23.12.2009

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/110

---

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище“ (преработена версия)

COM(2008) 815 окончателен – 2008/0244 (COD)

(2009/C 317/21)

Докладчик: г-жа LE NOUAIL-MARLIÈRE

На 1 април 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище (преработен версия)“

COM(2008) 815 окончателен – 2008/0244 (COD).

Специализирана секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 25 юни 2009 г..(докладчик: г-жа LE NOUAIL-MARLIÈRE).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 154 гласа „за“, 2 гласа „против“ и 4 гласа „въздържал се“.

1.   Заключения

1.1.   Като изразява загриженост от факта, че посредством една изключително ограничителна или непрeдоставяща добър прием система се подкрепят косвено най-авторитарните и недемократични режими, Комитетът одобрява преработването и подобряването на качеството на директивата относно „условията за приемане“, като при това отново отправя някои препоръки, съдържащи се в негови предходни становища, и по-специално в отговора му на Зелената книга за бъдещата обща европейска система за убежище (1) и плана за действие за една бъдеща обща европейска система за убежище (2).

По отношение на приемането на лица, търсещи убежище, предложението за преработване на директивата следва да насърчава „общи“, а не „минимални“ стандарти и да съдържа предпазни клаузи за стандартите, прилагани от тези държави-членки, които спазват най-строго основните права на лицата, търсещи международна закрила, статута на бежанец или на субсидиарна закрила, по-специално:

—	гаранция за достъп до територията;

—	свободен избор на мястото, където да се подаде молбата за убежище и закрила;

—	най-напред разглеждане на конвенционалния статут и след това на субсидиарната закрила, единствено и само ако необходимите за първия статут условия не са изпълнени;

—	принцип за забрана за връщането, ако животът на лицето, търсещо убежище, е застрашен в страната му по произход или в последната транзитна страна;

—	спиране на изпълнението на мерки за експулсиране, докато компетентният съд не е постановил решение, за да може ефективно да се прилага правото на обжалване в съответствие с юриспруденцията на Европейския съд за правата на човека (член 4.8.1. по-долу);

—	специална защита, необходима за малолетни или за лица, за които се предполага, че са малолетни;

—	спазване на правата на личността и по-специално правото на жените да подадат молба за закрила.

1.2.   Комитетът изразява желание, когато се отнася за малолетни лица, винаги да се посочва, че изразът „висшите интереси на детето са първостепенно съображение“ следва да се разбира като препратка към член 3, параграф 1 от Конвенцията на ООН за правата на детето (член 22, параграф 1).

1.3.   „Задържането и задържането в ареста“ следва да се прилага винаги на последно място, само след като са били изчерпани всички алтернативи и никога без съдебно решение, като се спазват правата на защита в съответствие с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи.

1.4.   Компетентните НПО, които работят в областта на правата на човека, следва винаги да имат достъп до лицата, търсещи закрила, и тези лица винаги да могат да ползват правна помощ и хуманитарна подкрепа, предоставяна от държавите или от НПО.

1.5.   Комитетът насърчава държавите-членки да ускорят преговорите за приемането на този преработен текст със съвместно взето с Европейския парламент решение, което ще позволи на Европейския съюз да повиши капацитета си да реагира адекватно на отправяните към него искания за предоставяне на закрила на лицата, търсещи убежище.

1.6.   Комитетът одобрява създаването на Бюро за подкрепа на държавите-членки в областта на убежището и международната закрила, ако то би позволило да се ускори разпределението между държавите-членки и ЕС на задълженията по приемането и закрилата, да се установи прозрачност по въпросите, свързани с приемането на лицата, търсещи убежище и международна закрила, да се извлече максимална полза от опита на асоциациите и организациите, които работят в областта на помощта и подкрепата за лица, търсещи убежище или международна закрила и да се подобрят процедурите за индивидуално разглеждане.

2.   Въведение и обобщение на предложението на Комисията

2.1.   Общата европейска система за убежище се изгражда в две отделни фази. Първата започна на Европейския съвет в Тампере (1999 г.), след приемането на Договора от Амстердам, който придаде общностно измерение на политиките в областта на имиграцията и убежището. Тази първа фаза приключи през 2005 г.

2.2.   През първата фаза бе постигнат напредък в разработването на някои директиви относно убежището, беше подобрено в известна степен сътрудничеството между държавите-членки и бяха осъществени някои действия, свързани с външното измерение на убежището.

2.3   Втората фаза от изграждането на общата европейска система за убежище започна със създаването на Програмата от Хага (приета през ноември 2004 г.), в която се посочва, че през 2010 г. трябва да бъдат постигнати основните цели на общата европейска система за убежище, посредством приемането на инструменти и мерки, насочени към постигането на по-голяма хармонизация и към подобряването на стандартите за закрила с оглед на общата европейска система за убежище (ОЕСУ).

2.4.   Преди приемането на нови инициативи, през 2007 г. Комисията изготви Зелена книга  (3), с цел да започне дебат между различните институции, държавите-членки и гражданското общество (4). Въз основа на тази Зелена книга впоследствие Комисията изготви План за политика в областта на убежището. В него се определя пътна карта за следващите години, като се изброяват мерките, които Комисията възнамерява да предприеме за изпълнението на втората фаза на ОЕСУ.

2.5.   Това е контекстът на директивата, чието преработване се предлага в настоящото съобщение на Комисията. Тази директива беше приета от Съвета на 27 януари 2003 г. и по нея ЕИСК изготви свое становище (5).

2.6.   Основната цел на настоящото предложение е да гарантира по-високи стандарти в отношението към лицата, търсещи убежище, във връзка с условията на приемане, които да осигурят достойно жизнено равнище, в съответствие с международното право. Необходима е, освен това, допълнителна хармонизация на националните правила за условията на приемане, за да се ограничи явлението вторични движения на лицата, търсещи убежище, между държавите-членки, доколкото тези движения са породени от различията в националните политики във връзка с приемането.

2.7.   Предложението разширява приложното поле на директивата, за да обхване и лицата, търсещи субсидиарна закрила, и да се прилага по отношение на всички видове процедури за убежище и всички географски области и центрове, в които са настанени лица, търсещи убежище.

Предложението също така има за цел да улесни достъпа до пазара на труда. То предвижда лицата, търсещи убежище, да имат достъп до заетост най-късно шест месеца след подаването на молба за международна закрила и уточнява, че налагането на условия за достъп до пазара на труда на международно равнище не може да ограничи достъпа до заетост на лицата, търсещи убежище.

2.8.   За да се гарантира, че достъпът до материалните условия на приемане осигурява „жизнено равнище, подходящо за здравето на лицето, търсещо убежище, и е в състояние да осигурява неговата прехрана“, предложението задължава държавите-членки, когато отпускат финансова помощ на лицата, търсещи убежище, да взимат под внимание размера на социалната помощ, която се отпуска на гражданите на съответната държава.

2.9.   Предложението гарантира, че задържането може да се разреши само по изключителни съображения, предвидени в директивата.

2.10.   Предложението гарантира също, че задържаните лица, търсещи убежище, се третират по човешки и достоен начин при зачитане на основните им права и при спазване на международното и националното право.

2.11.   В това отношение предложението гарантира въвеждането на национални мерки с цел незабавно установяване на тези нужди.

Освен това предложението съдържа редица гаранции, насочени към определяне на условията по начин, който да отговаря на специфичните нужди на лицата, търсещи убежище.

2.12.   Във връзка с прилагането и подобряването на националните системи, в предложението се съдържат мерки, които имат за цел да гарантират непрекъснатост на наблюдението и да засилят ролята на Комисията като пазител на законодателството на ЕС.

3.   Общи бележки

3.1.   Комитетът одобрява положителното развитие, което внасят предложенията на Комисията в условията за приемане на лицата, търсещи международна закрила, както и волята за хармонизиране на националните разпоредби и разширяването на приложното поле на субсидиарната защита. Въпреки това той припомня необходимостта да се разглежда поотделно положението на всяко лице, търсещо убежище, включително при определянето на държавата-членка, която е отговорна за подробното разглеждане на молбата, и да се предвижда субсидиарна закрила единствено и само ако необходимите условия за първия конвенционален статут (бежанец) не са изпълнени.

3.2.   Комитетът подкрепя целта да се осигури достойно равнище на живот на лицата, търсещи закрила и да се улесни интегрирането им и установяването им в приемащата държава (6) чрез достъп до пазара на труда в максимален срок от шест месеца, без той да бъде ограничен „неоснователно“ от националните условия за достъп до заетост (член 15, параграф 2) при абсолютно спазване на основните права на лицата, търсещи убежище или международна закрила, такива, каквито би следвало да бъдат в съответствие с европейското позитивно право на член 23.1 от Всеобщата харта за правата на човека (7), Международния пакт за икономически, социални и културни права (членове 2, 9, 10, 11 и 12), Конвенция № 118 на МОТ относно равното третиране на граждани и не граждани на дадена страна в областта на общественото осигуряване, на Европейската социална харта, Хартата за основните права и Женевската конвенция за защита на бежанците (8). Същото важи за равнището на предоставената социална помощ и условията на подслоняване, които се различават в зависимост от специфичните потребности на лицата, както и за разширеното определение на семейните връзки на лицето, търсещо убежище, и необходимостта тези връзки да бъдат взети предвид при разглеждането на молбата му.

3.3.   По отношение на общите принципи и международните отправни документи, които са в основата на признаването и защитата на основните права на лицата в бедстващо положение и задържането на лицата, търсещи международна закрила в съответствие с Женевската конвенция и по-специално член 26 от нея относно свободата на движение и член 31 от нея относно незаконното пребиваване на бежанци в приемащата страна (9), както припомня Комисията в изложението на мотивите (съображение 16), никой не може да бъде задържан единствено на основание молбата му за закрила. Ето защо задържането следва да се предвижда само при надлежно обоснована абсолютна необходимост, а не да се разглежда като приемлива практика при обстоятелства, които не предполагат измама или умишлено забавяне от страна на лицето, търсещо убежище.

3.4.   По отношение на малолетните Комитетът одобрява предвидените в директивата мерки за посрещане на специфичните им нужди. С оглед на това, той отбелязва, че препратката към Конвенцията на ООН за правата на детето от 1989 г. би била по-ясна, ако освен позоваването на член 37 от Конвенцията (10), системно се припомня член 3, параграф 1 от нея (11), а не само понятието „висшият интерес на детето“, за което е известно, че може да доведе до различно тълкуване.

3.5.   В заключение Комитетът изразява загрижеността си от системното въвеждане на възможности за лицата, търсещи убежище, или бежанците да обжалват съдебни или административни решения, които ги засягат. Въпреки това, той отбелязва, че за да бъде напълно ефективно, обжалването трябва винаги да спира действието.

4.   Специфични бележки

4.1.   Относно информацията (глава II, член 5)

4.1.1.   Комитетът препоръчва да се добави „държавите-членки уведомяват членовете на семейството на лицето, търсещо убежище, за възможността да подадат отделна молба“.

4.2.   Относно задържането и условията на задържане (глава II – членове от 8 до 11)

Комитетът смята, че общото правило за отношение към лицата, търсещи закрила, трябва да се основава на член 7 от проекта за директива, съгласно който следва да се даде приоритет на принципа на свободно движение на лицата и на алтернативните решения на задържането.

4.2.1.1.   Това означава, че лицата, търсещи убежище (член 8), могат да бъдат задържани само при изключителни обстоятелства, а именно:

—	ако молбата за убежище е подадена, след като на лицето, търсещо убежище, вече е наложена мярка за експулсиране;

—	за да се вземе решение по молбата му за убежище в контекста на процедурата за определяне на правото му да влезе на територията, в случай на задържане или поставяне в зона за изчакване.

4.2.1.2.   Комитетът смята, че с изключение на тези два случая, нито едно лице, търсещо убежище, не може да бъде задържано и нито едно решение за задържане не може да бъде обосновано от необходимостта „да се определи, потвърди или провери неговата самоличност или националност“ или още по-малко „с цел определяне на елементите, на които се основава молбата му за убежище, които при други обстоятелства биха могли да се загубят“.

4.2.1.3.   ЕИСК предлага да се измени текстът на преработения член 9, параграф 5, както следва: „Продължителното задържане се разглежда от съдебен орган служебно през разумни интервали от време и по искане на самото лице, търсещо убежище, когато настъпят обстоятелства или се получи нова информация, която засяга законосъобразността на задържането .“

4.2.2.   ЕИСК смята, че условията на задържане следва да гарантират хуманно отношение при зачитане на вроденото достойнство на лицето. Що се отнася до условията на задържане (член 10) в специализирани центрове, различни от затвор, би било правилно лицето, търсещо убежище, да не може да се събира с лица, които не са подали молба за убежище, без писменото съгласие на заинтересованото лице (член 10, параграф 1).

Освен това, предвид многообразието на начините на задържане в различните държави-членки на Европейския съюз, следва да се уточни, че ВКБООН и другите организации могат да общуват с лицата, търсещи убежище, и да ги посещават във всички места на задържане (член 10, параграф 2). Същата терминология следва да се използва в член 10, параграф 3.

4.2.3.1.   От друга страна, като повтаря препоръките си във връзка с предложението за преработване на Регламент Дъблин 2 „Критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета страна или от лице без гражданство“ (12), Комитетът препоръчва да се предоставя на лицето, търсещо международна закрила, посочената в член 10, параграф 3 информация на неговия език или на език, който признава, че разбира, включително чрез заклет устен преводач или заверен писмен превод.

4.2.4.   С оглед постигане на единство на терминологията, изразът „лицата, търсещи убежище“ (член 10, параграф 4) следва да се замени с „лицата, търсещи международна закрила“.

4.2.5.   ЕИСК приветства забраната за задържане на непридружени малолетни (преработен член 11, параграф 1) и подкрепя твърдението, че не може по принцип да се задържат лицата със специфични нужди (преработен член 11, параграф 5).

4.3.   Относно записване в училище и обучение на малолетните, заетост и професионално обучение (глава II – членове от 14 до 16)

Проектът за директива има за цел да улесни и да ускори интегрирането на лицата, търсещи убежище, в приемащата държава. Записването в училище на малолетните, достъпът до заетост и професионалното обучение ще спомогнат за това.

4.3.1.1.   В този смисъл Комитетът смята, че интегрирането на малолетните в образователната система следва да се извършва възможно най-бързо и че срокът от „три месеца“ изглежда ненужно дълъг и следва да се намали на два месеца (член 14, параграф 2).

Комитетът одобрява инициативата на Комисията да се дава възможност на лицата, търсещи убежище, да получат достъп до пазара на труда в максимален срок от шест месеца. Смята, че е необходимо да се стесни тълкуването на член 15, параграф 1, като се уточни, че „Държавите-членки гарантират, че лицата, търсещи убежище, действително имат достъп до пазара на труда“, което предполага достъп до социални услуги в подкрепа на търсещите работа.

4.3.2.1.   Комитетът признава, че разпоредбите за приемане могат да бъдат от полза и за държавата и за лицето, търсещо убежище, когато те предоставят възможност на лицето, търсещо убежище, да постигне определена самостоятелност.

4.3.3.   Като припомня своето становище (13) относно първата директива за условията за приемане, Комитетът подчертава факта, че „на гражданите на трети страни, за които се грижи приемаща държава-членка, следва да се предлага възможно най-широко обучение, главно по две причини: първо, всяко обучение, което тези лица получат, ще окаже положително въздействие върху развитието на страната им на произход, в случай че те се завърнат там. (…) Второ, в случай че останат в държава-членка, обучението, което са получили, ще улесни достъпа им до пазара на труда.“ В този смисъл Комитетът смята, че е необходимо да се ограничат държавите-членки при тълкуването им на член 16, като се приеме по-ясна и по-пълна формулировка: „Държавите-членки могат да разрешат и организират достъпа на лицата, търсещи убежище, до професионалното обучение, независимо дали те имат достъп до пазара на труда.“

4.4.   Относно общите правила, касаещи материалните условия на приемане и медицинските грижи (член 17)

4.4.1.   Комитетът препоръчва да се уточни, че правилата продължават да се прилагат по време на процедурите по обжалване.

4.4.2.   ЕИСК подкрепя текста на преработения член 17, параграф 5, чрез който следва да се повишат стандартите за материалните условия на приемане в тези държави-членки, където настоящите равнища са недостатъчни.

4.5.   Относно ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия за приемане (глава III – член 20)

4.5.1.   Комитетът изразява безпокойство, че такава мярка се предвижда в случай че лицето, търсещо убежище, „вече е подало молба в същата държава-членка“. Всъщност практиката показва, че след първоначалната молба може да се подаде молба за преразглеждане поради представяне на допълнителна информация за положението на лицето, търсещо убежище, или представяне на допълнителни документи. Ето защо за лицето, търсещо убежище, би било много сурово наказание да бъде изключено от системата за ползване на материалните условия на приемане. Поради това Комитетът настоява за отпадането на тази точка (член 20, параграф 1, буква в).

Подобна мярка изглежда в противоречие с идеята, която е в основата на проекта за преработване на „регламент за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила“ (14) и предвидените изменения.

4.5.2.   ЕИСК приветства предложенията за ограничаване на възможностите за отнемане на материалните условия на приемане съгласно преработения член 20, параграф 2 и предложението за укрепване на разпоредбата на преработения член 20, параграф 4 за гарантиране на минимални материални условия на приемане, предоставяни на всички лица, търсещи убежище.

4.6.   Относно разпоредбите за лица със специфични потребности (глава IV – членове от 21 до 24)

По отношение на малолетните Комитетът желае постоянно да бъде подчертавано, че изразът „висшите интереси на детето са първостепенно съображение“ трябва да се разбира като препратка към член 3, параграф 1 от Конвенцията на ООН за правата на детето (член 22, параграф 1).

4.7.   Относно жертвите на мъчения и на насилие (член 24)

4.7.1.   Комитетът предлага „за жертвите на мъчения и на насилие и лицата с физически или психически проблеми да се полагат грижи в съответна болнична обстановка“.

4.7.2.   При необходимост следва да бъде разрешен достъпът на тези лица до специализирани центрове. Общият и специализиран медицински персонал трябва да има достъп до центровете за приемане или за задържане, а лицата, търсещи международна закрила, трябва да могат да бъдат диагностицирани и да получават специализирани грижи, предоставяни от квалифицирани медицински специалисти, чиято компетентност е призната от общата здравна система на приемащата държава.

4.7.3.   Въпреки че Европейската комисия не е предложила изменения на член 13, който дава възможност на държавите-членки да изискват медицински преглед на лицата, търсещи убежище, по съображения, свързани с общественото здраве, Комитетът би желал да припомни, че задължителният тест за HIV нарушава редица права на човека, по-специално правото на неприкосновеност на личния живот (15). Тестът не следва да бъде предварително условие за разрешаване влизането на територията или за процедурите за убежище на лица, търсещи международна закрила. По-общо медицинският преглед следва да се придружава от съответна информация, предоставяна на език, който лицето, търсещо убежище, разбира (виж параграф 4.2.3.1) и следва да предоставя гаранции за съгласие, съвети и поверителност, както и подходящо медицинско наблюдение и лечение.

4.8.   Относно обжалването (глава V - член 25)

4.8.1.   Комитетът подкрепя факта, че държавите трябва да осигуряват правна помощ на лицата, търсещи убежище (член 25, параграф 2), но смята, че е необходимо да се уточни, че обжалването спира действието (член 25, параграф 1), като в противен случай то губи смисъла си (16).

---

(1)  Вж. Становище на ЕИСК от 12.3.2008 г. относно „Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище“, докладчик г-жа LE NOUAIL MARLIÈRE (ОВ C 204, 9.8.2008 г.).

(2)  Виж становище на ЕИСК от 25.2.2009 г. относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите“ – План за политика в областта на убежището: интегриран подход към закрилата в целия ЕС, докладчик: г-н PARIZA CASTAÑOS и съдокладчик: г-жа BONTEA (ОВ C 218, 11.9.2009 г.).

(3)  COM(2007) 301 окончателен, представено на 6 юни 2007 г.

(4)  По този въпрос ЕИСК изготви становище от 12.3.2008 г. относно „Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище“, докладчик: г-жа LE NOUAIL-MARLIÈRE, (ОВ C 204, 9.8.2008 г.).

(5)  Вж. становище на ЕИСК от 28.11.2001 г.„Предложение за Директива на Съвета относно минимални норми за приемане на лица, търсещи убежище в държавите-членки“, докладчик: г-н MENGOZZI; съдокладчик: г-н PARIZA CASTAÑOS), (ОВ C 48, 21.2.2002 г.).

(6)  Вж. становище на ЕИСК от 28.11.2001 г.„Предложение за Директива на Съвета относно минимални норми за приемане на лица, търсещи убежище в държавите-членки“, докладчик: г-н MENGOZZI, съдокладчик PARIZA CASTAÑOS (ОВ C 48, 21.2.2002 г.).

(7)  „Всеки човек има право на труд, на свободен избор на работа, на справедливи и благоприятни условия на труда, както и на закрила срещу безработица.“

(8)  1951 г.

(9)  Женевска конвенция, член 31 „Договарящите държави се задължават да не налагат наказания заради незаконно влизане или пребиваване на тяхна територия на бежанци, които, пристигайки направо от територия, където са били застрашени животът и свободата им по смисъла на член 1, са влезли или пребивават на тяхна територия без разрешение при условие, че те се представят незабавно на властите и приведат уважителни причини за незаконното си влизане или пребиваване на територията на страната.“

(10)  Член 37 се отнася, по-конкретно до задържането.

(11)  Конвенция за правата на детето, член 3, параграф 1: „Висшите интереси на детето са първостепенно съображение във всички действия, отнасящи се до децата, независимо дали са предприети от обществени или частни институции за социално подпомагане, от съдилищата, административните или законодателните органи.“

(12)  Виж страница 115 от настоящия брой на Официален вестник.

(13)  Вж. становище на ЕИСК от 28.11.2001 г.„Предложение за Директива на Съвета относно минимални норми за приемане на лица, търсещи убежище в държавите-членки“, докладчик: г-н MENGOZZI, съдокладчик PARIZA CASTAÑOS (ОВ C 48, 21.2.2002 г.).

(14)  COM(2008) 820 окончателен, който е предмет на становището на ЕИСК от 16.7.2009 г.(SOC/333.Намира се в същата тази публикация).

(15)  Както е посочено, наред с другото, в член 8 от КЗПЧ.

(16)  Решение Gebremedhin срещу Франция, ЕСПЧ от 26 април 2007 г.. Конвенция за защита на правата на човека и основните свободи на Съвета на Европа, 1950 г., членове 3 и 13, необратимо естество на вредите, които могат да бъдат причинени в случай на реализиране на опасността от изтезания или лошо отношение, средства за правна защита със суспензивен характер. Параграфи 66 и 67 http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.

---