1. 

Den successiva avregleringen av den inre marknaden för posttjänster, vilka är av stor betydelse för gemenskapens ekonomiska och sociala sammanhållning, har gjort det möjligt för olika slags företag att tillhandahålla dessa tjänster, vid sidan av de traditionella aktörer som har anförtrotts dem. Denna nya situation medför bland annat att det behöver klargöras när transport- och expressföretag i själva verket ska anses tillhandahålla posttjänster.

2. 

Samma avregleringsprocess har medfört att medlemsstaterna måste garantera att användarna får tillgång till ett permanent utbud av sådana tjänster (bland annat vissa tjänster som betecknas som grundläggande) med en viss kvalitetsnivå, inom hela landets territorium och till rimliga priser. Detta är vad som avses med samhällsomfattande tjänster. Även om det råder samförstånd kring vad som utmärker dessa tjänster, är så inte fallet när det gäller synen på vem som ska finansiera dem och hur finansieringen ska gå till.

3. 

Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (regional förvaltningsdomstol i Lazio, Italien) vill i korthet veta: a) huruvida direktiv 97/67/EG ( 2 ) är tillämpligt med avseende på transport- och expresstjänster, b) huruvida företag som bedriver sådan verksamhet, om den anses omfattas av direktivet, behöver tillstånd för att bedriva den och c) huruvida dessa företag ska bidra till finansieringen av samhällsomfattande tjänster i Italien.

4. 

Tvisten har uppkommit med anledning av att ett antal företag och liknande sammanslutningar som tillhandahåller transport- och expresstjänster, har väckt talan i förvaltningsdomstol och yrkat att ett beslut och en förordning som har antagits av Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni, ( 3 ) samt ett dekret från Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ) om regler för förfarandet för meddelande av tillstånd att tillhandahålla posttjänster till allmänheten, ska ogiltigförklaras. ( 5 )

5.

Skäl 22 och 23 har följande lydelse:

6.

I artikel 2 finns följande definitioner:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

7.

Punkt 6 i samma artikel innehåller följande definition av begreppet postförsändelse:

”postförsändelse: en adresserad försändelse i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. Sådana försändelser omfattar, förutom brevförsändelser, till exempel böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt postpaket som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde.”

8.

Enligt artikel 2.19 avses följande med väsentliga krav:

”allmänna icke-ekonomiska skäl som kan föranleda en medlemsstat att införa villkor för tillhandahållandet av posttjänster. Dessa skäl är posthemlighet, säkerheten för nätet med hänsyn till transport av farligt gods, iakttagande av anställningsvillkor och system för social trygghet som fastställts genom lag, förordning eller administrativ bestämmelse och/eller genom kollektivavtal som förhandlats fram mellan de nationella parterna på arbetsmarknaden i enlighet med gemenskapsrätt och nationell lagstiftning och, när det är berättigat, dataskydd, miljöskydd och regionplanering.”

9.

Artikel 7 har följande lydelse:

”1.   … Medlemsstaterna får finansiera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster på något av de sätt som anges i punkterna 2, 3 och 4 eller på annat sätt som är förenligt med fördraget.

…

3.   Om en medlemsstat konstaterar att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i enlighet med detta direktiv innebär en nettokostnad, som beräknats med beaktande av bilaga I, och utgör en orimlig ekonomisk belastning för tillhandahållaren eller tillhandahållarna, får den införa

4.   Om nettokostnaden fördelas i enlighet med punkt 3 b, får medlemsstaterna inrätta en kompensationsfond som får finansieras av tillhandahållare och/eller genom avgifter från användare … Medlemsstaterna får som villkor för att bevilja tillhandahållare tillstånd enligt artikel 9.2 kräva att de lämnar ett ekonomiskt bidrag till denna fond eller fullgör skyldigheter beträffande samhällsomfattande tjänster. …”

10.

I artikel 9 föreskrivs följande:

”1.   För tjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd får medlemsstaterna, i den utsträckning som är nödvändig för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls, införa allmänna tillstånd.

2.   För tjänster som ligger inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd får medlemsstaterna införa tillståndsförfaranden, inbegripet enskilda tillstånd, i den omfattning detta är nödvändigt för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls och för att säkerställa tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna.

Beviljandet av tillstånd får

…

…

Utom för företag som utsetts att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i enlighet med artikel 4 får tillstånd inte

…”

11.

Skäl 17 har följande lydelse:

”Enbart transport bör inte betraktas som posttjänst. …”

12.

I skäl 27 anges följande:

”(27) Tillhandahållare av posttjänster kan åläggas att bidra till finansieringen av samhällsomfattande tjänster, om det finns en kompensationsfond. När de fastställer vilka företag som kan åläggas att bidra till kompensationsfonden, bör medlemsstaterna överväga om företagens tjänster, ur användarens synvinkel, kan betraktas som tjänster som omfattas av tillämpningsområdet för samhällsomfattande tjänster, eftersom de i tillräcklig utsträckning är utbytbara mot samhällsomfattande tjänster, med beaktande av tjänsternas egenskaper, inklusive deras mervärde, den avsedda användningen och prissättningen. Dessa tjänster behöver inte nödvändigtvis ha de samhällsomfattande tjänsternas alla egenskaper, exempelvis daglig utdelning eller nationell täckning.”

13.

Direktiv 97/67 införlivades med italiensk rätt genom lagstiftningsdekret nr 261 av den 22 juli 1999. ( 7 ) De ändringar av det direktivet som infördes genom direktiv 2008/6 ( 8 ) införlivades med den nationella rätten genom lagstiftningsdekret nr 58 av den 31 mars 2011. ( 9 )

14.

I artikel 6.1 och 6.1a i lagstiftningsdekret nr 261, i dess lydelse enligt lagstiftningsdekret nr 58, föreskrivs följande:

”1   Allmänt tillstånd … ska krävas för att tillhandahålla tjänster till allmänheten som inte utgör samhällsomfattande tjänster, däribland tillhandahållande av privata brevlådor för utdelning av post.

1a   Meddelande av ett allmänt tillstånd får, även för den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster, med hänsyn till situationen på marknaden och organiseringen av posttjänsterna, villkoras av att den som ansöker om tillstånd åtar sig särskilda skyldigheter om tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster … eller skyldigheter att bidra ekonomiskt till fördelningssystemet som avses i artikel 10 i detta dekret. …”

15.

Artikel 10.2 i lagstiftningsdekret nr 261/1999 har följande lydelse:

”2. Innehavare av enskilda licenser och av allmänna tillstånd är skyldiga att lämna bidrag till den fond som avses i punkt 1, med belopp motsvarande högst tio procent av bruttointäkterna från tjänster som tillhandahålls i stället för de som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, i den verksamhet för vilket tillstånd meddelats.”

16.

I föreskrifter om tillstånd att tillhandahålla posttjänster till allmänheten, vilka antagits av tillsynsmyndigheten ( 10 ) (nedan kallade föreskrifterna om tillstånd), föreskrivs följande i artikel 1.1 g och r:

”1.   I dessa föreskrifter används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

…

…

…

17.

I artikel 8.4 i föreskrifterna föreskrivs att, ”för verksamhet som enbart utgörs av transport krävs inget allmänt tillstånd”.

18.

Enligt artiklarna 11.1 f och 15.2 i föreskrifterna om tillstånd, är innehavare av allmänna tillstånd skyldiga att lämna bidrag till fonden för kompensation för skyldigheter avseende de samhällsomfattande tjänsterna om de uppfyller villkoren i skäl 27 i direktiv 2008/6 och i artikel 10.2 i lagstiftningsdekret nr 261/1999.

19.

I dekretet från ministern för ekonomisk utveckling ( 11 ) föreskrivs i artikel 9 att innehavare av enskilda licenser och allmänna tillstånd ska iaktta skyldigheterna i artikel 11 i föreskrifterna.

20.

Klagandena är företag och sammanslutningar som tillhandahåller transport‑, speditions- och expresstjänster. ( 12 ) Trots att de gör gällande att de inte tillhandahåller några posttjänster, innehar de sådant tillstånd som avses i artikel 6 i lagstiftningsdekret nr 261/1999, vilket de ansökt om av försiktighetsskäl med anledning av det osäkra rättsläget beträffande den italienska lagstiftningen på området för sådana tjänster.

21.

År 2015 gav de in ett överklagande till den hänskjutande domstolen och yrkade att beslut nr 129/15 och föreskrifterna om tillstånd skulle upphävas. De gjorde gällande att deras transport-, speditions- och expresstjänster inte kan kvalificeras som posttjänster, i den mening som avses i artikel 2 i direktiv 97/67 och artikel 1 i lagstiftningsdekret nr 261/1999. De angav vidare att de angripna bestämmelserna är mycket betungande för dem och att de strider mot unionsrätten. De står inte heller i proportion till de intressen som ska skyddas eller till den verksamhet som faktiskt bedrivs. Klagandena kritiserade närmare bestämt att det krävs tillstånd även för tjänster som borde vara undantagna från ett sådant krav samt åläggandet av en skyldighet att bidra till fonden för kompensation avseende de samhällsomfattande tjänsterna.

22.

Efter det att den hänskjutande domstolen i beslutet om hänskjutande hade redogjort för sin ståndpunkt (i allmänna ordalag, där den instämde med klagandenas ståndpunkt), beslutade den att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande frågor för förhandsavgörande:

23.

Begäran om förhandsavgörande i mål C‑259/16 inkom till domstolens kansli den 10 maj 2016 och beslutet i mål C‑260/16 inkom den 11 maj. Med hänsyn till sambandet mellan målen beslutade domstolen att förena dem.

24.

Confetra m.fl., ( 14 ) AICAI m.fl., ( 15 ) UPS Italia, Poste Italiane SpA, den italienska regeringen och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Samtliga dessa parter samt den franska regeringen yttrade sig vid förhandlingen den 20 september 2017.

25.

I alla fyra tolkningsfrågorna nämns dekretet och den hänskjutande domstolen vill få klarlagt om det är förenligt med direktiv 97/67. I dekretet regleras emellertid snarare de processuella än de materiella aspekterna av beviljandet av tillstånd inom den italienska postsektorn. För de materiella aspekterna är i själva verket de andra två författningarna (det vill säga lagstiftningsdekret nr 261/1999 och föreskrifterna om tillstånd) viktigare.

26.

Under alla förhållanden är det nästan omöjligt att göra en sådan bedömning, eftersom det i den första och den andra frågan inte anges någon särskild bestämmelse i dekretet. I den tredje och den fjärde frågan nämns artikel 9, men jag anser inte att det är nödvändigt att göra en bedömning av den, eftersom den enbart hänvisar till skyldigheterna för dem som har allmänna tillstånd, vilka fastställs i artikel 11 i föreskrifterna om tillstånd. Jag ska därför inrikta mig på de övriga nationella bestämmelser som begäran om förhandsavgörande avser.

27.

Medan det skriftliga förfarandet pågick i förevarande mål, meddelade domstolen dom i målet DHL Express (Österrike). ( 16 ) Den prövade där huruvida ett transport- och expressbrevföretag var skyldigt att bidra till finansieringen av den nationella tillsynsmyndigheten inom sektorn, mot bakgrund av artikel 9.2 i direktiv 97/67. Betydelsen i förevarande mål av den domen och av domen av den 15 juni 2017, Ilves Jakelu, ( 17 )diskuterades vid förhandlingen.

28.

Confetra anser att direktiv 97/67 utgör hinder för en nationell bestämmelse, enligt vilken transport-, speditions- och expresstjänster ingår i tillämpningsområdet för posttjänster. Varken den rättsliga definitionen av dessa tjänster eller deras karaktär har något samband med posttjänster. I synnerhet omfattar direktivet inte transportföretag som bedriver insamling eller utdelning av postförsändelser, vilka brukar vara uppgifter som är underordnade deras huvudsakliga verksamhet (transporter).

29.

Liksom AICAI m.fl. och UPS tar Confetra upp expresstjänsternas karaktäristiska kännetecken, såsom flexibiliteten i pakethanteringen, den individuella prissättningen, att betalning sker efter befordran, att försändelserna transporteras ”från dörr till dörr” och andra liknande faktorer, som gör att de skiljer sig från samhällsomfattande posttjänster, även om de utgör ett segment av dessa.

30.

ACAI m.fl. anser att svaret på den första frågan lämnades i domen Corbeau, ( 18 ) och att det följer av skäl 18 i direktiv 97/67 att expresstjänster inte ingår i de samhällsomfattande tjänsterna. De menar vidare att definitionen i artikel 2.1.1 i det direktivet liknar definitionen av traditionella posttjänster, det vill säga standardiserade tjänster som riktar sig till allmänheten. I det skälet reduceras emellertid de egenskaper som utmärker expressbefordran felaktigt till att enbart beteckna dem som posttjänster med ett mervärde.

31.

UPS påpekar att posttjänster av allmänt ekonomiskt intresse uttryckligen utesluts från tillämpningsområdet för direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden, ( 19 ) om en gemensam tolkning görs av artiklarna 1 och 17.1 a. E contrario omfattas dessa posttjänster således av direktiv 97/67, medan de övriga tjänsterna, däribland expresstjänster, omfattas av direktiv 2006/123. UPS menar att kommissionens beslutspraxis rörande kontroll av koncentrationer inom näringslivet, bekräftar att marknaden för standardpaket och marknaden för expressbefordran skiljer sig åt. ( 20 ) Enligt UPS har kommissionen framhållit att de traditionella postoperatörerna inte i någon större utsträckning är verksamma på marknaden för expresstjänster. ( 21 )

32.

Poste Italiane, den italienska regeringen och kommissionen anser alla att en gemensam tolkning av artikel 2.1 och 2.1a i direktiv 97/67 och skäl 17 i direktiv 2008/6, visar att definitionen av begreppet posttjänster innefattar alla transportföretag som även utför någon av de uppgifter som är utmärkande för posttjänster, såsom hämtning, sortering eller utdelning av postförsändelser. Det är bara rena transporttjänster som inte omfattas av denna definition. ( 22 ) Därför kan företag som tillhandahåller expresstjänster inte uteslutas, eftersom de även utför en eller flera av de uppgifter som är utmärkande för posttjänster. ( 23 ) De mervärdestjänster som utmärker expressbefordran innebär inte på något sätt att de inte skulle vara att betrakta som posttjänster.

33.

Den italienska regeringen pekar även på att utvecklingen inom sekundärrätten talar för en sådan tolkning. I förslaget till förordning 2016/149 ( 24 ) görs ingen åtskillnad mellan ”vanliga paket” och ”postpaket”, till skillnad från vad den hänskjutande domstolen har gjort gällande.

34.

I artikel 1 första strecksatsen i direktiv 97/67 stadgas gemensamma regler om tillhandahållande av ”posttjänster”, vilka enligt den uttömmande definitionen ( 25 ) i artikel 2.1 i direktivet innefattar ”insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser”. Jag kursiverar från och med nu ordet transport på grund av dess betydelse för svaret på frågan.

35.

Vad som avses med begreppet ”postförsändelse” framgår av artikel 2.6 i direktiv 97/67. Det rör sig om en adresserad försändelse i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. Postförsändelser kan naturligtvis utgöras av brevförsändelser, ( 26 ) men även böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt ”postpaket som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde”.

36.

Eftersom alla företag som tillhandahåller en eller flera av de tjänster som anges i artikel 2.1 i direktiv 97/67 ska anses tillhandahålla posttjänster, leder en första gemensam tolkning av de ovannämnda bestämmelserna till slutsatsen att transport av postförsändelser ingår i begreppet posttjänster. Det räcker således att ett företag ägnar sig åt transport av sådana postförsändelser för att det ska omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 97/67, och det är inte nödvändigt att det dessutom bedriver någon av de andra verksamheter som nämns i artikel 2.1.

37.

När direktiv 97/67 ändrades genom direktiv 2008/6 angavs det emellertid i den första meningen i skäl 17 att enbart transport inte bör betraktas som posttjänst. Även om denna formulering inte fördes in i direktivets artiklar ( 27 ) är det möjligt att den avspeglar den ursprungliga lagstiftarens syfte, vilket från början var att transporter som var åtskilda från den övriga postverksamheten inte skulle omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 97/67.

38.

I det nationella målet gäller frågan huruvida två kategorier av företag ska anses tillhandahålla posttjänster: dels sådana som tillhandahåller transport- och speditionstjänster, dels sådana som tillhandahåller expresstjänster. Tillsynsmyndigheterna för posttjänster har själva pekat på svårigheterna med att avgränsa tillämpningsområdet för övergripande lagstiftning (som den som gäller för transporter) och här just tagit upp posttjänster, när de berör dessa två kategorier av företag. ( 28 ) Jag ska behandla de två kategorierna var och en för sig.

39.

På senare år har utvecklingen på marknaden för posttjänster visat en tydlig tendens till diversifiering, i första hand på grund av den växande e-handeln. Traditionella företag inom postsektorn konkurrerar med logistik- och transportföretag och även företag som ägnar sig åt transport av varor i industriellt syfte omvandlas till paketleveransföretag. Deras kunder efterfrågar inte längre enbart de traditionella varutransporttjänsterna (från fabriker till köpcentrum), utan även befordran av enskilda paket. Det innebär att det växer fram nya typer av företag som inte helt överensstämmer med bilden av postoperatörer, men som tillhandahåller liknande tjänster som i vissa fall kan ersätta operatörernas tjänster. ( 29 )

40.

Transport- och speditionsföretagen anser att direktiv 97/67 ska tolkas så att de inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. De menar att de när de tillhandahåller tjänster i form av transport av postförsändelser, utför de eventuella andra uppdrag (som insamling och utdelning av sådana försändelser) enbart som sidoverksamhet till sin huvudsakliga verksamhet. De kan således inte likställas med tillhandahållare av posttjänster. ( 30 )

41.

Av flera skäl delar jag inte denna uppfattning.

42.

För det första anser jag att i avsaknad av andra anvisningar i förarbetena till direktiv 2008/6, ( 31 ) är den mest logiska tolkningen av den första meningen i skäl 17 ( 32 ) att den är en precisering av artikel 2.1 och 2.6, en bestämmelse som ”belyser men inte ändrar”, ( 33 ) i den meningen att tillhandahållandet av en tjänst som enbart utgörs av transport av postförsändelser, utan att någon annan verksamhet bedrivs som kan definieras som en posttjänst (insamling, sortering eller utdelning), inte omfattas av bestämmelserna för postsektorn. ( 34 )

43.

För det andra menar jag att om det skulle godtas att den omständigheten att insamling och utdelning av postförsändelser har karaktären av sidoverksamhet utesluter transportföretagen från tillämpningsområdet för direktiv 97/67, skulle tolkningssvårigheterna öka. I stället för en objektiv uppgift som lätt går att kontrollera, nämligen huruvida det har skett en insamling, sortering eller utdelning av postförsändelser, skulle det då behöva prövas i det enskilda fallet hur omfattande ”sidoverksamheten” har varit i förhållande till den huvudsakliga verksamhet (transport) som företagen bedriver, för att klarlägga vilket regelverk som ska tillämpas.

44.

Enligt min uppfattning är det viktiga i direktiv 97/67 inte hur omfattande ”sidoverksamheten” är i förhållande till transportverksamheten, utan den omständigheten att aktören tillhandahåller kringtjänster utöver transporttjänster som omfattas av definitionen av posttjänster. ( 35 ) Förutom att den tolkning som Confetra föreslår skulle leda till rättsosäkerhet, finns det inga uppgifter i direktiv 97/67 som ger stöd för den.

45.

Avslutningsvis menar jag att den förklaring som jag ställer mig bakom vinner stöd av förslaget till förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster, ( 36 ) i vilket det i skäl 8 anges att ”[i] linje med gällande praxis och direktiv [97/67],[ ( 37 )] bör varje steg i postkedjan, dvs. insamling, sortering och utdelning, betraktas som paketleveranstjänster” och att ”[t]ransport som inte sker i ett av dessa led bör inte omfattas av paketleveranstjänster, eftersom det då kan antas att denna verksamhet är en del av transportsektorn”. ( 38 )

46.

Vad beträffar tillhandahållare av expresstjänster har domstolen vid åtminstone fyra tillfällen behandlat dem som företag som tillhandahåller posttjänster: i) Domstolen betecknade dem som ”särskilda” tjänster i domen Corbeau. ( 39 ) ii) Den slog fast att kravet på att omfattas av ett externt förfarande för handläggning av klagomål, som det som föreskrivs i artikel 19 i direktiv 97/67, ska tillämpas på dem, i domen DHL International. ( 40 ) iii) Den tolkade artikel 9.2 i direktivet så att de i en nationell lag kan åläggas att i likhet med andra postföretag finansiera den ansvariga tillsynsmyndigheten inom postsektorn, i domen DHL Express (Austria). ( 41 ) iv) Den slog fast att tillhandahållande av sådana tjänster kan underkastas krav på ett allmänt tillstånd, i domen Ilves Jakelu. ( 42 ) Dessa domar skulle ha varit obegripliga om domstolen inte hade utgått från att expressbefordran ingår i begreppet posttjänster.

47.

Även om det finns skillnader, som ibland är betydande, mellan expresstjänster och posttjänster avseende brevförsändelser, utgör kärnan i deras verksamhet ett av de instrument för kommunikation och utbyte av information som utmärker posttjänster. ( 43 ) De utgör i själva verket ett segment av postmarknaden som karaktäriseras av prestationer av hög kvalitet som kunderna får betala för i motsvarande grad. Dessutom är definitionerna i direktiv 97/67 av begrepp som ”posttjänster” och ”postförsändelse”, ( 44 ) tillräckligt vida för att innefatta dessa särskilda tjänster med högt mervärde. ( 45 )

48.

Även om det i sista hand ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om dess nationella lagstiftning är förenlig med direktiv 97/76, mot bakgrund av den dom som domstolen meddelar, anser jag med hänsyn till vad som anförts ovan att de bestämmelser som nämns i den första frågan i beslutet om hänskjutande är förenliga med direktivet. Å ena sidan har den hänskjutande domstolen själv bekräftat att artikel 2.1, 2.1a och 2.6 i direktiv 97/67 ordagrant har införlivats i artikel 2 a och f i lagstiftningsdekret nr 261/1999. Å andra sidan överensstämmer artikel 1.1 g, i och r och artikel 8.4 i föreskrifterna om tillstånd, med den tolkning av begreppen posttjänster och transporttjänster som jag föreslår.

49.

Det beror bland annat på att det enligt de föreskrifterna (artikel 8.4) inte krävs något allmänt tillstånd för att enbart bedriva transportverksamhet. Enligt artikel 1.1 r avses med det begreppet ”bedrivande av verksamhet som avser transportfasen och som inte innefattar bedrivande av annan verksamhet som kan hänföras till de faser som avser utförandet av sådana posttjänster som avses i led g”, i vilket det anges vad som avses med begreppet ”posttjänster”.

50.

Confetra menar att kravet att företag som inte tillhandahåller samhällsomfattande tjänster ska ha ett allmänt tillstånd, enligt artikel 9.1 i direktiv 97/67 förutsätter att det finns ett behov av att garantera att de väsentliga kraven uppfylls, såsom de definieras i artikel 2.19. Enligt Confetra infördes detta tillstånd i Italien utan att myndigheterna gjorde någon bedömning av behovet av att vidta lagstiftningsåtgärder som var baserade på dessa krav. Dessutom anser Confetra att de skyldigheter som åläggs företagen är oproportionerliga.

51.

AICAI m.fl. och UPS delar denna kritik. De anser även att det råder stor konkurrens på postmarknaden och att den inte uppvisar några svagheter som gör att man måste åberopa skäl som rör allmänintresset (väsentliga krav) för att motivera införandet av villkor. Att insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser betecknas som verksamhet av allmänt intresse i artikel 1 i lagstiftningsdekret nr 261/1999, motiverar inte ett system med obligatoriska tillstånd, eftersom det skulle innebära att artikel 9.1 i direktiv 97/67 berövades sin ändamålsenliga verkan. Dessutom finns många av skyldigheterna i det lagstiftningsdekretet redan i andra sektorspecifika bestämmelser.

52.

Enligt Poste Italiane medför det stora utrymme för skönsmässig bedömning som direktiv 97/67 ger medlemsstaterna för att införa system med allmänna tillstånd och ange för vilka icke-samhällsomfattande posttjänster som tillstånd ska krävas, att de italienska bestämmelserna är förenliga med unionsrätten. Poste Italiane menar att den nationella lagstiftaren beaktade behovet av lagstiftningsåtgärder på grundval av de väsentliga kraven, genom artikel 6 i lagstiftningsdekret nr 261/1999 och genom att beteckna dem som ”tjänster av allmänt intresse” i artikel 1. Vad beträffar proportionaliteten betonar Poste Italiane att syftet att iaktta arbetslagstiftningen är legitimt, enligt artikel 2.19 i direktiv 97/67. Dessutom begränsar tillståndsförfarandet de grundläggande friheterna i minsta möjliga mån, eftersom en tillhandahållare av posttjänster får påbörja sin verksamhet 45 dagar efter det att ansökan lämnats in.

53.

Den italienska regeringen anser liksom Poste Italiane att medlemsstaterna har ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning, framför allt med tanke på att direktiv 97/67 syftar till en minimiharmonisering. Det är därför som medlemsstaternas regleringsbefogenhet inte enbart gäller samhällsomfattande tjänster, utan myndigheterna ska värna om allmänintresset i sektorn som helhet. ( 46 )

54.

Enligt kommissionen kan ett system som det som är aktuellt i förevarande mål godtas om det motiveras av något av de väsentliga kraven i artikel 2.19 i direktiv 97/67, är proportionerligt och uppfyller villkoren i artikel 9.3.

55.

I princip får medlemsstaterna införa allmänna tillstånd för posttjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd. Artikel 9.1 i direktiv 97/67 är tydlig på den punkten. ( 47 ) I den mån transportföretagen ( 48 ) och expressföretagen tillhandahåller sådana tjänster, omfattas de som nämnts av systemet med allmänna tillstånd.

56.

Jag anser liksom Poste Italiane och den italienska regeringen att artikel 9.1 i direktiv 97/67, jämförd med skäl 22 i samma direktiv, ger de nationella myndigheterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att a) besluta om de ska införa ett system med allmänna tillstånd och b) om de väljer att göra det, reglera villkoren för det systemet, i enlighet med riktlinjerna i direktivet.

57.

Enligt samma bestämmelse får allmänna tillstånd bara införas i den utsträckning som är nödvändig för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls. Eftersom medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning är beroende av hur precisa bestämmelserna i direktivet som ska införlivas i den nationella rätten är ( 49 ) minskar detta utrymme avsevärt här, eftersom de väsentliga kraven är uttryckligen och uttömmande ( 50 ) formulerade i artikel 2.19 i direktiv 97/67.

58.

Följaktligen måste en medlemsstat som beslutar att införa ett allmänt tillstånd för att få tillträde till marknaden för posttjänster, motivera detta genom att hänvisa till ett eller flera av dessa krav, vilka i själva verket är skäl av allmänintresse av mycket olika karaktär. ( 51 ) Medlemsstaten behöver inte hänvisa till alla de allmänna icke-ekonomiska skäl som anges i den bestämmelsen. Det räcker att den motiverar införandet av allmänna tillstånd med något eller några av skälen.

59.

I lagstiftningsdekret nr 261/1999 angavs det att insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser är ”verksamheter av påtagligt allmänintresse”. I det senare beslut nr 129/15, vilket inleds med en motivering som innehåller en omfattande analys för att motivera föreskrifterna om tillstånd, ( 52 ) anges det att det hållits ett offentligt samråd rörande bland annat skyldigheten att iaktta anställningsvillkoren.

60.

Tvisten handlar om huruvida de italienska myndigheterna använde sig av det utrymme för skönsmässig bedömning som direktiv 97/76 ger på ett lämpligt sätt, då de införde ett allmänt tillstånd för att tillhandahålla posttjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd.

61.

Direktiv 97/67 kräver inte någon detaljerad förklaring om lämpligheten (vilken är beroende av varje medlemsstats bedömningskriterier) av att införa ett sådant system, utan bara att det ska följa riktlinjerna i artikel 9.1 jämförd med artikel 2.19. Om en medlemsstat vill införa ett tillståndssystem för att tillhandahålla sådana tjänster, måste den med andra ord knyta detta till något av de skäl av allmänintresse som anges i direktiv 97/67.

62.

Av handlingarna i målet framgår att vad beträffar de ”väsentliga krav” som föranlett den italienska lagstiftaren att införa ett allmänt tillstånd för sådan verksamhet som företag såsom klagandena bedriver, anges i artikel 1.2 u i lagstiftningsdekret nr 261/1999 flera av de krav som återfinns i direktiv 97/67 (bland annat posthemlighet och personuppgiftsskydd).

63.

I denna förteckning återfinns även syftet att värna om postoperatörernas sociala skyldigheter gentemot personalen och om den nationella arbetslagstiftningen och kollektivavtalen inom denna sektor. Av detta särskilda syfte finns det spår i författningar som antagits efter lagstiftningsdekretet och Poste Italiane ( 53 ) gör därför gällande att den italienska lagstiftningen innehåller ett av de skäl av allmänintresse (”iakttagande av anställningsvillkor och system för social trygghet som fastställts genom lag, förordning eller administrativ bestämmelse och/eller genom kollektivavtal”) som anges i artikel 2.19 i direktiv 97/67. ( 54 )

64.

Efter det att själva införandet av det allmänna tillståndet för de omtvistade posttjänsterna har legitimerats på det här sättet, undrar den hänskjutande domstolen om de italienska myndigheterna kräver att orimliga skyldigheter ska vara uppfyllda för att tillstånd ska beviljas. Begäran om förhandsavgörande är emellertid inte särskilt tydligt formulerad ( 55 ) när det gäller vilka skyldigheter (utom den som rör finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna, ( 56 ) vilken jag ska återkomma till) som kan anses orimliga.

65.

Enligt min uppfattning finns det i artikel 11 i föreskrifterna om tillstånd inte några förpliktelser som är oproportionerliga. De förpliktelser som rör användarna, vilka återfinns i punkt 2 (synliggöra företagets utmärkande kännetecken, offentliggöra myndighetsföreskrifterna och följa de allmänna bestämmelserna inom detta område) anser jag är ganska logiska. Samma sak gäller den ”upplysningsskyldighet” som föreskrivs i punkt 3 (översända uppgifter om verksamheten och om klagomål till AGCom eller till det behöriga ministeriet, samt upplysa om förändringar som har skett sedan tillståndet först beviljades).

66.

Vad beträffar artikel 11.1 i föreskrifterna, är den förpliktelse som tvisten främst handlar om den som anges i punkt f, vilken jag ska återkomma till. De övriga förpliktelserna i den punkten anser jag inte är oproportionerliga. Några (a och b) rör anställning och regelverket kring personalen, vilka inte får vara dömda för allvarligare brott, och att nationella bestämmelser och avtal rörande anställningsvillkor ska följas, medan de övriga (c, d och e) handlar om relationerna mellan operatörerna och förvaltningsmyndigheterna, vilket innefattar betalning av avgifter för den tillsyn och kontroll som dessa ska utöva eller om bidraget till finansieringen av AGCom, och skyldigheten att upplysa dem om eventuella ändringar av de ursprungliga kraven.

67.

Även om det i slutändan ankommer på den hänskjutande domstolen att göra denna prövning, vill jag än en gång klargöra att jag anser att de angivna förpliktelserna är adekvata och inte orimligt betungande för att tillhandahålla posttjänster i ett sammanhang där näringsidkares näringsfrihet kombineras med vissa minimiregler för att verksamheten ska fungera korrekt, under tillsyn av de offentliga myndigheter som anförtrotts denna uppgift.

68.

Confetra ( 57 ) förespråkar en bokstavlig tolkning av artiklarna 9.1, 9.2 och 7.4 i direktiv 97/67, av vilka Confetra drar slutsatsen att endast operatörer som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster (och således inte klagandena) kan åläggas att bidra till finansieringen av kompensationsfonden för samhällsomfattande tjänster. Enligt Confetra utgör unionsrätten hinder för en nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs en automatisk skyldighet att bidra till finansieringen av den fonden utan att någon åtskillnad görs beroende på företagens situation eller förhållandena på de relevanta marknaderna.

69.

AICAI m.fl. och UPS delar Confetras uppfattning. De menar dessutom att en bokstavlig, teleologisk, systematisk och historisk tolkning visar att de ”tillstånd” som nämns i artikel 9.2 andra stycket i direktiv 97/67 inte innefattar sådana tillstånd som avses i punkt 1, vilket innebär att det endast är de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster som ska bidra till kompensationsfonden. De anser att skäl 27 i direktiv 2008/6 ger stöd för denna tolkning.

70.

Poste Italiane och den italienska regeringen anser däremot att artikel 3.12 i lagstiftningsdekret nr 261/1999, vilken rör bidrag till kompensationsfonden för samhällsomfattande tjänster från tillhandahållare av posttjänster som inte omfattas av de samhällsomfattande tjänsterna, inte är automatiskt tillämplig. Den är avhängig AGComs prövning av nettokostnaden och huruvida den ekonomiska bördan för den som tillhandahåller tjänsten är orimlig, samt finansieringsformen. De påpekar att enligt artiklarna 11.1 f och 15.2 i föreskrifterna om tillstånd, ska skyldigheten att bidra till fonden prövas i varje enskilt fall och vara beroende av huruvida de erbjudna tjänsterna är utbytbara mot de samhällsomfattande tjänsterna, vars kännetecken förändras på grund av ekonomiska, tekniska och sociala faktorer.

71.

De menar att trots den olyckliga formuleringen av artikel 9.2 i direktiv 96/67, avser den tillstånd i allmän mening och inte enbart sådana tillstånd för samhällsomfattande tjänster som avses i punkt 1, även om en sammankoppling av de båda punkterna kan ge intryck av det. En bokstavlig, systematisk, logisk och teleologisk tolkning av bestämmelsen bekräftar detta synsätt.

72.

Den franska regeringen, som enbart yttrade sig vid förhandlingen för att besvara dessa två frågor, gör gällande att expressföretagen på grund av sina särdrag, mervärdet hos deras tjänster, det sätt på vilket deras kunder använder tjänsterna och prissättningen, inte kan åläggas att bidra till kompensationsfonden.

73.

Kommissionen ifrågasätter om frågorna kan tas upp till sakprövning, eftersom den anser att de är hypotetiska. AGCom har hittills inte fattat något beslut om att ålägga sådana företag att bidra till kompensationsfonden. I övrigt delar den Poste Italianes och den italienska regeringens uppfattning rörande möjligheten att till denna fond knyta företag som erbjuder tjänster som är utbytbara mot samhällsomfattande tjänster.

74.

Kommissionens invändning att tolkningsfrågorna är hypotetiska föranleder en bedömning av huruvida denna del av begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.

75.

Vid förhandlingen framkom det att AGCom ännu inte har beslutat att införa kompensationsfonden för samhällsomfattande tjänster och därför inte har ålagt något företag att bidra till den. ( 58 ) Om så är fallet – vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva – utgår den tredje och den fjärde frågan från hypoteser om framtiden, med osäkert innehåll, vilket innebär att de ska avvisas. ( 59 )

76.

På sin höjd skulle den tredje tolkningsfrågan kunna tas upp till sakprövning, om den uppfattas som en abstrakt formulering av tvivel rörande förenligheten mellan direktiv 97/67 och vissa nationella bestämmelser som i framtiden gör det möjligt – men inte nödvändigt – att ålägga dem som innehar ett allmänt tillstånd att bidra till kompensationsfonden.

77.

Om domstolen väljer att lämna invändningen om rättegångshinder utan bifall, ska jag under alla förhållanden klargöra min uppfattning om de båda frågorna, vilka kan besvaras tillsammans.

78.

Att artikel 9.2 i direktiv 97/67 är tillämplig på allmänna tillstånd, har redan bekräftats i domen DHL Express (Österrike). ( 60 ) Domstolen slog där närmare bestämt fast att det framgår av artikel 9.2 andra stycket i direktiv 97/67 att ordet ”tillstånd” avser såväl tillstånd enligt punkt 2 första stycket i den artikeln (enskilda tillstånd), som tillstånd enligt punkt 1 (allmänna).

79.

Även om begäran om förhandsavgörande i det målet handlade om artikel 9.2 andra stycket fjärde strecksatsen i samma direktiv, rörde frågan innebörden av ordet ”tillstånd”, vilken domstolen prövade mot bakgrund av samtliga strecksatser i den bestämmelsen.

80.

Följaktligen finns det inte något principiellt hinder för medlemsstaterna att kräva att en operatör ska bidra till kompensationsfonden för att beviljas allmänt tillstånd.

81.

Att införa en fond av det slaget, på de strikta villkor som föreskrivs i artikel 7.4 i direktiv 97/67, är en av de metoder som medlemsstaterna kan använda sig av för att finansiera de samhällsomfattande tjänsterna. Kompensationsfonden är som nämnts i själva verket ett sätt att skapa balans i den process med avreglering och öppnande för konkurrens som genomfördes genom direktiv 2008/6. Genom att ålägga tillhandahållare av posttjänster att bidra till fonden, eftersträvas en viss rättvisa mellan de båda kategorierna. Härigenom tvingas nytillkomna aktörer, som inte ålagts samma bördor som de operatörer som anförtrotts de samhällsomfattande tjänsterna, ( 61 ) att bidra till fonden och till finansieringen av vissa förpliktelser som bygger på solidaritetsprincipen.

82.

Enligt skäl 27 i direktiv 2008/6 får medlemsstaterna ålägga tillhandahållare av posttjänster att bidra till fonden. Denna bestämmelse innefattar naturligtvis operatörer som har beviljats allmänna tillstånd. Det räcker att de posttjänster som de erbjuder med stöd av dessa tillstånd (och som ”inte nödvändigtvis behöver ha de samhällsomfattande tjänsternas alla egenskaper”), ur ett användarperspektiv kan betecknas som ”tillräckligt utbytbara” mot de samhällsomfattande tjänsterna.

83.

Om användaren kan uppfatta en tjänst som ett postföretag tillhandahåller som ett alternativ till den tjänst som den som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna erbjuder, kan slutsatsen dras att de är utbytbara mot varandra, vilket som sagt är tillräckligt för att ålägga det förstnämnda företaget att bidra till kompensationsfonden. ( 62 )

84.

Jag anser att de italienska bestämmelser som den hänskjutande domstolen har nämnt följer denna modell. Å ena sidan föreskrivs det i artiklarna 6.1a och 10.2 i lagstiftningsdekret nr 261/1999 att innehavare av allmänna tillstånd är skyldiga att lämna bidrag till kompensationsfonden för samhällsomfattande tjänster när de erbjuder tjänster i stället för dem som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna.

85.

Å andra sidan, och detta är en viktig rättslig aspekt, reglerar artikel 11.1 f och artikel 15.2 i föreskrifterna om tillstånd ( 63 ) skyldigheten att bidra till denna fond på samma sätt, genom att hänvisa till villkoren i skäl 27 i direktiv 2008/6. Jag kan inte se hur en nationell bestämmelse som just hänvisar till det som där anges för att fastställa räckvidden av skyldigheten att finansiera kompensationsfonden, ska kunna anses oförenlig med direktivet.

86.

Följaktligen anser jag inte att dessa bestämmelser i den italienska lagstiftningen är oförenliga med direktiv 97/67. Det är först om AGCom i framtiden beslutar att införa en sådan fond och att ålägga de olika företagen att bidra till dess finansiering, som det kan prövas i vilken mån de kriterier som följer av direktiv 97/67 iakttas.

87.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen lämnar följande svar till Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio: