27.7.2007   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 175/47

1.1

Комитетът приветства предложението за директива, която предлага внимателно обмислен и прагматичен подход за ограничаване и компенсиране на бързо растящия обем емисии на парникови газове от авиационната индустрия.

1.2

Като включва авиацията в обхвата на схемата на Общността за търговия с емисии (СОТЕ), самата схема има потенциала да стане по-стабилна и по-изчистена, като основен модел за справяне с емисиите на СО2 в глобален мащаб.

1.3

Предложението е реалистично. В него се признава силата на политическия, икономически и потребителски натиск за по-нататъшното развитие на въздушния транспорт и превоз, като се използва пазарният механизъм на СОТЕ, за да компенсира едно от основните вредни влияния на авиационната индустрия върху околната среда.

1.4

Въпреки всичко предложението е уязвимо. Зависи от успеха или неуспеха на СОТЕ — една система, която беше разкритикувана от много от заинтересованите участници, която все още предстои да се докаже, и която зависи от правилното и справедливо разпределяне на квотите за емисия на СО2, новаторски и изобретателни инвестиции в намаляването на СО2 и изпълнението на Националните планове за разпределение от страна на държавите-членки.

1.5

ЕИСК приветства включването в система на всички полети в границите на Европа и извън нея от 2012 г. нататък, но смята, че началната дата следва да бъде определена за 2011 г., както е за европейските оператори.

1.6

ЕИСК отбелязва, че директивата позволява включването в системата от кредити на „външни“ гъвкави проекти, провеждани в рамките на Механизма за съвместно изпълнение (СИ) или от Механизма за чисто развитие (МЧР) в Протокола от Киото. Следва да се запази подкрепата за намаляване на въглерод, както и за сертифицираните схеми за възобновяема енергия и енергийна ефективност в развиващите се страни, при положение че бъдат запазени стриктни мерки за наблюдение и контрол.

1.7

Комитетът признава, че това е сложен въпрос, но също така смята, че предложението е непрозрачно и не съумява да представи ясно преимуществата си. Предложението се обръща по различни начини и към различните нива в ЕС като цяло, държавите-членки, секторите на индустрията и обществото. Конкретно трябва да се подчертае, че положителният потенциал на директивата за подкрепа и утвърждаване на СОТЕ следва да бъде запазен. Също отбелязва, че ще бъде необходима активна и допълваща подкрепа от другите дирекции на Комисията, в частност „Енергетика и транспорт“ и „Изследвания“.

1.8

Въз основа на това ЕИСК препоръчва:

1.8.1

Включването на авиацията в СОТЕ да се използва като възможност за преразглеждане на схемата, да се поправят съществуващите грешки и да се оправят слабостите, така че да се позволи да се развие истински и ефективен пазар за търговия на въглерод — критичен елемент за удържането на ангажимента на ЕС за спазването на целта до 2020 г. емисиите на CO2 да се намалят с 20 %.

1.8.2

Да се занижи предложената горна граница за емисиите, така че да се изиска от авиацията да направи корекцията, която да е по-сравнима с другите индустрии, които вече са включени в СОТЕ.

1.8.3

Да се премахне или значително да се намали предложеното безплатно разпределение на квоти на операторите, което изисква всички или повечето квоти да се продават на търг.

1.8.4

Да се прилага общ лимит на взимането на кредити от схемите СИ и МЧР, за да се гарантира, че в рамките на ЕС се постига по-висок дял от намаляването на емисиите.

1.8.5

Обсъжда се предварителното планиране за това как да се представи публично въздействието на директивата. Това не само ще повиши общото разбиране за влиянието на авиацията върху промяната на климата, но и би трябвало да насърчи повече откритост за финансовите последици от схемата за клиентите и операторите и да намали риска от бързи печалби.

1.8.6

Държавите-членки следва до бъдат насърчени доброволно да компенсират емисиите от полетите на държавни глави, правителствени глави или министри, които понастоящем са освободени по административни причини (полети, извършвани в повечето случаи от военни единици), и така да създадат един положителен пример.

1.8.7

Трябва да се даде много голям приоритет и на несвързаните със СОТЕ мерки за намаляване на емисиите на въглерод. Те включват премахване на правните пречки пред данъчните и регулаторни стъпки — специално за горивата, използвани в авиацията, ограничаване на емисиите на азотен оксид, подобрения в управлението на въздушното движение и научноизследователска дейност за по-ефикасни двигатели и корпуси.

2.1

Авиацията е била и продължава да бъде неразделна и важна част от разрастващата се глобална икономика. В много отношения историята на авиацията е история на успехи. От 1960 г. насам тя отбелязва ежегоден ръст от средно 9 % — темп, който е 2,4 пъти по-голям от растежа на глобалния БВП. Този растеж продължава и според сегашните тенденции въздушният транспорт ще се удвои до 2020 г.

2.2

Този успех неизбежно създава проблеми, като например разрастването и местното въздействие на летищата, а в контекста на промяната на климата вниманието все по-често се концентрира върху това как емисиите на парников газ от авиацията и други емисии допринасят за глобалното затопляне. Авиационната индустрия като част от сектора на услугите, допринася за около 0,6 % от икономическата добавена стойност на ЕС, но и за 3,4 % от неговите емисии на парников газ (ПГ). От 1990 г. насам емисиите от авиацията в ЕС са се увеличили с 87 %, а общите емисии на ПГ от всички други източници са намалели с 3 % за същия период.

2.3

По традиция международните полети са освободени от горивни такси и не са включени в целите на Протокола от Киото. Взимайки предвид дългия работен живот на въздухоплавателните средства и възможността за по-нататъшна техническа и операционна ефективност, растежът на авиацията означава, че секторът ще продължи да увеличава емисиите си на парников газ, като по този начин подкопава усилията, положени в други сектори, където те намаляват. Въпреки че в авиацията като цяло настъпиха значителни подобрения по отношение на регулиране, координиране и прилагане на мерки за безопасност и сигурност, беше трудно да се постигне международно съгласие по екологични въпроси, които също могат да окажат влияние върху търговски интереси.

2.4

От известно време насам Комисията търси начин да насърчи или наложи намаляване на емисиите на парников газ от авиацията. През 2005 г. прие Съобщението „Намаляване на въздействието на авиацията върху изменението на климата“ (1). През м. април 2006 г. ЕИСК в своето Становище (2) относно това съобщение заключи, че са необходими допълнителни мерки в политиките, за да се контролира въздействието на авиацията върху изменението на климата, и предложи, между другото, авиацията да се включи в схемата на Общността за търговия с емисии. Подобни позиции бяха изразени от Съвета на министрите на околната среда, Европейския съвет и Европейския парламент. Сега Комисията излиза с предложение за директива — предмет на това Становище, която включва авиацията в схемата на Общността за търговията с квоти за емисии на парников газ.

3.1

В увода на Предложението за директива се посочва, че растежът на емисиите от авиацията може до 2012 г. да погълне над една четвърт от екологичния принос на ЕС по Протокола от Киото. Постигането на международно съгласие за действията се оказва трудно, но Предложението за директива има за цел да предостави модел за действие на световно равнище и е единствената инициатива, която предоставя тази възможност.

3.2

Настоящото предложение допълва Директива 2003/87/ЕО за търговията с квоти за емисии на парников газ, така че да бъде включена авиацията в схемата на Общността. В оценката на въздействието, съпътстваща предложението, се прави заключението, че дори и търговията с квоти за емисии да е най-ефикасното решение за намаляване на въздействието на авиацията върху изменението на климата, ефектът на мерките би имал „слабо въздействие върху прогнозирания растеж на търсенето“ и оттам върху общия обем емисии (3). Затова трябва да се разбира, че това предложение няма за цел да ограничи именно растежа на авиацията, а да гарантира, че някои от вредните й последици за околната среда се компенсират от дейности най-вече в други сектори на икономиката.

3.3

Настоящата схема на Общността за търговия с емисии (4) покрива около 12 000 енергоемки индустриални инсталации, които са отговорни за около 50 % от общите емисии на CO2 за ЕС. Според предложението, авиокомпаниите ще получат търгуеми квоти за определено ежегодно количество емисии на СО2, с таван, определен като средното годишно равнище на емисии от авиационната индустрия през трите години от 2004 г. до 2006 г. Операторите могат да продават излишните квоти или да закупуват допълнителни квоти на пазара по схемата на Общността за търговия с емисии, например от индустриални инсталации, които са намалили своите емисии, или от проекти за чиста енергия в трети страни съгласно механизмите на Протокола от Киото.

3.4

Предложението за директива ще включва емисиите от полети в рамките на ЕС от 2011 г. и всички полети до и от летища на ЕС от 2012 г. Ще бъдат включени както операторите от ЕС, така и чуждестранните оператори. Предполага се, че към 2020 г. предложението може да добави към 1,8 — 9 еуро към цената на билет отиване и връщане в рамките на ЕС и повече за полетите на дълги разстояния, например от 8 до 40 еуро към цената на билет отиване и връщане до Ню Йорк. Твърде скромното въздействие на такава такса в самолетната индустрия, чиито цени са еластични, е причината, поради която се смята, че схемата има твърде слабо въздействие върху растежа.

3.5

Трябва да се отбележи, че Комисията признава, че включването на авиацията в СОТЕ е само една от възможните стъпки, които трябва да се предприемат на международно ниво, за да се противодейства на въздействието на емисиите от авиацията върху изменението на климата. Предлага се изготвянето на предложения, свързани с емисиите на азотен двуокис, след оценката на влиянието през 2008 г. Международната организация за гражданско въздухоплаване (ICAO) също смята да изготви предложения на своето заседание през септември 2007 г., макар и да има индикации, че се оказва натиск с цел да се отслаби и подкопае инициативата на ЕС.

4.1

ЕИСК приветства факта, че включването на авиацията в СОТЕ е първата стъпка в международен план към задължаването на авиационния транспорт да заплаща част от екологичните разходи, които е прехвърлял от самото си начало. Още приветства включването на непринадлежащите към ЕС оператори. Освен това, предложената схема ще изисква от въздухоплавателните средства, които са по-малко ефикасни по отношение на употребата на гориво, да ползват по-голяма квота за емисии, което е скромен стимул за постигане на технически и оперативни подобрения. Тъй като нискобюджетните авиокомпании имат фактор на натоварване средно с 10 % по-висок от този на „традиционните“ превозвачи, предложението също ще има малко по-слабо въздействие върху евтините превозвачи, а ще окуражи сконтираната продажба на свободни места от всички авиокомпании.

4.2

Комитетът признава, че действия, свързани с ефикасността на маршрутите на полетите, алтернативните горива, подобрения дизайн и по-големите товари, ще допринесат в известна степен за намаляване на растежа на емисиите на парникови газове. Все пак, повечето от тези мерки са били активно прилагани в авиацията от 1990 г. насам, и въпреки това през този период станахме свидетели на увеличаване на емисиите с над 85 % — цифра, която продължава да расте в резултат на значителното увеличение в броя на пренасяните пътници и товари.

4.3

Настоящата директива предлага да се отговори на нарастващия принос от авиационния сектор върху изменението на климата чрез включването му в схемата на Общността за търговия с емисии. СОТЕ представлява единственият международен, свързан с пазара, мащабен механизъм за контрол над емисиите на СО2, но е претърпял значителни проблеми в началото, по време на пробния си период, който приключва през 2007 г. Тези затруднения в голяма степен се дължат на отреждането на прекалено големи квоти за емисии на държавите-членки. За да се постигне целта схемата на Общността за търговия с емисии СОТЕ да се превърне в пазарен инструмент за намаляване на емисиите на СО2, е от особена важност Комисията, с подкрепата на всички държави-членки, да бъде непоколебима при определянето на и прилагането на квотите за емисия на СО2, както и да гарантира спазването им.

4.4

На практика включването на авиацията може да бъде от голяма полза за СОТЕ. Авиацията е по-малко ценово чувствителна от повечето индустрии обработващи и генериращи енергия, отговорни за повечето емисии на СО2. Поради (неизбежния) растеж на дела на СО2 в емисиите от авиацията, значителни суми ще влязат в системата на СОТЕ, които ще могат да бъдат инвестирани в други сектори с цел намаляване емисиите на въглерод. Докато самата авиация може да има ограничена възможност да отдели подобни спестявания, тя може да осигури канал за средствата, като по този начин прави това възможно за други индустрии.

4.5

Например, Комисията смята, че директивата ще доведе до чисто намаляване на емисиите на парников газ с обем 183 милиона тона СО2 до 2020 г. в сравнение с настоящия сценарий, при който всичко продължава да съществува по старому. Прогнозираната цена на въглерода през този период е неточна и зависи от строгия режим на разпределяне, но ако авиационната индустрия закупи 100 милиона тона през този период на средна цена от 30 еуро, това би внесло, по принцип, 3 милиарда еуро в борбата за намаляване на емисиите на СО2.

4.6

През 2007 г. ЕИСК започна мащабна програма за насърчаване на действия и добри практики в гражданското общество, свързани с промяната на климата, неразделна част от които имат за цел да намалят емисиите на парников газ. Комитетът признава, че от прагматична гледна точка предложението е най-добрият подход за включването на авиацията в стратегията за намаляване на емисиите на въглерод, но все пак трябва да посочи, че Предложението за директива на практика няма да направи нищо за ограничаване на непрекъснато увеличаващите се емисии на парникови газове от въздушния транспорт. Това създава сериозен проблем с „представянето“. Авиационната индустрия вече е най-бързо растящият източник на емисии на парников газ в Европа, а тази директива се поддава на стремежа на индустрията към растеж без да изисква ограничение на емисиите. Обществото ще трябва да разбере, че директивата може да привлече значителни ресурси, които да се приложат за компенсаторно намаление на нивото на СО2.

5.1

По отношение на постигането на определена цел, а именно значителното намаляване на емисиите от индустрията, настоящата директива е неточна по отношение на използваните термини. Понеже авиокомпаниите могат да закупуват емисионни квоти на „пазарни“ цени, с цел да покрият емисиите над разрешения таван, ефектът от намаляване на емисиите на парникови газове от авиационния сектор ще бъде минимален, вероятно приблизително в рамките на чисто намаление от 3 % до 2020 г., или по-малко от растежа на емисиите на парникови газове от авиацията за една единствена година. Според данни на Комисията повишаването на пределните разходи в цените на билетите ще има малко влияние върху търсенето на въздухоплавателни услуги.

5.2

Като издава на авиолиниите по-голямата част от първоначалните квоти без заплащане и разрешава да закупуват квоти за емисиите над разрешения таван в рамките на общата схема на Общността за търговия с емисии (отворена вместо затворена система за въздушен транспорт — или може би за транспорта като цяло), Комисията приема настоящето статукво и не прави нищо, за да въздейства върху продължаващия и бърз растеж на отделящия парникови емисии авиационен сектор. Но същността на проблема е в това, че подобни ограничения към настоящия момент са политически и икономически неприемливи. За да постигне някакъв напредък, Комисията е преценила, че включването на авиацията в схемата на Общността за търговия с емисии ще доведе до известна вътрешна ефикасност за намаляване на емисиите на въглерод, но и чрез балансиране на нарасналите емисии на СО2 от авиацията с намаления в други сектори, ще създаде истински пазарен стимул и финансиране за нови научноизследователски дейности и приложения с цел ограничаване на емисиите на СО2 другаде.

5.3

Комисията отбелязва, че при „затворена“ система на разпределяне на квотите — т.е. само в рамките на авиационния сектор — цената на квотите би била 114 — 325 еуро, за разлика от допускането за 30 еуро за тон. Има голяма вероятност подобна затворена система да покачи цената на билетите за полетите на кратки разстояния с 8 — 30 еуро. Това може да се смята за по-реалистичен начин, по който да се повлияе на търсенето и да се подпомогне ефикасността на горивата и изследванията за намаляване на емисиите, но е малко вероятно да бъде подкрепено на равнището на ЕС, където има индикации, че приоритетите в сферата на транспорта се разминават. При една затворена система или система „само за транспорта“ постигането на общо споразумение би станало още по-малко вероятно.

5.4

В Предложението си за директива Комисията признава, но е решила да не взима предвид, научно добре обоснованите анализи, че емисиите от въздухоплавателни средства са между два и четири пъти по-вредни за климата от тези, произлизащи от другите индустрии (5). (Това в голяма степен се дължи на факта, че повечето емисии се отделят в горните слоеве на атмосферата, и се дължи на въздействието на емисиите на различни от СО2 вещества, като например кондензационните следи и азотни окиси). Трябва да бъдат предприети допълващи действия, целящи намаляването или компенсирането на емисиите азотни окиси.

5.5

Аеролиниите вече се възползват от факта, че авиационното гориво не подлежи на облагане и свободното разпределение на първоначалните квоти за емисии на въглерод допълнително ще повиши техните държавно-осигурени предимства пред другите транспортни сектори. Има риск операторите да използват въвеждането на схемата на Общността за търговия с емисии, за да покачат всички цени. Едно ясно представяне от страна на Комисията пред обществото на реалните финансови последици от схемата върху разходите на индустрията, може да смекчи известно неоправдано извличане на печалби.

5.6

Би трябвало още да се помисли по представянето на „изключенията“, предложени в директивата. Например, освобождаването на полетите на държавни глави, правителствени глави или министри е особено неуместно, тъй като тази група би трябвало да дава добър пример. Въпреки че съществуват административни причини, за да се предостави подобна възможност за изключение (полети, извършване предимно от военни единици), държавите-членки следва да бъдат насърчени да компенсират доброволно тези емисии, както го направиха вече някои от тях.

5.7

След като Комисията е решила да избере отворена допълваща система, изглежда, че има малко основания основната дата на схемата да не се доближи до текущия ангажимент на ЕС по първата фаза на Протокола от Киото (намаляване от 8 % между 2008 — 2012 г. спрямо нивата от 1990 г.) и бъдещи ангажименти (например 30 % до 2020 г. спрямо нивата от 1990 г.). Изборът от 2005 г. като изходна година вече дава на сектора „отправна точка“, която е около 100 % по-висока от стойността от Киото. Естествено, като се има предвид, че авиацията е първият сектор, който се включва в ЕС-СОТА, е справедливо първоначалното разпределение да се направи съгласно същите принципи, като онези въведени от ЕС-СОТА

5.8

Има малка вероятност настоящата директива да постигне каквото и да е значително влияние за намаляване на покачването на емисиите от авиацията като цяло. Въпреки всичко, фактът, че с нея може да се стабилизират нетните емисии на СО2 посредством СОТЕ и по този начин да се осигурят средства за по-нататъшното им ограничаване, в голяма степен оправдава разходите и административната сложност на прилагането. С предложението за директива се предлага нещо повече от смокинов лист на авиационния сектор — то може да увеличи положително общественото съзнание по темата, да предложи значителни нови средства за намаляване на въглеродните емисии и мярка за включване на онези външни разходи за околната среда, които до сега авиационната индустрия можеше да игнорира.