15.1.2016   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 13/40

Докладчик:

г-н Bernd SCHLÜTER

1.1.

ЕИСК се застъпва за това ЕС да поставя по-ясно изразени стратегически акценти в социалната политика. Същевременно трябва да се извлекат поуки от кризата, от политиката за справяне с кризата и загубата на доверие сред населението.

1.2.

Призовава се Комисията в рамките на съдържателна работна програма да изготви общи принципи на социалната политика, предложения за които ЕИСК представя в параграф 4. Това може да се направи например в рамките на водеща инициатива, на правилата за добро управление или на бяла книга. Основата е по-доброто сравнително събиране на данни на равнище ЕС и в държавите членки. Показателите, отнасящи се само до вложените ресурси (колко средства се изразходват в отделните държави членки за конкретен вид социално подпомагане), не са достатъчни, за да дадат представа за качеството на системите за социално подпомагане.

1.3.

При разработването на социално-политически принципи за сближаване на социалните стандарти в посока най-високо равнище е необходимо да се имат предвид правомощията на държавите членки и политическите и културните различия на социалните системи и да се работи за постигането по възможност на консенсус между държавите членки.

1.4.

Принципите на социалната политика следва да съставляват съдържателната основа например за бъдещи препоръки към държавите членки в рамките на ефективно организиран европейски семестър (1). Тези принципи трябва да се прилагат и чрез структурните фондове, ОМК и оценката на социалното въздействие в съответствие с член 9 от ДФЕС. Като част от мерките би следвало да се полагат усилия и за постигането на задължително минимално равнище на социална закрила (minimum social protection floor). При това трябва да се използват съществуващите правни основания.

1.5.

Принципите на социалната политика трябва да бъдат и основа за действията на органите на ЕС, по-специално във връзка с икономическото управление, бюджетния контрол и управлението на кризи.

1.6.

Социалните партньори имат ключова роля, по-специално в съвместните системи за социално осигуряване и в други системи, създадени в резултат на преговори между социалните партньори. Те следва да участват в разработването на принципите на социалната политика. Участници от гражданското общество, от сдруженията в областта на социалните услуги, социалните предприятия, общинските власти, от държавните социални служби, институциите за социално осигуряване, представители на ползвателите и потребителите също следва да се включват по въпросите от техните области на компетентност.

1.7.

ЕИСК представя тук конкретни предложения за принципи на социалната политика в областта на системите за социално подпомагане. Целта е да се постигнат по-добра ефикасност и надеждност на услугите както в областта на социалната закрила, така и на социалната сигурност и системите на здравеопазването, независимо от вида на доставчика и на естеството на услугата. В този контекст ЕИСК се стреми преди всичко към социално-правното и финансовото гарантиране на съвременни и общественополезни социални услуги във всички държави — членки на ЕС.

1.8.

ЕИСК отчита разнообразието на системите и се спира, наред с другото, на целите, видовете и съдържанието на социалните услуги, съотношението между солидарност и собствена отговорност, на правната сигурност, финансирането и качеството. Той взема отношение и към мястото на потребителите и на социалните служби. ЕИСК вижда необходимост от гарантирането на основно социално подпомагане, основаващо се на общи правила на равнище ЕС.

2.1.

Европейската социална политика се основава, наред с другото, на правата на човека, на поуките от световните войни (2), на договорния принцип на социална пазарна икономика, на целите на стратегията „Европа 2020“, на потребностите на високоефективните национални икономики, на задачата за борба с бедността, на главите от Договора, отнасящи се до социалната политика, политиката за заетостта и здравната политика, целта за социално сближаване, както и на общите правила за конкуренция съгласно член 3 от ДЕС. Цел на социалната политика в съответствие с член 151 от Договора за функционирането на Европейския съюз е и насърчаването на заетостта, подобряването на условията на живот, осигуряването на адекватна социална закрила и борбата срещу различните видове изключване. Европейският социален модел е израз на една уникална общност от ценности и култури (3), която свързва демокрацията и принципите на правовата държава с обществената отговорност и солидарността. ЕИСК би искал да подсили този модел и да го направи устойчив за в бъдеще.

2.2.

ЕИСК е убеден, че социалната политика — както сама по себе си, така и като средство за устойчиво насърчаване на растежа и заетостта  (4), трябва да бъде един от стълбовете на политиката на ЕС. Той високо оценява постигнатия досега напредък в политиката по заетостта, в някои области на координацията и в осигуряването на здравословни и безопасни условия на труд. ЕИСК потвърждава инвестиционния характер (5) на ефективните системи за социално подпомагане и обръща внимание върху нематериалните, социалните и материалните разходи вследствие на неприлагането на социална политика. ЕИСК счита, че високопроизводителните, новаторски национални икономики и надеждните, ефективни и ефикасни социални услуги се обуславят взаимно. Модерните системи за социална сигурност могат да направят националните икономики по-устойчиви на кризи, насърчават заетостта и предлагат висок потенциал за създаване на работни места дори и в необлагодетелствани региони (6). В контекста на модерното технологично и информационно общество, демографското развитие (7) и миграцията ниските разходи напр. за активно приобщаване, за изграждане на автономност на търсещите работа и за създаването на възможности за децата и младите хора не представляват устойчиво конкурентно предимство. По-нататъшното развитие на системите въз основа на общи принципи може да допринесе за насърчаването на по-голямо равенство на възможностите и за честна конкуренция в ЕС.

2.3.

Системите за социално подпомагане и здравеопазване и подобните им системи служат, наред с другото, за постигането на необходимия социален баланс, борба с бедността, субсидиарно задоволяване на основните жизнени потребности и социален мир. Почти всеки гражданин на ЕС в определени фази от живота си се нуждае от подкрепа чрез социалните служби. Системите за социална сигурност гарантират, наред с останалото, адекватно пенсионно осигуряване и предоставят квалифицирано обслужване, включително на хора, нуждаещи се от грижи и чужда помощ.

2.4.

Както работодателите, така и работниците имат интерес например от успешното съвместяване на професионалния и семейния живот, от промоция на здравето и от изграждане на автономност. Професионалните социални служби насърчават комуникационните умения и уменията, необходими във всекидневието, обучението и оказват помощ, включително при наркотична зависимост, в кризи и при предоставянето на грижи и възпитанието в семейството.

2.5.

ЕИСК констатира големи различия по отношение на ефективността, надеждността и ефективността на системите за социална сигурност  (8). От една страна, в много държави членки съществуват добре функциониращи системи, от друга страна за всички държави членки би било полезно да се проведе общ дебат по въпросите на социалната политика. Не навсякъде са гарантирани минимално необходимото задоволяване на основните жизнени потребности чрез социално подпомагане/Minimum Income (минимален доход), професионални социални услуги, както и ефективната интеграция в пазара на труда и обществото. Особено здравеопазването често не е достъпно за всички, например за хората, които не могат да заплатят поисканото им официално или неофициално доплащане; професионални услуги — включително такива, свързани с амбулантни грижи, помощ за хора с увреждания, със специфични възпитателни потребности и проблеми в развитието не се предоставят във всички региони и държави членки. ЕИСК установява, че солидарното финансиране и правните гаранции отчасти се нуждаят от подобрения.

2.6.

В неотдавнашно проучване на Фондация Бертелсман (9) бяха очертани огромни различия по отношение на ефективността на социалните системи, беше установено тревожно развитие, свързано с бедността и богатството в ЕС и в рамките на всички държави членки, и беше отправено искане за по-голям социално-политически ангажимент на ЕС. Проучването показа, че съществуването на ефективни социални системи е възможно и там, където БВП е относително нисък, а недобре функциониращи социални системи има и на места, където БВП е относително висок. Разрастването на бедността застрашава социалния мир и икономическото развитие (10). На увеличаването на разликите между държавите членки и на тревожните политически тенденции трябва да се противодейства и чрез предложения в областта на социалната политика.

2.7.

Съдържателната основа за препоръки към държавите членки и за кризисната политика трябва да бъде подобрена. Вместо впоследствие да се отправят искания за хуманитарни действия, ЕС би трябвало да се придържа към еднозначни принципи на социалната политика. Съмнителното, финансирано от данъци компенсиране на рисковите операции на банките би следвало да е от порядък, разумно съотносим към инвестициите, позволяващи функционирането на системите за социална сигурност. Правилата на вътрешния пазар като например разпоредбите относно държавните помощи и обществените поръчки и сега вече имат значително въздействие върху системите за социална сигурност и социалните услуги, без да има признаци да им е направена оценка съобразно със социално-политически концепции.

2.8.

В контекста на новата цел в Договора за социално пазарно стопанство  (11) политиката, свързана с единния пазар, следва да бъде допълнена със социално-политически елементи (12). ЕИСК отбелязва актуалните искания (13) и насърчава Комисията и Европейския съвет да конкретизират и осъществят направените декларации в областта на социалната политика (14).

2.9.

За основа на една нова фаза на европейската социална политика могат да послужат следните предварителни стъпки: още през 1992 г. Съветът настоя за въвеждането на гарантиран минимален доход (15). През 2000 г. той изготви социална програма. Член 12 от Европейската социална харта задължава държавите членки да поддържат системи за социална закрила. Договорите за ЕС включват също и целите за социално сближаване и за защита на услугите от общ интерес (16). МОТ (17) публикува основни стандарти за социалните системи. Досегашната Бяла книга относно социалната политика на ЕС е от 1994 г. На равнището на ЕС съществува право на гарантиране на основните жизнени потребности  (18). Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания поставя важни стандарти.

2.10.

В съзвучие с Парламента (19), с Комитета на регионите (20) и с редица сдружения (21) в своето становище SOC/482 ЕИСК призовава за подобаващ минимален доход. В частност той изведе подчертано на преден план темите за социалните служби, социалните предприятия, социалните инвестиции, заетостта, член 9 от ДФЕС, младежката инициатива, икономическото управление и услугите от общ интерес. Настоящото становище е свързано и в много други отношения с документи на ЕИСК и с други документи на ЕС, които не могат да бъдат изброени тук поотделно.

3.1.

EИСК се концентрира върху една част от необходимата програма за социална политика: подобряването на ефективността и надеждността на услугите, предоставяни както в рамките на социалната закрила, така и на социалната сигурност и на системите на здравеопазване. Той взема отношение към видовете „социално подпомагане“, които се финансират изцяло или частично от данъци или от социално-осигурителни схеми и които се включват в областта на социално-политическата отговорност по контролируем начин, посредством законодателството в социалната сфера или чрез съвместни споразумения. При това не е от решаващо значение какъв вид е доставчикът на услуги. „Социалното подпомагане“ по смисъла на настоящото становище може да се предоставя от публичната и местната администрация, социално-осигурителни институции, самостоятелни социални предприятия, благотворителни организации и дружества с различни правни форми. В становището всички тези доставчици на услуги се означават като „социални служби“, ако самите те предоставят социални услуги. Понятието „социално подпомагане“ обхваща всички видове подпомагане, включително услуги и парични обезщетения в секторите на социалните грижи и здравеопазването. Под „социално осигуряване“ се имат предвид съвместното и/или задължителното социално осигуряване и/или почиващите на взаимност форми на осигуряване, които имат функция в законово определените или съвместно уредените системи за социална сигурност.

3.2.

Разнообразието на системите за социална сигурност, на видовете подпомагане, на понятията и на тяхното съдържание изисква прецизност в социално-политическия дебат и при превода. Системите на държавите членки отговарят съответно на тяхната социална политика, култура и история. Те следва да бъдат допълнително развивани в духа на европейския социален модел. Трябва да се постигне разумен баланс между разнообразието на системите и необходимите общи принципи (22).

3.3.

ЕС трябва да създаде общо пространство на дебат относно социалната политика, да изработи съвременни стандарти и да предприема свои собствени инициативи. Той би трябвало да насърчава сближаването при по-нататъшното развитие на системите за социална сигурност. Социално-политическите принципи могат да бъдат съдържателна основа за препоръки на Комисията, най-вече в контекста на европейския семестър, на стратегията „Европа 2020“, ОМК и за прилагането на оценката на социалното въздействие, в съответствие с член 9 от ДФЕС (23). Такива принципи би следвало да предоставят и съдържателната основа за задължително минимално равнище на социална закрила (minimum social protection floor) и за собствените действия и управлението (24) на органите на ЕС, най-вече в управлението на кризи, бюджетния контрол и икономическото управление.

3.4.

Системите за социално подпомагане следва да бъдат проверени по отношение на пригодността им за бъдещето. Социалните услуги следва да бъдат обвързани с демократично легитимирани общополезни цели, като се зачита тяхната концептуална самостоятелност.

3.5.

Решенията за предоставяне на социално подпомагане на гражданите по правило се вземат от публичните служби за социално подпомагане, социално-осигурителните институции, а също и от трети лица в качеството им на доставчици на услуги — например лекари, които предписват конкретно лечение. Следва да се прави разграничение между решението за предоставяне на подпомагане и въпроса за предоставянето на подпомагането и неговото финансиране: съществува например чисто парично подпомагане, изплащано на потребителя, със или без задължение от негова страна да ползва услугите на определени квалифицирани служби. Съществуват социални услуги, предоставяни директно от местните власти, други социални администрации и от социално-осигурителни институции. Ако те обаче се предоставят от самостоятелни социални служби, правното отношение и финансирането могат да бъдат уредени по много различни начини: съществуват например системи за възлагане на обществени поръчки, споразумения за подпомагане и обезщетения между социалните служби и органите, предоставящи финансирането, последващо възстановяване на разходите, ваучерни системи или независещо от конкретния случай пряко финансиране на социалното подпомагане, най-вече за консултиране и превенция. При договорните и ваучерните системи публичният орган финансира пряко социалната служба въз основа на броя случаи. При всички системи трябва да може да се зададе въпросът дали са налице достатъчни правни гаранции и достатъчно възможности за избор и участие на потребителите.

3.6.

Най-вече в системите за социално осигуряване социалните партньори имат основна функция. Поради това те следва да участват с приоритет при определянето на социално-политическите принципи. Държавните и общинските администрации за социално подпомагане, социално-осигурителните институции, самостоятелните служби за социални услуги имат ключова роля, например в предоставянето на социални обезщетения. Затова техните представители също би следвало да участват активно в областите от тяхна компетентност.

3.7.

Със съзнанието, че трябва да се намери разумен баланс между правомощията на държавите членки, общите европейски ценности и справедливата конкуренция в рамките на ЕС, трябва да се приложат следните принципи, за да се даде съдържателен импулс за по-нататъшни стъпки в социалната политика на ЕС.

4.1.

Принцип на минимално равнище на закрила: гарантиране на фундаментално, субсидиарно социално подпомагане, включително за задоволяване на основните жизнени потребности на хора без достатъчен доход например от заетост, пенсии и други социални плащания. Това включва разработването на общи показатели за основни социални услуги (25). Финансовите средства за осигуряване на основните жизнени потребности следва да покриват най-малко реалните разходи за храна, жилище, облекло, вода, енергия и първични здравни услуги.

4.2.

Принцип на нуждите: разработване и предоставяне на съвременни, професионални социални и здравни услуги за различните проблемни ситуации: например за семейства, хора с увреждания, болни хора, безработни, самотни родители, деца, лица, полагащи грижи за нуждаещи се от помощ близки, бежанци, млади хора (26) с проблеми в развитието, родители с проблеми при възпитаването на децата им, домашни грижи и други свързани с домакинството услуги (27), помощ при свръхзадлъжнялост (28), при наркотични зависимости, при бездомност и при психосоциални проблеми. Ефективни социални услуги, наред с другите, са: консултиране, гледане, насочване, асистиране, полагане на грижи, изграждане на автономност и възпитаване, оздравителни процедури лечение и терапия (29). Тъй като причините за безработицата са многобройни и е необходимо да се избягва спиралата на бедността, е целесъобразно чрез правно гарантирани, активни мерки да се подпомага бързото реинтегриране в пазара на труда, а до постигане на реинтеграцията да се гарантира приемлива помощ на всеки, търсещ работа, особено на младите работници, очакващи своето първо работно място, или на жените, желаещи да се върнат на работа след дълго прекъсване на професионалната си кариера.

4.3.

Принцип на предназначението: разработване на ясни социално-политически цели във връзка с предназначението на социалното подпомагане, например справедливост по отношение на възможностите и различните поколения, активно включване, компенсации поради необлагодетелствано положение, съвместяване на професионален и семеен живот, осигуряване при житейски рискове, превенция, интервенция при кризи, участие в заетостта и обществото, материално осигуряване при старост, изграждане на автономност и т.н. С това е свързано целесъобразното социално-правно предназначение на видовете подпомагане: напр. парични средства или/и услуги, амбулаторни, от резидентен тип и др. В този процес правото на самоопределяне на потребителя следва да бъде в равновесие с целта за ефикасност на социалното подпомагане.

4.4.

Принцип на достъпността: гарантиране, че социалното подпомагане и най-вече социалните услуги са достъпни по място, време и финансово и нямат дискриминационен характер. Солидарното и устойчиво финансиране, прозрачността на предлаганите видове подпомагане и конкретната законова гаранция с възможности за подаване на искове и жалби увеличават достъпността. Когато съществуват, задълженията за доплащане трябва да бъдат социално балансирани и да не действат като пречка пред достъпността. Бюрократичните проверки на конкретната нужда от помощ при определени видове подпомагане като например при наркотична зависимост или при психосоциални проблеми може да се окажат контрапродуктивни. На ползвателите трябва преди всичко активно да се предлагат услуги за консултиране и превенция.

4.5.

Принцип на пропорционалност: подпомагането следва да бъде подходящо и необходимо по вид и обхват. Това следва да се отчита в дискреционнитe решения и социалното законодателство. Размерът на отпуснатите ресурси и очакваният резултат от социалното подпомагане следва да бъдат в разумно съотношение помежду си. Правните задължения, произтичащи за гражданите от ползването на социално подпомагане или от предприемането на други видове действия, както и съотношението между права и задължения също следва да съответстват на принципа на пропорционалност.

4.6.

Принцип на солидарност: финансирането на социалното подпомагане би следвало да се основава главно на солидарни социално-осигурителни системи и на справедливи, солидарни данъчни системи. Солидарното финансиране следва по възможност да включва всички социални групи и социални слоеве. Това би укрепило надеждността, приемливостта и устойчивостта на финансирането. Недекларираният труд (30) и избягването на данъци вредят на системите за социална сигурност. Предвид демографското и икономическото развитие може да се окаже целесъобразно да се вземат предвид всички видове доходи, например също и капиталовите доходи. Едно по-добро координиране на данъчните системи и системите за финансиране в ЕС може да подобри основата на финансирането. Частните инвестиции, даренията, гражданската и религиозната ангажираност и използването средства на фондации са добре дошли допълнения към редовното финансиране, но те не могат да гарантират право на социално подпомагане и инфраструктура.

4.7.

Принцип на собствената отговорност: търсещите работа, хората с трудности в професионалната интеграция и т.н. следва да бъдат подкрепяни посредством социални услуги и системи от стимули с цел сами да осигуряват — изцяло или частично — препитанието си. Гражданите би трябвало да могат да се възползват от допълнително покритие в рамките на допълнителни за публичната система съвместни споразумения, договорени и управлявани с нестопанска цел. Професионалната помощ за развитие на професионални квалификации и лични умения като например комуникационните, социалните и необходимите в ежедневието умения често са предпоставка за достатъчна способност за поемане на лична и на социална отговорност. Що се отнася до опазването на личното здраве, здравословният начин на живот би могъл да се насърчава от системите за социална сигурност чрез предлагането на превантивни мерки, посредством мерки за стимулиране и чрез по-добра защита на потребителите.

4.8.

Принцип на участие: всички видове подпомагане следва сами или в комбинация с други услуги да допринасят за социалното участие на гражданите. Социалното участие включва също и професионалното, културното, политическото участие и участието в общественото благоденствие.

4.9.

Структурен принцип: целесъобразно структуриране на правните и финансовите отношения между потребителите, публичните или евентуално самостоятелните социални служби (в зависимост от системата), публичната администрация по социалните въпроси или социално-осигурителните институции. Там, където самостоятелните социални служби са включени в публичните системи за социално подпомагане — например по силата на законодателството в социалната област и чрез финансиране, предоставяните от тях услуги и най-вече тяхното финансиране би следвало да съответстват на очертаните тук принципи. Такива социални служби следва да бъдат финансирани на солидарен принцип и да бъдат регулирани в съответствие със законодателството в социалната област така, че да могат да предоставят на цялото население висококачествени услуги.

4.10.

Принцип на самоопределяне на потребителите: потребителите не са обекти, а „съпроизводители“ на помощите и граждани, които имат право на подпомагане. В рамките на подходящ размер на разходите те би трябвало да могат да избират между различни форми на подпомагане, например амбулантни социални услуги, социални услуги от резидентен тип и други форми като домове с предоставяне на обслужване. Подходящият вид помощ зависи от индивидуалното положение, конкретната потребност от професионална помощ, която следва да бъде проверена от обучени специалисти, и от желанията на отделния човек, както и от местните обстоятелства. Там, където самостоятелните социални служби са включени в публичните системи за социално подпомагане — например по силата на законодателството в социалната област и чрез финансиране — потребителите следва да могат да избират между различни услуги.

4.11.

Принцип на правната сигурност: правно гарантиране на подпомагането, например чрез закони в социалната област или подобни демократично обосновани правни инструменти на държавите членки. Социално-правното съдържание на такива разпоредби следва да включва: права на потребителите, дискреционни клаузи, задължения на потребителите за участие, описание на условията за придобиване на право на подпомагане, на възможностите за подаване на иск или жалба, евентуално на публичния контрол над частните доставчици на публични услуги, правилата за качество и гаранциите за достъпност, задължението за осигуряване на инфраструктура, вида финансиране и т.н. Сигурното правно положение, респ. правата на потребителите следва да бъдат гарантирани поне при основните социални и здравни услуги. В някои области на подпомагане дискреционните решения могат по-добре да се съобразяват със съответните обстоятелства. Благосъстоянието на уязвими лица трябва да бъде обект на особена правна защита (31). Самостоятелните служби за социално подпомагане се нуждаят от защитено правно положение и от недискриминационна възможност за предоставянето на услуги, доколкото не става дума за монополни системи. В някои държави членки заложеният в конституцията принцип на социалната държава утвърждава мястото на социалната политика и гарантира основните социални услуги дори по време на криза.

4.12.

Принцип на защита на общия интерес: на предприятията и организациите, които по своята форма са особено силно ориентирани към общия интерес и участието  (32) като организации с нестопанска цел, социални предприятия, публични служби, сдружения, някои видове фондации и кооперации, организации на потребителите и други участници от гражданското общество би следвало да бъдат предоставени подходящи финансови и правни условия. Финансирането на действащите в тази област организации с нестопанска цел чрез данъци или социално-осигурителни вноски се нуждае от задълбочено социално-политическо обсъждане, адекватни проверки и поне от рамка за разпределяне на печалбите.

4.13.

Принцип на прозрачност: използването на обществени средства от социалните служби и публичните администрации трябва да бъде организирано прозрачно. Правните основания, мотивите за вземане на решенията за предоставяне на подпомагане и възлагане и т.н. следва да бъдат достъпни за гражданите.

4.14.

Принцип на свързване в мрежа: реалностите във всекидневието на хората, промяната в житейските обстоятелства, новите форми на семейството, застаряването и имиграцията изискват интегрирани и свързани в мрежа услуги  (33). Следва да се избягват сегрегация, изключване и дискриминация.

4.15.

Принцип на равнопоставеност: потребителите, администрациите по социални въпроси и социалните служби следва да имат законово уредени и приложими права и задължения. Ако в случай на нарушение на правилата са предвидени санкции и/или заплащане на обезщетение, то те следва да се прилагат не само по отношение на потребителите, но също и спрямо публичните администрации по социални въпроси.

4.16.

Принцип на качеството: социалните услуги следва да се обвържат с мерки за гарантиране на качеството. Анализът на нуждите, планирането и провеждането на мерките следва да се извършват на основата на познанията в областта на социалните науки и на експертен опит. Услугите, предоставяни лично на потребителя, би трябвало да се подобрят чрез обучение, повишаване на професионализма, адекватно заплащане и адекватни условия на труд в рамките на свободата на колективното трудово договаряне. Рамката за качеството за услугите от общ интерес в Европа (34) може да бъде образец за препоръките на ЕС относно социалните услуги. Където е целесъобразно, трябва да се насърчава и привличането и обучаването на доброволци.

4.17.

Принцип на координиране: следва да се подобри работата при трансгранични случаи по отношение на услуги в рамките на социалната сигурност и социалната закрила. При това е необходимо да се вземат предвид финансовият капацитет на организациите платци, на данъкоплатците и на вносителите на осигуровки, както и принципът на обществена солидарност и пропорционалност. Трябва да се избягва едностранно натоварване на особено ефективните национални системи.