1. 

Av många olika skäl (religiösa, kulturella och sanitära) har alla civilisationer varit tvungna att ta ställning till hanteringen av avlidna personers jordiska kvarlevor. Sedan urminnes tider har många samhällen valt att begrava kroppen (sit tibi terra levis) på kyrkogårdar eller begravningsplatser. Här sker gravsättningen och minnet av den avlidne hedras och äras. Under de senaste århundradena har dessa platser traditionellt förvaltats av offentliga, vanligtvis kommunala, myndigheter.

2. 

Det blir emellertid allt vanligare med kremering. Allteftersom det, mer eller mindre traditionella, motståndet mot att använda denna metod ( 2 ) försvinner, och fördelarna med den (bland annat ekonomiska, sociala och utrymmesrelaterade) samtidigt försvaras, ökar intresset för kremering, vilket ger upphov till nya frågeställningar, såsom hur askan ska förvaras.

3. 

Kring människors bortgång har ett komplext nät av begravningstjänster i vid bemärkelse vuxit fram. De flesta tjänsterna erbjuds av privata företag som arbetar tillsammans med den avlidna personens familj på ett yrkesmässigt sätt, såsom för transport av kroppen från hemmet eller bårhuset och andra typer av begravningsförberedelser. Vid sidan av dessa begravningstjänster i vid bemärkelse finns detbegravningstjänster i snäv bemärkelse ( 3 ) som tillhandahålls i anslutning till kyrkogården och särskilt utgörs av kremeringen eller gravsättningen av stoftet eller askan och förvaringen av de jordiska kvarlevorna. ( 4 ) Dessa sistnämnda tjänster brukar uteslutande vara underordnade offentliga, vanligtvis kommunala, myndigheter.

4. 

I några medlemsstater är det emellertid tillåtet med privata kyrkogårdar och i andra (bland annat Italien) är det möjligt att överlåta förvaltningen av offentliga kyrkogårdar till kommersiella bolag. Ur detta perspektiv kan man tala om en viss privatisering av kyrkogårdarna, vilket inte är oproblematiskt, och det har framförts att initiativ av denna sort innebär ett ”kulturbrott”. I debatten blandas antropologiska överväganden och uppfattningar som försvarar bibehållandet av de offentliga kyrkogårdarna som gemensamma tillgångar som återspeglar ett samhälles historia.

5. 

I detta förhandsavgörande behandlas frågan huruvida kommunfullmäktige i den italienska staden Padua kan ge de kommunala kyrkogårdarna ensamrätt vad gäller förvaringen av urnor med aska från kremeringar (när familjerna väljer att inte förvara dem i hemmen).

6. 

För att svara den hänskjutande domstolen måste EU-domstolen ställa förbudet för privata företag att bedriva sådan verksamhet mot etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Det är nödvändigt att granska de skäl som skulle kunna motivera en sådan inskränkning, om det handlar om folkhälsokrav (väl kända i EU-domstolens rättspraxis) eller om vördnad för de avlidna, varom EU-domstolen så vitt jag vet ännu inte har uttalat sig.

7.

Artikel 49 FEUF reglerar etableringsfriheten och har följande lydelse:

”Inom ramen för nedanstående bestämmelser ska inskränkningar för medborgare i en medlemsstat att fritt etablera sig på en annan medlemsstats territorium förbjudas. Detta förbud ska även omfatta inskränkningar för medborgare i en medlemsstat som är etablerad i någon medlemsstat att upprätta kontor, filialer eller dotterbolag.

Etableringsfriheten ska innefatta rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt rätt att bilda och driva företag, särskilt bolag som de definieras i artikel 54 andra stycket, på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för egna medborgare, om inte annat följer av bestämmelserna i kapitlet om kapital.”

8.

Artikel 56 FEUF första stycket behandlar den fria rörligheten för tjänster på följande sätt:

”Inom ramen för nedanstående bestämmelser ska inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten.”

9.

Artikel 1 har följande lydelse:

”1.   I detta direktiv fastställs de allmänna bestämmelser som skall underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls.

2.   I detta direktiv behandlas inte liberaliseringen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som är förbehållna offentliga eller privata enheter, och inte heller privatiseringen av offentliga enheter som tillhandahåller tjänster.

3.   I detta direktiv behandlas inte avskaffandet av monopol för tillhandahållande av tjänster och inte heller statligt stöd från medlemsstater vilket omfattas av gemenskapens konkurrensregler.

…”

10.

Artikel 2 har följande lydelse:

”1.   Detta direktiv skall tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat.

2.   Detta direktiv skall inte tillämpas på följande verksamheter:

…”

11.

Enligt artikel 53 föreskrivs att bestämmelser eller praxis som följer av italiensk rätt inte är tillämpliga på italienska medborgare i den mån de har diskriminerande verkan i förhållande till de villkor och den behandling som tillämpas på unionsmedborgare bosatta i Italien.

12.

Artikel 3 har följande lydelse:

”1.   Under sex månader efter offentliggörandet av denna lag kan [1990 års förordning] ändras genom en förordning som antas i enlighet med artikel 17.1 i lag nr 400 av den 23 augusti 1988, i dess ändrade lydelse, på förslag från hälso- och sjukvårdsministeriet, efter att ha hört inrikes- och försvarsministerierna, och efter yttrande från behöriga parlamentsutskott, med följande principer som grund:

…

…

…

13.

Artikel 343 har följande lydelse:

”Kremering av döda kroppar ska ske i ett krematorium med tillstånd från prefekten, efter att ha hört distriktsläkaren. Kommunen ska utan kostnad avsätta den mark på kyrkogården som behövs för att uppföra krematoriet. Gravurnorna med resterna från den fullständiga kremeringen får placeras på en kyrkogård, i ett kapell eller tempel som tillhör en juridisk person, eller i en privat gravurnekammare där de på ett varaktigt sätt är skyddade från all sorts skändning.”

14.

Artiklarna 90 till 95 behandlar ordnande av privata gravplatser på kyrkogårdar. Artikel 92.4 förbjuder tilldelning av privata gravplatser till fysiska eller juridiska personer i vinstsyfte eller för spekulation.

15.

Artikel 1.1 har följande lydelse:

”Denna lag reglerar aspekter med avseende på skyddet av folkhälsan inom ramen för åtgärder och tjänster med koppling till en persons bortgång, med hänsyn till värdighet, religiösa och kulturella övertygelser och allas rätt att fritt kunna välja form för gravsättning eller kremering.”

16.

Artikel 49.2 har följande lydelse:

”På begäran får en förseglad urna anförtros behöriga personer för förvaring på en kyrkogård, för förvaring i ett privat utrymme eller för spridning.”

17.

Artikel 52 (”Förvaring av urnor i bostäder”), i dess lydelse enligt kommunalt beslut nr 2015/0084, har följande lydelse:

”1.   Förvaring av en gravurna i en bostad ska ske med hänsyn till de skriftliga anvisningarna från den avlidna personen. Om det inte finns skriftliga anvisningar får beslut om förvaring fattas av maken eller makan eller, i avsaknad härav, av den närmaste släktingen enligt artiklarna 74, 75, 76 och 77 i civillagen eller, om det finns flera sådana, av en absolut majoritet av dem.

…

3.   Mottagaren får under inga omständigheter överlåta förvaringen av gravurnan till tredjeman. Detta förbud gäller även om den avlidne har uttryckt en sådan önskan.

4.   Mottagaren har skyldighet att förvara gravurnan uteslutande i sin egen bostad, på en plats som är skyddad från eventuell skändning eller eventuellt bortförande. Under inga omständigheter får öppningar eller hål göras i urnan.

5.   Begravningstjänsten får när som helst begära att mottagaren visar upp gravurnan, för att kontrollera dess skick och förvarings.

…

9.   Mottagaren kan när som helst ombes att placera den förvarade urnan på en kyrkogård.

10.   Utöver kraven i punkt 4 får gravurnor under inga omständigheter förvaras i vinstdrivande syfte. Följaktligen är det inte tillåtet att utöva näringsverksamhet som består i, om än inte uteslutande, förvaring av gravurnor, oavsett grund och varaktighet. Detta förbud gäller även om den avlidne har uttryckt en sådan önskan.”

18.

Bolaget Memoria Srl bildades den 1 december 2014 för att erbjuda allmänheten förvaring av gravurnor.

19.

Memoria Srl erbjöd familjer vars avlidna familjemedlemmar hade kremerats, möjlighet att förvara gravurnorna på andra platser än i hemmen eller på kyrkogårdar, platser där familjerna skulle kunna visa de avlidna vördnad och respekt. Platserna presenterades som utrymmen särskilt avsedda för förvaring av urnor, i en miljö som var estetiskt tilltalande, privat, skyddad och särskilt lämpad för andakt och bön till minne av de avlidna. I detta syfte undertecknade familjerna ett avtal om avstående av rätten att använda nischer (gravurnekammare) för förvaring av urnorna.

20.

Med början i september 2015 började Memoria Srl använda dessa utrymmen för gravurnor, vilka kallades ”luoghi della memoria” (minnesplatser), i olika delar av staden Padua. Familjemedlemmarna hade tillträde till dessa platser förutsatt att de godkände en intern uppförandekod, där det föreskrevs iakttagande av regler för gott uppförande, korrekthet och värdighet, förbud mot förtäring av alkoholhaltiga drycker och skyldighet att bära lämplig klädsel.

21.

Antonia Dall’Antonia var potentiell kund hos Memoria Srl, eftersom hon hade för avsikt att kremera sin makes kropp och föra askan till ett av dessa utrymmen.

22.

Den 30 november 2015 antog Consiglio Comunale di Padova (kommunfullmäktige i Padua) beslut nr 2015/0084, som ändrade det kommunala regelverket om begravningstjänster. ( 12 ) Denna ändring uteslöt möjligheten för mottagaren av gravurnan att anlita privata kommersiella tjänster tillhandahållna utanför ordinarie verksamhetsområde för begravningstjänster och kommunala kyrkogårdar.

23.

Den 15 februari 2016 vände sig Memoria Srl och Antonia Dall’Antonia till Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Regionala förvaltningsdomstolen i Veneto, Italien) med yrkande om att beslut nr 2015/0084 av kommunfullmäktige i Padua skulle ogiltigförklaras, samt yrkade ersättning för den skada som Memoria Srl hade orsakats. De anförde sammanfattningsvis att beslutet var oförenligt med bestämmelserna i unionsrätten, och i synnerhet med principerna om etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster.

24.

Den hänskjutande domstolen ställer sig tveksam till om dessa principer är tillämpliga på en åtgärd som endast är giltig i kommunen Padua och som inte påverkar hela den italienska befolkningen. Enligt den hänskjutande domstolen förefaller det inte heller finnas några betänkligheter, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, som motiverar inskränkningen.

25.

Mot denna bakgrund har den hänskjutande domstolen ställt följande fråga till EU-domstolen för förhandsavgörande:

”Ska artiklarna 49 och 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt tolkas så, att de utgör hinder för att tillämpa följande bestämmelser i artikel 52 i regelverket för begravningstjänster antaget av Comune di Padova:

’Mottagaren får under inga omständigheter överlåta förvaringen av gravurnan till tredjeman. Detta förbud gäller även om den avlidne har uttryckt en sådan önskan (punkt 3).

Mottagaren har skyldighet att förvara gravurnan uteslutande i sin egen bostad (punkt 4).

…

Förvaringen av gravurnor får under inga omständigheter ske i vinstdrivande syfte. Följaktligen är det inte tillåtet att utöva näringsverksamhet som består i, om än inte uteslutande, förvaring av gravurnor, oavsett grund och varaktighet. Detta förbud gäller även om den avlidne har uttryckt en sådan önskan (punkt 10).’?”

26.

Memoria Srl, Comune di Padova, den italienska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Med undantag för Comune di Padova närvarade alla vid den förhandling som hölls den 16 april 2018, under vilken EU-domstolen bjöd de berörda att uttala sig om en eventuell tillämpning av direktiv 2006/123.

27.

Den hänskjutande domstolen har ställt frågan för att få klarhet i huruvida de nationella bestämmelser som förbjuder privata företag att tillhandahålla tjänster för förvaring av gravurnor är förenliga med artiklarna 49 FEUF och 56 FEUF.

28.

Även om den hänskjutande domstolen har begränsat frågorna till att avse tolkningen av vissa bestämmelser i unionsrätten utgör denna omständighet enligt fast rättspraxis inte hinder för att EU-domstolen tillhandahåller den hänskjutande domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet. ( 13 )

29.

EU-domstolen, som ska ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, är vidare behörig att lämna upplysningar som grundas på handlingarna i det nationella målet och de skriftliga och muntliga yttranden som avgetts till den. ( 14 )

30.

Ur denna synvinkel, mot bakgrund av uppgifterna i beslutet om hänskjutande och diskussionen under förhandlingen, bör förbudet för privata företag att tillhandahålla tjänster för förvaring av gravurnor även prövas mot direktiv 2006/123.

31.

Den italienska regeringen och Comune di Padova har gjort gällande av tolkningsfrågan inte kan tas upp till prövning av i huvudsak ( 15 ) två skäl: a) Det handlar om en rent intern tvist utan gränsöverskridande inslag. b) Den hänskjutande domstolen har i sitt beslut inte inkluderat alla faktiska och rättsliga omständigheter i målet som är nödvändiga för att EU-domstolen ska kunna lämna ett ändamålsenligt svar.

32.

Den första invändningen består i att målet vid den nationella domstolen rör en rent intern situation som ligger utanför unionsrättens tillämpningsområde: ett italienskt bolag tvistar med Comune di Padova om tillämpningen av ett kommunalt regelverk som endast gäller lokalt. Det skulle därmed inte finnas något gränsöverskridande inslag som motiverar att frågor ställs avseende de grundläggande friheterna på den inre marknaden. ( 16 )

33.

Mot bakgrund av EU-domstolens rättspraxis avseende rent interna situationer, som nyligen har bekräftats i domen Ullens de Schooten, ( 17 ) bör denna invändning avvisas.

34.

Det stämmer rent allmänt att ”EUF-fördragets bestämmelser beträffande etableringsfriheten, friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för kapital … inte [kan] tillämpas på en situation som i alla avseenden är begränsad till en och samma medlemsstat”. ( 18 )

35.

EU-domstolen tillåter dock undantag från denna regel och anser sig behörig att besvara tolkningsfrågor som ställs i rent nationella mål och utan uppenbara gränsöverskridande inslag, när sådana uppkommer.

36.

Det första av dessa undantag rör beslut om hänskjutande där en nationell bestämmelse ger de inhemska medborgarna samma rättigheter som bestämmelserna i unionsrätten ger medborgarna i andra medlemsstater, i syfte att undvika så kallad omvänd diskriminering (à rebours).

37.

Enligt EU-domstolen kan ”[t]olkningen av de grundläggande friheterna i artiklarna 49, 56 eller 63 FEUF… visa sig relevant i ett mål där omständigheterna i alla avseenden är begränsade till en och samma medlemsstat, när nationell rätt föreskriver att den hänskjutande domstolen ska tillerkänna en medborgare i den medlemsstat där den hänskjutande domstolen är belägen samma rättigheter som dem som enligt unionsrätten tillkommer en medborgare i en annan medlemsstat i samma situation”. ( 19 )

38.

I detta mål anser den nationella domstolen – på goda grunder – att artikel 53 i lag nr 234/2012 förbjuder omvänd diskriminering och innebär att artikel 49 FEUF ska tillämpas på italienska medborgare, också i rent interna situationer, vilket EU-domstolen redan haft anledning att bekräfta. ( 20 )

39.

Ett annat undantag som framhålls i domen Ullens de Schooten avser ”bestämmelser som inte enbart är tillämpliga på inhemska medborgare utan även på medborgare i andra medlemsstater, [när]… det avgörande som den hänskjutande domstolen antar efter det att EU-domstolen har meddelat dom i målet om förhandsavgörande [kommer] att ha verkan även gentemot dessa sistnämnda medborgare, vilket motiverar att EU-domstolen besvarar frågor som har anknytning till fördragsbestämmelserna om de grundläggande friheterna, trots att omständigheterna i det nationella målet i alla avseenden är begränsade till en och samma medlemsstat”. ( 21 )

40.

Såsom anges av den hänskjutande domstolen – med upprepning av sökandenas resonemang i det nationella målet – har angett kan det inte uteslutas att en ekonomisk aktör från en annan medlemsstat, som tillåter förvaring av urnor i utrymmen som förvaltas av kommersiella bolag, i framtiden bestämmer sig för att bedriva verksamhet i Italien. Det är inte heller uteslutet att en medborgare i en annan medlemsstat vill kunna använda sig av liknande tjänster på italienskt territorium.

41.

Jag anser således att beslutet om hänskjutande visar att det föreligger ett visst, om än obetydligt, samband mellan saken eller omständigheterna i målet vid den nationella domstolen och artiklarna 49 och 56 FEUF. ( 22 )

42.

Ett specifikt argument måste läggas till ovanstående, avseende eventuell ( 23 ) tillämplighet av direktiv 2006/123, i vilket vissa bestämmelser (de i kapitel III, om tjänsteleverantörers etableringsfrihet) ”ska tolkas så, att dessa bestämmelser även är tillämpliga på en situation som i alla relevanta avseenden är begränsad till en och samma medlemsstat”. ( 24 )

43.

EU-domstolen har i detta hänseende ansett följande:

44.

Följaktligen kan den första invändningen mot möjligheten att ta upp tolkningsfrågan till prövning inte godtas.

45.

Även den andra invändningen ska avvisas, eftersom det påstås att beslutet om hänskjutande inte innehåller de faktiska och rättsliga omständigheter som är nödvändiga för att möjliggöra ett uttalande från EU-domstolen. Den italienska regeringen och Comune di Padova menar särskilt att redogörelsen för den tillämpliga italienska lagstiftningen är begränsad till det kommunala regelverket om begravningstjänster, och utelämnar en beskrivning av den inhemska juridiska ramen (nationell och regional) av högre rang och där det kommunala regelverket ingår.

46.

Jag anser tvärtom att den hänskjutande domstolen har lagt fram de grundläggande delarna av den nationella lagstiftning som förbjuder privat förvaring av gravurnor, så att de kan bedömas mot bakgrund av de bestämmelser i unionsrätten, vars tolkning efterfrågas. Kraven i artikel 94 i EU-domstolens rättegångsregler är uppfyllda och begäran om förhandsavgörande iakttar de villkor som följer av rättspraxisen på detta område. ( 26 )

47.

Det faktum att den hänskjutande domstolen endast har redogjort för sökandenas resonemang i målet vid den nationella domstolen, och inte motpartens, ändrar inte denna slutsats, eftersom möjligheten att inbegripa ett visst resonemang omfattas av den nationella domstolens skönsmässiga bedömning i samband med dess formulering av tolkningsfrågan.

48.

Jag anser följaktligen att tolkningsfrågan kan tas upp till prövning.

49.

I detta mål måste det först klarläggas om bestämmelserna om etableringsfrihet eller den fria rörligheten för tjänster kan ha åsidosatts. Om så är fallet ska, i ett nästa steg, tillämpningen av direktiv 2006/123 eller av de bestämmelser i primärrätten som reglerar dessa friheter (artiklarna 49 och 56 FEUF) bedömas.

50.

Enligt fast praxis från EU-domstolen är målet med etableringsfriheten, vilken garanteras genom artikel 49 FEUF, att göra det möjligt för en medborgare i en medlemsstat att etablera sig i en annan medlemsstat för att där bedriva sin verksamhet och därigenom främja det ekonomiska och sociala utbytet inom unionen såsom egenföretagare.

51.

Denna frihet innebär således att en fysisk eller juridisk person stadigvarande och kontinuerligt kan delta i det ekonomiska livet i en annan medlemsstat än ursprungsstaten, och dra fördel av detta genom att bedriva en faktisk ekonomisk verksamhet från ett fast driftsställe i värdmedlemsstaten under obestämd tid. ( 27 )

52.

När det gäller friheten att tillhandahålla tjänster, i artikel 56 FEUF, avses alla tjänster som inte erbjuds stadigvarande och kontinuerligt från en yrkesmässig hemvist i bestämmelsemedlemsstaten. ( 28 )

53.

I målet vid den nationella domstolen avser Memoria Srl att erbjuda förvaring av gravurnor, från ett fast driftsställe och under obestämd tid, i kommunen Padua. Dess avsikt omfattas därmed av etableringsfriheten. ( 29 )

54.

En eventuell inskränkning av denna frihet kan prövas utifrån bestämmelser i sekundärrätten (direktiv 2006/123) eller utifrån primärrätten (artikel 49 FEUF).

55.

Om inskränkningen omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 ska den inte också prövas utifrån artikel 49 FEUF. En samtidig prövning av en nationell åtgärd utifrån bestämmelserna i direktiv 2006/123 och utifrån dem i EUF-fördraget skulle innebära att man införde en prövning i varje enskilt fall, utifrån primärrätten, och att den riktade harmonisering som görs genom nämnda direktiv därigenom går om intet. ( 30 )

56.

Nästa frågeställning är huruvida förvaringen av gravurnor omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123, vars mål är att underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster.

57.

En första läsning av artikel 2 i direktiv 2006/123 talar för dess tillämplighet. Enligt artikel 2.1 ”ska [detta direktiv] tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat”. Undantagen från denna bestämmelse återfinns i punkterna 2 och 3 och inget av dem omfattar – åtminstone uttryckligen – vare sig begravningstjänster i allmänhet eller förvaring av gravurnor i synnerhet. ( 31 )

58.

Det faktum att Memoria Srl:s förvaring av gravurnor skulle kunna betecknas som förvärvsverksamhet som egenföretagare som tillhandahålls mot ekonomisk ersättning ( 32 ) och som omfattas av den allmänna bestämmelsen (artikel 2.1) och inte av undantagsbestämmelserna (punkterna 2 och 3), talar för att verksamheten omfattas av bestämmelserna i direktiv 2006/123.

59.

I artikel 1.3 i direktiv 2006/123 anges emellertid att i direktivet ”behandlas inte avskaffandet av monopol för tillhandahållande av tjänster”. Skäl 8 i direktivet innehåller vissa förtydliganden i detta avseende: ”De bestämmelser i detta direktiv som rör etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster bör endast tillämpas om den berörda verksamheten är öppen för konkurrens, så att medlemsstaterna inte tvingas att … avskaffa existerande monopol …”. ( 33 )

60.

Det av Comune di Padova antagna regelverket hindrar privata aktörer från att erbjuda förvaring av gravurnor, och gör denna tjänst till föremål för ett monopol. Monopolet tillerkänns det kommunala företag som ansvarar för förvaltningen av begravningstjänster. Samtidigt förhindras andra företag, som Memoria Srl, tillträde till denna verksamhet.

61.

Sådana monopol för tillhandahållande av tjänster omfattas inte av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 enligt ovan nämnda artikel 1.3, jämförd med skäl 8 i nämnda direktiv. Kapitel III i direktiv 2006/123, som innehåller särskilda bestämmelser om etableringsfrihet, innehåller inte heller några bestämmelser som är tillämpliga på sådana monopol som har skapats genom nationella föreskrifter. Följande ståndpunkter framhålls:

62.

Sammantaget anser jag att direktiv 2006/123 inte är tillämpligt på ett monopol för förvaring av gravurnor som det som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen.

63.

Om en inskränkning av etableringsfriheten inte kan granskas med hjälp av de harmoniserade bestämmelserna i sekundärrätten måste detta göras enligt primärrätten. ( 34 ) Närmare bestämt enligt artikel 49 FEUF och EU-domstolens praxis avseende tolkningen av denna bestämmelse.

64.

Nationella bestämmelser som endast tillåter att en enda godkänd aktör förvarar gravurnor innebär i sig ett oöverstigligt hinder för andra företag att tillhandahålla denna tjänst. Mottagaren av en gravurna kan bara vända sig till tillhandahållaren av kommunala begravningstjänster för förvaring av urnan på annan plats än i bostaden, och saknar möjlighet att vända sig till någon annan leverantör av nämnda tjänst.

65.

När Comune di Padova ger en enda aktör ensamrätt att utöva verksamheten, inskränks således etableringsfriheten och även friheten att tillhandahålla tjänster. ( 35 ) Artikel 37 FEUF är inte tillämplig på monopol för tillhandahållande av tjänster. ( 36 )

66.

I enlighet med artiklarna 14 och 106.2 FEUF skulle förvaring av urnor, såsom denna verksamhet regleras i den nationella lagstiftningen, ( 37 ) kunna ingå i kategorin tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller i kategorin allmänna tjänster utan ekonomisk betydelse. ( 38 )

67.

I samband med det första alternativet måste ”nationella, regionala och lokala myndigheters avgörande roll och stora handlingsutrymme när det gäller att tillhandahålla, beställa och organisera” sådana tjänster beaktas, enligt ”de skillnader i användarnas behov och preferenser som olika geografiska, sociala eller kulturella förhållanden kan leda till”. ( 39 )

68.

Om det däremot är en allmän tjänst utan ekonomiska inslag anges i artikel 2 i protokoll (nr 26) om tjänster av allmänt intresse, fogat till Lissabonfördraget, i ett särskilt eftertryckligt ordalag att ”[b]estämmelserna i fördragen ska inte på något sätt påverka medlemsstaternas behörighet att tillhandahålla, beställa och organisera” sådana tjänster. ( 40 )

69.

Handlingarna i målet är emellertid inte tillräckliga för att kunna dra en säker slutsats, inte minst om de nationella myndigheterna med exakthet måste fastställa målen för tillhandahållarna av dessa tjänster. Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att klarlägga denna fråga. ( 41 )

70.

Om den hänskjutande domstolen väljer att tillämpa artikel 106 FEUF måste den ändå pröva om verksamheten i fråga omfattas av övriga bestämmelser i fördragen (bland annat bestämmelserna om etableringsfrihet och dess begränsningar), vilket i allmänhet sker, om inte ”tillämpningen av dessa regler… rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats [företaget som anförtrotts att tillhandahålla tjänsten] fullgörs”.

71.

Oavsett om detta sker på det ena eller det andra sättet måste det fastställas om denna inskränkning av etableringsfriheten kan vara motiverad av hänsyn till ”allmän ordning, säkerhet och hälsa” eller av (annan) tvingande hänsyn till allmänintresset, enligt rättspraxis från EU-domstolen. Jag kommer uteslutande att beakta sådan hänsyn som anförs i målet.

72.

De nationella myndigheter som hänvisar till denna grund måste visa att de nationella bestämmelserna överensstämmer med proportionalitetsprincipen, det vill säga att inskränkningen är nödvändig för att uppnå det åberopade målet, och att målet inte skulle kunna uppnås genom förbud eller begränsningar som är mindre omfattande eller som påverkar handeln inom unionen i mindre utsträckning. Den medlemsstat som åberopar undantag med hänvisning till folkhälsan måste tillhandahålla ändamålsenlig bevisning eller en bedömning av lämpligheten och proportionaliteten av den restriktiva åtgärd som antagits, samt närmare uppgifter till stöd för dess argument. ( 42 )

73.

Enligt min uppfattning har detta inte styrkts i det nu aktuella målet, och inte heller har det gjorts en godtagbar proportionalitetsprövning. Enligt vad kommissionen har angett är aska, till skillnad från jordiska kvarlevor, ur biologisk synvinkel ett inert material som inte utgör någon risk för folkhälsan. Kremeringsprocessen, som avslutas genom överlämnandet av askan från den avlidne till familjen, avlägsnar denna risk.

74.

Det stämmer att okontrollerad spridning av aska från urnor skulle kunna ge upphov till mindre olägenheter för folkhälsan. För att undanröja sådana olägenheter skulle det vara tillräckligt att kräva av de privata företag som erbjuder förvaring av gravurnor att de iakttar samma villkor som offentliga kyrkogårdar. Detta skulle vara ett mindre restriktivt alternativ för etableringsfriheten än ett totalförbud för privata företag att utöva sådan verksamhet. ( 43 )

75.

Comune di Padova åberopar ”vördnaden för de avlidna samt iakttagande av stillhet och värdighet på begravningsplatser i stadsmiljö” som grund för sitt regelverk.

76.

Vördnaden för de avlidna är en gemensam värdering som delas av samtliga medlemsstater. ( 44 ) Det utesluts inte på förhand att den skulle kunna motivera en inskränkning av etableringsfriheten ( 45 ) som den som ett förbud mot kommersiell verksamhet med förvaring av gravurnor innebär.

77.

Vid en proportionalitetsprövning av denna hypotetiska grund uppstår dock åtminstone två svårigheter. Den första är att respekten för stoft från avlidna även skulle kunna garanteras på lämpligt sätt av ett privat företag, genom att kräva att företaget tillhandahåller tjänsten på samma villkor som de som gäller för kommunala kyrkogårdar. ( 46 ) Det finns därmed alternativa åtgärder som är mindre inskränkande än att förbjuda verksamheten för kommersiella företag.

78.

För det andra skulle inte hänsynen till de avlidna behöva ta skada i det fall det privata företaget som erbjuder förvaring av gravurnor skulle gå i konkurs eller avvecklas på annat sätt, eller avsluta sin verksamhet. I en sådan situation skulle risken för att gravurnorna skulle lämnas utan skydd eller kontroll kunna avhjälpas av de italienska myndigheterna genom att kräva att företaget överför urnorna till en offentlig kyrkogård eller lämnar tillbaka dem till deras innehavare.

79.

Det erinras om att artikel 52.5 och 52.9 i Paduas kommunala regelverk om begravningstjänster godkänner att gravurnan förvaras av den avlidnes familjemedlemmar i deras hem, även om den kommunala begravningstjänsten när som helst kan kräva att mottagaren visar upp urnan, för att kontrollera dess skick och förvaringssätt. Dessutom kan mottagaren när som helst ombes att placera urnan på en kyrkogård.

80.

Dessa skyldigheter, liksom skyldigheten att lämna tillbaka urnorna till de kommunala kyrkogårdarna eller till familjerna, skulle kunna åläggas privata företag, för att undvika att urnorna lämnas oskyddade i samband med att ett privat företag upphör med sin verksamhet eller avvecklas. Det är således ånyo möjligt att vidta en alternativ åtgärd som är mindre inskränkande än att totalförbjuda verksamheten för sådana företag.

81.

Den italienska regeringen gjorde under förhandlingen gällande att de dominerande moraliska och kulturella värderingarna i landet, vilka avspeglas i dess traditioner, står i motsättning till vinstdrivande verksamhet såsom förvaring av mänskligt stoft. Den åtgärd som antagits av Comune di Padova, i linje med förbudet på nationell nivå, ( 47 ) skulle därmed vara motiverat av att gravurnor, enligt det italienska samhällets värderingar, i själva verket inte kan omfattas av den privata äganderätten och att hanteringen av dem följaktligen är oförenlig med det vinstsyfte som kännetecknar kommersiell handel.

82.

Om det verkligen vore så, skulle man kunna tala om etiska betänkligheter som är typiska för Republiken Italien, och som inte nödvändigtvis behöver anammas av övriga medlemsstater. ( 48 ) Även om det inte är jämförbart med det nu aktuella förbudet fann EU-domstolen det totalförbud mot lotterier och andra typer av spel som gällde i Förenade kungariket vara motiverat, av bland annat ”moraliska, religiösa eller kulturella betänkligheter”. ( 49 )

83.

Jag nämner denna praxis eftersom begreppet ”allmän ordning” som EU-domstolen godtog i det målet liksom i tidigare och senare mål, tillerkänner ”de behöriga nationella myndigheterna ett utrymme för skönsmässig bedömning inom de ramar som fastställts i fördraget”. ( 50 ) När en medlemsstat finner det nödvändigt att förbjuda handel med vissa tjänster, som de i det nu aktuella målet, till följd av att medlemsstaten anser sådan handel vara oförenlig med dess grundläggande värderingar och intressen, måste prövningen av förenligheten med unionsrätten ske med beaktande av kraven på nationell ”allmän ordning”.

84.

Återigen, i avsaknad av annat bedömningsunderlag i beslutet om begäran om förhandsavgörande, ankommer det på den hänskjutande domstolen att fastställa huruvida det aktuella förbudet i dess nationella rättsordning verkligen utgör ett förbud av hänsyn till italiensk ”allmän ordning”, i den mening som det redan redogjorts för, och om ett förbud är det enda lämpliga och proportionerliga sättet att garantera respekten för de värderingar som ligger bakom detta förbud.

85.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att EU-domstolen besvarar den fråga som Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Regionala förvaltningsdomstolen i Veneto, Italien) har ställt enligt följande:

Artikel 49 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt utgör, i princip, hinder för nationella bestämmelser, som de som är aktuella i målet vid den nationella domstolen, enligt vilka det är förbjudet för vinstdrivande företag, av hänsyn till folkhälsan eller vördnaden för de avlidna, att förvara gravurnor, eftersom det är möjligt att anta mindre inskränkande åtgärder för tillhandahållandet av denna tjänst som likaså garanterar dessa mål.

Det aktuella förbudet skulle emellertid kunna motiveras av hänsyn till nationell allmän ordning, med hänvisning till skyddet av gemensamma, grundläggande kulturella eller moraliska intressen eller värderingar i den berörda medlemsstaten, om ett förbud är nödvändigt för att dessa värderingar ska respekteras och det inte finns någon möjlighet att anta mindre restriktiva åtgärder i samma syfte, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.