27.7.2007   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 175/21

2.2.1

Съвсем логично, ГД „Образование и култура“ и ГД „Заетост, социални въпроси и равни възможности“ включват социални аспекти в своите оценки на въздействието. От друга страна, „принципът на пропорционалния анализ“  (7) променя степента на интеграция на социалните елементи в други области. Това поражда въпроса дали е необходимо социалните аспекти (включително въпросите, свързани с Европейския социален дневен ред) да се разглеждат като основен критерий (bottom line), т.е. какво да се прави с предложенията, които не се отнасят до социални въпроси или чиито социални последици вероятно ще бъдат ограничени. От емпирична гледна точка изследването, проведено от Istituto per la ricerca sociale (виж бележката под линия № 2) показва, че „оценките на въздействието, които не вземат под внимание социалните аспекти, се извършват главно в икономическата област. В случая, една трета от оценките на въздействието не включват социални аспекти или ги включват частично“. (8)

2.2.2

Очевидно е, че „когато социалното значение на мярката произтича от само себе си (…), социалните аспекти се вземат под внимание в голяма степен и са доста добре развити в целия документ за оценка на въздействието“ (9). „Въпросът за заетостта ясно излиза на преден план като най-повтаряната и най-изтъкваната социална последица“ (10).

2.2.3

Според Istituto per la ricerca sociale, „степента на отчитане на социалните елементи не е непременно „пропорционална“ (…) на политическото съдържание и на евентуалното последствие от него. (…) Много често, тези въздействия се описват само най-общо (…)“ и „почиват на (…) обикновени хипотези (…). Тези съотношения рядко се обсъждат, когато се взема предвид специфичното съдържание на мярката, населението, към което е насочена и съответните териториални области, конкретният избор на политически инструменти и ефекта от процеса на прилагане“ (11). Проведеното от този институт изследване показва също така, че „в редица оценки на въздействието не са взети под внимание никакви връзки с други области на действие или политики на Общността“. Оценките на въздействието представляват важна задача, но те не трябва да бъдат непълни или повърхностни, в противен случай техните недостатъци ще поставят под въпрос стойността на законодателството.

2.3.1

Оценката на въздействието на дадено законодателно предложение не се свежда до зачеркване на квадратчета. Тя трябва да бъде проследявана, в идеалния случай от или в тясно сътрудничество с бенефициерите на закона, в частност онези, които ще бъдат най-пряко засегнати. Като се има предвид, че социалното измерение представлява един от трите критерии за оценка за политиките на ЕС, би било целесъобразно да се изготви прозрачна и в същото време проста стандартна процедура за събиране на целенасочените приноси в контекста на оценките на въздействието. В тази връзка може да се споменат няколко възможности:

3.1

Необходимо е да се поставят редица въпроси, за да се определи препоръчителната методология:

4.1

Предвид сложността и важността на оценката на социалните последици от законодателните предложения, всички заинтересовани участници т.е. социалните партньори и представителите на организациите на гражданското общество, би трябвало да помислят по следните методологически въпроси:

4.2

Публично изслушване в Комитета даде възможност на социалните НПО, на социалните партньори и на други участници от организираното гражданско общество, както и на експерти, да изразят своите виждания, да обсъдят проектостановището и по този начин да предадат ясни послания на европейските институции като цяло и на Европейската комисия, в частност.

4.3

И накрая предвид факта, че оценките на въздействието са от решаваща важност в процеса на вземане на решения от ЕС, Комитетът би трябвало да формулира предложения относно начина на въвеждане на подобрения и по-добро интегриране на организациите на гражданското общество в тази процедура.

5.1

Съществуват редица системи за социални показатели на национално и международно ниво, но е необходимо да се провери тяхната надеждност и съответствие със специфичните нужди на анализите на въздействието.

5.2

Тези показатели започнаха да се разработват в някои страни от тридесетина години насам, за да се оценяват целесъобразността и последиците от икономическите политики не само според обикновените количествени данни, с цел да се дава насока на социалното развитие, успоредно с икономическото развитие и да има инструменти за оценяване на социалното благосъстояние и развитието му.

5.3

В резултат на това настъпи голямо развитие на социалната статистика, на първо място по отношение на основните обществени функции: образование, здравеопазване, социална закрила, околна среда, жилища, транспорт, научни изследвания, безработица. Но това не води автоматично до създаване на социални показатели, ако данните не се организират, обобщят и тълкуват.

5.4

„Един показател е само „статистика“, на която се придава особено значение за знанието, преценката и/или действието“ (12). Що се отнася да анализите на въздействието, не става дума само да се компилират социални статистики, идващи от различни източници за всяка страна, а да се структурират тези данни, за да се оцени състоянието на нещата по избраните теми, като се изхожда от степента им на целесъобразност за анализа на въздействието.

5.5

Възможно е в някои области да се разполага само с частични изследвания, с отделни проучвания и да не може да се извърши анализ на разходите и ползите; известно е например, че някои категории пестициди имат вредно влияние върху здравето и че натрупването им над определен праг предизвиква сериозни заболявания. Едно решение за намаляване употребата на химически пестициди ще има положително въздействие върху здравето на населението и на работниците, които използват тези пестициди, без да може, в рамките на съответно проучване, да се представят точни цифри относно ползата от тази политика в дългосрочен план.

5.6

Ясно е обаче, че социалното измерение „здраве“ оправдава предлаганата мярка и значително засилва икономическата обосновка (като намаляване на производствените разходи за земеделието и нарастването на конкурентоспособността, произтичаща от това). Освен това, основното право на здравословна околна среда може да бъде приведено в подкрепа на предложението.

5.7

На практика все пак разполагаме със значително количество социални статистически данни, които се разнообразиха в зависимост от променящите се теми на публичните разисквания в различните страни (например условия на труд, заетост на младите и на възрастните хора, заетост на жените, престъпност, неравенство на доходите, дискриминация в заетостта, делокализиране на производството); до неотдавна обаче бяха извлечени малко социални показатели от масата статистически данни, които за щастие отново стават актуални в новия социалноикономически контекст, в който живеем от десетина години насам и който отново изтъква ролята на държавата в социалната политика и на регулирането в икономическата област.

5.8

Тези социални показатели обаче не винаги са достатъчно полезни сами по себе си и придобиват повече смисъл, ако се интегрират в по-широко понятие, а именно в това на социалното и икономическото развитие или на устойчивото развитие; техните източници станаха по-многообразни; те не идват само от централното ниво на управление, но също и от НПО, от мозъчните тръстове (think tanks на някои големи фондации); представянето на тези показатели също е много разнообразно, като се започне с избора на статистически данни и се стигне до тематични изследвания, минавайки през натрупването на данни, за да се формират комплексни тематични или общи показатели.

5.9

Редица международни организации публикуват социални показатели и статистически данни и правят сравнения между техните държави-членки. Главните органи, които работят в тази област и които са от значение за страните на ЕС са (без определен ред) ОИСР, ПРООН, Европейската комисия — по специално Евростат — ЮНЕСКО, Световната банка или МОТ.

5.10

Това многообразие на източниците поставя проблеми, отнасящи се до качеството на статистическите данни — не всички страни разполагат с добре развити статистически служби — тяхната сравнимост, хармонизиране на понятията; „изборът на показатели за измерване на социалната конвергенция на държавите на Съюза, представлява в голяма степен политически въпрос. Използваните за сравнение показатели не са неутрални: те отразяват не само приоритети, а понякога и възгледи за желаното състояние на обществото, които могат основателно да се различават в различните държави. Примерът с безработицата показва, че някои показатели могат да имат реални и дори отрицателни последици върху ориентацията на политиките“ (13). Установено е обаче, че понастоящем изграждането на системи от показатели е оставено на техническите лица (14).

5.11

Използването на БВП и на растежа като показатели за социалното благосъстояние, бяха критикувани най-вече в ПРООН, с въвеждането на ИЧР (индекс за човешкото развитие), по-специално под влиянието на работата на Amartya Sen по въпросите на бедността, глада и демокрацията и неговия критичен анализ на използването на чисто икономически количествени показатели, работа, която му донесе Нобелова награда за икономика.

5.12

Данни за достъпа до питейна вода, за нивото на грамотност на мъжете и жените, за здравната система и резултатите от борбата срещу пандемиите, за демокрацията, за очакваната продължителност на живота в зависимост от пола, за перинаталната и детската смъртност и др., са много важни данни за оценка на благосъстоянието в обществото, както и състоянието на околната среда. Тези данни обаче не са пряко свързани с БНП.

5.13

Така първите комплексни показатели от ИЧР на ПРООН предизвикаха широки дискусии и спорове, тъй като „богатите“ страни понякога бяха далеч от първите места в класацията „брутно национално щастие“. Този показател обаче стана най-безспорната алтернатива на чисто икономическите показатели поради своята стабилност (той обхваща образование, очаквана продължителност на живота, коригирани доходи, за да се отчита бедността).

5.14

Социалните статистически данни представляват неотделимо допълнение към икономическите статистически данни и важността на основните социални въпроси за общественото мнение им придава политическо значение, което управляващите трябва задължително да вземат предвид.

5.15

Освен икономическите предразсъдъци или тези, свързани с финансовия подход в средносрочен и в дългосрочен план, като пречки за отчитането на политическото значение трябва обективно да се признае и многообразието на социалните въпроси и трудността те да бъдат свързани един с друг и да се определят количествено, за да бъдат интегрирани в ориентациите на икономическата политика.

5.16

По интуиция би могло да се стигне до същите заключения за установяването на екологични показатели, които имат за цел да интегрират отново външните фактори в икономическия растеж, тъй като, в крайна сметка, би трябвало да се отхвърли модел на растеж, водещ до обезлесяването на девствена гора, ако оценката на въздействието включва всички социални и екологични показатели, които, както вече знаем, имат по-голяма тежест от икономическите и парични фактори. Изключително трудно е обаче да се даде парично изражение на тези външни фактори: например изменението на климата, загубата на биоразнообразието, съдбата на хората, които преживяват от събирането или от използването на билки, бързото изтощаване и последващата ерозия на почвата. Една финансова равносметка в краткосрочен план би могла да бъде много положителна, но в дългосрочен план, ако се интегрират отново външните фактори, тя би била определено негативна, не само за съответния регион или страна, но и за цялата планета.

5.17

Обективните граници на използването на социалните и екологични аспекти в анализи на въздействието ясно се очертават при анализа на съотношението разходи/ползи, който е в основата на редица оценки на „по-доброто законотворчество“ и който се прилага при оценките на въздействието в Общността (15). Въпреки че се оценява на базата на важен показател (брой на загубени работни места, липса на възможности за намиране на друга работа), социалното въздействие не е непременно определящо в процеса на вземане на политически решения. То често съдържа елементи, които е невъзможно да се определят количествено, особено когато оценките на въздействието се извършват от финансови съображения в краткосрочен или в най-добия случай в средносрочен план; въздействието в дългосрочен план е по-трудно да се оцени, впрочем как да се оцени в парично изражение очакваната полза от намаляването на смъртността, свързана с причиненото от използването на горива замърсяване на моретата? (16)

5.18

И накрая, социалният дебат поставя под въпрос понятия, които понякога не са ясно дефинирани; един показател, свързан например с гъвкавостта и сигурността, би могъл да бъде възприет по различен начин в различните страни или защото съществува определен опит по този въпрос, или пък защото се желае понятието да се въведе в европейския (17) или в националния дебат, позовавайки се на национални „модели“, които са създадени в конкретен контекст и трудно могат да бъдат транспонирани в други социални реалности. Кои елементи би трябвало да се вземат под внимание и най-вече, каква стойност да им се придаде, положителна или отрицателна? „Включването или изключването на определени показатели може да отразява имплицитни стойности и идеологии“ (18). Проблемът се усложнява още повече при изготвянето на комплексни показатели: какви показатели да се включат, какъв коефициент да им се определи, какво е реалното значение на получения комплексен показател?

5.19

Все пак комплексните показатели могат да включват както количествени, така и качествени измерения, да бъдат разделени в зависимост от възрастта, пола и други значими критерии, но трябва да останат лесни за разбиране; например как да се изготви индекс за качеството на живота в Европа? В него биха могли да се включат доходът, очакваната продължителност на живота, отношението към ефективността на здравната система, пенсиите, средното ниво на образование, степента на удовлетвореност на работното място и т.н. Но защо да не се включи и коефициентът на безработица, на непълна заетост или жилищните условия. И каква относителна тежест да се придаде на всеки компонент?

5.20

Както се вижда, изготвянето на показатели не e само чисто технически въпрос. То е тясно свързано със система от споделени ценности или живи в дадено общество традиции. То изисква консултации със социалните организации и в крайна сметка отразява една идеологическа и политическа позиция. Понастоящем „малко методи, отнасящи се до социалните показатели, включват в действителност цели на обществото, които отразяват социалните стойности и стандарти. Ключов елемент на този (…) метод е идентифицирането и класифицирането с помощта на консултации и консенсус на ориентири (…) в редица социални области. В този процес (…) са определени също така данните и резултатите, както и връзките между тях. С други думи, за да могат социалните показатели да бъдат двигатели на определени политики, процесът трябва да е част от продукта.“ (Associés EKOS Inc. 1998).

5.21

Възниква също и въпросът за избора на тема, по която да се извършват статистически анализи: отделните хора, общностите или най-малката икономическа и социална единица — домакинството (household). Събирането на данни за етническите групи създава проблеми във връзка с изискването за недискриминация, но би било полезно за уточняване на вида и мащаба на дискриминацията, за да се предложат политики за намаляването и изчезването й в сравнително дългосрочен план.

5.22

Подборът на статистическите данни и изготвянето на показатели може да бъде извършено с цел да се оцени една вече започната политика или да се изяснят на по-ранен етап възможностите за избор; без съмнение ще са необходими статистически данни с по-голям обхват, за да се определят целите на дадена политика и средствата за постигането й, като този обхват в последствие ще може да бъде стеснен, когато се откроят най-важните данни и показатели. Въпреки всичко, процесът на подбор е тясно свързан с въпроси от емпирично естество: не става дума за точна наука и едни и същи статистически данни, които съдържат данни от икономически или неикономически характер, могат да бъдат тълкувани по различни начини.

5.23

Например, за всеки от социалните показатели, използвани в „Панорама на обществото, 2005 г.“ (виж кратка библиографска справка), ОИСР събра следните необработени данни:

5.24

От своя страна, Евростат използва следните социални показатели:

5.25

В каква степен тези неизчерпателни примери за показателите могат ефикасно да бъдат включени в главните цели на Открития метод за координиране (ОМК) от м. март 2006 г., а именно:

5.26

Необходимо е освен това, използваните понятия и методи за някои показатели да бъдат точни. Що се отнася например до бедността, Съветът по заетостта, доходите и социалното сближаване (CERC) (19) подчертава „многоизмерността“ на понятието.

5.26.1

Така бедността съдържа редица измерения: недостатъчни парични средства, лоши условия на живот, недостатъчни познавателни, социални и културни ресурси. За всяко от тези измерения се използват два подхода за определяне ситуациите на бедност:

5.27

Накратко и в заключение, социалните показатели имат за цел да привлекат вниманието на общественото мнение и на лицата, вземащи решения върху социални въпроси, които има опасност да бъдат подценени или недобре разбрани. Насочването на вниманието на лицата, вземащи решения към най-съществените въпроси, е особено важно, тъй като тези лица обикновено се сблъскват с твърде много информация. Както Herbert Simon много ясно е формулирал това „прекалено многото информация, убива информацията“.

5.27.1

От функционална гледна точка от това следва, че целта на системите от показатели е да се осъществи „оптимално агрегиране на информация“.

5.28

Един показател е повече от статистическа информация:

Една система от показатели не е просто събиране на данни. От нея произтичат редица последици:

5.29

На практика характеристиките на един показател са:

5.30

Характеристики на системата от показатели:

6.

ЕИСК изисква оценката на социалното въздействие на законодателните и политическите инициативи на ЕС да бъде интегрирана във всички области на политическия спектър. С други думи, Комисията следва внимателно да оцени социалното въздействие на всички съответни инициативи, независимо от това коя генерална дирекция отговаря за тях и каква е разглежданата тема. Това е важно, ако Европа наистина иска да създаде „Социална Европа“ и да спечели подкрепата на гражданите. Така наречената инициатива „по-добро законотворчество“ предлага подходяща платформа за напредък в тази посока.

6.1

Тази оценка би трябвало да разглежда поотделно специфичните групи, които по различен начин могат да бъдат засегнати от новото законодателство. Особено внимание би трябвало да се обърне на групите в неравностойно положение, като жените, лицата с увреждания или етническите малцинства. В някои случаи и в зависимост от темата на съответната инициатива би могло дори да се наложи да се разглеждат отделно специфични подгрупи, като например незрящите лица.

7.1

От казаното по-горе и от публичното изслушване, организирано от Икономическия и социален комитет на 28 март 2007 г. следва, че поради многоизмерността на някои понятия е невъзможно да се разработи социален показател въз основа на един единствен критерий. В действителност, самото естество на социалния дебат въвежда недобре оформени понятия, чиито смисъл задължително се различава в различните държави или в различните социални реалности, без да се забравя, че включването или изключването на някои показатели разкрива повече или по-малко ясни ценности или идеологии. Подборът на показателите, от друга страна, има силна емпирична конотация, която по принцип би трябвало да се противопоставя на всяка ограниченост в начина на мислене.

7.2

Разбира се, похвално и необходимо, ако не и жизненоважно, е да се привлича вниманието на политиците, вземащи решения, върху социалното въздействие на предложено законодателство, но тук възниква проблемът с методологията, тъй като „прекалено многото информация убива информацията“. Европейският икономически и социален комитет счита, че трябва да се обърне специално внимание на методологията, която все още не е ясно определена.

7.3

От друга страна, Европейският икономически и социален комитет счита, че на този етап на разсъждения е особено важно да се привлече вниманието на Комисията и върху критериите за качество, на които трябва да отговаря един показател, а именно:

7.4

Европейският икономически и социален комитет също така призовава Комисията, оценката на социалното въздействие на законодателните и политическите инициативи на Европейския съюз да бъде интегрирана във всички политики на Общността, без да се взема под внимание коя Генерална дирекция отговаря за вземането на решение дали е необходима оценка на социалното въздействие. Това е от решаващо значение, ако желаем наистина да създадем една „Социална Европа“ и да получим подкрепата на гражданите.

7.5

Комитетът следва напълно да вземе под внимание пътната карта и оценката на въздействието едновременно със законодателното предложение, относно което трябва да изготви становище; би било уместно работата да започне без губене на време, веднага след публикуване на съобщението, придружаващо законодателното предложение.

7.6

От решаващо значение е да се извършват редовни оценки на всеки законодателен акт, който е бил обект на предварителна оценка на въздействието и евентуално да се внасят корекции при прилагането му, като в този процес се включват социалните партньори и, ако е целесъобразно, заинтересованите НПО. Това е необходимо, за да се провери валидността на използваните показатели и тяхното комбиниране в оценката на социалното въздействие и от това да се извлича поука и дори, ако е необходимо, да се насърчава законодателят да проучи възможността за преразглеждане.

7.7

В някои особени и изключително важни в социален аспект случаи (в областта на трудовото право, например) консултирането на социалните партньори би трябвало да бъде предвидено на още по-ранен етап, за да се открият най-подходящите показатели за извършването на възможно най-пълна и обективна оценка на въздействието.

7.8

Инициативата „По-добро законотворчество“ е безспорно подходящата програма за напредък в това направление, предлагаща необходимо и ефективно законодателство, чиито последици следва да са предвидими и стабилни за адресатите и да са свързани по-тясно с процеса на анализ и оценка на въздействието от страна на консултативните органи на Общността (ЕИСК и КР) и, в зависимост от естеството на разпоредбите, чрез социалните партньори и чрез компетентните в разглежданата област НПО.