EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 12.9.2018

COM(2018) 632 final

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om utvärderingen av det europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur)














Ett bidrag från Europeiska kommissionen till toppmötet i




Salzburg den 19–20 september 2018

Innehållsförteckning

1.    Inledning    

2.    Bakgrund    

3.    Utvärderingen av Eurosur    

3.1.Utvärderingens omfattning

3.2.Lägesrapport för genomförandet av Eurosur

3.3.Utvärderingsresultat

3.3.1.Relevans

3.3.2.Ändamålsenlighet

3.3.3.Effektivitet

3.3.4.Samstämmighet

3.3.5.Mervärde för EU

3.4.Respekt för och påverkan på grundläggande rättigheter

3.4.1.Tredjeländer och non-refoulement

3.4.2.Behandling av personuppgifter

3.4.3.Förslag på förbättringar

4.    Problem som bör uppmärksammas ytterligare    

4.1.Åtgärder för att förbättra Eurosurs funktion

4.1.1.Utökade befogenheter för nationella samordningscentraler

4.1.2.Åtgärder för att förbättra styrningen av Eurosur

4.1.3.Minskade tekniska krav

4.1.4.Användningen av Eurosurs fusionstjänster

4.2.Utökning av Eurosurs tillämpningsområde

4.2.1.Rapportering av in- och utresekontroller vid gränsövergångsställen

4.2.2.Luftgränsövervakning

4.2.3.Samarbete med angränsande tredjeländer

4.2.4.Eurosur och en integrerad gränsförvaltning

5.    Slutsatser och uppföljning    

0.Inledning

En effektiv hantering av EU:s yttre gränser är en högt prioriterad fråga och en förutsättning för att kunna genomföra och bevara Schengenområdet med dess fria resor, som är en av den europeiska integrationens viktigaste framgångar.

Genom förordning (EU) nr 1052/2013 om inrättande av ett europeiskt gränsövervakningssystem (Eurosur) 1 som antogs 2013 inrättades ett gemensamt ramverk för informationsutbytet och samarbetet mellan medlemsstaternas gränsövervakningsmyndigheter och Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex), nedan kallad byrån. Ramverket för Eurosur har tillämpats sedan den 2 december 2013. I förordningen föreskrivs att kommissionen vart fjärde år ska göra en övergripande utvärdering av Eurosur. Denna ska vid behov åtföljas av lämpliga förslag på ändringar av förordningen.

Den europeiska gräns- och kustbevakningen inrättades som ett delat ansvar mellan byrån och medlemsstaterna genom förordningen om en europeisk gräns- och kustbevakning 2 som antogs den 14 september 2016. Förordningen innebar en utvidgning av byråns uppdrag och ett förtydligande av beståndsdelarna i den europeiska integrerade gränsförvaltningen. Eftersom byrån har en viktig roll i genomförandet av Eurosur har de nya inslagen i förordningen om en europeisk gräns- och kustbevakning stor inverkan på det dagliga arbetet med att genomföra Eurosur och måste beaktas vid den fortsatta utvecklingen av Eurosur.

Utvärderingen av Eurosur var ursprungligen planerad att genomföras i december 2016. För att kunna omfatta hela genomförandet av förordningen om en europeisk gräns- och kustbevakning och dess inverkan på Eurosur sköts utvärderingen dock upp till september 2018.

1.Bakgrund

Genom Eurosur inrättas en mekanism för informationsutbyte och samarbete som ger de olika nationella gränsövervakningsmyndigheterna möjlighet att utbyta information och samarbeta i taktiska, operativa och strategiska frågor, både inom och mellan medlemsstater samt med byrån.

Syftet med Eurosur är att upptäcka, förhindra och bekämpa irreguljär invandring och gränsöverskridande brottslighet och bidra till att skydda och rädda migranters liv. Målet med Eurosur är att förbättra situationsmedvetenheten och öka reaktionsförmågan vid medlemsstaternas yttre gränser 3 .

Eurosur tillämpas på övervakningen av de yttre land- och sjögränserna. Systemet kan på frivillig basis även tillämpas på luftgränsövervakning och kontroller vid gränsövergångsställen. Eurosurs övervakningsverksamhet omfattar övervakning, upptäckt, identifiering, spårning och förebyggande av obehörig gränspassage samt ingripande mot detta.

Eurosur tillämpas inte på några rättsliga eller administrativa åtgärder som vidtas när de ansvariga myndigheterna i en medlemsstat väl har ingripit mot gränsöverskridande brottslighet eller personers obehöriga passage över de yttre gränserna. Eurosur omfattar framförallt inte aspekter som rör åtal.

Eurosur består framförallt av följande delar:

·Nationella samordningscentraler, som i varje medlemsstat fungerar som knutpunkter för myndighetssamarbete och informationsutbyte på gränsövervakningsområdet.

·Ett kommunikationsnätverk, som möjliggör informationsutbytet inom Eurosur, bland annat av känsliga och säkerhetsskyddsklassificerade EU-uppgifter, och som omfattar byråns videokonferenstjänst.

·Eurosurs fusionstjänster, som tillhandahålls av byrån och som används av medlemsstaterna och byrån vid övervakningen av de yttre gränserna och området före gränsen. Tjänsterna utgörs av en kombination av övervakningsverksamhet och informationskällor, t.ex. satellitövervakning, fartygsrapportering samt väder- och miljötjänster.

·Olika situationsbilder, som innehåller information om händelser och patrulleringsresurser samt analytisk information. Varje medlemsstat förvaltar sin egen nationella situationsbild. Byrån förvaltar den europeiska situationsbilden som omfattar medlemsstaternas territorium och den gemensamma underrättelsebilden av situationen före gränserna som omfattar området utanför de yttre gränserna 4 .

Förordningen innehåller också åtgärder för att förbättra reaktionsförmågan, särskilt genom medlemsstaternas fastställande av yttre gränsavsnitt. På grundval av en riskanalys och i överenskommelse med den berörda medlemsstaten tilldelar byrån dessa gränsavsnitt olika påverkansgrader (låg, medel och hög). Medlemsstaterna och byrån vidtar sedan lämpliga åtgärder utifrån den tilldelade påverkansgraden.

Förordningen utgör också ramverket för informationsutbytet och samarbetet med angränsande tredjeländer inom ramen för Eurosur i frågor som t.ex. utbytet av personuppgifter, som är strikt reglerat i förordning (EU) nr 1052/2013.

2.Utvärderingen av Eurosur

2.0.Utvärderingens omfattning

Utvärderingen omfattar hela tillämpningsområdet för förordning (EU) nr 1052/2013 och fokus ligger på medlemsstaternas och byråns genomförande av förordningen. I enlighet med artikel 22.2 i förordningen och riktlinjerna för bättre lagstiftning omfattar utvärderingen bl.a. en bedömning av

·Eurosurs relevans och av huruvida de underliggande skälen för förordningen kvarstår,

·Eurosurs ändamålsenlighet genom en bedömning av de uppnådda resultaten i förhållande till målen,

·Eurosurs effektivitet, däribland en kostnads–nyttoanalys,

·Eurosurs samstämmighet med annan politik och andra rättsakter och

·förordningens europeiska mervärde genom en subsidiaritetsprövning.

Vid utvärderingen ska byrån för grundläggande rättigheter även göra en oberoende bedömning av huruvida de grundläggande rättigheterna respekteras och påverkas.

2.1.Lägesrapport för genomförandet av Eurosur 

Eurosur består både av en styrstruktur och ett system för informationsutbyte. På det hela taget har Eurosurs ramverk genomförts i enlighet med förordningen:

·Alla medlemsstater har inrättat sina nationella samordningscentraler som ska fungera som knutpunkter för den nationella gränsövervakningen. Dessa ska i regel vara i drift dygnet runt alla dagar i veckan. Beroende på både medlemsstatens ansvarsfördelning och geografiska läge används den nationella samordningscentralen antingen som ledningscentral för gränskontrolltjänstemän eller bara som knutpunkt för samordning av gränsövervakningsverksamheten. Alla nationella samordningscentraler samarbetar och utbyter information med samordningscentraler i andra medlemsstater och med byrån och nästan alla med andra nationella myndigheter i samma medlemsstat. I flera medlemsstater uppfyller samordningscentralerna dock fortfarande inte alla kraven i förordning (EU) nr 1052/2013, vilket framkom inom ramen för utvärderingsmekanismen för Schengen.

·Alla medlemsstater har skapat en nationell situationsbild av läget vid gränsen och utbyter gränsincidenter (händelseskikt) och analytiska rapporter (analysskikt) med varandra. I dagsläget är det dock bara hälften av medlemsstaterna som inom det egna landet utbyter information om patrulleringsresursernas position via det operativa skiktet. Hälften av medlemsstaterna utbyter också information från sina nationella situationsbilder med angränsande medlemsstater.

·Alla medlemsstater har fastställt sina gränsavsnitt. Dessa har byrån i överenskommelse med de berörda medlemsstaterna tilldelat olika påverkansgrader. Dessa kan ändras vid behov. Byrån har gett stöd till alla medlemsstater som har gränsavsnitt med en hög påverkansgrad, t.ex. Italien och Grekland.

·Alla medlemsstater har rapporterat till kommissionen om sitt samarbete med angränsande tredjeländer. Detta samarbete bedrivs i regel i regionala samarbetsnätverk eller genom bilaterala överenskommelser. Som ett led i utvärderingen har medlemsstaterna låtit kommissionen ta del av utvalda bilaterala överenskommelser med tredjeländer.

·Byrån tillhandahåller för närvarande tretton fusionstjänster inom Eurosur. Det handlar om informationstjänster med ett högt mervärde som alla nationella samordningscentraler kan ta del av via Eurosurs kommunikationsnätverk eller som direkt går ut till gemensamma insatser som samordnas av byrån. Dessa tjänster används för att stödja gränsinsatser, för att upptäcka och analysera gränsöverskridande brottslighet, t.ex. smuggling av migranter, vapen, narkotika, cigaretter och annat smuggelgods, samt för att upptäcka nödställda migranter. De används också för att stödja medlemsstaternas patrullerande verksamhet.

Eurosurs fusionstjänster är ett resultat av byråns dagliga samarbete med Europeiska sjösäkerhetsbyrån (Emsa), Europeiska fiskerikontrollbyrån (EFCA) och EU:s satellitcentrum. Tjänsterna har utökats med ekonomiskt stöd från EU:s rymdprogram Copernicus. En ny flerfunktionstjänst för flygövervakning (Multipurpose Aerial Surveillance (M.A.S.)) håller för närvarande på att provas inom ramen för det europeiska samarbetet om kustbevakningsuppgifter och trepartsavtalet om samarbetet mellan Emsa, EFCA och byrån.

·Eurosurs kommunikationsnätverk används och drivs av byrån. Sedan december 2013 har över 184 000 gränsrelaterade händelser rapporterats och utbytts via den europeiska situationsbilden. I januari 2018 har byrån officiellt slutfört nätverkets säkerhetsackreditering, vilket gör det möjligt att utbyta säkerhetsskyddsklassificerade EU-uppgifter med de nationella samordningscentralerna.

För att göra informationsutbytet mer användarvänligt finns det fortfarande ett behov av att förbättra tillgången till nätverket och dess användargränssnitt. Detta skulle ge medlemsstaterna förutsättningar att använda informationen snabbare och bättre. Eftersom den information som rapporteras inom Eurosur redan inte är helt enhetlig, vare sig när det gäller typen av incidenter eller när det gäller tidsperioderna för rapportering i situationsbilderna, skulle en mer automatiserad informationshantering också underlätta användningen av informationen för analysändamål.

·Eurosurs kommunikationsnätverk mellan de nationella samordningscentralerna och byrån har använts parallellt med ett annat informationssystem som förvaltas av byrån. Detta används för byråns program för rapportering av gemensamma insatser (Jora) och har liknande funktioner. Denna överlappning har orsakat en del förvirring för medlemsstaterna och har negativt påverkat kvaliteten på rapporteringen vid de yttre gränserna. Situationen håller på att förbättras eftersom byrån successivt håller på att slå samman Jora med Eurosurs kommunikationsnätverk. Dessa bör på medellång sikt bli ett och samma verktyg.

·Under 2015 antog kommissionen handboken om Eurosur 5  som innehåller tekniska och operativa riktlinjer, rekommendationer och bästa praxis, bl.a. i fråga om samarbete med tredjeländer.

2.2.Utvärderingsresultat 

2.2.0.Relevans

Migrationskrisen, särskilt längs västra Balkanrutten 2015–2016, och terrorattackerna i Europa är de två största krissituationer som EU har tvingats att hantera sedan Eurosur antogs. Båda krissituationerna visade tydligt att den europeiska gräns- och kustbevakningen behöver ett stabilt och heltäckande ramverk för informationsutbyte och samarbete. Eurosur bör därför vidareutvecklas i detta avseende.

Eurosur är relevant för att förhindra irreguljär invandring och för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Det har kommit många rapporter om fall där den information som via Eurosur utbytts med byrån och mellan medlemsstater satt stopp för försök att smuggla narkotika, vapen, cigaretter och andra olagliga varor samt människor, och lett till att smugglarna kunnat gripas och ställas inför rätta.

I flera fall bidrog Eurosur direkt till att man kunde rädda hundratals migranters liv genom att först upptäcka dem till havs och sedan sätta in sjöräddningsinsatser. Indirekt bidrog Eurosur till att många fler liv kunde räddas, genom att man till följd av systemet inlett och upprätthållit samarbetet och informationsutbytet mellan gräns- och kustövervakningstjänstemän som arbetar vid de nationella samordningscentralerna och vid sjöräddningscentralerna.

2.2.1.Ändamålsenlighet 

Eurosur-ramverket är ändamålsenligt när det gäller att främja informationsutbyte och samarbete.

Inrättandet av de nationella samordningscentralerna har medfört ett mervärde, eftersom det bidragit till att förbättra samarbetet mellan myndigheter och utbytet av information på nationell och regional nivå med angränsande medlemsstater och med byrån. De nationella samordningscentralernas roll skulle kunna stärkas ytterligare genom en bättre samordning med den lokala och regionala gränsförvaltningen. Samordningscentralerna skulle även kunna ansvara för andra delar av den integrerade gränsförvaltningen, t.ex. övervakningen av sekundära förflyttningar.

Kvaliteten på den information som byrån och medlemsstaterna utbyter med varandra via den europeiska situationsbilden skulle kunna förbättras. Som redan nämnts bör de olika informationssystem som byrån använder, t.ex. programmet för rapportering av gemensamma insatser och Eurosurs kommunikationsnätverk, slås samman. Automatiseringen och användningen skulle kunna förbättras med hjälp av avancerad teknik. Byrån bör övervaka och vid behov upprätthålla kvaliteten på tjänsten och på den information som utbyts via Eurosur.

För att bli mer ändamålsenligt bör Eurosur generellt utvecklas från ett system till en mer övergripande styrstruktur för informationsutbyte och samarbete.

2.2.2.Effektivitet 

Kostnaderna för Eurosurs genomförande, som finansieras via de nationella budgetarna, EU:s finansieringsinstrument och byrån, beräknas uppgå till omkring 130 miljoner euro. De ligger därmed väl inom ramen för de 208 miljoner euro som man räknade med i den konsekvensbedömning som åtföljde lagstiftningsförslaget om Eurosur 6 2011.

EU ger medlemsstaterna ekonomiskt stöd för att genomföra Eurosur, dels via fonden för yttre gränser för perioden 2007–2013 och dels via instrumentet för ekonomiskt stöd för förvaltningen av de yttre gränserna och den gemensamma viseringspolitiken i den gällande fleråriga budgetramen. Båda står under delad och direkt förvaltning. Genomförandet av dessa instrument är föremål för egna utvärderingar.

Eurosur har medfört en begränsad administrativ börda. En sak som bidrar till denna administrativa börda, och som tillfrågade berörda parter pekar på, är den manuella hanteringen vid utbytet av information.

De menar dock att vinsterna med Eurosur, i form av förbättrad situationsmedvetenhet och reaktionsförmåga, uppväger kostnaderna i samband med genomförandet. Eurosur har bidragit till att öka synergieffekterna på EU-nivå, vilket därmed leder till lägre kostnader på nationell nivå.

2.2.3.Samstämmighet 

Eurosur bidrar till ökade synergieffekter och därmed till ökad samstämmighet med annan politik. Den nationella samordningscentralen är en knutpunkt för operativt samarbete med andra politiska aktörer, bl.a. inom havsfrågor, säkerhet och tullkontroll. Den är även ett bra exempel på civilt–militärt samarbete, eftersom flera nationella samordningscentraler även omfattar militära aktörer, t.ex. inom flottan.

På EU-nivå är Eurosurs fusionstjänster ett verktyg som kan användas för andra uppgifter inom kustbevakningen, t.ex. fiskerikontroll. De skapar också ömsesidig nytta genom att bidra till den yttre säkerheten, t.ex. då Eurosurs informationsprodukter via byrån har skickats till den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiska insatsen Eunavfor MED Sophia.

Eurosurs fusionstjänster är också ett verktyg för att genomföra forskningsprojekt och forskningsprogram i praktiken och är ett konkret resultat av EU:s rymdprogram Copernicus.

Eurosur bör ändras för att vara bättre anpassat till de nya inslagen i förordningen om en europeisk gräns- och kustbevakning och för att återspegla både byråns nya uppdrag och genomförandet av EU:s integrerade gränsförvaltning.

2.2.4.Mervärde för EU

EU:s gränsförvaltningsgemenskap är fullt medveten om Eurosurs europeiska mervärde. Att slopa Eurosur-ramverket är otänkbart eftersom de flesta medlemsstater idag är beroende av det för sin gränsövervakning.

Eurosurs fusionstjänster tillför ett verkligt mervärde för de slutanvändare som arbetar med gränsövervakning. Ingen nationell gränskontrollorganisation skulle på egen hand kunna finansiera de rymdbaserade övervakningstjänster och andra långdistansplattformar som Eurosur tillhandahåller inom ramen för sina fusionstjänster.

2.3.Respekt för och påverkan på grundläggande rättigheter 

Byrån för grundläggande rättigheter (FRA) har utvärderat Eurosur. I sin rapport 7 konstaterar FRA att Eurosur är förenligt med både grundläggande rättigheter och principer för skydd av personuppgifter. Samtidigt föreslår man flera förbättringar.

2.3.0.Tredjeländer och non-refoulement 

FRA har ägnat särskild uppmärksamhet åt frågan om non-refoulement vid gränsförvaltningssamarbete med tredjeländer och har inte upptäckt några överträdelser.

Majoriteten av de 20 medlemsstater som ingått bilaterala överenskommelser med tredjeländer om gränsövervakning gör en generell bedömning av läget i fråga om grundläggande rättigheter i tredjeländer, medan 11 medlemsstater har infört skyddsklausuler om grundläggande rättigheter i sina överenskommelser.

FRA har granskat sju slumpvis utvalda bilaterala överenskommelser. Inga av dessa innehöll bestämmelser som strider mot bestämmelserna om grundläggande rättigheter i EU-stadgan eller i skäl 15 och artikel 2.4 i förordning (EU) nr 1052/2013. FRA:s utvärdering visar t.ex. att de flesta överenskommelser innehåller en generell formulering om att överenskommelsen måste genomföras i enlighet med parternas internationella skyldigheter. FRA anser att dessa skulle kunna förtydligas genom uttryckliga garantier för att försäkra sig om att överenskommelsen genomförs i enlighet med grundläggande rättigheter.

2.3.1.Behandling av personuppgifter 

På det hela taget säkerställs en korrekt hantering av personuppgifter inom Eurosur genom lämplig utbildning och vägledning i handboken om Eurosur.

Utöver identifieringsnummer för fartyg utbyter byrån och medlemsstaterna inga personuppgifter med varandra inom ramen för Eurosur. Endast sex medlemsstater behandlar personuppgifter i samband med det nationella genomförandet av Eurosur.

2.3.2.Förslag på förbättringar 

I sin rapport föreslog FRA flera olika åtgärder för att utveckla Eurosur, bland annat att man i framtida överenskommelser med tredjeländer bör införa särskilda klausuler med krav på att överenskommelsen ska tillämpas i enlighet med grundläggande rättigheter, med respekt för principen om non-refoulement och med hänsyn till grundläggande dataskyddsbestämmelser. Som ett möjligt alternativ föreslog FRA utvecklingen av tekniska lösningar och förfaranden för att bättre kunna dokumentera händelser i samband med räddningsinsatser och händelser som involverar utsatta grupper av personer, t.ex. barn. FRA anser att detta skulle kunna minska risken för kränkningar av de mänskliga rättigheterna.

3.Problem som bör uppmärksammas ytterligare

Följande förbättringar skulle kunna åstadkommas genom den planerade ändringen av Eurosur-förordningen.

3.0.Åtgärder för att förbättra Eurosurs funktion

Eurosur bör utvecklas från att vara ett system till att bli en styrstruktur för informationsutbyte och samarbete på nationell, regional och europeisk nivå samt med tredje man.

3.0.0.Utökade befogenheter för nationella samordningscentraler

Inrättandet av de nationella samordningscentralerna i medlemsstaterna är en av Eurosur-förordningens största framgångar. När flera nationella myndigheter är inblandade i gränskontrollen används de nationella samordningscentralerna ofta som en ”plattform” för att underlätta myndighetssamarbetet när flera organ är underställda olika departement.

De nationella samordningscentralerna har också hjälpt till att bygga upp ett myndighetssamarbete som sträcker sig utanför och över den nationella nivån och har bidragit till att främja bilateralt och multilateralt samarbete på gränsövervakningsområdet. Modellen med nationella samordningscentraler exporteras nu till tredjeländer som ett sätt att utveckla regionala samarbetsnätverk.

Vid en vidareutveckling av Eurosur i syfte att främja en integrerad europeisk gränsförvaltning bör man ta hänsyn till medlemsstaternas olika administrativa strukturer och kulturer. Genom att utöka och förtydliga de nationella samordningscentralernas roll och befogenheter skulle man kunna bibehålla en viss nödvändig flexibilitet i genomförandet och samtidigt öka informationsutbytet och samarbetet.

3.0.1.Åtgärder för att förbättra styrningen av Eurosur

De olika aktörernas roller och ansvarsområden bör förtydligas i förordningen om Eurosur för att förbättra informationsutbytet och bygga upp ett förtroende bland berörda parter.

Rapporteringen av händelser och tillhandahållandet av informationstjänster i Eurosur bör t.ex. förklaras närmare, särskilt för att fastställa vilka som är ansvariga enheter, vem som äger informationen och inom vilken tid incidenter ska rapporteras.

Standarder bör fastställas för att harmonisera rapporteringsförfarandena, typen av händelser som ska rapporteras och de tekniska gränssnitten för att underlätta anslutningen mellan maskiner. En automatiserad mekanism bör inrättas för att kontrollera och upprätthålla kvaliteten på den information som utbyts inom Eurosur.

3.0.2.Minskade tekniska krav 

Den snabba tekniska utvecklingen skapar nya möjligheter som även bidrar till nya och effektivare lösningar för informationsutbyte.

Samtidigt som det var viktigt att fastställa stränga tekniska krav, t.ex. om situationsbildernas struktur, för att kunna inrätta Eurosur på mycket kort tid, kan dessa krav snabbt bli ett hinder för ett snabbt och effektivt informationsutbyte och därmed försvåra det fortsatta förbättringsarbetet.    

Till exempel skulle medlemsstaterna, utöver det informationsutbyte mellan nationell nivå och EU-nivå som beskrivs i förordningen om Eurosur, på bilateral eller multilateral basis snabbare kunna utbyta taktisk och operativ information med varandra på lokal nivå i det ”globala” ramverket Eurosur.

Detsamma gäller även det informationsutbyte som vid gemensamma insatser sker genom byråns program för rapportering av gemensamma insatser, som också är en av Eurosurs främsta informationskällor.

3.0.3.Användningen av Eurosurs fusionstjänster

Eurosurs fusionstjänster är en samling informationstjänster som är resultatet av ett etablerat samarbete mellan myndigheter på EU-nivå. Det råder stor enighet om att den här mekanismen ger gränsförvaltningen ett verkligt europeiskt mervärde.

I takt med att gränsövervakningen utvecklas kommer det även nya verktyg, t.ex. flerfunktionstjänsten för flygövervakningen. Eurosur bör göra det möjligt att snabbt börja använda sådana nya tjänster och samtidigt säkerställa skyddet för grundläggande rättigheter och personuppgifter.

3.0.Utökning av Eurosurs tillämpningsområde

Baserat på lärdomarna av och framgångarna med Eurosur som rättslig ram för informationsutbyte och samarbete mellan medlemsstaterna och byrån skulle förordningens tillämpningsområde successivt kunna utökas till att omfatta flera andra aspekter av gränsförvaltningen.

3.0.0.Rapportering av in- och utresekontroller vid gränsövergångsställen

I enlighet med artikel 2.2 i förordning (EU) nr 1052/2013 lämnar ett betydande antal medlemsstater frivilligt information som framkommer vid kontroller vid gränsövergångsställen och luftgränsövervakning. I dagsläget kan många incidenter som inträffar vid dessa gränser ”undgå” att hamna i den europeiska situationsbilden eftersom de inte rapporteras av alla medlemsstater.

Det är därför nödvändigt att systematiskt rapportera incidenter vid gränsövergångsställen.

3.0.1.Luftgränsövervakning 

Vid sidan om de frågor som rör flygplatser som behandlas ovan behöver frågan om luftgränsövervakning särskilt uppmärksammas. Det kommer rapporter om ny brottslighet där man använder sig av små luftfartyg, bl.a. fjärrstyrda luftfartygssystem, för att smuggla narkotika och cigaretter. En vidareutveckling av Eurosur-ramverket skulle kunna omfatta både tekniska och organisatoriska lösningar.

3.0.2.Samarbete med angränsande tredjeländer 

Utbyte av information och ett närmare samarbete med angränsande tredjeländer är avgörande för att kunna hantera migrationsströmmar och förhindra brott vid de yttre gränserna.

Här ger artiklarna 54 och 55 i förordningen om en europeisk gräns- och kustbevakning byrån nya och mer långtgående möjligheter än artikel 20 i förordningen om Eurosur.

Ramverket för informationsutbyte och samarbete med tredjeländer i de två förordningarna behöver bli mer samstämmigt för att undvika överlappningar och för att säkerställa komplementariteten med andra rättsakter, t.ex. förordningen om sambandsmän 8 .

3.0.3.Eurosur och en integrerad gränsförvaltning 

I förordningen om en europeisk gräns- och kustbevakning definieras den europeiska integrerade gränsförvaltningen som ett delat ansvar mellan medlemsstaterna och Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån. Därför finns det inget allmänt gemensamt ramverk för den integrerade gränsförvaltningen när det gäller utbyte av information och samarbete.

Med Eurosur har man med framgång genomfört ett sådant ramverk på gränsövervakningsområdet. Det finns därför skäl att överväga möjligheten att utvidga konceptet och införa ett gemensamt ramverk för den integrerade gränsförvaltningen, bland annat för övervakningen av sekundära förflyttningar.

5.Slutsatser och uppföljning

Mot bakgrund av resultatet av utvärdering SWD(2018) 410 och diskussionerna med medlemsstaterna och byråns experter drar kommissionen följande slutsatser:

Även om Eurosur-ramverket uppvisar positiva resultat i förhållande till målen skulle det kunna fungera bättre om det utvecklades från ett tekniskt informationssystem till en styrstruktur för informationsutbyte och samarbete. Denna styrstruktur skulle kunna omfatta gränskontroll och möjligen även andra utvalda delar av den europeiska integrerade gränsförvaltningen.

Uppföljning

I enlighet med artikel 22.3 i förordningen om Eurosur lägger kommissionen tillsammans med denna rapport om utvärderingen av Eurosur därför även fram ett förslag om att ändra förordningen om Eurosur och inkludera Eurosur i förslaget till ändring av förordningen om en europeisk gräns- och kustbevakning.

(1)       Förordning (EU) nr 1052/2013 .

(2)      Förordning (EU) 2016/1624.

(3)      30 medlemsstater tillämpar förordningen om Eurosur – 26 EU-medlemsstater (alla utom Förenade kungariket och Irland) och de fyra Schengenassocierade länderna (Island, Norge, Liechtenstein och Schweiz).

(4)      Inom Eurosur har utbytet och spridningen av information decentraliserats och sköts av de enskilda medlemsstaterna och byrån. Inga personuppgifter utbyts via Eurosurs kommunikationsnätverk och endast ett fåtal medlemsstater utbyter personuppgifter via sina nationella samordningscentraler.

(5)      Kommissionens rekommendation av den 15 december 2015 om antagande av handboken för genomförande och förvaltning av ett europeiskt gränsövervakningssystem i praktiken (handboken om Eurosur).

(6)      COM(2011) 873 final.

(7)    Byrån för grundläggande rättigheter: How the Eurosur Regulation affects fundamental rights, http://fra.europa.eu/en/publication/2018/evaluation-impact-eurosur-fundamental-rights

(8)      Rådets förordning (EG) nr 377/2004 av den 19 februari 2004 om inrättande av ett nätverk av sambandsmän för invandring.