(1)

A União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos humanos, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias, consagrados no artigo 2.o do Tratado da União Europeia (TUE). Como recordado no artigo 2.o do TUE, estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.

(2)

Nas suas conclusões de 21 de julho de 2020, o Conselho Europeu declarou que os interesses financeiros da União devem ser protegidos de acordo com os princípios gerais consagrados nos Tratados, em especial os valores consagrados no artigo 2.o do TUE. O Conselho Europeu também realçou a importância da proteção dos interesses financeiros da União e a importância do respeito pelo Estado de direito.

(3)

O Estado de direito exige que todos os poderes públicos atuem dentro dos limites fixados pela lei, em conformidade com os valores da democracia e do respeito pelos direitos fundamentais, tal como consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a «Carta») e noutros instrumentos aplicáveis, e sob o controlo de tribunais independentes e imparciais. Exige, nomeadamente, que sejam respeitados (3) os princípios da legalidade (4), incluindo um processo transparente, responsável, democrático e pluralista para a adoção de legislação, da segurança jurídica (5), da proibição da arbitrariedade dos poderes executivos (6), da tutela jurisdicional efetiva, incluindo o acesso à justiça aplicada por tribunais independentes e imparciais (7), e da separação de poderes (8).

(4)

Os critérios de adesão, estabelecidos pelo Conselho Europeu de Copenhaga em 1993 e reforçados pelo Conselho Europeu de Madrid em 1995, são as condições essenciais que os países candidatos têm de preencher para se tornarem Estados-Membros da União. Esses critérios encontram-se hoje consagrados no artigo 49.o do TUE.

(5)

Quando um país candidato se torna Estado-Membro, adere a uma construção jurídica que assenta na premissa fundamental segundo a qual cada Estado-Membro partilha com todos os outros Estados-Membros, e reconhece que estes partilham com ele, uma série de valores comuns em que a União se funda, como precisado no artigo 2.o do TUE. Esta premissa implica e justifica a existência da confiança mútua entre os Estados-Membros no reconhecimento desses valores e, por conseguinte, no respeito do direito da União que os aplica (9). As leis e as práticas dos Estados-Membros deverão continuar a respeitar os valores comuns em que a União se funda.

(6)

Embora não exista uma hierarquia entre os valores da União, o respeito pelo Estado de direito é essencial para a proteção dos outros valores fundamentais em que a União se funda, como a liberdade, a democracia, a igualdade e o respeito pelos direitos humanos. O respeito pelo Estado de direito está intrinsecamente ligado ao respeito da democracia e dos direitos fundamentais. Não pode haver democracia e respeito dos direitos fundamentais sem respeito pelo Estado de direito, e vice-versa.

(7)

Sempre que os Estados-Membros executam o orçamento da União, incluindo os recursos afetados através do Instrumento de Recuperação da União Europeia criado nos termos do Regulamento (UE) 2020/2094 do Conselho (10) e através de empréstimos e outros instrumentos garantidos pelo orçamento da União, e independentemente do método de execução que utilizarem, o respeito pelo Estado de direito é uma condição prévia essencial para a conformidade com os princípios da boa gestão financeira consagrados no artigo 317.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

(8)

Os Estados-Membros só podem assegurar uma boa gestão financeira se as autoridades públicas agirem em conformidade com a lei, se os casos de fraude, incluindo a fraude fiscal, de evasão fiscal, de corrupção e de conflito de interesses, ou outras violações do direito, forem efetivamente objeto de investigação e repressão pelos serviços de investigação e do Ministério Público, e se as decisões arbitrárias ou ilegais das autoridades públicas, inclusive das autoridades de aplicação da lei, puderem ser sujeitas a uma fiscalização jurisdicional efetiva por tribunais independentes e pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.

(9)

A independência e imparcialidade do poder judicial deverá ser sempre garantida, e os serviços de investigação e do Ministério Público deverão estar aptos a exercer adequadamente as suas funções. O poder judicial e os serviços de investigação e do Ministério Público deverão dispor de recursos financeiros e humanos suficientes e de procedimentos que lhes permitam agir eficazmente e no pleno respeito do direito a um processo equitativo, incluindo o respeito dos direitos de defesa. As decisões judiciais definitivas deverão ser executadas de forma efetiva. Tais condições são necessárias como garantia mínima contra decisões ilegais e arbitrárias das autoridades públicas que sejam suscetíveis de lesar os interesses financeiros da União.

(10)

A independência do poder judicial pressupõe, nomeadamente, que a instância judicial em causa esteja em condições de exercer, tanto ao abrigo das regras aplicáveis como na prática, as suas funções jurisdicionais com total autonomia, sem estar submetida a nenhum vínculo hierárquico ou de subordinação em relação a quem quer que seja e sem receber ordens ou instruções de qualquer origem, e esteja, assim, protegida contra intervenções ou pressões externas suscetíveis de afetar a independência de julgamento dos seus membros e influenciar as suas decisões. As garantias de independência e de imparcialidade postulam a existência de regras, designadamente no que respeita à composição da instância, à nomeação, à duração das funções, bem como às causas de impugnação da nomeação e de destituição dos seus membros, que permitam afastar qualquer dúvida legítima, no espírito dos litigantes, quanto à impermeabilidade da referida instância em relação a elementos externos e à sua neutralidade relativamente aos interesses em confronto.

(11)

O respeito pelo Estado de direito é essencial não apenas para os cidadãos da União, mas também para as iniciativas empresariais, a inovação, o investimento, a coesão económica, social e territorial e o bom funcionamento do mercado interno, que se desenvolverão em maior grau no contexto de um sólido quadro jurídico e institucional.

(12)

O artigo 19.o do TUE, que concretiza o valor do Estado de direito consagrado no artigo 2.o do TUE, exige aos Estados-Membros que prevejam uma tutela jurisdicional efetiva nos domínios abrangidos pelo direito da União, inclusive nos que se prendem com a execução do orçamento da União. A própria existência de uma fiscalização jurisdicional efetiva destinada a assegurar o cumprimento do direito da União é inerente a um Estado de direito e requer tribunais independentes (11). É fundamental que seja preservada a independência dos tribunais, como confirma o artigo 47.o, segundo parágrafo, da Carta (12). Isto aplica-se, em especial, à fiscalização jurisdicional da regularidade de atos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa ou de dívida pública, designadamente no âmbito de processos de adjudicação de contratos públicos dos quais os tribunais podem igualmente ser chamados a conhecer.

(13)

Por conseguinte, existe uma relação clara entre o respeito pelo Estado de direito e a execução eficiente do orçamento da União de acordo com os princípios da boa gestão financeira.

(14)

A União desenvolveu uma série de instrumentos e procedimentos que promovem o Estado de direito e a sua aplicação, nomeadamente o apoio financeiro às organizações da sociedade civil, o mecanismo europeu para o Estado de direito e o painel de avaliação da justiça na UE, e que providenciam uma resposta eficaz das instituições da União a violações do Estado de direito, através de processos por infração e do procedimento previsto no artigo 7.o do TUE. O mecanismo previsto no presente regulamento complementa estes instrumentos, protegendo o orçamento da União contra violações dos princípios do Estado de direito que afetem a sua boa gestão financeira ou a proteção dos interesses financeiros da União.

(15)

As violações dos princípios do Estado de direito, em particular as que afetam o correto funcionamento das autoridades públicas e a fiscalização jurisdicional efetiva, podem lesar gravemente os interesses financeiros da União. Tal pode acontecer em consequência de violações pontuais dos princípios do Estado de direito, e mais ainda em consequência de violações generalizadas ou decorrentes de práticas ou omissões recorrentes por parte das autoridades públicas ou de medidas gerais adotadas por essas autoridades.

(16)

A identificação de violações dos princípios do Estado de direito requer uma avaliação qualitativa aprofundada pela Comissão. Essa avaliação deverá ser objetiva, imparcial e equitativa e ter em conta as informações pertinentes provenientes das fontes disponíveis e de instituições reconhecidas, incluindo os acórdãos do Tribunal de Justiça da União Europeia, os relatórios do Tribunal de Contas, o relatório sobre o Estado de direito e o painel de avaliação da justiça na UE apresentados anualmente pela Comissão, os relatórios do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), as informações da Procuradoria Europeia, se for caso disso, e as conclusões e recomendações das organizações e redes internacionais pertinentes, incluindo os órgãos do Conselho da Europa, nomeadamente o Grupo de Estados contra a Corrupção (GRECO) do Conselho da Europa e a Comissão de Veneza, em particular a sua lista de verificação em matéria de Estado de direito, bem como a Rede Europeia dos Supremos Tribunais e a Rede Europeia dos Conselhos de Justiça. A Comissão poderá consultar a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia e a Comissão de Veneza se tal for necessário para a realização da avaliação qualitativa aprofundada.

(17)

As medidas previstas no presente regulamento são particularmente necessárias nos casos em que outros procedimentos previstos na legislação da União não permitam uma proteção mais eficaz do orçamento da União. A legislação financeira da União e as regras setoriais e financeiras aplicáveis preveem várias possibilidades para a proteção do orçamento da União, incluindo interrupções, suspensões ou correções financeiras em caso de irregularidades ou de deficiências graves nos sistemas de gestão e controlo. Haverá que estabelecer as medidas a adotar em caso de violações dos princípios do Estado de direito, bem como o procedimento a seguir com vista à adoção dessas medidas. Essas medidas deverão incluir a suspensão dos pagamentos e das autorizações, a suspensão do desembolso das parcelas ou o reembolso antecipado dos empréstimos, a redução do financiamento ao abrigo das autorizações existentes e a proibição de assumir novos compromissos com destinatários ou de celebrar novos acordos relativos a empréstimos ou outros instrumentos garantidos pelo orçamento da União.

(18)

Deverá aplicar-se o princípio da proporcionalidade ao estabelecer as medidas a adotar, em especial tendo em conta a gravidade da situação, o tempo decorrido desde que teve início a conduta em causa, a duração e recorrência da conduta, a intenção, o grau de cooperação do Estado-Membro em causa para pôr termo às violações dos princípios do Estado de direito, bem como os efeitos na boa gestão financeira do orçamento da União ou os interesses financeiros da União.

(19)

É essencial que os interesses legítimos dos destinatários finais e dos beneficiários sejam devidamente salvaguardados aquando da adoção de medidas em caso de violações dos princípios do Estado de direito. Ao ponderar a adoção de medidas, a Comissão deverá ter em conta o seu impacto potencial nos destinatários finais e nos beneficiários. Tendo em conta que, no âmbito do regime de gestão partilhada, os pagamentos da Comissão aos Estados-Membros são juridicamente independentes dos pagamentos efetuados pelas autoridades nacionais aos beneficiários, não se deverá considerar que as medidas adequadas adotadas ao abrigo do presente regulamento afetam as disponibilidades de fundos para pagamentos aos beneficiários em conformidade com os prazos de pagamento estabelecidos nas regras setoriais e financeiras aplicáveis. As decisões adotadas ao abrigo do presente regulamento e as obrigações para com os destinatários finais ou os beneficiários estabelecidas no presente regulamento fazem parte do direito da União aplicável no que respeita à execução do financiamento em regime de gestão partilhada. Os Estados-Membros abrangidos pelas medidas deverão informar regularmente a Comissão sobre o cumprimento das suas obrigações para com os destinatários finais ou os beneficiários. As informações prestadas sobre o cumprimento das obrigações de pagamento para com os beneficiários estabelecidas nas regras setoriais e financeiras aplicáveis deverão permitir à Comissão verificar que as decisões tomadas ao abrigo do presente regulamento não afetam de modo algum, direta ou indiretamente, os pagamentos a efetuar ao abrigo das regras setoriais e financeiras aplicáveis.

A fim de reforçar a proteção dos destinatários finais ou dos beneficiários, a Comissão deverá fornecer informações e orientações através de um sítio Web ou de um portal na Internet, juntamente com instrumentos adequados que permitam informá-la de qualquer violação da obrigação legal das entidades públicas e dos Estados-Membros de continuarem a efetuar pagamentos após a adoção de medidas nos termos do presente regulamento. A Comissão deverá dar seguimento a essas informações a fim de verificar se as regras aplicáveis foram respeitadas, nomeadamente o artigo 63.o, o artigo 68.o, n.o 1, alínea b), e o artigo 98.o do Regulamento (UE) …/… do Parlamento Europeu e do Conselho, de …., que estabelece disposições comuns sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu Plus, o Fundo de Coesão e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas e regras financeiras aplicáveis a estes e ao Fundo para o Asilo e a Migração, Fundo de Segurança Interna e Instrumento de Gestão de Fronteiras e Vistos (13). Sempre que necessário, a fim de assegurar que qualquer montante devido por entidades públicas ou Estados-Membros seja efetivamente pago aos destinatários finais ou aos beneficiários, a Comissão deverá proceder à recuperação dos pagamentos efetuados ou, se for caso disso, efetuar uma correção financeira através da redução do apoio da União a um programa em conformidade com as regras setoriais e financeiras aplicáveis.

(20)

A fim de assegurar condições uniformes para a execução do presente regulamento, e tendo em conta a importância dos efeitos financeiros das medidas adotadas nos termos do mesmo, deverão ser atribuídas competências de execução ao Conselho, que deverá deliberar com base numa proposta da Comissão.

(21)

Antes de propor a adoção de qualquer medida ao abrigo do presente regulamento, a Comissão deverá informar o Estado-Membro em causa dos motivos pelos quais considera que poderão existir violações dos princípios do Estado de direito nesse Estado-Membro. A Comissão deverá informar sem demora o Parlamento Europeu e o Conselho de qualquer notificação deste tipo e do seu conteúdo. O Estado-Membro em causa deverá ter a possibilidade de apresentar as suas observações. A Comissão deverá ter em conta essas observações.

(22)

Ao estabelecer prazos em conformidade com o presente regulamento para o Estado-Membro em causa, a Comissão deverá ter em conta, nomeadamente, a quantidade de informações prestadas e solicitadas, a complexidade dos factos em causa e da avaliação dos mesmos e a capacidade administrativa do Estado-Membro em causa.

(23)

Caso considere, após ter analisado as observações do Estado-Membro em causa, que estão preenchidas as condições para a adoção de medidas, a Comissão deverá apresentar ao Conselho uma proposta para a adoção de medidas adequadas. O Conselho deverá deliberar sobre a proposta da Comissão de adotar medidas adequadas por meio de uma decisão de execução no prazo de um mês, que pode ser excecionalmente prorrogado por um período máximo de mais dois meses. A fim de assegurar que o Conselho tome a referida decisão dentro desses prazos, a Comissão deverá fazer o uso mais adequado dos seus direitos ao abrigo do artigo 237.o do TFUE e do Regulamento Interno do Conselho (14).

(24)

Após a adoção de quaisquer medidas ao abrigo do presente regulamento, a Comissão deverá acompanhar regularmente a situação no Estado-Membro em causa. A Comissão deverá reavaliar a situação aquando da adoção de novas medidas corretivas pelo Estado-Membro em causa ou, em qualquer caso, o mais tardar um ano após a adoção das medidas.

(25)

O Conselho deverá, deliberando sob proposta da Comissão, levantar as medidas com efeito suspensivo sempre que a situação que conduziu à imposição dessas medidas tiver sido suficientemente remediada.

(26)

O procedimento para a adoção e o levantamento das medidas deverá respeitar os princípios da objetividade, da não discriminação e da igualdade de tratamento dos Estados-Membros e deverá ser conduzido em conformidade com uma abordagem imparcial e baseada em dados factuais. Se, a título excecional, o Estado-Membro em causa considerar que existem violações graves dos princípios referidos, pode solicitar ao presidente do Conselho Europeu que submeta a questão à apreciação do Conselho Europeu seguinte. Em tais circunstâncias excecionais, não deverá ser tomada qualquer decisão sobre as medidas até que o Conselho Europeu tenha debatido a questão. Este processo não pode, em regra, demorar mais de três meses após a Comissão ter apresentado a sua proposta ao Conselho.

(27)

A Comissão deverá manter o Parlamento Europeu informado de quaisquer medidas propostas, adotadas e levantadas nos termos do presente regulamento.

(28)

A Comissão deverá apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a aplicação do presente regulamento. No seu relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho, a Comissão deverá analisar, além da eficácia das medidas adotadas, a eficácia geral do procedimento estabelecido no presente regulamento e a complementaridade deste instrumento com outros instrumentos.

(29)

O presente regulamento não deverá afetar a competência da Procuradoria Europeia ou as obrigações dos Estados-Membros que não participam na cooperação reforçada estabelecida pelo Regulamento (UE) 2017/1939 do Conselho (15),