(1)

Die Union gründet sich auf die in Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) verankerten Werte, nämlich die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. In Artikel 2 EUV heißt es ferner, dass diese Werte allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam sind, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet.

(2)

Der Europäische Rat hat in seinen Schlussfolgerungen vom 21. Juli 2020 erklärt, dass die finanziellen Interessen der Union im Einklang mit den in den Verträgen verankerten allgemeinen Grundsätzen, und insbesondere im Einklang mit den Werten gemäß Artikel 2 EUV, zu schützen sind. Er hat ferner die Bedeutung unterstrichen, die dem Schutz der finanziellen Interessen der Union zukommt, und die Bedeutung, die der Achtung der Rechtsstaatlichkeit zukommt.

(3)

Die Rechtsstaatlichkeit setzt voraus, dass jedwede öffentliche Gewalt innerhalb des geltenden Rechts im Einklang mit den Werten der Demokratie und der Achtung der Grundrechte, wie in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden „Charta“) und in anderen anwendbaren Rechtsinstrumenten niedergelegt, unter der Kontrolle unabhängiger und unparteiischer Gerichte ausgeübt wird. Sie setzt insbesondere voraus, dass die Grundsätze der Rechtmäßigkeit (3), die einen transparenten, rechenschaftspflichtigen, demokratischen und pluralistischen Gesetzgebungsprozessen voraussetzt, der Rechtssicherheit (4), des Verbots der willkürlichen Ausübung von Hoheitsgewalt (5), des wirksamen Rechtsschutzes einschließlich des Zugangs zur Justiz durch unabhängige und unparteiische Gerichte (6) sowie der Gewaltenteilung (7), eingehalten werden (8).

(4)

Die vom Europäischen Rat auf seiner Tagung im Jahr 1993 in Kopenhagen festgelegten und auf seiner Tagung im Jahr 1995 in Madrid weiter präzisierten Beitrittskriterien sind die unabdingbaren Voraussetzungen, die alle Kandidatenländer erfüllen müssen, um ein Mitgliedstaat der Union zu werden. Diese Kriterien sind nun in Artikel 49 EUV verankert.

(5)

Sobald ein Kandidatenland ein Mitgliedstaat wird, tritt es einer rechtlichen Konstruktion bei, die auf der grundlegenden Prämisse beruht, dass jeder Mitgliedstaat mit allen anderen Mitgliedstaaten eine Reihe gemeinsamer Werte teilt — und anerkennt, dass sie sie mit ihm teilen —, auf die sich, wie es in Artikel 2 EUV heißt, die Union gründet. Diese Prämisse impliziert und rechtfertigt die Existenz gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten bei der Anerkennung dieser Werte und damit bei der Beachtung des Unionsrechts, mit dem sie umgesetzt werden (9). Die Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten der Mitgliedstaaten sollten weiterhin im Einklang mit den gemeinsamen Werten stehen, auf die sich die Union gründet.

(6)

Zwar gibt es keine Hierarchie zwischen den Werten der Union, doch ist die Achtung der Rechtsstaatlichkeit wesentlich für den Schutz der übrigen Grundwerte, auf die sich die Union gründet, wie Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Wahrung der Menschenrechte. Die Achtung der Rechtsstaatlichkeit ist untrennbar mit der Achtung der Demokratie und der Grundrechte verbunden. Demokratie und Achtung der Grundrechte sind ohne Achtung der Rechtsstaatlichkeit nicht möglich, was umgekehrt genauso gilt.

(7)

Bei der Ausführung des Haushaltsplans der Union durch die Mitgliedstaaten, einschließlich der Mittel, die über das Aufbauinstrument der Europäischen Union gemäß der Verordnung (EU) 2020/2094 des Rates (10) und über Darlehen und andere Instrumente, die aus dem Haushalt der Union garantiert werden, bereitgestellt werden, ist die Achtung der Rechtsstaatlichkeit — ungeachtet der von den Mitgliedstaaten angewendeten Arten des Haushaltsvollzugs — eine Grundvoraussetzung für die Einhaltung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung, der in Artikel 317 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verankert ist.

(8)

Eine wirtschaftliche Haushaltsführung kann von den Mitgliedstaaten nur gewährleistet werden, wenn die Behörden im Einklang mit dem Gesetz handeln, wenn Betrugsfälle, einschließlich Steuerbetrug, Steuerhinterziehung, Korruption, Interessenkonflikte und andere Gesetzesverstöße, wirksam von Ermittlungs- und Strafverfolgungsinstanzen verfolgt werden und wenn willkürliche oder unrechtmäßige Entscheidungen von Behörden, einschließlich Strafverfolgungsbehörden, einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle durch unabhängige Gerichte und durch den Gerichtshof der Europäischen Union unterworfen werden können.

(9)

Die Unabhängigkeit und die Unparteilichkeit der Justiz sollten jederzeit garantiert sein, und die Ermittlungs- und Strafverfolgungsinstanzen sollten in der Lage sein, ihre Aufgaben ordnungsgemäß wahrzunehmen. Die Justiz sowie die Ermittlungs- und Strafverfolgungsinstanzen sollten mit ausreichenden finanziellen und personellen Ressourcen ausgestattet sein und über angemessene Verfahren verfügen, um wirksam und unter uneingeschränkter Wahrung des Rechts auf ein faires Gerichtsverfahren, einschließlich der Wahrung der Verteidigungsrechte, handeln zu können. Rechtskräftige Urteile sollten wirksam umgesetzt werden. Diese Voraussetzungen stellen eine unabdingbare Mindestgarantie gegen unrechtmäßige und willkürliche Entscheidungen von Behörden dar, die den finanziellen Interessen der Union schaden könnten.

(10)

Die Unabhängigkeit der Justiz setzt insbesondere voraus, dass das betreffende Justizorgan sowohl nach den einschlägigen Vorschriften als auch in der Praxis seine richterlichen Funktionen in völliger Autonomie ausüben kann, ohne hierarchischen Zwängen ausgesetzt zu sein oder irgendeiner Stelle untergeordnet zu sein und ohne von irgendeiner Stelle Anordnungen oder Anweisungen zu erhalten, und dass es auf diese Weise vor Interventionen oder Druck von außen geschützt ist, die die Unabhängigkeit des Urteils seiner Mitglieder gefährden und deren Entscheidungen beeinflussen könnten. Die Garantien der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit setzen voraus, dass es Regeln insbesondere für die Zusammensetzung des Justizorgans und die Ernennung, die Amtsdauer und die Gründe für Ablehnung und Abberufung seiner Mitglieder gibt, die es ermöglichen, bei den Rechtsunterworfenen jeden berechtigten Zweifel an der Unempfänglichkeit dieses Organs für äußere Faktoren und an seiner Neutralität in Bezug auf die widerstreitenden Interessen auszuräumen.

(11)

Die Achtung der Rechtsstaatlichkeit ist nicht nur für die Bürgerinnen und Bürger der Union von wesentlicher Bedeutung, sondern auch für unternehmerische Initiativen, Innovationen, Investitionen, den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt sowie das ordnungsgemäße Funktionieren des Binnenmarkts, die sich dort am besten entwickeln können, wo ein solider rechtlicher und institutioneller Rahmen vorhanden ist.

(12)

Gemäß Artikel 19 EUV, mit dem der in Artikel 2 EUV verankerte Wert der Rechtsstaatlichkeit konkretisiert wird, sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, einen wirksamen Rechtsschutz in den vom Unionsrecht erfassten Bereichen, darunter auch die Ausführung des Haushaltsplans der Union, zu gewährleisten. Schon das Vorhandensein einer wirksamen, zur Gewährleistung der Einhaltung des Unionsrechts dienenden gerichtlichen Kontrolle ist dem Wesen eines Rechtsstaats inhärent und setzt unabhängige Gerichte voraus (11). Die Unabhängigkeit der Gerichte ist von grundlegender Bedeutung, wie Artikel 47 Unterabsatz 2 der Charta (12) bestätigt. Das gilt insbesondere für die gerichtliche Kontrolle der Gültigkeit der Maßnahmen, Verträge oder anderen Instrumente, die zu öffentlichen Ausgaben oder Verbindlichkeiten führen, unter anderem im Zusammenhang mit Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge, die ebenfalls Gegenstand von Gerichtsverfahren sein können.

(13)

Es besteht daher ein eindeutiger Zusammenhang zwischen der Achtung der Rechtsstaatlichkeit und der effizienten Ausführung des Haushaltsplans der Union im Einklang mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung.

(14)

Die Union hat eine Vielzahl von Instrumenten und Verfahren entwickelt, die der Förderung der Rechtsstaatlichkeit und ihrer Anwendung dienen, darunter die finanzielle Unterstützung zivilgesellschaftlicher Organisationen, der europäische Mechanismus zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit und das EU-Justizbarometer, und die durch Vertragsverletzungsverfahren und das Verfahren nach Artikel 7 EUV eine wirksame Reaktion der Unionsorgane auf Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit ermöglichen. Der in dieser Verordnung vorgesehene Mechanismus ergänzt dieses Instrumentarium, indem er den Haushalt der Union vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit schützt, die die wirtschaftliche Haushaltsführung der Union oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen beeinträchtigen.

(15)

Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, insbesondere jene, die das ordnungsgemäße Funktionieren der Behörden und die wirksame gerichtliche Kontrolle beeinträchtigen, können den finanziellen Interessen der Union schweren Schaden zufügen. Dies gilt für einzelne Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit und noch viel mehr für Verstöße, die weit verbreitet sind oder auf wiederholte Handlungen oder Unterlassungen von Behörden oder auf allgemeine Maßnahmen, die diese Behörden ergriffen haben, zurückzuführen sind.

(16)

Die Feststellung von Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit bedarf einer gründlichen qualitativen Bewertung seitens der Kommission. Diese Bewertung sollte objektiv, unparteiisch und fair sein und sachdienliche Informationen aus verfügbaren Quellen und von anerkannten Institutionen berücksichtigen, darunter Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union, Berichte des Rechnungshofs, der Jahresbericht der Kommission über die Rechtsstaatlichkeit und das jährliche EU-Justizbarometer der Kommission, Berichte des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF) und gegebenenfalls Informationen der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA), sowie Schlussfolgerungen und Empfehlungen einschlägiger internationaler Organisationen und Netze, einschließlich der Einrichtungen des Europarats wie der Gruppe der Staaten gegen Korruption (GRECO) und der Venedig-Kommission, insbesondere deren Verzeichnis der Kriterien zur Bewertung der Rechtsstaatlichkeit („Rule of Law Checklist“) — und der Europäischen Netze der obersten Gerichtshöfe und der Räte für das Justizwesen. Die Kommission könnte die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte und die Venedig-Kommission konsultieren, falls dies für eine gründliche qualitative Bewertung erforderlich ist.

(17)

Maßnahmen im Rahmen dieser Verordnung sind insbesondere dann erforderlich, wenn andere in der Unionsgesetzgebung festgelegte Verfahren keinen wirksameren Schutz des Haushalts der Union ermöglichen würden. Die Finanzgesetzgebung der Union und die anwendbaren sektorspezifischen Vorschriften und Haushaltsvorschriften sehen verschiedene Möglichkeiten zum Schutz des Haushalts der Union vor, darunter Unterbrechungen, Aussetzungen oder Finanzkorrekturen im Fall von Unregelmäßigkeiten oder schwerwiegenden Mängeln in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen. Es sollten die im Falle von Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit anzunehmenden Maßnahmen und die anzuwendenden Verfahren zur Annahme diese Maßnahmen festgelegt werden. Diese Maßnahmen sollten die Aussetzung von Zahlungen und von Mittelbindungen, die Aussetzung der Auszahlung von Tranchen oder die vorzeitige Rückzahlung von Darlehen, eine Reduzierung der Mittel aus bestehenden Mittelbindungen sowie das Verbot neuer Mittelbindungen gegenüber Empfängern oder des Eingehens neuer Vereinbarungen über Darlehen oder andere Instrumente, die aus dem Haushalt der Union garantiert werden, umfassen.

(18)

Bei der Festsetzung der anzunehmenden Maßnahmen sollten der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angewandt werden und dabei sollte insbesondere die Schwere der Umstände, der Zeitraum seit Beginn des einschlägigen Verhaltens, die Dauer und Häufigkeit des Verhaltens, die zugrunde liegende Absicht und das Ausmaß der Mitarbeit des betreffenden Mitgliedstaats bei der Abstellung der Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit sowie die Auswirkungen dieser Verstöße auf die wirtschaftliche Führung des Haushalts der Union oder auf die finanziellen Interessen der Union berücksichtigt werden.

(19)

Es ist von entscheidender Bedeutung, dass die berechtigten Interessen von Endempfängern und Begünstigten angemessen geschützt werden, wenn Maßnahmen im Falle von Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit angenommen werden. Zieht die Kommission die Annahme von Maßnahmen in Betracht, so sollte sie dabei deren potenzielle Auswirkungen auf Endempfänger und Begünstigte berücksichtigen. In Anbetracht dessen, dass im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung Zahlungen der Kommission an die Mitgliedstaaten rechtlich unabhängig von Zahlungen nationaler Behörden an die Begünstigten sind, sollte gelten, dass geeignete Maßnahmen im Rahmen dieser Verordnung die Verfügbarkeit von Mitteln für Zahlungen an Begünstigte entsprechend den in den anwendbaren sektorspezifischen Vorschriften und Haushaltsvorschriften vorgesehenen Zahlungsfristen nicht berühren. Die im Rahmen dieser Verordnung angenommenen Beschlüsse und die in dieser Verordnung festgelegten Verpflichtungen gegenüber Endempfängern oder Begünstigten sind Teil des in Bezug auf die Durchführung von Finanzierungen unter geteilter Mittelverwaltung anwendbaren Unionsrechts. Die von den Maßnahmen betroffenen Mitgliedstaaten sollten der Kommission regelmäßig über die Einhaltung ihrer Verpflichtungen gegenüber Endempfängern oder Begünstigten Bericht erstatten. Die Berichterstattung über die Einhaltung der in den anwendbaren sektorspezifischen Vorschriften und Haushaltsvorschriften festgelegten Zahlungsverpflichtungen gegenüber Begünstigten sollte es der Kommission ermöglichen, zu überprüfen, ob die im Rahmen dieser Verordnung angenommenen Beschlüsse in irgendeiner Weise mittelbare oder unmittelbare Auswirkungen auf Zahlungen haben, die nach den geltenden sektorspezifischen Vorschriften und Haushaltsvorschriften zu leisten sind.

Um den Schutz für Endempfänger oder Begünstigte zu verbessern, sollte die Kommission über eine Website oder ein Internetportal Informationen und Leitlinien zur Verfügung stellen, und zwar zusammen mit geeigneten Instrumenten, mit deren Hilfe die Kommission informiert werden kann, falls staatliche Einrichtungen und Mitgliedstaaten gegen ihre rechtmäßige Verpflichtung verstoßen, auch nach der Annahme von Maßnahmen gemäß dieser Verordnung weiterhin Zahlungen zu leisten. Die Kommission sollte diesen Informationen nachgehen und überprüfen, ob die anwendbaren Vorschriften, insbesondere Artikel 63, Artikel 68 Absatz 1 Buchstabe b und Artikel 98 der Verordnung (EU) …/… des Europäischen Parlaments und des Rates vom … zur Festlegung gemeinsamer Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds Plus, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit Haushaltsvorschriften für diese Fonds und für den Asyl- und Migrationsfonds, den Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für Grenzmanagement und Visa (13) eingehalten wurden. Um sicherzustellen, dass alle von staatlichen Einrichtungen oder Mitgliedstaaten geschuldeten Beträge auch tatsächlich an die Endempfänger oder Begünstigten ausgezahlt werden, sollte die Kommission — falls erforderlich — ausgezahlten Beträge wieder einziehen oder gegebenenfalls eine Finanzkorrektur vornehmen, indem sie die Unterstützung der Union für ein Programm im Einklang mit den anwendbaren sektorspezifischen Vorschriften und Haushaltsvorschriften verringert.

(20)

Im Interesse der Gewährleistung einheitlicher Bedingungen zur Durchführung dieser Verordnung und angesichts der Bedeutung der finanziellen Folgen der aufgrund dieser Verordnung angenommenen Maßnahmen sollten dem Rat, der auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission tätig werden sollte, Durchführungsbefugnisse übertragen werden.

(21)

Bevor die Kommission eine Maßnahme gemäß dieser Verordnung vorschlägt, sollte sie dem betreffenden Mitgliedstaat mitteilen, warum sie der Auffassung ist, dass es in diesem Mitgliedstaat möglicherweise zu Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit kommt. Die Kommission sollte das Europäische Parlament und den Rat umgehend über eine solche Mitteilung und deren Inhalt unterrichten. Dem betreffenden Mitgliedstaat sollte erlaubt werden, Stellung zu nehmen. Die Kommission sollte diese Stellungnahme berücksichtigen.

(22)

Bei der Setzung von Fristen für den betreffenden Mitgliedstaat gemäß dieser Verordnung sollte die Kommission insbesondere dem Umfang der bereitgestellten und angeforderten Informationen, der Komplexität der relevanten Tatsachen und ihrer Bewertung sowie der Verwaltungskapazität des betreffenden Mitgliedstaats Rechnung tragen.

(23)

Gelangt die Kommission nach Prüfung der Stellungnahme des betreffenden Mitgliedstaats zu dem Schluss, dass die Voraussetzungen für die Annahme von Maßnahmen gegeben sind, so sollte sie dem Rat einen Vorschlag für die Annahme geeigneter Maßnahmen vorlegen. Der Rat sollte auf Vorschlag der Kommission tätig werden und im Wege eines Durchführungsbeschlusses innerhalb eines Zeitraums von einem Monat, der ausnahmsweise um höchstens zwei weitere Monate verlängert werden kann, geeignete Maßnahmen annehmen. Die Kommission sollte ihre Rechte gemäß Artikel 237 AEUV und die Geschäftsordnung des Rates (14) bestmöglich nutzen, um sicherzustellen, dass der Rat den Beschluss innerhalb dieser Fristen fasst.

(24)

Nach der Annahme von Maßnahmen gemäß dieser Verordnung sollte die Kommission die Umstände in dem betreffenden Mitgliedstaat regelmäßig überwachen. Die Kommission sollte eine Neubewertung der Umstände durchführen, wenn der betreffende Mitgliedstaat neue Abhilfemaßnahmen annimmt, in jedem Fall aber spätestens ein Jahr nach Annahme der Maßnahmen.

(25)

Der Rat sollte Maßnahmen mit aussetzender Wirkung aufheben, wenn die Umstände, die zur Verhängung der Maßnahmen geführt haben, in ausreichendem Maße behoben wurden, wobei er auf Vorschlag der Kommission tätig werden sollte.

(26)

Das Verfahren zur Annahme und zur Aufhebung der Maßnahmen sollte die Grundsätze der Objektivität, der Nichtdiskriminierung und der Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten achten und auf der Grundlage eines unparteilichen und evidenzbasierten Ansatzes durchgeführt werden. Sollte der betreffende Mitgliedstaat in Ausnahmefällen der Auffassung sein, dass schwere Verstöße gegen diese Grundsätze vorliegen, kann er den Präsidenten des Europäischen Rates ersuchen, den Europäischen Rat auf dessen nächster Tagung mit der Angelegenheit zu befassen. In diesen Ausnahmefällen sollte keine Entscheidung über die Maßnahmen getroffen werden, bis der Europäische Rat die Angelegenheit erörtert hat. Dieses Verfahren wird in der Regel innerhalb von drei Monaten, nachdem die Kommission dem Rat ihren Vorschlag übermittelt hat, abgeschlossen.

(27)

Die Kommission sollte das Europäische Parlament über alle Maßnahmen unterrichten, die gemäß dieser Verordnung vorgeschlagen, angenommen und aufgehoben werden.

(28)

Die Kommission sollte dem Europäischen Parlament und dem Rat Bericht über die Anwendung dieser Verordnung erstatten. Bei der Berichterstattung an das Europäische Parlament und den Rat sollte die Kommission neben der Wirksamkeit der angenommenen Maßnahmen auch die Wirksamkeit des in dieser Verordnung festgelegten Verfahrens insgesamt und die Komplementarität dieses Rechtsinstruments mit anderen Rechtsinstrumenten berücksichtigen.

(29)

Diese Verordnung sollte weder die Zuständigkeit der EUStA noch die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, die nicht an der Verstärkten Zusammenarbeit gemäß der Verordnung (EU) 2017/1939 des Rates (15) teilnehmen, berühren —