15.1.2016   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 13/33

Докладчик:

Gabriele BISCHOFF

1.1.

Истинско стабилизиране на Икономическия и паричен съюз (ИПС) може да се постигне само ако се отстранят недостатъците в конструкцията на ИПС и се предприемат съществени реформи. Това изисква преразглеждане на Договорите в рамките на конвент. Тъй като не е твърде реалистично това да се случи преди 2018 г., е необходимо дотогава да бъдат предприети други мерки, за да може в рамките на съществуващите Договори ИПС да стане по-демократичен и по-социален и да се направи така, че самоналожените правила наистина да се спазват.

1.2.

Колкото по-дълго продължава настоящата политика на икономии, насочена главно към съкращаване на разходите, без ефикасна инвестиционна програма за генериране на доходи чрез растеж, социално сближаване и солидарност, толкова по-ясно става, че нарастващото социално неравенство застрашава икономическата интеграция и просперитета на Европа.

1.3.

Ето защо продължаването на сегашния курс не може да се разглежда като вариант. Вместо това е необходимо да се укрепи социалното, политическото и икономическото сближаване и да се предотврати разпадането на еврозоната. ЕИСК споделя мнението, че различията в националните икономики в ИПС трябва да се вземат в по-голяма степен под внимание и че в посочените държави трябва да се проведат балансирани структурни реформи в съзвучие с националните изисквания, за да се гарантира необходимото сближаване. Освен това ЕИСК счита, че е абсолютно необходимо да се управлява търсенето в краткосрочна перспектива.

1.4.

ЕИСК настоява за по-силно „парламентаризиране“ на еврозоната, с голяма комисия на ЕП, включваща всички членове на ЕП от еврозоната и от страните, които възнамеряват да се присъединят към нея (26 държави членки), наред с по-тясна координация между парламентаристите от еврозоната по въпросите, свързани с ИПС (Конференция на комисиите по европейски въпроси — КОСАК+). Началото на този процес може да бъде поставено в относително кратък срок.

1.5.

ЕИСК отбелязва, че някои от икономическите цели на икономическото управление (economic governance) през последните години трябва да бъдат приведени в по-добро съответствие с целите на ЕС, съгласно член 4, параграф 2 от ДФЕС, и че следва да бъдат премахвани възможните противоречия между икономическите и социалните цели. Всички мерки, договорени в рамките на европейския семестър, следва — в съответствие с хоризонталната социална клауза — да се подлагат на оценка на социалното въздействие. Тези резултати би следвало да се оповестяват и обсъждат на национално и европейско равнище. ЕИСК може да подкрепи това в рамките на своите правомощия.

1.6.

Преодоляването на различията в начина на функциониране на пазарите на труда, в системите за определяне на работните заплати и в социалните системи играе важна роля за един демократичен и социален ИПС.

1.7.

ЕИСК изразява убеждението, че макроикономическият диалог в рамките на еврозоната (МИД-EURO) може да даде решаващ принос за демократичното и социалното развитие на ИПС, като резултатите и заключенията от него трябва да се вземат под внимание както при изготвянето на годишния обзор на растежа, така и при таблицата с показатели (scoreboard) и специфичните за всяка държава препоръки.

2.1.

ЕИСК изготви няколко становища, в които се отправят конкретни предложения относно начина, по който ИПС може да бъде по-добре уреден. Докато в някои от тези становища се описват бъдещи сценарии, настоящото становище съдържа предложения как възможно най-бързо да се продължи с демократичното и социалното изграждане на ИПС в рамките на общностния метод, така че да се подобри демократичната устойчивост и да се изпълнят произтичащите от Договорите социални задължения. Защото е малко вероятно преди 2018 г. да бъдат предприети сериозни стъпки за по-всеобхватни изменения на Договорите. Същевременно се запазват опасенията, че междуправителствените инструменти, по-специално фискалният пакт, подронват общностния метод и насърчават разделението на Европа (2). Освен това колкото по-дълго продължава политиката на икономии, насочена предимно към съкращаване на разходите, без да бъде допълнена поне с инвестиционна програма и мерки за генериране на доходи чрез растеж, социално сближаване и солидарност, толкова по-ясно става, че нарастващото социално неравенство застрашава икономическата интеграция и просперитета на Европа.

2.2.

Кризата в еврозоната извади на показ конструктивните недостатъци на валутния съюз. Тъй като възможността за съгласуване на различните национални икономически политики беше пропусната още от самото начало, страните — членки на валутната общност, в много отношения се развиха в различни посоки (3).

2.3.

По време на кризата междуправителствените методи изглеждаха единствената възможност за бързо завършване на ключови инструменти на ИПС като фискалния пакт, тъй като отделни държави членки нямаше да се съгласят с промяна на Договора. От една страна, по време на кризата някои инструменти бяха подобрени. От друга страна, всеобщо е мнението, че до момента липсва достатъчно изразен парламентарен характер и контрол в ИПС. Сега това трябва да се промени в духа на една по-съгласувана политика в областта на интеграцията. Поради това групата външни министри (4) препоръча още през 2012 г. във всички действия да се гарантира „пълна демократична легитимност и отчетност“ и за тази цел да се засили сътрудничеството между ЕП и националните парламенти (5). В концептуалния си документ за задълбочен ИПС Европейската комисия предлага този процес да се извършва на основата на институционалната и правна рамка на Договорите. Еврогрупата може да предложи конкретни мерки тогава, когато такива стъпки ще могат да се предприемат от всички държави членки.

2.4.

В практиката на европейската политика все повече се налагат междуправителствени решения, като например фискалния пакт, с което нараства опасността в това отношение да се установи „международноправен паралелен режим“. В доклада на Ван Ромпой, представен през декември 2012 г., се посочва, че е необходимо общо разбиране, за да могат да бъдат проведени по-съществени реформи. Освен това са необходими висока степен на социално сближаване, силно участие на ЕП, както и на националните парламенти, и възобновен диалог със социалните партньори. Отговорността (Ownership) на държавите членки също трябва да се подобри. Тогавашният председател на Европейския съвет (6) включи социалното измерение и особената роля на социалните партньори в дебата, който до този момент беше насочен преди всичко към въпросите на икономическата и бюджетната политика, както и към липсата на демократична легитимност.

2.5.

След изборите за ЕП през 2014 г. и засилената в резултат от демократичния избор позиция на председателя на Комисията бяха направени нови предложения за обсъждане:

2.6.

ЕИСК отбелязва тези предложения и ще ги оценява съгласно степента, в която концепцията им за по-нататъшно развитие на икономическото управление допринася за изграждането на социален, демократичен, солидарен и политически съюз, който да гарантира подобаващо участие на гражданите на ЕС и на социалните партньори.

2.7.

ЕИСК счита, че ИПС се нуждае от истинско укрепване на вътреобщностното сътрудничество, както е описано в общи линии в плана на Комисията. По този начин — чрез увеличаване на търсенето, вместо чрез потискането му — би се постигнало сближаване на икономическата ефективност на различните държави в рамките на една растяща и просперираща икономика. Това включва сближаване на социалните стандарти и на правата на работниците чрез напредък.

2.8.

Успоредното съществуване на общностния метод, на междуправителствени инициативи (като например фискалния пакт) както и на нови „междинни форми“ поради надзорни функции от Комисията или на Съда на ЕС при прилагането на междуправителствени споразумения направи ситуацията още по-неясна по отношение на участниците, тяхната легитимност и отговорност. Така не могат да се осигурят прозрачност и пълен демократичен контрол. Това предизвика много критики. Защото по време на кризата трябваше да се даде приоритет на бързите решения, макар и винаги заедно със заявената цел, че отделните международноправни споразумения по-късно трябва да бъдат прехвърлени в общностния метод. Според виждането на петимата председатели това положение би трябвало да остане непроменено поне до 2018 г. Така според предвиждания от тях график въпросът за пълната демократизация на ИПС се отлага за още по-късно, а въпросът за политическия съюз остава на заден план в доклада им. Дотогава се очаква диалогът в рамките на европейския семестър между ЕП, Съвета и Еврогрупата, както и между националните парламенти и Комисията или съответно между членовете на националните парламенти и членовете на ЕП (КОСАК) да води до доверие и съвместни действия. Във връзка с това ЕИСК изтъква, че засиленият диалог не може да замести политиката на интеграция. Сега общностният метод трябва отново да бъде укрепен и — вместо успоредното съществуване на различни международноправни режими — да бъде основата за един добре функциониращ ИПС.

3.1.

По-доброто участие на социалните партньори може да допринесе за по-добро управление на ИПС, а структурираният диалог с гражданското общество спомага за подобряване на демократичната устойчивост. За тази цел ЕИСК е готов да поеме специална роля и да предостави опита и ресурсите си, както вече стори това например по отношение на стратегията „Европа 2020“ (9).

3.2.

Въпросът за отговорността („ownership“), по-специално на социалните партньори, повдигнат от председателя на Съвета Херман ван Ромпой, обещава да става несравнимо по-заплетен, още повече че социалните партньори — за разлика от правителствата — до момента участват в съвсем недостатъчна степен в изготвянето на целите/инструментите на икономическото управление. Как тогава могат да бъдат подтикнати да участват в политика, върху чиито детайли имат слабо влияние? В качеството си на страни в колективното трудово договаряне и на икономически участници те също имат определящо влияние върху равнището и стабилността на цените, като ИПС представлява общата рамка за различните им системи за определяне на работните заплати и за изготвяне на политиката по отношение на пазара на труда и на социалната политика.

3.3.

През 2013 г. Комисията представи съобщението си за социалното измерение на ИПС (10) и повдигна въпроса за недоволството на представителите на гражданското общество. „Проблематичните“ икономически промени следва да се установяват и отстраняват своевременно, тъй като трайно запазващите се социални неравенства биха могли да застрашат финансовата и икономическата стабилност на ИПС. В последвалите дебати стана ясно, че съществуват два начина на мислене. Единият приема, че социалното измерение на ИПС е допълнителен евентуален стълб, който — за разлика от задължителните процедури на бюджетната и икономическата политика — има доброволен характер. Други, като например ЕИСК, отбелязват, че някои от икономическите цели са в противоречие с целите на социалната политика на ЕС, съгласно член 4, параграф 2 от ДФЕС, и че тези конфликти между целите трябва да се посочват и отстраняват.

3.4.

Комисията възнамерява да включи по-интензивно социалните партньори и да проведе обмен на мнения по динамиката на работните заплати и колективното трудово договаряне. За тази цел тя вече предприе множество действия. От друга страна, тя би желала да проведе дискусии със социалните партньори във връзка с европейския семестър и призовава за по-ефективно включване на социалните партньори в държавите членки. Самият ЕИСК представи много конкретни предложения за по-ефективно участие на социалните партньори в икономическото управление (SOC/507) (11). Поне новото разпределяне на задачите в Комисията, и по-специално разширените правомощия на заместник-председателя Домбровскис, могат да се разглеждат като признак за това, че се обръща по-голямо внимание на участието на социалните партньори.

4.1.1.

ЕИСК очаква, че представеният на 22 юни 2015 г. доклад на петимата председатели (12) „Завършване на европейския икономически и паричен съюз“  (13) ще представлява основната насока за бъдещото развитие на структурите за икономическо управление в Европа. ЕИСК счита, че поради продължаващите дисбаланси, както и с оглед на изграждането на доверие е необходимо по-ефективно и по-демократично икономическо управление — по-специално в еврозоната (14). За разлика от това анализът изхожда от отчасти погрешни по същество предпоставки, което — въпреки някои верни моменти — води до проблематични заключения: без промени в курса ще се стигне до продължаване на политиката на икономии и до по-нататъшно намаляване на заплатите и на социалните плащания. Признава се, наистина, че засега минималните предпоставки за по-дългосрочна жизнеспособност на ИПС все още не са изпълнени, но че въпреки това трябва да продължат препоръчаното засилване и трайното институционализиране на досегашната антикризисна политика. Според ЕИСК в това има противоречие.

4.1.2.

Настоящото катастрофално икономическо положение в еврозоната (също и в сравнение със САЩ и Япония) не се отдава на продължаващата антикризисна политика, а на недостатъчната конкурентоспособност на отделни държави членки поради разлики във формирането на заплатите и в държавните дефицити. ЕИСК изразява съжаление поради факта, че се игнорират краткосрочните предизвикателства за макроикономическата политика, като инфлацията и дефлацията, липсата на антициклична политика от 2010 г. насам, както и твърде слабото търсене, и че трябва да продължи да се води една до голяма степен асиметрична политика на адаптиране. Основният проблем, станал очевиден по време на кризата, а именно че — за разлика от САЩ, Япония и Обединеното кралство — еврозоната като цяло няма свой „кредитор от последна инстанция“, за съжаление напълно се пренебрегва от петимата председатели.

4.1.3.

Изобщо не се отчитат различните подходи на централните банки, които доведоха до сравнително бързо възстановяване в САЩ и Обединеното кралство, но в Европа първоначално влошиха положението. Вместо антициклична политика на стабилизиране, се предвижда съществуващите инструменти за икономическо управление да се подсилят, включително чрез национални органи за конкурентоспособност, фокусирани върху намаляване на задлъжнялостта („deleveraging“) и развитие на заплатите в съответствие с производителността. ЕИСК изразява съжаление, че не е използвана възможността да се провери доколко основите на съществуващото законодателство са дългосрочно устойчиви и те да бъдат допълнени с по-силно изразено общоевропейско измерение.

4.1.4.

ЕИСК изразява съжаление, че председателите обясняват значително по-лошото в сравнение с очакваното икономическо развитие единствено с това, че новите механизми на икономическото управление („economic governance“), както и програмите за приспособяване на държавите в криза не се прилагат и не са разработени в достатъчна степен. С прекалено силния акцент върху значението на структурните реформи и ценовата конкурентоспособност на държавите членки за изграждането на икономически съюз (раздел 1) се пропуска фактът, че структурните реформи и формирането на заплатите са предмет на непрекъснати преговори и решения на местно равнище, съобразени с демократичните принципи. По този начин обаче петимата председатели застават в позицията на външни субекти, които искат да насочат държавите членки към произволно определени целеви показатели, без да засилят необходимата за това демократична легитимност и без да създадат отговорност („Ownership“).

4.1.5.

Затова ЕИСК изразява опасения, че липсата в доклада на перспектива за един пълноценен фискален съюз още повече ще делегитимира еврозоната пред държавите членки, най-вече поради това, че рецептата „още от същото лекарство“ няма да повиши икономическото благоденствие на всички нейни граждани и че и в бъдеще доминираща ще остане гледната точка на отделните национални държави. ЕИСК счита предложените мерки за интегриране на пазарите на труда и социалните системи за абсолютно недостатъчни, включително и затова, че — противно на реториката на председателите, които призовават еврозоната да си спечели рейтинг „три пъти А в социалната сфера“ — на тези мерки се отдава второстепенно значение. ЕИСК разглежда развитието на социалния съюз като неразделна част от един демократичен и социален ИПС, а не като негов придатък.

4.2.1.

Европейският мозъчен тръст Bruegel отбелязва, че от самото начало ИПС се характеризира със значителни различия в икономическите, социалните и политическите условия, на които се дължат политическите грешки в държавите членки и неадекватното европейско икономическо управление („еconomic governance“). Той предлага реформа на икономическото управление в областта на банковия съюз и макропруденциалния надзор на финансовия сектор, предотвратяването на силни различия по отношение на разходите за труд на единица продукция и фискално управление, което може да осигури устойчиви бюджети за отделните членове и ресурси в случай на банкова криза и криза с държавния дълг. Съвсем неотдавна ЕИСК представи много подобни предложения в своите становища (16).

4.2.2.

Капиталови потоци от държавите с излишък допринесоха за прегряване в държавите с дефицит и за произтичащото от това повишаване на номиналните заплати. На финансовите дисбаланси досега се обръщаше твърде малко внимание. Това противоречи на намерението за задълбочена интеграция на финансовите пазари.

4.2.3.

Процикличната фискална политика през периода 2011 — 2013 г. и липсата на антициклична фискална политика през 2014 г. задълбочиха ненужно и допълнително социалните трудности (17). Затова политиката, наред с необходимите структурни реформи, следва да разкрива пред хората и перспективи, например чрез благоприятни цялостни условия за частни инвестиции, за да може отново да се създаде дългосрочна заетост. Освен това политиката би следвало да предприеме мерки за засилване на конкурентоспособността, за да се генерират доходи и благосъстояние, които да гарантират социална стабилност за всички. Поради това ЕИСК изразява изрично съгласие със заключението, че в краткосрочен план съвкупното търсене и инфлацията трябва спешно да бъдат повишени. Освен това ЕЦБ трябва да бъде освободена от задачите, свързани с фискалната политика и адаптирането на разходите за труд на единица продукция, които не са в правомощията ѝ, но които тя де факто изпълнява поради политическото бездействие на останалите институции.

4.2.4.

Според ЕИСК са нужни по-големи усилия за решаването на принципни въпроси за демократичната легитимност. ЕИСК категорично настоява за „парламентаризиране“ на еврозоната (голяма комисия на ЕП с всички членове на ЕП от страните от ИПС или тези, които възнамеряват да се присъединят към еврозоната). Трябва да се подобри също и координацията на парламентаристите от еврозоната по въпросите, свързани с ИПС, в рамките на КОСАК (18).

4.2.5.

През 2014 г. самата КОСАК отбеляза, че много парламенти все още не са включени в достатъчна степен, и изрази загриженост, че по този начин се нарушава връзката между гражданите и ЕС. Тя призовават Комисията и Съвета, заедно с депутатите да променят тази ситуация чрез конкретни предложения (19). Предвидените в член 13 от фискалния пакт форми на участие представляват наистина стъпки в правилната посока, но не са достатъчни за действително парламентаризиране.

4.3.1.

Преодоляването на различията в начина на функциониране на пазарите на труда, в системите за определяне на работните заплати и в социалните системи играе важна роля за един демократичен и социален ИПС. Федерална система с единен европейски пазар на труда, наред с уеднаквени институции и социални системи, както в САЩ, не изглежда осъществима в краткосрочен план. Освен това би следвало процедурата при макроикономически дисбаланси (ПМД) да бъде симетрично укрепена и в нея да се включат социалните партньори.

4.3.2.

ЕИСК отбелязва, че някои от икономическите цели на икономическото управление (economic governance) през последните години трябва да бъдат приведени в по-добро съответствие с целите на ЕС, съгласно член 4, параграф 2 от ДФЕС, и че следва да бъдат премахвани възможните противоречия между икономическите и социалните цели. Всички мерки, договорени в рамките на европейския семестър, следва — в съответствие с хоризонталната социална клауза — да се подлагат на оценка на социалното въздействие. Тези резултати би следвало да се оповестяват и обсъждат на национално и европейско равнище. ЕИСК може да подкрепи това в рамките на своите правомощия.

4.3.3.

В доклада на петимата председатели става дума за финансов, фискален и политически съюз, социалният съюз не се споменава. Казва се, че е необходимо да се укрепи уникалният европейски модел, но за уникалния европейски социален модел вече не се говори. Споменава се символичното „три пъти А в социалната сфера“, но остава повече от неясно как да се постигне това в един по-задълбочен ИПС. Социалните въпроси се засягат в най-добрия случай като допълващи или в контекста на улесняване на географската и професионалната мобилност на националните пазари на труда. Основните елементи са минимално равнище на социална закрила, ефективни социални системи в държавите членки, както и нови инициативи за гъвкавост и сигурност в трудовоправните отношения, без това да е по-подробно пояснено.

4.3.4.

Правителствата на държавите членки носят голяма отговорност за по-нататъшното развитие на един демократичен и социален ИПС. Същото се отнася и за социалните партньори както на национално, така и на европейско равнище, за които ИПС представлява общата рамка за техните различни системи на определяне на работните заплати и изготвяне на политиката по отношение на пазара на труда и на социалната политика. В качеството си на икономически и социални партньори те имат решаващо участие в решенията, свързани с изпълнението на общата цел за стабилност на ИПС.

4.3.5.

ЕИСК за пореден път отбелязва, че валутен съюз с различна динамика на цените и работните заплати в държавите членки неминуемо води до дисбаланси между регионите на една и съща валутна зона, при които външни сътресения могат да предизвикат социална и политическа криза и допълнително да засилят различията (20). Поради това ЕИСК счита, че никое решение не може да бъде взето без сериозен дебат относно стабилната конструкция на ИПС, който да включва единодушие по икономическите и социалните цели, както и съгласувано управление (21). Оттук ЕИСК заключава, че макроикономическият диалог на ЕС (МИД) се нуждае от укрепване и задълбочаване в рамките на еврозоната.

4.3.6.

Макроикономическият диалог беше създаден от Европейския съвет в Кьолн (юни 1999 г.) с цел постигане на трайно ориентиран към растеж и стабилност макроикономически микс от политики, т.е. безпроблемно съчетание между динамиката на работните заплати, паричната и фискалната политика. Днес целите му са по-актуални от всякога: повече растеж и заетост, като се запазват ценовата стабилност, пълноценното използване на производствения потенциал и увеличаването на потенциалния растеж (22). ЕИСК изразява съжаление поради факта, че с течение на годините този инструмент беше разводнен и че от началото на кризата насам не се използва за демократизиране на инструментите на икономическото управление (economic governance) и за засилване на съзнанието за отговорност (оwnership) в рамките на общото валутно пространство на ИПС.

4.3.7.

ЕИСК изразява убеждението, че МИД в еврозоната (МИД-EURO) може да допринесе значително за демократичното и социално развитие на ИПС, ако участниците в диалога са на висотата на изискванията му. При това запазването на уменията за водене на диалог в рамките на МИД-EURO налага ограничаване на броя на участниците. В този диалог — наред с представителите на социалните партньори, Европейската централна банка, Еврогрупата и Комисията (при пълно зачитане на тяхната автономност и независимост) — следва да участва равноправно и председателят на Комисията по икономически и парични въпроси на Европейския парламент.

4.3.8.

ЕИСК счита, че МИД-EURO следва да заседава поне два пъти годишно и да се превърне в неразделна част от икономическото управление на ИПС. Поради това резултатите и заключенията от него трябва да се вземат под внимание както при изготвянето на годишния обзор на растежа, така и при таблицата с показатели (scoreboard) и специфичните за всяка държава препоръки. В цялостния контекст на паричната, бюджетната политика и политиката за определяне на заплатите в ИПС може да се изгради доверие и да се постигне по-висока степен на сближаване, без да се нарушава автономността в колективното договаряне. Това би могло — аналогично на „Пакта за стабилност и растеж“– да доведе до по-висока степен на прозрачен (самоиницииран) ангажимент на всички икономически субекти и да действа като „Пакт за стабилност и заетост“. Във връзка с това ЕИСК подчертава значението на гладкото взаимодействие между паричната и бюджетната политика и динамиката на работните заплати с оглед на постигането на повече растеж и заетост, като по този начин би се укрепило доверието във валутния съюз.

4.3.9.

Този подход е различен от предложението на петимата председатели — аналогично на предложението на Bruegel — за създаване на национални органи в областта конкурентоспособност, които да следят процесите на формиране на заплатите на национално равнище. Освен това, съгласно предложението на петимата председатели, тези национални органи в областта на конкурентоспособността следва да се координират и на европейско равнище. Една своевременна консултация със социалните партньори преди представянето на доклада щеше да е полезна, защото в този си вид предложението на председателите няма много изгледи за успех.

4.3.10.

Поглед в перспектива: без дълбоки институционални и политически реформи ИПС ще остане винаги нестабилен. Комитетът изразява сериозното си безпокойство относно стабилността на ЕС, тъй като необходимите реформи — със или без изменения в Договорите — винаги се извършват едва в последния момент и под силен натиск. Необходимо е отново да се укрепи социалното, политическото и икономическото сближаване в ЕС и да продължи съгласуваната икономическа интеграция и интеграцията по отношение на паричната политика като основа за функциониращ ИПС. Без смели парламентаристи, политици и социални партньори, които както на национално, така и на европейско равнище да водят дискусията с гражданското общество и да се борят за намирането на най-добри решения, постигането на функциониращ ИПС няма да бъде възможно.