i „Longman investment“ OOD u prvotno nezaštićenim teritorijima PVOP‑a Kaliakra nisu bili ispitani na prikladan način. Time je Bugarska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 2. stavka 1. u vezi s člankom 4. stavcima 2. i 3. te Prilogom III. točkom 1. podtočkom (b) Direktive 2011/92.

138.

U svojoj izvornoj verziji ta se točka tužbenog zahtjeva odnosila na prethodnu provjeru pet projekata glede potrebitosti procjene utjecaja na okoliš te na procjenu utjecaja na okoliš šestog projekta. Nakon što je u replici Komisija ograničila zahtjev, radi se još samo o prethodnoj provjeri četiriju projekata.

139.

Komisija zahtijeva utvrđenje povrede Direktive 2011/92 u verziji iz 2011. Međutim, bugarska tijela donijela su sporne odluke već 2007. Kasnija se verzija ipak može primijeniti jer se po svim mjerodavnim točkama slaže s verzijom koja je vrijedila 2007. ( 85 ).

140.

Svi sporni projekti odnose se na dio PVOP‑a Kaliakra koji prvotno nije bio klasificiran kao PZP. Nije provedena procjena utjecaja na okoliš jer je nadležno tijelo odlučilo da to nije potrebno.

141.

Ti su postupci prethodne provjere pokrenuti u drugoj polovici 2007. i završeni odlukama od 24. rujna 2007. („Eco Energy“ OOD za izgradnju postrojenja koje koristi snagu vjetra), 11. prosinca 2007. („Longman Investment“ OOD za izgradnju postrojenja koje koristi snagu vjetra) i 28. prosinca 2007. („Windtech“ OOD za izgradnju četiri postrojenja koja koriste snagu vjetra i „Brestiom“ OOD za izgradnju šest postrojenja koja koriste snagu vjetra).

142.

Samo je projekt „Longman Investment“ OOD bio ostvaren te je u radu od 16. lipnja 2008.

143.

Nasuprot tomu, za preostala tri projekta nikada nisu izdane građevinske dozvole i prema navodima Bugarske navedene su odluke zastarjele zbog neprovođenja.

144.

Stoga valja utvrditi može li eventualna povreda biti predmet ovog postupka zbog povrede obveze (o tome pod a) odnosno može li u odnosu na projekte koji nisu provedeni uopće postojati povreda Direktive 2011/92. Potom valja ispitati jesu li kumulativni učinci projekata bili u dovoljnoj mjeri uzeti u obzir.

145.

Na prvi bi se pogled moglo zaključiti da je ovaj spor riješen u odnosu na odluke koje su sada zastarjele. U postupku zbog povrede obveze bitna je situacija koja je postojala kod isteka roka koji je Komisija odredila u dodatnom obrazloženom mišljenju od 22. lipnja 2012, to jest na dan 22. kolovoza 2012. ( 86 ).

146.

U tom su trenutku odluke o potrebi procjene učinaka na okoliš bile još uvijek važeće. Naime, koliko je vidljivo, zastara počiva na tome da je 2012. uveden petogodišnji rok za ostvarivanje projekata. Stoga valja poći od toga da su navedene odluke zastarjele najranije pet godina nakon svojeg donošenja, to jest tek 24. rujna 2012. odnosno 28. prosinca 2012.

147.

Dvojbe o povredi Direktive 2011/92 putem neostvarenih projekata mogu se povezati s time da prema članku 2. stavku 1. države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih učinaka.

148.

Međutim, odluka o tome da procjena utjecaja na okoliš nije potrebna još ne odgovara, koliko je vidljivo, odobrenju projekta. Prema neosporenim navodima Bugarske bila je potrebna barem još građevinska dozvola koja za razliku od ostvarenog projekta „Longman investment“ OOD nikada nije izdana za tri preostala projekta. Slijedom toga se Bugarskoj ne može prigovoriti da je te projekte odobrila bez potrebne procjene.

149.

Oduku o potrebi procjene utjecaja na okoliš ipak treba donijeti u skladu s Direktivom 2011/92, to jest u skladu s člankom 4. stavcima 2. i 3. kao i Prilogom III. Te se odredbe barem mogu povrijediti čak i ako za projekt nikada nisu ishođena sva potrebna odobrenja. Osim toga je u odnosu na projekt „Longman investment“ OOD moguća i povreda članka 2. stavka 1. Direktive 2011/92.

150.

Što se tiče prethodne provjere potrebe procjene utjecaja na okoliš, valja podsjetiti na to da u skladu s člankom 4. stavkom 2. podstavkom 1. Direktive 2011/92 države članice određuju pojedinačnim ispitivanjem odnosno pragovima ili kriterijima koje one utvrđuju moraju li projekti obuhvaćeni Prilogom II. Direktive podlijegati procjeni utjecaja na okoliš.

151.

U te se projekte ubrajaju postrojenja koja koriste snagu vjetra za proizvodnju energije (farme vjetra) koja su navedena u točki 3. (i) tog priloga.

152.

Što se tiče utvrđivanja tih pragova ili kriterija, članak 4. stavak 2. točka (b) Direktive 2011/92 državama članicama, doduše, povjerava marginu prosudbe u tom pogledu. Međutim, ona ima svoje granice u obvezi propisanoj u članku 2. stavku 1. te direktive da se procjeni utjecaja na okoliš podvrgnu projekti koji mogu imati značajan utjecaj, osobito zbog svoje prirode, veličine ili lokacije ( 87 ).

153.

Stoga kriteriji i pragovi spomenuti u članku 4. stavku 2. točki (b) Direktive 2011/92 imaju za cilj olakšati ocjenu konkretnih značajki projekta kako bi se utvrdilo je li projekt podvrgnut obvezi procjene utjecaja na okoliš ( 88 ).

154.

Iz toga slijedi da nadležna nacionalna tijela, kojima je podnesen zahtjev za odobrenje projekta obuhvaćenog Prilogom II. Direktivi 2011/92, moraju provesti posebno ispitivanje treba li, s obzirom na kriterije iz Priloga III. toj direktivi, provesti procjenu utjecaja na okoliš ( 89 ).

155.

U tom smislu, iz točke 1. tog Priloga III. Direktivi 2011/92 proizlazi da značajke projekta treba ocijeniti osobito u odnosu na njegove kumulativne učinke s drugim projektima. Naime, neuzimanje u obzir kumulativnog učinka projekta s drugim projektima može imati praktičan rezultat da on uzmakne obvezi procjene utjecaja na okoliš, iako, uzet zajedno s drugim projektima, može imati značajan utjecaj na okoliš ( 90 ).

156.

Taj zahtjev treba promatrati s obzirom na točku 3. Priloga III. Direktivi 2011/92 na temelju koje značajan utjecaj koji projekt može imati treba ocijeniti na temelju kriterija navedenih u točkama 1. i 2. Priloga III., osobito uzimajući u obzir vjerojatnost, opseg, ozbiljnost, trajanje i reverzibilnost utjecaja tog projekta ( 91 ).

157.

Slijedom toga nacionalno tijelo treba, kad provjerava treba li projekt podvrgnuti procjeni utjecaja na okoliš, ispitati utjecaj koji bi taj projekt mogao imati zajedno s drugim projektima. Usto, u nedostatku preciziranja, ta obveza nije ograničena samo na istovrsne projekte. U okviru te prethodne provjere treba uzeti u obzir bi li utjecaj projekta na okoliš, zbog utjecaja drugih projekata, mogao biti veći nego da ih nema ( 92 ).

158.

U ovom je slučaju na površinama PVOP‑a Kaliakra, koje još nisu klasificirane kao PZP‑i, bila barem već planirana farma vjetra od „AES GEO Energy“ OOD s 52 postrojenja koja koriste snagu vjetra i tri daljnja postrojenja od „Disib“ OOD. Kumulativni učinci s tim projektima nisu se krajem 2007. bez daljnjeg mogli isključiti ni za jedan od četiri ovdje sporna projekta.

159.

Osim toga informacije o PVOP‑u Kaliakra upućivale su na to da su pogođene površine od velike važnosti za migracijski tok i prezimljavanje crvenovrate guske.

160.

Posljedično su se kod provjere potrebe procjene utjecaja na okoliš morali nužno uzeti u obzir kumulativni učinci različitih projekata za izgradnju postrojenja koja koriste snagu vjetra.

161.

Bugarska se, doduše, poziva na to da je u odlukama izričito utvrđeno da ne treba očekivati kumulativne učinke. Sama tvrdnja da ne postoje kumulativni učinci ne dokazuje, međutim, da su oni dostatno ispitani. Bugarska nije podnijela dokaz o tom ispitivanju.

162.

Bugarska je stoga, time što nisu pravilno uzeti u obzir kumulativni učinci projekata „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD, „Eco Energy“ OOD i „Longman Investment“ OOD s drugim projektima kod provjere potrebe procjene utjecaja na okoliš, povrijedila članak 4. stavke 2. i 3. Direktive 2011/92 i točku 1. (b) Priloga III. toj direktivi, a time što je unatoč tomu projekt „Longman investment“ OOD odobren i ostvaren dodatno je povrijedila članak 2. stavak 1. te direktive.

163.

U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da su obje stranke zahtijevale da se drugoj stranci naloži snošenje troškova, a Bugarska pretežito, ali ni izdaleka u potpunosti, nije uspjela u postupku, predlažem da se toj državi članici naloži snošenje tri četvrtine troškova.

164.

Stoga predlažem da Sud odluči kako slijedi: