1. 

Kredietinstellingen zijn verplicht bij te dragen aan de financiering van de nationale regelingen die in alle lidstaten zijn opgezet om de kosten van herstel en afwikkeling in de financiële sector te dekken. Zij moeten ook bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (hierna: „GAF”), de vergelijkbare regeling op het niveau van de Unie.

2. 

Richtlijn 2014/59/EU ( 2 ) strekt tot regeling van deze verplichte bijdragen, die een sleutelelement vormen in de werking van de nationale regelingen voor het herstel en de afwikkeling van financiële instellingen alsmede van het gemeenschappelijke afwikkelingsmechanisme (hierna: „GAM”), en maakt daarbij een onderscheid tussen vaste vooraf te betalen bijdragen en buitengewone achteraf te betalen bijdragen.

3. 

De prejudiciële vragen stellen het Hof in de gelegenheid om zich voor het eerst uit te spreken over de regels die van toepassing zijn op de inning van beide soorten bijdragen. Op basis van het antwoord op die vragen zullen ook de problemen kunnen worden opgelost die de bijdragen voor boekjaar 2015 in Italië opleveren als gevolg van de late omzetting van richtlijn 2014/59 en de inwerkingtreding van gedelegeerde verordening (EU) 2015/63 ( 3 ).

4.

Artikel 100 bepaalt:

„1.   De lidstaten zetten een of meer financieringsregelingen op met het oog op een doeltreffende toepassing door de afwikkelingsautoriteit van de afwikkelingsinstrumenten en ‑bevoegdheden.

[...]

3.   De lidstaten dragen er zorg voor dat de financieringsregelingen over toereikende financiële middelen beschikken.

4.   Voor de toepassing van lid 3 hebben financieringsregelingen met name de bevoegdheid tot:

5.   Behoudens toegestaan krachtens lid 6 zet elke lidstaat zijn nationale financieringsregeling op door middel van een fonds, waarvan het gebruik door zijn afwikkelingsautoriteit voor de in artikel 101, lid 1, vermelde doelstellingen kan worden geactiveerd.

[...]”

5.

Artikel 102 bepaalt:

„1.   De lidstaten dragen er zorg voor dat uiterlijk op 31 december 2024 de beschikbare financiële middelen van hun financieringsregelingen ten minste gelijk zijn aan 1 % van het bedrag aan de gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan op hun grondgebied vergunning is verleend.

2.   Tijdens de in lid 1 bedoelde initiële termijn worden de overeenkomstig artikel 103 geïnde bijdragen aan de financieringsregelingen zo gelijk mogelijk in de tijd gespreid totdat het streefbedrag is bereikt, waarbij terdege rekening moet worden gehouden met de conjunctuurcyclus en de mogelijke effecten van procyclische bijdragen op de financiële positie van de instellingen die de bijdragen betalen.

[...]”

6.

Artikel 103 („Vooraf te betalen bijdragen”) bepaalt:

„1.   Om het in artikel 102 vermelde streefbedrag te halen, dragen de lidstaten er zorg voor dat ten minste jaarlijks bijdragen worden geïnd van de instellingen, met inbegrip van EU‑bijkantoren, waaraan op hun grondgebied vergunning is verleend.

2.   De bijdrage van elke instelling is gelijk aan het verhoudingsgetal tussen, enerzijds, het bedrag van haar passiva (exclusief eigen vermogen) minus gedekte deposito’s, en, anderzijds, het totaalbedrag van de passiva (exclusief eigen vermogen) minus gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan op het grondgebied van de lidstaat vergunning is verleend.

Die bijdragen worden op basis van de overeenkomstig lid 7 van dit artikel vastgestelde criteria aan het risicoprofiel van de instellingen aangepast.

[...]”

7.

Artikel 104, lid 1 („Buitengewone achteraf te betalen bijdragen”), luidt:

„Indien de beschikbare financiële middelen ontoereikend zijn om de verliezen, kosten of andere uitgaven als gevolg van het beroep op de financieringsregeling te dekken, dragen de lidstaten er zorg voor dat ter dekking van de extra bedragen buitengewone achteraf te betalen bijdragen kunnen worden geïnd bij de instellingen waaraan op hun grondgebied vergunning is verleend. Deze buitengewone achteraf te betalen bijdragen worden overeenkomstig de in artikel 103, lid 2, vastgestelde regels over de instellingen verdeeld.

Buitengewone achteraf te betalen bijdragen bedragen niet meer dan drie keer het jaarlijkse bedrag van bijdragen als vastgesteld in overeenstemming met artikel 103.”

8.

Artikel 4 („Bepaling van de jaarlijkse bijdragen”) luidt:

„1.   De afwikkelingsautoriteiten bepalen de jaarlijkse bijdragen die elke instelling moet betalen in verhouding tot haar risicoprofiel op basis van de informatie die de instelling overeenkomstig artikel 14 heeft verstrekt en volgens de methode die in deze afdeling wordt beschreven.

2.   De afwikkelingsautoriteit bepaalt de in lid 1 bedoelde jaarlijkse bijdrage op basis van het jaarlijkse streefbedrag van de afwikkelingsfinancieringsregeling, rekening houdend met het streefbedrag dat overeenkomstig artikel 102, lid 1, van richtlijn 2014/59/EU uiterlijk op 31 december 2024 moet worden gehaald, en uitgaande van het op kwartaalbasis berekende gemiddelde bedrag aan gedekte deposito’s van een jaar eerder van alle instellingen waaraan op haar grondgebied vergunning is verleend.”

9.

Artikel 12 („Nieuwe onder toezicht staande instellingen of statuswijziging”) bepaalt:

„1.   Ingeval een instelling slechts gedurende een deel van een bijdrageperiode een nieuwe onder toezicht staande instelling is, wordt de gedeeltelijke bijdrage bepaald middels de toepassing van de in afdeling 3 beschreven methode op het voor de daaropvolgende bijdrageperiode berekende bedrag van haar jaarlijkse bijdrage naar rato van het aantal volledige maanden van de bijdrageperiode waarin de instelling onder toezicht stond.

2.   Een statuswijziging van een instelling, met inbegrip van een kleine instelling, in de loop van de bijdrageperiode heeft geen effect op de jaarlijkse bijdrage die in dat specifieke jaar moet worden betaald.”

10.

Artikel 13, lid 1, bepaalt:

„Uiterlijk op 1 mei van elk jaar stelt de afwikkelingsautoriteit elke in artikel 2 bedoelde instelling in kennis van haar besluit tot vaststelling van de jaarlijkse bijdrage die elke instelling verschuldigd is.”

11.

Artikel 14, lid 1, luidt:

„De instellingen verstrekken de afwikkelingsautoriteit de laatste goedgekeurde jaarrekening die vóór 31 december van het jaar voorafgaand aan de bijdrageperiode beschikbaar was, samen met het in artikel 32 van richtlijn 2013/34/EU [...] bedoelde oordeel van de wettelijke auditor of het wettelijke auditkantoor.”

12.

De overgangsbepalingen van gedelegeerde verordening 2015/63 zijn opgenomen in artikel 20, waarvan de leden 1, 2 en 3 luiden als volgt:

„1.   [...] Wat de in 2015 te betalen bijdragen betreft, stellen de afwikkelingsautoriteiten, in afwijking van artikel 13, lid 1, uiterlijk op 30 november 2015 elke instelling in kennis van hun besluit tot vaststelling van de door hen te betalen jaarlijkse bijdrage.

2.   Wat de in 2015 te betalen bijdragen betreft, wordt het bedrag dat uit hoofde van het in artikel 13, lid 3, bedoelde besluit verschuldigd is, in afwijking van artikel 13, lid 4, uiterlijk op 31 december 2015 betaald.

3.   Wat de in 2015 aan de afwikkelingsautoriteit te verstrekken informatie betreft, wordt, in afwijking van artikel 14, lid 4, de in genoemde bepaling bedoelde informatie uiterlijk op 1 september 2015 verstrekt.”

13.

Op grond van artikel 21, tweede alinea, is deze verordening „van toepassing met ingang van 1 januari 2015”.

14.

Richtlijn 2014/59 is in Italiaans recht omgezet bij wetsbesluit nr. 180/2015 ( 4 ), dat in werking is getreden op de dag van de officiële bekendmaking ervan, namelijk op 16 november 2015.

15.

Artikel 2, lid 1, bepaalt:

„1.   Dit besluit is van toepassing op de volgende instellingen:

16.

Artikel 3, lid 1, luidt:

„Behoudens andersluidende bepalingen oefent Banca d’Italia als afwikkelingsautoriteit de in dit besluit vastgestelde functies en bevoegdheden uit ten aanzien van de in artikel 2 bedoelde instellingen indien deze hun statutaire zetel in Italië hebben. In de gevallen waarin dit besluit voorziet, worden de functies en bevoegdheden uitgeoefend ten aanzien van Italiaanse bijkantoren van banken die buiten de Unie zijn gevestigd.”

17.

Wetsbesluit nr. 180/2015 bepaalt:

18.

Banca d’Italia heeft bij besluit van 22 september 2015 de Unità di risoluzione e gestione della crisi (eenheid voor afwikkeling en crisisbeheer) opgericht ( 5 ), via welke zij haar rol als nationale afwikkelingsautoriteit vervult. Bij besluit van 18 november 2015 ( 6 ) heeft zij het nationale bankafwikkelingsfonds opgericht.

19.

State Street Bank International GmbH (hierna: „SSB International”) is een Duitse kredietinstelling die tot en met 5 juli 2015 via een Italiaanse bank, State Street Bank SpA (hierna: „SSB Italia”), in Italië actief was.

20.

Met ingang van 6 juli 2015 heeft SSB International na de overneming van SSB Italia haar activiteiten op het Italiaanse grondgebied in het kader van de vrijheid van vestiging louter via State Street Bank International GmbH – Succursale Italia, een bijkantoor, voortgezet.

21.

Op 22 november 2015 heeft Banca d’Italia tegen vier onder haar jurisdictie vallende banken ( 7 ) een afwikkelingsprocedure ingeleid, waarvan de kosten bijna 3,7 miljard EUR beliepen.

22.

Om deze kosten te dekken, heeft Banca d’Italia ervoor gekozen om, naast de vaststelling van de vaste bijdragen voor 2015 (ongeveer 588 miljoen EUR), ook buitengewone bijdragen te innen. Deze bijdragen werden berekend binnen de wettelijk vastgestelde limiet, die drie keer zo hoog is als het bedrag van de vaste bijdragen (1,763 miljard EUR). ( 8 )

23.

Bij nota nr. 0445827/16 van 1 april 2016, „Contribuzione 2015 al Fondo Nazionale di Risoluzione (bijdrage voor 2015 aan het nationale afwikkelingsfonds)”, heeft Banca d’Italia SSB International verzocht 5102425 EUR te betalen: 1275606 EUR als vaste bijdrage voor 2015 en 3826819 EUR als buitengewone bijdrage.

24.

Daarop heeft SSB International de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) verzocht om nietigverklaring van nota nr. 0445827/16 van Banca d’Italia en andere daarmee verband houdende besluiten.

25.

Volgens SSB International had Banca d’Italia geen bevoegdheid om van haar bijdragen voor 2015 te eisen, aangezien zij op de datum waarop de betrokken verzoeken werden uitgevaardigd onder de jurisdictie van de Duitse afwikkelingsautoriteit viel. Zij kon dus niet worden ingedeeld bij „banken met statutaire zetel in Italië”, noch bij „Italiaanse bijkantoren van banken buiten de Gemeenschap” in de zin van de artikelen 82 en 83 van wetsbesluit nr. 180/2015.

26.

SSB International voert ook aan dat de bepalingen van wetsbesluit nr. 180/2015 waarop Banca d’Italia zich bij de vaststelling van haar maatregelen heeft gebaseerd, pas op 16 november 2015 in werking zijn getreden. SSB Italia was toen al niet meer actief als een bank met statutaire zetel in Italië en viel dientengevolge niet langer binnen de werkingssfeer van het wetsbesluit. Voorts hebben de oprichting van het nationale afwikkelingsfonds en de inwerkingtreding van het gehele bij richtlijn 2014/59 geregelde systeem in Italië pas plaatsgevonden na de fusie van SSB Italia met de moedermaatschappij (SSB International) en dus nadat verzoekster definitief niet meer als zelfstandige bank naar nationaal recht in Italië gevestigd was.

27.

Subsidiair betoogt SSB International dat Banca d’Italia van haar niet de volledige jaarlijkse bijdrage had kunnen verlangen maar hoogstens een vaste bijdrage naar rato van het aantal maanden waarin SSB Italia haar activiteiten had uitgeoefend. ( 9 ) Uit de toepassing naar analogie van artikel 12, lid 1, van gedelegeerde verordening 2015/63 vloeit namelijk voort dat een instelling die in de loop van het jaar ophoudt te bestaan, niet langer onder het toezicht van de nationale afwikkelingsautoriteit staat en alleen voor de duur van haar bestaan bijdragen moet betalen.

28.

Banca d’Italia betwist deze verklaringen en betoogt dat zij correct heeft gehandeld. Volgens haar maakte SSB Italia op 1 januari 2015 deel uit van het Italiaanse bankstelsel, hetgeen rechtvaardigt dat van haar betaling van de betrokken vaste en buitengewone bijdragen werd verlangd. Wijzigingen die zich nadien in de rechtspersoonlijkheid van die financiële instelling hebben voorgedaan, zijn irrelevant.

29.

De Duitse afwikkelingsautoriteit kon feitelijk geen rekening houden met de overneming van SSB Italia door SSB International en de daaruit voortvloeiende toename in omvang van laatstgenoemde instelling, omdat de gevolgen van de fusie in de boekhouding slechts duidelijk zijn geworden met de bekendmaking van de eindbalans van boekjaar 2015, die pas later beschikbaar was. Het risico op dubbele belasting-/bijdrageheffing is derhalve uitgesloten.

30.

Banca d’Italia voert aan dat vanuit temporeel oogpunt:

31.

In het licht van deze tegengestelde standpunten wendt de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio zich tot het Hof met de volgende vragen:

32.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door SSB International, Banca d’Italia, de Commissie en de Italiaanse en de Spaanse regering, die alle ook hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 10 april 2019.

33.

Voordat ik een standpunt inneem over de prejudiciële vragen, is het mijns inziens gepast om kort de hoofdlijnen van de financiering van de regelingen voor herstel en afwikkeling van banken uiteen te zetten.

34.

Als reactie op de financiële crisis van 2008 hebben de landen van de eurozone besloten een bankenunie in het leven te roepen, waarbij bevoegdheden op het gebied van prudentieel toezicht en van herstel en afwikkeling van financiële instellingen werden overgeheveld naar de instellingen van de Unie. Die overheveling van bevoegdheden werd voorafgegaan door een harmonisatie van de regelgeving van alle lidstaten van de Unie (het zogenoemde gemeenschappelijke rulebook).

35.

Hoewel het gemeenschappelijke depositogarantiestelsel nog moet worden ontworpen, zijn de twee andere pijlers van de bankenunie, namelijk het gemeenschappelijk toezichtmechanisme (hierna: „GTM”) en het GAM, reeds operationeel. In een eerste fase werden harmonisatieregels inzake prudentieel toezicht en de afwikkeling van banken voor de gehele Unie vastgesteld.

36.

Wat herstel en afwikkeling van banken betreft, heeft de harmonisatie uiteindelijk gestalte gekregen in richtlijn 2014/59, die met ingang van 1 januari 2015 in werking is getreden. In de landen van de eurozone heeft de vaststelling van verordening (EU) nr. 806/2014 ( 10 ) ertoe geleid dat het GAM met ingang van 1 januari 2016 operationeel werd – na de instelling van het GTM, dat op 1 januari 2015 werd ingevoerd.

37.

Richtlijn 2014/59 voorziet in regels en procedures om ervoor te zorgen dat de kosten van het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen worden gedekt door de financiële sector als geheel, zodat reddingsmaatregelen niet hoeven te worden gefinancierd met overheidsmiddelen.

38.

De doeltreffendheid van de afwikkelingsinstrumenten kan in veel gevallen afhankelijk zijn van de beschikbaarheid van kortetermijnfinanciering. Daarom is uit hoofde van richtlijn 2014/59 (artikel 99) een Europees systeem opgericht dat bestaat uit: i) nationale financieringsregelingen (artikelen 100 tot en met 105); ii) leningen tussen financieringsregelingen (artikel 106), en iii) de mutualisatie van nationale financieringsregelingen in geval van een groepsafwikkeling (artikel 107).

39.

Elke lidstaat heeft zijn eigen nationale financieringsregeling moeten opzetten en voorzien van financiële middelen, die onder toezicht van zijn afwikkelingsautoriteit staan en moeten worden gebruikt om de doeltreffende tenuitvoerlegging van de afwikkelingsinstrumenten te waarborgen. ( 11 )

40.

Nationale afwikkelingsfondsen worden voorzien van drie soorten middelen ( 12 ):

41.

De hoogte van de vaste bijdragen is vooraf bepaald door artikel 102, lid 1, van richtlijn 2014/59. De lidstaten moeten er zorg voor dragen dat binnen een termijn die aanvangt met de inwerkingtreding van deze richtlijn (1 januari 2015) en afloopt op 31 december 2024, „de beschikbare financiële middelen van hun financieringsregelingen ten minste gelijk zijn aan 1 % van het bedrag aan de gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan op hun grondgebied vergunning is verleend”. ( 13 )

42.

Vaste bijdragen moeten ten minste jaarlijks worden geïnd en moeten zowel de omvang van de financiële instelling als het risicogehalte van haar activiteiten weerspiegelen. ( 14 ) Gedelegeerde verordening 2015/63 bevat nadere bijzonderheden over de onderdelen en de procedure voor de berekening van deze bijdragen.

43.

Indien de vaste bijdragen ontoereikend zijn om de in artikel 104, lid 1, van richtlijn 2014/59 bedoelde situaties te dekken, staat deze bepaling de lidstaten toe buitengewone of achteraf te betalen bijdragen te innen van de op hun grondgebied gevestigde kredietinstellingen.

44.

Buitengewone achteraf te betalen bijdragen mogen niet méér bedragen dan drie keer het jaarlijkse bedrag van de vaste bijdragen. Zij worden op vergelijkbare wijze berekend en beheerd als de vaste bijdragen.

45.

Richtlijn 2014/59 en gedelegeerde verordening 2015/63 zijn met ingang van 1 januari 2015 van toepassing op alle lidstaten van de Unie. Voor de 19 landen van de eurozone die deelnemen aan de bankenunie (waaronder Italië), is de invoering van het GAM op 1 januari 2016 echter met die twee rechtshandelingen verweven.

46.

Vanaf 1 januari 2016 heeft de GAM-verordening namelijk:

47.

Het GAF is dus de financieringsregeling van het GAM. Het heeft tot doel om geleidelijk (over een periode van acht jaar, van 2016 tot 2024) de nationale fondsen te vervangen wat betreft de afwikkeling van financiële instellingen die onder het GTM en het GAM vallen. De nationale fondsen zullen alleen blijven bestaan voor de minder significante instellingen van de lidstaten die deelnemen aan de bankenunie. ( 15 )

48.

De artikelen 67 tot en met 79 van verordening nr. 806/2014 regelen het GAF op een wijze die vrijwel parallel loopt aan die welke in richtlijn 2014/59 voor nationale afwikkelingsfondsen is vastgesteld. Dat is het geval voor de ontvangsten ( 16 ), de middelen ( 17 ) en de berekeningswijze van de vaste en buitengewone bijdragen ( 18 ).

49.

Het bijzondere van het GAF is de geleidelijke mutualisatie van de middelen van het fonds, zoals bepaald in verordening nr. 806/2014 en toegepast op grond van een intergouvernementele overeenkomst tussen de lidstaten van de Unie die deelnemen aan de bankenunie („overeenkomst betreffende de overdracht en de mutualisatie van de bijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds”, gedaan te Brussel op 21 mei 2014). ( 19 )

50.

Het GAF wordt gefinancierd met de middelen die de nationale afwikkelingsfondsen innen. ( 20 ) Deze bestaan aanvankelijk uit „nationale compartimenten”, maar worden in de loop van een overgangsperiode van acht jaar geleidelijk samengevoegd. De mutualisatie van de ontvangsten is begonnen met 40 % in het eerste jaar en 20 % in het tweede jaar en neemt in gelijke mate toe in de loop van de resterende zes jaar, totdat de nationale compartimenten ophouden te bestaan.

51.

Artikel 3, leden 3 en 5, van de overeenkomst van 21 mei 2014 bepaalt het volgende:

52.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of op grond van artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63 een zakelijke handeling waarbij een tot dan toe onder het toezicht van een nationale afwikkelingsautoriteit staande kredietinstelling wordt overgenomen (fusie door overneming) door de moedermaatschappij met statutaire zetel in een andere lidstaat, een „statuswijziging” vormt.

53.

De vraag is zinvol aangezien overeenkomstig die bepaling „[e]en statuswijziging van een instelling [...] in de loop van de bijdrageperiode [...] geen effect [heeft] op de jaarlijkse bijdrage die in dat specifieke jaar moet worden betaald”. Met de bespreking wordt beoogd te verduidelijken of de instelling in omstandigheden als die van het onderhavige geding verplicht is de bijdrage voor die periode volledig te betalen dan wel slechts gedeeltelijk (namelijk naar rato van het aantal maanden dat zij onder het toezicht van de autoriteit van de eerste lidstaat stond).

54.

Volgens SSB International moet het begrip „statuswijziging” restrictief worden uitgelegd zodat het geen betrekking heeft op een fusie door overneming en beperkt is tot veranderingen in de omvang van financiële instellingen. De Commissie, Banca d’Italia, de Spaanse regering en de Italiaanse regering staan daarentegen een ruime uitlegging voor, zodat een „statuswijziging”, als autonoom begrip van Unierecht, ook grensoverschrijdende fusies door overneming omvat. Het begrip is derhalve van toepassing op de overneming van SSB Italia door SSB International.

55.

Ik deel die tweede opvatting.

56.

Artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63 vereist een eenvormige toepassing in alle lidstaten. Het begrip „statuswijziging” ( 22 ) van een instelling dat in die bepaling is opgenomen, moet worden uitgelegd als een autonoom begrip van Unierecht, temeer daar de bepaling geen verwijzing naar het nationale recht bevat.

57.

In overeenstemming met de gebruikelijke uitleggingsmethode die wordt toegepast in de rechtspraak van het Hof ( 23 ) zal ik mijn onderzoek verrichten aan de hand van het letterlijke, het systematische en het teleologische uitleggingscriterium.

58.

Naar de letter is er sprake van een „statuswijziging” van een financiële instelling wanneer een verandering van de juridische of feitelijke situatie van die instelling in beginsel van invloed kan zijn op de toepassing van richtlijn 2014/59 en gedelegeerde verordening 2015/63.

59.

Tot die veranderingen behoort natuurlijk de wijziging van omvang, waarnaar in de bepaling impliciet wordt verwezen met de zinsnede „met inbegrip van een kleine instelling”. Dat is echter slechts één van de situaties waarin er sprake is van een statuswijziging; er zijn er nog andere.

60.

Richtlijn 2014/59 en gedelegeerde verordening 2015/63 (met name artikel 10) voorzien in vereenvoudigde en gunstigere regels voor de berekening van de vaste bijdragen van kleine instellingen. ( 24 ) Op basis daarvan kan echter niet worden geconcludeerd dat de enige irrelevante statuswijzigingen in de zin van artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63, die zijn welke verband houden met wijzigingen van de omvang van financiële instellingen die beogen voordeel te trekken uit de gunstigste bijdrageregeling.

61.

Gedelegeerde verordening 2015/63 heeft (net als uitvoeringsverordening 2015/81 voor instellingen die onder het GAM vallen) beslist tot doel te voorkomen dat financiële instellingen worden gewijzigd om hun omvang kunstmatig te verkleinen, zodat zij gebruik kunnen maken van de vereenvoudigde regeling voor de berekening van de vaste bijdragen.

62.

De in artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63 bedoelde statuswijzigingen van financiële instellingen zijn echter, naar de letter, niet beperkt tot de inkrimping van deze instellingen. Volgens deze tekstuele invalshoek kan het betrokken begrip ook op andere gevallen betrekking hebben.

63.

De letterlijke uitlegging van artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63 maakt het voorts mogelijk om het reductionistische argument van SSB International te weerleggen, volgens hetwelk wijzigingen in de vennootschapsstructuur of de omvang van een financiële instelling alleen dan statuswijzigingen zijn, als de instelling op het grondgebied van de staat is gevestigd en dus onder de nationale afwikkelingsregeling valt.

64.

Dat argument zou ertoe leiden dat grensoverschrijdende fusies door overneming van het begrip statuswijzigingen worden uitgesloten ( 25 ), terwijl hierover met geen woord wordt gerept in artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63. Zoals ik zo meteen zal uiteenzetten, druist dat argument bovendien in tegen de logica van richtlijn 2014/59, die een onderling verbonden Europees systeem van financieringsregelingen voor de afwikkeling van banken tot stand brengt. ( 26 )

65.

Uit systematisch oogpunt mag er niet aan worden voorbijgegaan dat bij verordening nr. 806/2014 een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds is ingevoerd waarin geleidelijk de nationale afwikkelingsfondsen worden geïntegreerd van de landen die deel uitmaken van de bankenunie. In dit verband zou men in strikte zin zelfs niet kunnen spreken van grensoverschrijdende fusies door overneming, aangezien het bedrag van de vaste bijdragen wordt bepaald door de GAR, wordt geïnd door de nationale fondsen en wordt overgedragen aan het GAF.

66.

Het begrip „statuswijziging” in de context van richtlijn 2014/59 en de andere regels ter zake omvat dus ook grensoverschrijdende fusies door overneming, waardoor zij irrelevant worden voor de berekening van de vaste bijdragen.

67.

De Commissie wijst er immers op dat artikel 12 van gedelegeerde verordening 2015/63:

68.

Artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63 moet worden uitgelegd op een wijze die strookt met de twee doelstellingen die inherent zijn aan de oprichting van de nationale afwikkelingsfondsen, namelijk: a) de noodzaak van stabiliteit in de berekening van vaste bijdragen en b) de geleidelijke integratie en centralisatie van deze fondsen.

69.

Artikel 102 en artikel 103, lid 1, van richtlijn 2014/59 en artikel 4 van gedelegeerde verordening 2015/63 bepalen dat jaarlijks ( 27 ) vaste bijdragen moeten worden geïnd, zodat de middelen van de financieringsregelingen geleidelijk (uiterlijk op 31 december 2024) overeenstemmen met 1 % van het bedrag aan de gedekte deposito’s van alle instellingen waaraan op hun grondgebied vergunning is verleend.

70.

Om dit doel te bereiken, moet de nationale afwikkelingsautoriteit de bedragen van de vaste bijdragen vaststellen op basis van de situatie van de financiële instellingen op 1 januari van elk heffingsjaar. Deze instellingen zijn derhalve op grond van artikel 14, lid 1, van gedelegeerde verordening 2015/63 verplicht om de afwikkelingsautoriteit de laatste goedgekeurde jaarrekening die vóór 31 december van het jaar voorafgaand aan de bijdrageperiode beschikbaar was, samen met het oordeel van de wettelijke auditor of het wettelijke auditkantoor te verstrekken. ( 28 )

71.

Zoals kan worden vastgesteld, worden de vaste bijdragen berekend op basis van een „momentopname” van de financiële instellingen die op 1 januari van elk boekjaar onder de jurisdictie van de nationale autoriteit vallen, overeenkomstig de financiële gegevens die voor deze instellingen beschikbaar zijn.

72.

Stabiliteit in de berekening is van essentieel belang om ervoor te zorgen dat de vaste bijdragen geleidelijk kunnen worden verhoogd tot 1 % van het bedrag aan de gedekte deposito’s in 2024. Indien de afwikkelingsautoriteiten rekening zouden moeten houden met de wijzigingen in de juridische en financiële situatie van instellingen gedurende het boekjaar, zou het nauwelijks mogelijk zijn om het in richtlijn 2014/59 vastgestelde streefbedrag te bereiken.

73.

Artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63 bepaalt derhalve als algemene regel dat statuswijzigingen van instellingen gedurende een boekjaar irrelevant zijn voor de berekening van de vaste bijdragen. Zoals de Commissie terecht opmerkt, wordt deze regel bevestigd door het feit dat gedelegeerde verordening 2015/63 niet toestaat dat vaste jaarlijkse bijdragen worden herberekend op basis van veranderingen die de instellingen in dat boekjaar hebben ondergaan.

74.

Richtlijn 2014/59 en de GAM-verordening beogen de geleidelijke integratie en centralisatie van de nationale afwikkelingsfondsen. Een uitlegging van het begrip „statuswijziging” waarbij dat begrip grensoverschrijdende fusies door overneming omvat, waardoor zij irrelevant worden voor de berekening van de vaste bijdragen, is meer in overeenstemming met dat doel.

75.

In de landen van de eurozone werd de oprichting van de nationale afwikkelingsfondsen in 2015 (bij richtlijn 2014/59 en gedelegeerde verordening 2015/63) gecombineerd met de invoering van het GAM en het GAF, die ingang vonden in 2016. ( 29 ) In dit verband is het onderscheid tussen binnenlandse en grensoverschrijdende fusies door overneming steeds minder van belang voor de betaling van vaste bijdragen.

76.

De invoering van het GAM heeft geleid tot een gemeenschappelijke en gecentraliseerde afwikkelingsregeling voor significante financiële instellingen. Die regeling is gebaseerd op een gemeenschappelijk fonds (het GAF, dat onder toezicht van de GAR staat), hoewel het nog steeds werkt met nationale compartimenten, die geleidelijk worden gemutualiseerd tot 2024. Het betoog van SSB International moet derhalve worden verworpen, omdat zij pleit voor een strikte scheiding tussen de nationale afwikkelingsfondsen ( 30 ), terwijl dit zelfs voor overgangsboekjaar 2015 niet verdedigbaar is.

77.

Ook al zou het argument van een dergelijke strikte scheiding worden aanvaard, dan nog lijkt het mij dat de statuswijzigingen als gevolg van een grensoverschrijdende fusie door overneming irrelevant zijn voor de berekening van de vaste bijdragen. Aangezien artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63 zowel van toepassing is op de autoriteit van het land van de overgenomen instelling (in dit geval Italië) als op die van het land van de moedermaatschappij (Duitsland), kan er geen sprake zijn van dubbele belasting: SSB International zou de jaarlijkse bijdrage van SSB Italia voor 2015 aan het Italiaanse afwikkelingsfonds betalen, zonder dat zij haar bijdrage voor 2015 aan het Duitse afwikkelingsfonds hoeft te verhogen (voor de activa en het risico van haar dochteronderneming, die zij op 5 juli 2015 heeft overgenomen).

78.

In geval van een fusie door overneming in de loop van een boekjaar moet de overnemende instelling de volledige jaarlijkse bijdrage betalen aan het nationale afwikkelingsfonds van de staat waar de overgenomen instelling haar statutaire zetel had. Zoals ik reeds heb uiteengezet, moet bij de berekening van de bijdrage rekening worden gehouden met de situatie die bestond op 1 januari van het boekjaar waarop de bijdrage wordt geheven, en zijn latere statuswijzigingen, zoals grensoverschrijdende fusies door overneming, daarbij irrelevant.

79.

Deze algemene regel, die is vastgesteld in artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63, kent slechts de in lid 1 van dat artikel vastgestelde uitzondering: de betaling van een gedeeltelijke bijdrage pro rata temporis voor nieuw opgerichte financiële instellingen. De specifieke oplossing voor dat geval kan niet zodanig worden opgerekt dat de algemene regel (namelijk de irrelevantie van statuswijzigingen) wordt uitgehold.

80.

De vordering tot verlaging van de jaarlijkse bijdrage terwijl de statuswijziging van de financiële instelling juridisch irrelevant is, kan derhalve niet slagen. De door SSB International voorgestelde toepassing naar analogie is bijgevolg niet aan de orde.

81.

Kort samengevat wenst de verwijzende rechter te vernemen of bij een grensoverschrijdende fusie door overneming voor de buitengewone bijdragen dezelfde regels gelden als voor de vaste bijdragen.

82.

De partijen die opmerkingen hebben ingediend, staan in hun verklaringen lijnrecht tegenover elkaar:

83.

Overeenkomstig artikel 104, lid 1, van richtlijn 2014/59 worden door de nationale afwikkelingsautoriteiten buitengewone achteraf te betalen bijdragen geïnd „[i]ndien de beschikbare financiële middelen ontoereikend zijn om de verliezen, kosten of andere uitgaven als gevolg van het beroep op de financieringsregeling te dekken”.

84.

Dezelfde bepaling geeft aan dat buitengewone bijdragen overeenkomstig de regels van artikel 103, lid 2, over de instellingen moeten worden verdeeld, met dien verstande dat zij niet méér dan drie keer het jaarlijkse bedrag van de vaste bijdragen mogen bedragen. Bovendien is artikel 103, leden 4 tot en met 8, ook van toepassing op buitengewone bijdragen, zoals is bepaald in artikel 104, lid 2, van richtlijn 2014/59.

85.

Naar mijn mening betekenen de verwijzingen in artikel 104 van richtlijn 2014/59 naar de rechtsregeling voor vaste bijdragen niet dat buitengewone bijdragen een kopie van de vaste bijdragen zijn. Hoewel de berekeningsmethode voor de buitengewone bijdragen identiek is aan de in gedelegeerde verordening 2015/63 vastgestelde berekeningsmethode voor vaste bijdragen, is het plafond of de limiet verschillend, aangezien de buitengewone bijdragen tot drie keer de vaste jaarlijkse bijdragen kunnen bedragen. Artikel 104, lid 3, voorziet ook in de mogelijkheid om de betaling van de buitengewone bijdragen geheel of gedeeltelijk op te schorten ( 31 ), hetgeen niet het geval is voor vaste bijdragen. Belangrijker nog is dat het tijdstip en de onderliggende logica van de inning van beide bijdragen eveneens verschillen.

86.

De afwikkelingsautoriteiten beslissen buitengewone bijdragen te eisen wanneer zij maatregelen moeten uitvoeren die de middelen van het nationaal fonds verlagen en er extra ontvangsten nodig zijn om het jaarlijkse streefbedrag te bereiken. De buitengewone bijdragen zijn dus onvoorspelbaar: zij kunnen niet op dezelfde wijze worden gepland als de vaste bijdragen, die voor het bijdragejaar worden geheven op basis van de situatie van de instellingen op 1 januari.

87.

Het bedrag van de buitengewone bijdragen hangt dus af van de noodzaak om het nationale afwikkelingsfonds te herfinancieren rekening houdend met de middelen die voor specifieke afwikkelingsmaatregelen zijn gebruikt. ( 32 ) Het tijdstip waarop zij moeten worden opgelegd is vanwege hun aard onzeker, aangezien dit afhankelijk is van de datum van de afwikkelingsmaatregelen die het tekort van het fonds veroorzaken.

88.

Aangezien de buitengewone bijdragen onvoorspelbaar en onmogelijk te plannen zijn, ben ik – net als de Commissie – van mening dat zij alleen kunnen worden geëist van instellingen die onder de jurisdictie van het nationale afwikkelingsfonds vallen op het tijdstip dat het desbetreffende besluit wordt genomen.

89.

In beginsel zijn de instellingen die in het financiële stelsel van de staat actief zijn wanneer buitengewone bijdragen worden opgelegd, de instellingen die het risico hebben gegenereerd dat heffing daarvan noodzakelijk heeft gemaakt (dat wil zeggen het risico dat heeft geleid tot de afwikkelingsmaatregelen waarvoor middelen uit het fonds zijn aangesproken). De instellingen die de jurisdictie van de afwikkelingsautoriteit hebben verlaten in het boekjaar waarin de buitengewone bijdragen werden vastgesteld, zullen over het algemeen een minder grote invloed hebben gehad op het risico dat tot de afwikkelingsmaatregelen heeft geleid.

90.

Die uitlegging strookt met de formulering van artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63, waarin alleen wordt gesproken over het neutraliseren van het effect van statuswijzigingen op vaste bijdragen, maar met geen woord wordt gerept over de buitengewone bijdragen. ( 33 ) Een instelling die fuseert met haar moederinstelling in een andere lidstaat voordat de afwikkelingsautoriteit de betaling van buitengewone bijdragen oplegt, is derhalve niet verplicht deze te betalen in de staat waar zij niet langer aanwezig is.

91.

Tegelijkertijd moet de overnemende instelling de buitengewone bijdragen betalen die zijn vastgesteld door het afwikkelingsfonds van haar staat van vestiging, waarbij de activa van de overgenomen instelling worden opgenomen in de berekening van die bijdragen, en kan zij niet in aanmerking komen voor de in artikel 12, lid 1, van gedelegeerde verordening 2015/63 vastgestelde betaling pro rata temporis voor nieuwe instellingen die tot het financiële stelsel van die staat toetreden. Op deze manier worden kunstgrepen vermeden die erop gericht zijn de betaling van buitengewone bijdragen door middel van een statuswijziging te omzeilen.

92.

De statuswijziging van de instelling heeft dus wel degelijk gevolgen voor de inning van de buitengewone bijdragen, die overeenkomstig de „momentopname” van de banksector op het tijdstip van de vaststelling ervan moeten worden geheven van de instellingen die op dat tijdstip onder de jurisdictie van de afwikkelingsautoriteit vallen.

93.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of de uitlegging van het begrip „statuswijziging” in artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening 2015/63 van toepassing is op een situatie waarin de fusie en de daaropvolgende verdwijning van de instelling plaatsvonden in 2015, op een moment dat de nationale afwikkelingsautoriteit en het nationale fonds door Italië nog niet formeel waren opgericht en de bijdragen nog niet waren berekend.

94.

Om deze vraag te beantwoorden moet de overgangsregeling worden onderzocht die bij richtlijn 2014/59 en gedelegeerde verordening 2015/63 is vastgesteld voor de invoering, de berekening en de inning van de vaste bijdragen voor boekjaar 2015.

95.

Ook op dit punt verschillen de standpunten:

96.

Artikel 130, lid 1, van richtlijn 2014/59 bepaalt dat de lidstaten uiterlijk op 31 december 2014 de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen moeten vaststellen en bekendmaken die nodig zijn om aan deze richtlijn te voldoen en dat zij die bepalingen moeten toepassen met ingang van 1 januari 2015.

97.

Het lijdt geen twijfel dat Italië deze richtlijn te laat in zijn nationale rechtsorde heeft omgezet. De omzettingsregeling (wetsbesluit nr. 180/2015) is op 16 november 2015 in werking getreden en Banca d’Italia heeft als nationale afwikkelingsautoriteit het afwikkelingsfonds pas op 18 november 2015 opgericht. Op respectievelijk 23 en 26 november 2015 heeft zij van de financiële instellingen (waaronder SSB International) betaling van de vaste en de buitengewone bijdragen geëist.

98.

Gedelegeerde verordening 2015/63 is op 6 februari 2015 in werking getreden, hoewel in artikel 21, tweede alinea, is bepaald dat zij „met ingang van 1 januari 2015” van toepassing is. Deze verordening, die geen omzetting in de Italiaanse rechtsorde vereist, was dus van kracht op het moment dat de fusie door overneming van SSB Italia heeft plaatsgevonden.

99.

Door de late vaststelling van richtlijn 2014/59 ( 34 ) en gedelegeerde verordening 2015/63 was het raadzaam om in deze laatste overgangsbepalingen op te nemen op grond waarvan vaste bijdragen voor boekjaar 2015 konden worden geïnd. Die bepalingen zijn opgenomen in artikel 20, leden 1, 2, 3 en 4, van gedelegeerde verordening 2015/63, waaruit met betrekking tot de feiten van het geding het volgende kan worden afgeleid:

100.

Artikel 20 van gedelegeerde verordening 2015/63 bevat geen overgangs‑ of uitzonderingsbepalingen met betrekking tot de berekening van de vaste bijdragen. Dit betekent dat, volgens de criteria van het Hof inzake overgangsrecht ( 35 ), deze berekening in 2015 moest worden gemaakt op de algemene wijze die is voorgeschreven bij richtlijn 2014/59 en waaraan uitvoering is gegeven door gedelegeerde verordening 2015/63.

101.

De referentiedatum voor de berekening van de vaste bijdragen is 1 januari van het betrokken boekjaar. Daarbij zijn statuswijzigingen van de instellingen die zich in dat jaar hebben voorgedaan, irrelevant.

102.

Bijgevolg kon krachtens gedelegeerde verordening 2015/63 betaling van de vaste bijdragen voor 2015 worden geëist van alle instellingen die op 1 januari 2015 in Italië waren gevestigd. In dit verband is het niet ter zake dienend dat een instelling niet meer bestaat als gevolg van een grensoverschrijdende fusie door overneming.

103.

Er moet rekening worden gehouden met het feit dat de vaste bijdragen jaarlijks verschuldigd zijn en dat de essentiële aspecten van de inning van deze bijdragen – met ingang van boekjaar 2015 – zijn vastgesteld in richtlijn 2014/59. In gedelegeerde verordening 2015/63 zijn de bovengenoemde overgangsbepalingen vastgesteld die het mogelijk maakten de bijdragen voor 2015 op een later tijdstip te innen. Hoewel de Italiaanse Staat richtlijn 2014/59 te laat heeft omgezet, heeft hij de nationale omzettingsregeling (wetsbesluit nr. 180/2015) tijdig vastgesteld om het in artikel 20 van gedelegeerde verordening 2015/63 vastgestelde tijdpad voor de inning van de bijdragen in acht te nemen.

104.

Bijgevolg betreft deze zaak mijns inziens niet de toepassing met terugwerkende kracht van wetsbesluit nr. 180/2015, zoals SSB aanvoert. Het gaat veeleer over de toepassing van de overgangsbepalingen voor de inning van de jaarlijkse bijdragen voor 2015, die zijn vastgesteld bij artikel 20 van gedelegeerde verordening 2015/63 tot uitvoering van richtlijn 2014/59, waarin de essentiële aspecten van deze bijdragen eerder al waren geregeld.

105.

Daarom lijkt het me niet nodig om na te gaan of gedelegeerde verordening 2015/63 van toepassing was en (ook in Italië) rechtstreekse werking had vanaf 1 januari 2015. Niettemin zal ik op dit punt ingaan voor het geval dat het Hof het aan de orde zou stellen.

106.

SSB International voert aan dat de gedelegeerde verordening in een lidstaat niet rechtstreeks kon worden toegepast wanneer de richtlijn waaraan zij uitvoering geeft, nog niet in de nationale rechtsorde van die lidstaat was omgezet. Het was dan ook niet mogelijk om gedelegeerde verordening 2015/63 toe te passen op SSB Italia, aangezien richtlijn 2014/59 in Italiaans recht is omgezet op 16 november 2015, toen SSB Italia, die op 6 juli 2015 door SSB International werd overgenomen, niet langer bestond.

107.

Die redenering volg ik niet. Het is waar dat het Hof in het algemeen de omgekeerde verticale rechtstreekse werking van richtlijnen niet toestaat. ( 36 ) Die regel moet echter worden genuanceerd in een zaak als de onderhavige, aangezien richtlijn 2014/59, die de basisregeling is, in artikel 103, leden 7 en 8 ( 37 ), in een bevoegdheidsdelegatie voorziet op grond waarvan de Commissie de gedelegeerde regeling (gedelegeerde verordening 2015/63) heeft vastgesteld met het oog op:

108.

Naar mijn mening overschrijdt gedelegeerde verordening 2015/63 de grenzen van het mandaat van de delegatiehandeling ( 38 ) niet wanneer zij de termijnen van de normale procedure voor de inning van de vaste jaarlijkse bijdragen vaststelt. De gedelegeerde verordening overschrijdt de grenzen van het mandaat, gelet op de basiswetgevingshandeling, evenmin door in artikel 20 de bepalingen vast te leggen die voor boekjaar 2015 van toepassing zijn. Zoals ik reeds heb opgemerkt, hebben de korte omzettingstermijn van richtlijn 2014/59 en de vertraging bij de omzetting ervan in de nationale rechtsorden deze overgangsbepalingen onontbeerlijk gemaakt om inning van de vaste bijdragen in 2015 mogelijk te maken.

109.

Gedelegeerde verordening 2015/63 was dus een regeling die per 1 januari 2015 rechtstreeks toepasselijk was in de Italiaanse rechtsorde en vanaf die datum uit zichzelf rechtsgevolgen kon sorteren, zodra zij in werking was getreden.

110.

Het zou onlogisch zijn om de doeltreffendheid van gedelegeerde verordening 2015/63 (die ik als een zelfstandige regeling beschouw, die bijgevolg rechtstreekse werking kan hebben) afhankelijk te stellen van de omzetting van richtlijn 2014/59 in de nationale rechtsorde. Als dat het geval was, zou elke lidstaat de rechtstreekse werking van de gedelegeerde verordening kunnen neutraliseren en uitstellen door eenvoudigweg de omzetting van de basisrichtlijn te vertragen. Zoals de Commissie en Banca d’Italia opmerken, zou een dergelijke vertraging nadelig zijn voor de uniforme toepassing van de gedelegeerde verordening, die in sommige lidstaten eerder van toepassing zou zijn dan in andere.

111.

De vertraging zou ook negatieve gevolgen hebben voor de uniforme financiering van de nationale afwikkelingsfondsen en dus van het GAF. Indien gedelegeerde verordening 2015/63 niet met ingang van 1 januari 2015 in Italië van toepassing was geweest, had het Italiaanse afwikkelingsfonds slechts een klein percentage van de vaste bijdragen voor 2015 kunnen innen (het gedeelte na 16 november 2015, de datum van inwerkingtreding van de nationale omzettingsregeling). Bovendien zou het Italiaanse afwikkelingsfonds dan in 2016 het aandeel niet hebben kunnen bijdragen aan het GAF dat het op basis van de omvang van de Italiaanse financiële instellingen verschuldigd was.

112.

Op grond van de overgangsbepalingen van artikel 20 van gedelegeerde verordening 2015/63 konden bijgevolg voor boekjaar 2015 vooraf te betalen bijdragen worden geëist van een financiële instelling die gedurende een deel van dat boekjaar – tot aan de haar betreffende grensoverschrijdende fusie door overneming – onder de jurisdictie van de nationale afwikkelingsautoriteit viel. De bepalingen van gedelegeerde verordening 2015/63 betreffende de vooraf te betalen bijdragen waren in boekjaar 2015 in Italië rechtstreeks toepasselijk, ongeacht de datum waarop richtlijn 2014/59 in de nationale rechtsorde is omgezet.

113.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio te beantwoorden als volgt:

„Artikel 12, lid 2, van gedelegeerde verordening (EU) 2015/63 van de Commissie van 21 oktober 2014 tot aanvulling van richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad wat de vooraf te betalen bijdragen aan afwikkelingsfinancieringsregelingen betreft, gelezen in samenhang met die richtlijn, moet aldus worden uitgelegd dat: