1. 

Stopniowa liberalizacja rynku wewnętrznego usług pocztowych, istotnych dla spójności gospodarczej i społecznej, umożliwiła ich świadczenie przez różne przedsiębiorstwa, obok historycznych operatorów, którzy tradycyjnie świadczyli owe usługi. Ta nowa sytuacja wymaga uściślenia, poza innymi kwestiami, kiedy należy uznać, iż przedsiębiorstwa przewozowe i ekspresowych usług kurierskich faktycznie świadczą usługi pocztowe.

2. 

Wobec tego zjawiska liberalizacji państwa członkowskie zostały w zamian zobowiązane do zagwarantowania użytkownikom prawa do skorzystania z oferty tych usług (w szczególności z pewnych świadczeń zakwalifikowanych jako podstawowe) o określonym poziomie jakości, stale na całym terytorium i po przystępnych cenach. Jest to pojęcie usługi powszechnej. Konsensus odnoszący się do jej zasadniczych cech zostaje jednak podważony, gdy chodzi o ustalenie kto i w jaki sposób będzie finansował tę usługę.

3. 

Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (okręgowy sąd administracyjny w Lacjum, Włochy) dąży w istocie do ustalenia: a) czy dyrektywa 97/67/WE ( 2 ) ma zastosowanie do działalności przewozowej i ekspresowych usług kurierskich; b) czy, przy założeniu, że działalność ta jest objęta tą dyrektywą, przedsiębiorstwa, które prowadzą tę działalność potrzebują zezwolenia; a także c) czy powinny uiszczać składki na finansowanie usługi powszechnej we Włoszech.

4. 

U źródeł sporu leżą skargi wniesione przez szereg przedsiębiorstw przewozowych i ekspresowych usług kurierskich, a także powiązanych z nimi stowarzyszeń, mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji i rozporządzenia przyjętych przez Autorità per le garanzie nelle Comunicazioni ( 3 ), a także dekretu Ministro dello Sviluppo Economico ( 4 ) dotyczącego uregulowania przyznawania uprawnień do publicznego oferowania usług pocztowych ( 5 ).

5.

Motywy 22 i 23 mają następujące brzmienie:

6.

Artykuł 2 stanowi:

„Do celów niniejszej dyrektywy będą stosowane następujące definicje:

7.

W art. 2 pkt 6 w następujący sposób zdefiniowano przesyłki pocztowe:

„»przesyłka pocztowa«: przesyłka opatrzona adresem w ostatecznej formie, w której ma być przewieziona przez operatora świadczącego usługi pocztowe. Poza przesyłkami z korespondencją przesyłki takie obejmują także na przykład książki, katalogi, gazety, czasopisma i paczki pocztowe zawierające towar mający wartość handlową lub niemający takiej wartości”.

8.

Zgodnie z art. 2 pkt 19 „wymaganiami podstawowymi” są:

„ogólne przyczyny nieekonomiczne, które mogą skłonić państwo członkowskie do narzucenia warunków dotyczących świadczenia usług pocztowych. Przyczyny te obejmują tajemnicę korespondencji, bezpieczeństwo sieci w związku z przewozem towarów niebezpiecznych, poszanowanie warunków zatrudnienia i systemów zabezpieczenia społecznego ustanowionych przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi lub układem zbiorowym wynegocjowanym pomiędzy krajowymi partnerami społecznymi, zgodnie z prawem wspólnotowym i krajowym, oraz, w uzasadnionych przypadkach, ochronę danych, ochronę środowiska i planowanie regionalne […]”.

9.

Artykuł 7 stanowi:

„1.   […] Państwa członkowskie mogą finansować świadczenie usług powszechnych zgodnie z jednym lub kilkoma sposobami określonymi w ust. 2, 3 i 4 lub z wszelkimi innymi sposobami zgodnymi z Traktatem.

[…]

3.   Jeżeli państwo członkowskie ustali, że obowiązki świadczenia usługi powszechnej określone niniejszą dyrektywą pociągają za sobą koszt netto, obliczony z uwzględnieniem załącznika I, i stanowią nieuzasadnione obciążenie finansowe dla operatora(-ów) świadczącego(-ych) usługę powszechną, może wówczas wprowadzić:

4.   Jeżeli koszt netto zostaje podzielony zgodnie z ust. 3 lit. b), państwa członkowskie mogą ustanowić fundusz kompensacyjny, który może być finansowany z opłat wnoszonych przez operatorów świadczących usługi lub użytkowników […]. Państwa członkowskie mogą uzależnić udzielanie zezwoleń operatorom świadczącym usługę zgodnie z art. 9 ust. 2 od zobowiązania do wniesienia składki do powyższego funduszu lub od spełnienia obowiązku świadczenia usługi powszechnej. […]”.

10.

Zgodnie z art. 9:

„1.   Dla usług, które wykraczają poza zakres usług powszechnych, państwa członkowskie mogą wprowadzić zezwolenia ogólne w zakresie niezbędnym do zagwarantowania zgodności z wymaganiami podstawowymi.

2.   Dla usług, które należą do zakresu usług powszechnych, państwa członkowskie mogą wprowadzić procedury zezwoleń, w tym koncesje indywidualne, w zakresie niezbędnym do zagwarantowania zgodności z wymaganiami podstawowymi i w celu zapewnienia świadczenia usługi powszechnej.

Przyznanie zezwoleń może:

[…]

[…]

[…]

O ile nie dotyczą one przedsiębiorstw wyznaczonych na operatorów świadczących usługę powszechną zgodnie z art. 4, udzielane zezwolenia nie mogą:

[…]”.

11.

Zgodnie z motywem 17:

„Samego przemieszczania nie należy uznawać za usługę pocztową. […]”.

12.

Motyw 27 stanowi:

„(27) Operatorzy świadczący usługi pocztowe mogą być zobowiązani do wnoszenia wkładu na rzecz finansowania usługi powszechnej, jeśli przepisy przewidują fundusz kompensacyjny. W celu ustalenia, od których przedsiębiorstw można wymagać wnoszenia wkładu na rzecz funduszu kompensacyjnego, państwa członkowskie powinny rozważyć, czy usługi świadczone przez takie przedsiębiorstwa mogą być z punktu widzenia użytkownika uważane za usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej w związku z tym, że są one wymienne w wystarczającym stopniu z usługą powszechną przy uwzględnieniu charakterystyki takich usług, w tym czynników wartości dodanej, jak również przeznaczenia i cen. Usługi te nie muszą koniecznie obejmować wszystkich cech usługi powszechnej, takich jak codzienne doręczanie lub zasięg ogólnokrajowy”.

13.

Transpozycji dyrektywy 97/67 do włoskiego porządku prawnego dokonano na mocy dekretu ustawodawczego nr 261 z dnia 22 lipca 1999 r. ( 7 ).. Zmiany wprowadzone w powyższej dyrektywie na mocy dyrektywy 2008/6 ( 8 ) zostały transponowane do prawa wewnętrznego w dekrecie ustawodawczym nr 58 z dnia 31 marca 2011 r. ( 9 )..

14.

Artykuł 6 ust. 1 i 1a dekretu ustawodawczego nr 261, w brzmieniu zmienionym dekretem ustawodawczym nr 58, stanowi:

„1   Publiczne oferowanie usług, które nie są objęte usługą powszechną, w tym udostępnianie prywatnych skrzynek pocztowych w celu doręczania korespondencji, wymaga zezwolenia ogólnego […].

1a   Wydanie ogólnego zezwolenia, także dla operatora świadczącego usługi powszechne, przy uwzględnieniu sytuacji na rynku i organizacji usług pocztowych, może podlegać szczególnym wymogom usług powszechnych […] między innymi wymogowi uiszczenia składki finansowej na rzecz mechanizmów podziału kosztów, o których mowa w art. 10 niniejszego dekretu. […]”.

15.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 dekretu ustawodawczego nr 261/1999:

„2. Do uiszczania składek na rzecz funduszu, o którym mowa w ust. 1, w wymiarze nieprzekraczającym dziesięciu procent dochodów brutto zobowiązani są posiadacze koncesji indywidualnych i zezwoleń ogólnych dotyczących usług zastępczych względem usług objętych usługą powszechną wynikających z działalności objętej zezwoleniem”.

16.

Rozporządzenie w dziedzinie uprawnień do publicznego oferowania usług pocztowych, zatwierdzone na mocy AGCom ( 10 ) (zwane dalej „rozporządzeniem w dziedzinie uprawnień do publicznego oferowania usług pocztowych”) w art. 1 ust. 1 lit. g) i r) stanowi:

„1.   Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:

[…]

[…]

[…]

17.

Zgodnie z art. 8 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia „do prowadzenia działalności samego przemieszczania nie wamaga się zezwolenia ogólnego”.

18.

Na mocy art. 11 ust. 1 lit. f) i art. 15 ust. 2 rozporządzenia w dziedzinie uprawnień do publicznego oferowania usług pocztowych posiadacz zezwolenia ogólnego ma obowiązek uiszczania składek na fundusz kompensacyjny kosztów usługi powszechnej, gdy spełnione są przesłanki określone w motywie 27 dyrektywy 2008/6 i w art. 10 ust. 2 dekretu ustawodawczego nr 261/1999.

19.

Dekret ministra rozwoju gospodarczego ( 11 ) w art. 9 stanowi, że posiadacze koncesji indywidualnych lub ogólnych powinni przestrzegać obowiązków określonych w art. 11 rozporządzenia.

20.

Skarżące są przedsiębiorstwami i stowarzyszeniami przedsiębiorstw prowadzącymi działalność przewozową, wysyłkową i ekspresowych usług kurierskich ( 12 ). Mimo że twierdzą, iż nie oferują usług pocztowych, posiadają zezwolenie ogólne wskazane w art. 6 dekretu ustawodawczego nr 261/1999, o które wniosły z ostrożności, mając na względzie podnoszoną niejasność w zakresie regulacji tych usług przez prawo włoskie.

21.

W 2015 r. skarżące wniosły skargę przez sądem odsyłającym w celu stwierdzenia nieważności decyzji nr 129/15 i rozporządzenia w dziedzinie uprawnień do publicznego oferowania usług pocztowych. Skarżące podnoszą, że ich działalności przewozowej, frachtowej lub tranzytowej, a także ekspresowych usług kurierskich, nie można zakwalifikować jako usługi pocztowej w rozumieniu art. 2 dyrektywy 97/67 i art. 1 dekretu ustawodawczego nr 261/1999. Kwestionują również rygorystyczny charakter spornych przepisów i wskazują, iż są one niezgodne z prawem Unii i nieproporcjonalne w stosunku do interesów, jakie mają chronić, a także w stosunku do ich działalności. W szczególności poddają krytyce okoliczność, iż wymaga się zezwolenia na świadczenie usług, które powinny być z niego zwolnione, i podważają obowiązek uiszczania składek na fundusz kompensacyjny usługi powszechnej.

22.

Wspomniany sąd, po przedstawieniu swojej opinii we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (ogólnie korzystnej dla tez skarżących), postanowił zawiesić postępowanie i skierować następujące pytania prejudycjalne:

23.

Postanowienie odsyłające w sprawie C‑259/16 wpłynęło do sekretariatu Trybunału Sprawiedliwości w dniu 10 maja 2016 r., a w sprawie C‑260/16, w kolejnym dniu, 11 maja 2016 r. Przy uwzględnieniu ich powiązania, zarządzono połączenie spraw do łącznego rozpoznania.

24.

Uwagi na piśmie przedstawiły Confetra i in. ( 14 ), AICAI i in. ( 15 ), UPS Italia, Poste ItalianeSpA, rząd włoski i Komisja. Wszystkie one, a także rząd francuski, przedstawiły stanowisko na rozprawie, która odbyła się w dniu 20 września 2017 r.

25.

Dekret wspomniano w czterech pytaniach prejudycjalnych w celu wyjaśnienia jego zgodności z dyrektywą 96/67. Akt ten jednak reguluje raczej aspekty proceduralne, niż materialne, przyznawania koncesji i zezwoleń we włoskiej branży pocztowej. Co się tyczy aspektów materialnych faktycznie pierwszeństwo mają pozostałe dwa akty (czyli dekret ustawodawczy nr 261/1999 i rozporządzenie w dziedzinie uprawnień do publicznego oferowania usług pocztowych).

26.

W każdym wypadku ze względu na to, że w pytaniach pierwszym i drugim nie wskazano żadnego konkretnego przepisu dekretu, przeprowadzenie takiej analizy wydaje się prawie niemożliwe. Pytania trzecie i czwarte odnoszą się do jego art. 9, jednak nie uważam za konieczną analizy tego przepisu w zakresie, w jakim odsyła on po prostu do obowiązków podmiotów posiadających zezwolenia ogólne, określonych w art. 11 rozporządzenia w dziedzinie uprawnień do publicznego oferowania usług pocztowych. A zatem skoncentruję się na pozostałych normach krajowych, których dotyczy odesłanie.

27.

Na pisemnym etapie postępowania prejudycjalnego Trybunał Sprawiedliwości wydał wyrok w sprawie DHL Express (Austria) ( 16 ), orzekając w przedmiocie obowiązku przedsiębiorstwa prowadzącego działalność w sektorze kurierskim i przesyłek ekspresowych uiszczania składek w celu finansowania krajowego organu regulacyjnego danej branży, w świetle art. 9 ust. 2 dyrektywy 97/67. Wpływ tego wyroku oraz wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r., Ilves Jakelu ( 17 ), na rozstrzygnięcie tych odesłań był omawiany na rozprawie.

28.

Zdaniem Confetry dyrektywa 97/67 stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu obejmującemu zakresem stosowania usługi pocztowej usługi przewozowe, frachtowe i ekspresowych usług kurierskich. Ani definicja prawna, ani charakter tych usług nie mają związku z usługą pocztową. W szczególności nie są objęci tą dyrektywą przewoźnicy prowadzący działalność w zakresie przyjmowania lub doręczania przesyłek pocztowych, które zwykle stanowią czynności dodatkowe w stosunku do działalności podstawowej (przemieszczania).

29.

Wspierana przez AICAI i innych, a także przez UPS, Confetra wskazuje na charakterystyczne cechy ekspresowej usługi kurierskiej, takie jak elastyczność przy dostarczaniu przesyłki, indywidualna taryfikacja, zapłata po dostarczeniu przesyłki, usługa „od drzwi do drzwi” i inne analogiczne czynniki, które oddalają tę ekspresową usługę kurierską od przesyłki pocztowej objętej reżimem usługi powszechnej, mimo że stanowi ona jeden z jej elementów.

30.

Zdaniem ACAI i innych odpowiedzi na pytanie pierwsze udzielono w wyroku Corbeau ( 18 ) i wynika ona z motywu 18 dyrektywy 97/67, zgodnie z którym działalność polegająca na świadczeniu ekspresowych usług kurierskich nie stanowi części usługi powszechnej. Dodają one, że definicja wskazana w art. 2 ust. 1 pkt 1 tej dyrektywy jest podobna do definicji tradycyjnych usług pocztowych, czyli standardowych usług przeznaczonych dla klienteli ogólnej. Jednakże w motywie tym popełniono błąd polegający na ograniczeniu charakterystycznych cech ekspresowej usługi kurierskiej do zwykłej usługi pocztowej o wartości dodanej.

31.

UPS wskazuje, że usługi pocztowe świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zostały wyraźnie wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy 2006/123/WE dotyczącej usług na rynku wewnętrznym ( 19 ) na mocy art. 1 w związku z art. 17 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy. W konsekwencji, a contrario, takie usługi pocztowe podlegają dyrektywie 97/67, a pozostałe – w tym ekspresowe usługi kurierskie – są regulowane dyrektywą 2006/123. UPS wskazuje, że przyjęta w ramach kontroli koncentracji gospodarczych praktyka orzecznicza Komisji potwierdza różnice między rynkiem przesyłek standardowych a rynkiem przesyłek ekspresowych ( 20 ). Faktycznie Komisja miała podkreślić nieznaczną obecność tradycyjnych operatorów standardowych usług kurierskich na rynku poczty ekspresowej ( 21 ).

32.

Poste Italiane, rząd włoski i Komisja zgadzają się, iż z art. 2 pkt 1 i 1a dyrektywy 97/67 w związku z motywem 17 dyrektywy 2008/6 wynika, że definicja usług pocztowych obejmuje wszystkie przedsiębiorstwa przewozowe, które wykonują także jedną z typowych operacji w ramach usługi pocztowej, taką jak przyjmowanie, sortowanie lub doręczanie przesyłek pocztowych. Jedynie działalność ograniczona do samego przemieszczania nie jest objęta zakresem tej definicji ( 22 ). Z powyższych względów nie należy wykluczać przedsiębiorstw, które świadczą ekspresowe usługi kurierskie, gdy wykonują także jedną lub szereg czynności charakteryzujących usługi pocztowe ( 23 ). Świadczenia o wartości dodanej charakteryzujące ekspresowe usługi kurierskie nie zmieniają w żaden sposób ich przynależności do zakresu usług pocztowych.

33.

Rząd włoski zwraca także uwagę na perspektywy rozwoju prawa wtórnego, które potwierdzają taki sposób wykładni. A zatem propozycja rozporządzenia 2016/149 ( 24 ) nie rozróżnia między przesyłkami „zwykłymi” a przesyłkami „pocztowymi”, wbrew temu, co stwierdził sąd odsyłający.

34.

W art. 1 tiret pierwsze w dyrektywie 97/67 ustanowiono wspólne reguły dotyczące przesłanek mających zastosowanie do świadczenia „usług pocztowych”, które zgodnie z wyczerpującą definicją ( 25 ) zawartą w art. 2 pkt 1 tej dyrektywy obejmują „przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych”. Od tej chwili zapisuję kursywą przemieszczanie, mając na względzie jego znaczenie dla udzielenia odpowiedzi w sprawie.

35.

Pojęcie „przesyłki pocztowej” zostało uregulowane w art. 2 pkt 6 dyrektywy 97/67. Chodzi o przesyłkę opatrzoną adresem w ostatecznej formie, w której ma być przewieziona przez operatora świadczącego usługi pocztowe. Przesyłkami pocztowymi mogą być oczywiście przesyłki z korespondencją ( 26 ), lecz także książki, katalogi, gazety, czasopisma i „paczki pocztowe zawierające towar mający wartość handlową lub niemający takiej wartości”.

36.

Ze względu na to, że uznaje się za operatora świadczącego usługi pocztowe każde przedsiębiorstwo świadczące jedną lub szereg usług wskazanych w art. 2 pkt 1 dyrektywy 97/67, pierwsze łączne rozpatrzenie wcześniejszych przepisów pozwala stwierdzić, że przemieszczanie przesyłek pocztowych stanowi część usług pocztowych. Wystarczyłoby zatem, by przedsiębiorstwo przemieszczało wspomniane przesyłki pocztowe, aby objąć je zakresem stosowania dyrektywy 97/67, bez konieczności wykonywania przez nie ponadto innej działalności wskazanej w art. 2 pkt 1.

37.

Jednakże w ramach zmiany dyrektywy 97/67 w dyrektywie 2008/6 wskazano – w zdaniu pierwszym motywu 17 – że samego przemieszczania nie należy uznawać za usługę pocztową. Mimo że tego stwierdzenia nie zawarto w poszczególnych artykułach dyrektywy ( 27 ), można pomyśleć, iż odpowiada ono celowi zamierzonemu przez pierwotnego prawodawcę, dla którego przemieszczanie – w oderwaniu od pozostałej działalności pocztowej – nie jest, co do zasady, objęte zakresem stosowania dyrektywy 97/67.

38.

W postępowaniu głównym ewentualna kwalifikacja podmiotów świadczących usługi pocztowe dotyczy dwóch kategorii przedsiębiorstw: zajmujących się przewozem i frachtem z jednej strony i świadczących ekspresowe usługi kurierskie z drugiej strony. Same organy lub agencje regulujące usługi pocztowe zwróciły uwagę na trudności przy określaniu zakresu stosowania reguł horyzontalnych (takich jak regulujące przemieszczanie) w stosunku do reguł regulujących właśnie usługi pocztowe, gdy jedne i drugie dotyczą tych dwóch kategorii przedsiębiorstw ( 28 ). Odniosę się odrębnie do każdej z nich.

39.

W ostatnich latach rozwój rynku usług pocztowych wykazał wyraźną tendencję do dywersyfikacji, uzasadnioną głównie postępem handlu elektronicznego. Tradycyjne przedsiębiorstwa z branży pocztowej konkurują z przedsiębiorstwami logistycznymi i przewozowymi, a niektórzy operatorzy zajmujący się przewozem w skali przemysłowej przekształcają się nawet w przedsiębiorstwa zajmujące się dostarczaniem przesyłek. Ich klientela nie wymaga już tylko klasycznych usług przemieszczania towarów (z fabryk do centrów handlowych), lecz także doręczania przesyłek indywidualnych. W ten sposób pojawiają się nowe rodzaje przedsiębiorstw, które nie odpowiadają całkowicie idei operatorów pocztowych, lecz oferują podobne usługi wykazujące określony poziom substytucji z usługami tych ostatnich ( 29 ).

40.

Przedsiębiorstwa przewozowe i frachtowe wnoszą o dokonanie wykładni dyrektywy 97/67 wykluczającej je z zakresu stosowania tej dyrektywy. Twierdzą, że w ramach świadczenia przez nie usług przemieszczania przesyłek pocztowych, ewentualne wykonywanie innych zadań (takich jak przyjmowanie i doręczanie tych przesyłek) stanowi jedynie działalność akcesoryjną w stosunku do działalności podstawowej. W konsekwencji nie należy ich zrównywać z podmiotami świadczącymi usługi pocztowe ( 30 ).

41.

Nie podzielam tego zdania z różnych względów.

42.

W pierwszej kolejności, wobec braku odmiennych wskazań w pracach przygotowawczych dotyczących dyrektywy 2008/6 ( 31 ), najbardziej logiczna wykładnia zdania pierwszego motywu 17 ( 32 ) wskazuje, iż chodzi o uściślenie art. 2 pkt 1 i 6 – przepisu, który „wyjaśnia, lecz nie zmienia” ( 33 ) – w ten sposób, że świadczenie usługi ograniczonej do samego przemieszczania przesyłek pocztowych, bez rozwijania żadnej innej działalności definiującej usługę pocztową (przyjmowanie, sortowanie lub doręczanie), nie podlega uregulowaniom branży pocztowej ( 34 ).

43.

W drugiej kolejności gdyby zaakceptować, iż akcesoryjny charakter działalności polegającej na przyjmowaniu lub doręczaniu przesyłek pocztowych wyłącza przedsiębiorstwa przewozowe z zakresu stosowania dyrektywy 97/67, zwiększyłaby się liczba trudności interpretacyjnych. Zamiast obiektywnych danych, które można łatwo zweryfikować, odnoszących się do przyjmowania, sortowania lub doręczania przesyłek pocztowych, należałoby rozpatrzyć ad casum większą lub mniejszą proporcję usług „akcesoryjnych” w stosunku do usług podstawowych (usług przemieszczania) oferowanych przez te przedsiębiorstwa, aby określić mający zastosowanie reżim prawny.

44.

Moim zdaniem dla celów stosowania dyrektywy 97/67 nie jest istotny udział procentowy, jaki posiadają usługi „akcesoryjne” w stosunku do usług przemieszczania, lecz raczej okoliczność, że operator świadczy je wraz z tymi ostatnimi w ramach definicji usług pocztowych ( 35 ). Poza brakiem pewności prawa, jakim skutkowałaby wykładnia sugerowana przez Confetrę, w dyrektywie 97/67 nie zawarto żadnego elementu wspierającego taki sposób wykładni.

45.

Wreszcie proponowane przeze mnie wyjaśnienie znajduje potwierdzenie w propozycji rozporządzenia w sprawie transgranicznych usług doręczania paczek ( 36 ), którego motyw 8 stanowi, że „[z]godnie z obecną praktyką oraz z dyrektywą [97/67],[ ( 37 )] każdy etap łańcucha usług pocztowych, tj. przyjmowanie, sortowanie i doręczanie, należy uznawać za usługę doręczania paczek”, oraz że „[s]amo przemieszczanie przesyłek, które nie jest prowadzone w związku z jednym z tych etapów, nie powinno wchodzić w zakres usług doręczania paczek, ponieważ można w tym przypadku zakładać, że działalność ta należy do sektora transportu” ( 38 ).

46.

Co się tyczy podmiotów świadczących ekspresowe usługi kurierskie, Trybunał Sprawiedliwości przynajmniej czterokrotnie uznał je za świadczące usługi pocztowe: (i) kwalifikując ich usługi jako „szczególne” w wyroku Corbeau ( 39 ); (ii) stwierdzając, że są one objęte wymogiem poddania się zewnętrznej procedurze rozpatrywania zażaleń takiej jak określona w art. 19 dyrektywy 97/67 – w wyroku DHL International ( 40 ); (iii) interpretując art. 9 ust. 2 tej dyrektywy w ten sposób, że prawo krajowe może zobowiązać je, tak samo jak pozostałych operatorów pocztowych, do finansowania organu regulacyjnego dla branży pocztowej – w wyroku DHL Express (Austria) ( 41 ); (iv) stwierdzając, że świadczenie tych usług może podlegać udzieleniu zezwolenia ogólnego – w wyroku Ilves Jakelu ( 42 ). Powyższe wyroki byłyby niezrozumiałe, gdyby Trybunał Sprawiedliwości nie przyjął założenia wstępnego, iż ekspresowe usługi kurierskie mieszczą się w ramach usług pocztowych.

47.

Mimo że ekspresowe usługi kurierskie wykazują różnice, czasami znaczne, w stosunku do usługi pocztowej związanej z korespondencją, istotą tej działalności pozostają instrumenty komunikacji i wymiany informacji charakteryzujące usługi pocztowe ( 43 ). Ekspresowe usługi kurierskie stanowią faktycznie segment rynku pocztowego charakteryzujący się wysokiej jakości świadczeniami należycie wynagradzanymi przez klientów. Ponadto definicje zawarte w dyrektywie 97/67, takie jak „usługi pocztowe” lub „przesyłka pocztowa” ( 44 ), są wystarczająco szerokie, aby objąć owe szczególne usługi o wysokiej wartości dodanej ( 45 ).

48.

W oparciu o powyższe założenia, mimo że w ostateczności to sąd odsyłający powinien rozpatrzyć zgodność uregulowań krajowych z dyrektywą 97/76 w świetle wyroku, jaki zostanie wydany przez Trybunał Sprawiedliwości, jestem zdania, że przepisy wskazane w pierwszym pytaniu prejudycjalnym zawartym w postanowieniu odsyłającym są zgodne z tą dyrektywą. Po pierwsze, sąd ten potwierdził literalną transpozycję art. 2 pkt 1, 1a i 6 dyrektywy 97/67 w art. 2 lit. a) i f) dekretu ustawodawczego nr 261/1999. Po drugie, art. 1 ust. 1 lit. g), i) i r) oraz art. 8 ust. 4 rozporządzenia w dziedzinie uprawnień do publicznego oferowania usług pocztowych są zgodne z proponowanym przeze mnie sposobem wykładni usług pocztowych i przemieszczania.

49.

Sytuacja taka ma miejsce w szczególności ze względu na to, że owo rozporządzenie (art. 8 ust. 4) nie wymaga zezwolenia ogólnego w celu wykonywania działalności polegającej na samym przemieszczaniu. Zgodnie z jego art. 1 ust. 1 lit. r) pojęcie to zostało zdefiniowane jako „prowadzenie działalności dotyczącej etapu przemieszczania, która nie obejmuje innej działalności objętej etapami zarządzania usługami pocztowymi określonymi w lit. g)” – literze, w której zdefiniowano pojęcie „usług pocztowych”.

50.

Confetra twierdzi, że nałożenie obowiązku uzyskania zezwolenia ogólnego przez przedsiębiorstwa, które nie świadczą usługi powszechnej uzależniono w art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67 od konieczności zapewnienia poszanowania wymagań podstawowych określonych w art. 2 pkt 19. Jej zdaniem we Włoszech wymaga się zezwolenia, podczas gdy organy nie przeprowadziły żadnej oceny konieczności przyjęcia środków regulacyjnych opartych na takich wymaganiach. Ponadto jest ona zdania, że nałożone na nią obowiązki nie są proporcjonalne.

51.

AICAI i inni, a także UPS przyłączają się do tej krytyki. Dodają, że na rynku pocztowym zapewniono wysoki poziom konkurencji i nie wykazuje on żadnej słabości wymagającej ochrony przy uwzględnieniu względów interesu ogólnego (wymagań podstawowych) uzasadniających określenie przesłanek. Okoliczność, że w art. 1 dekretu ustawodawczego nr 261/1999 zakwalifikowano jako objętą nadrzędnym interesem ogólnym działalność polegającą na przyjmowaniu, sortowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu przesyłek pocztowych, nie uzasadnia istnienia systemu obligatoryjnych zezwoleń w zakresie, w jakim niweczy to skuteczność (effet utile) art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67. Ponadto liczne obowiązki wskazane w tym dekrecie ustawodawczym zawarto już w innych normach branżowych.

52.

Zdaniem Poste Italiane szerokie uprawnienia dyskrecjonalne przyznane w dyrektywie 97/67 państwom członkowskim w celu przyjęcia systemów zezwoleń ogólnych i określenia usług pocztowych niebędących usługami powszechnymi, które podlegają zezwoleniu, skutkują zgodnością systemu włoskiego z prawem Unii. Twierdzi ona, że krajowy prawodawca przeprowadził ocenę konieczności przyjęcia środków regulacyjnych w świetle wymagań podstawowych, przy uwzględnieniu art. 6 dekretu ustawodawczego nr 261/1999 i kwalifikacji „usług nadrzędnego interesu ogólnego” w art. 1. Co się tyczy proporcjonalności, Poste Italiane podkreśla zgodny z prawem charakter celu związanego z poszanowaniem uregulowań prawa pracy, zgodnie z art. 2 pkt 19 dyrektywy 97/67. Co więcej, procedura udzielenia zezwolenia w najmniejszym możliwym stopniu ogranicza swobody podstawowe, mając na względzie, iż podmiot świadczący usługi pocztowe może rozpocząć działalność 45 dni po przedstawieniu wniosku.

53.

Rząd włoski zgadza się z Poste Italiane w odniesieniu do kwestii szerokich uprawnień dyskrecjonalnych państw członkowskich, przede wszystkim przy uwzględnieniu charakteru harmonizacji a minima na mocy dyrektywy 97/67. Z powyższego wynika, że przyznane państwom członkowskim uprawnienia regulacyjne nie są ograniczone do usługi powszechnej, a organy powinny czuwać nad zabezpieczeniem interesu ogólnego w danej branży w całości ( 46 ).

54.

Zdaniem Komisji należy uznać system taki jak rozpatrywany w niniejszej sprawie, jeżeli jest uzasadniony jednym z wymagań podstawowych określonych w art. 2 pkt 19 dyrektywy 97/67, a także jest proporcjonalny i zgodny z przesłankami wskazanymi w art. 9 ust. 3 tej dyrektywy.

55.

Co do zasady państwa członkowskie mogą wymagać zezwolenia ogólnego w odniesieniu do świadczenia usług pocztowych nieobjętych usługą powszechną: art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67 jest jednoznaczny w tym względzie ( 47 ). W zakresie, w jakim przedsiębiorstwa przewozu pocztowego ( 48 ) i ekspresowych usług kurierskich oferują owe usługi, jak wspomniałem, ma do nich zastosowanie system zezwolenia ogólnego.

56.

Zgadzam się ze zdaniem Poste Italiane i rządu włoskiego, iż w art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67, rozpatrywanym w związku z poprzedzającym go motywem 22, przyznano organom krajowym określone uprawnienia dyskrecjonalne związane z: a) koniecznością ustanowienia systemu zezwoleń ogólnych; b) na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej – uregulowaniem odpowiednich przesłanek, przy poszanowaniu wytycznych zawartych w samej dyrektywie.

57.

Zgodnie z tym przepisem udzielenie zezwoleń jest dopuszczalne jedynie w zakresie niezbędnym do zagwarantowania zgodności z wymaganiami podstawowymi. Ze względu na to, że uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich zależą od uściślenia przepisów dyrektywy, do której powinny one dostosować swój krajowy porządek prawny ( 49 ), istotnie ograniczono owe uprawnienia dyskrecjonalne, ponieważ wymagania podstawowe sformułowano wyraźnie i wyczerpująco ( 50 ) w art. 2 pkt 19 dyrektywy 97/67.

58.

W konsekwencji państwo członkowskie, które uzależni dostęp do rynku usług pocztowych od uzyskania zezwolenia ogólnego, powinno przedstawić uzasadnienie poprzez odniesienie do jednego lub szeregu tych wymagań, które faktycznie odpowiadają względom interesu ogólnego, o różnym charakterze ( 51 ). Nie jest konieczne, aby państwo członkowskie odnosiło się do każdego ze względów interesu ogólnego i o charakterze niegospodarczym, jakie wskazano w tym przepisie. Wystarczy, że uzasadni system zezwoleń ogólnych którymś z tych względów.

59.

W dekrecie ustawodawczym nr 261/1999 zakwalifikowano jako „działalność związaną z nadrzędnym interesem ogólnym” przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych. W późniejszej decyzji nr 129/15, poprzedzonej przedstawieniem uzasadnienia obejmującego szeroką analizę rozporządzenia w dziedzinie uprawnień do publicznego oferowania usług pocztowych ( 52 ), wyjaśniono, że przeprowadzono publiczne konsultacje, między innymi, dotyczące obowiązku poszanowania warunków pracy.

60.

Spór dotyczy kwestii, czy uzależniając od zezwolenia ogólnego działalność podmiotów świadczących usługi pocztowe nieobjęte usługą powszechną włoskie organy we właściwy sposób wykonały uprawnienia dyskrecjonalne przyznane im na mocy dyrektywy 97/67.

61.

Dyrektywa 97/67 nie wymaga szczegółowego wyjaśnienia stosowności (zależącej od kryteriów oceny każdego państwa członkowskiego) ustanowienia tego systemu, lecz wymaga, by zapewniał on poszanowanie kryteriów określonych w art. 9 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19. Innymi słowy wymaga ona, by państwo członkowskie zamierzające uzależnić świadczenie tych usług od systemu zezwoleń powiązało jego ustanowienie z którymś ze względów interesu ogólnego określonych w dyrektywie 97/67.

62.

Jak wynika zaś z akt sprawy, definiując „wymogi podstawowe”, które skłoniły włoskiego prawodawcę do uzależnienia od systemu zezwoleń ogólnych działalności przedsiębiorstw takich jak skarżące, art. 1 ust. 2 lit. u) dekretu ustawodawczego nr 261/1999 wymienia szereg wymogów wspomnianych w dyrektywie 97/67 (na przykład między innymi zapewnienie tajemnicy korespondencji lub ochrony danych osobowych).

63.

Wykaz ten obejmuje także cel związany z obowiązkami socjalnymi dotyczącymi pracowników operatorów pocztowych, a także z krajowym prawodawstwem z zakresu prawa pracy i branżowymi układami zbiorowymi. Odniesienia do tego szczególnego celu zawarto w aktach prawodawczych przyjętych po wspomnianym dekrecie ustawodawczym, co umożliwia Poste Italiane ( 53 ) podkreślenie, że uregulowania włoskie zapewniają poszanowanie jednego ze względów interesu ogólnego („poszanowania warunków zatrudnienia i systemów zabezpieczenia społecznego ustanowionych przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi lub układem zbiorowym”) określonych w art. 2 pkt 19 dyrektywy 97/67 ( 54 ).

64.

Ponieważ samo istnienie zezwolenia ogólnego dla usług pocztowych zostało w ten sposób uzasadnione, sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy organy włoskie uzależniły to zezwolenie od spełnienia nadmiernych obowiązków. W postanowieniach odsyłających nie uściślono jednak ( 55 ) konkretnie, jakie obowiązki (poza obowiązkiem dotyczącym finansowania usługi powszechnej ( 56 ), który omówię w dalszej części opinii) należy uznać za nadmierne.

65.

Moim zdaniem nie istnieje żadna dysproporcja w zakresie obowiązków określonych w art. 11 rozporządzenia w dziedzinie uprawnień do publicznego oferowania usług pocztowych. Obowiązki dotyczące użytkowników wskazane w art. 11 ust. 2 (ukazanie oznaczeń przedsiębiorstwa, opublikowanie regulaminu usług i przestrzeganie ogólnych przepisów w tej dziedzinie) wydają mi się logiczne. Podobna sytuacja ma miejsce w wypadku obowiązków „informacyjnych” określonych w art. 11 ust. 3 (przekazanie AGCom lub właściwemu ministerstwu danych dotyczących działalności i zażaleń, a także powiadamianie o zmianach, jakie nastąpiły w stosunku do pierwotnej chwili, w której wystąpiono o udzielenie zezwolenia).

66.

Co się tyczy art. 11 ust. 1 tego rozporządzenia, obowiązkiem, którego dotyczyła większa część dyskusji, jest obowiązek wskazany w lit. f), który omówię w dalszej części opinii. Pozostałe obowiązki określone w art. 11 ust. 1 nie wydają się być nieproporcjonalne: niektóre [lit. a) i b)] dotyczą zatrudniania i praw personelu, który nie powinien być wcześniej karany za ciężkie przestępstwa, a także poszanowania krajowych reguł i układów w dziedzinie warunków zatrudnienia; pozostałe [lit. c), d) i e)] dotyczą relacji między operatorami a organami administracji, w tym uiszczania opłat należnych z tytułu ciążących na nich funkcji weryfikacyjnych i kontrolnych, lub uiszczania składek na koszty funkcjonowania AGCom, a także obowiązku powiadamiania ich o ewentualnych zmianach w zakresie pierwotnych wymagań.

67.

Mimo że to ostatecznie sąd odsyłający powinien przeprowadzić tę ocenę, powtarzam, iż moim zdaniem wskazane obowiązki są odpowiednie i nie są zbyt rygorystyczne w odniesieniu do świadczenia usługi pocztowej w ramach łączących swobodę przedsiębiorczości operatorów z poddaniem ich określonym regułom minimalnym w zakresie prawidłowego funkcjonowania, pod nadzorem sprawowanym przez organy publiczne.

68.

Confetra ( 57 ) proponuje literalną wykładnię art. 9 ust. 1 i 2 i art. 7 ust. 4 dyrektywy 97/67, z których wynika, że obowiązek uiszczania składek na fundusz kompensacyjny usługi powszechnej należy nakładać jedynie na operatorów świadczących usługę powszechną (a zatem nie na skarżące). Zdaniem Confetry prawo Unii stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym przewidującym automatyczny obowiązek uiszczania składek na ten fundusz, bez rozróżnienia według sytuacji podmiotów uiszczających składki i sytuacji na istotnych rynkach.

69.

AICAI i inni, a także UPS, podzielają zdanie Confetry. Dodają, że z literalnego, teleologicznego, systematycznego i historycznego punktu widzenia wskazanie w art. 9 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 97/67 na „zezwolenia” nie obejmuje zezwoleń określonych w art. 9 ust. 1, w związku z czym obowiązek uiszczania składek na fundusz kompensacyjny ciąży jedynie na operatorach usługi powszechnej. Są one zdania, że motyw 27 dyrektywy 2008/6 potwierdza tę wykładnię.

70.

Natomiast zdaniem Poste Italiane i rządu włoskiego art. 3 ust. 12 dekretu ustawodawczego nr 261/1999, dotyczący uiszczania składek na fundusz kompensacyjny usługi powszechnej przez podmioty świadczące usługi pocztowe nieobjęte usługą powszechną, nie ma zastosowania bezpośrednio. Jego stosowanie podlega rozpatrzeniu przez AGCom kosztu netto i słuszności ponoszenia ciężaru finansowego przez podmiot świadczący taką usługę, a także sposobu jej finansowania. Poste Italiane i rząd włoski uściślają, że zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. f) i art. 15 ust. 2 rozporządzenia w dziedzinie uprawnień do publicznego oferowania usług pocztowych uiszczanie składek na ten fundusz ocenia się w danym wypadku i ocena ta zależy od wymienności oferowanych usług z usługą powszechną, których cechy ewoluują ze względu na czynniki gospodarcze, technologiczne i socjalne.

71.

Poste Italiane i rząd włoski wskazują, że pomimo niefortunnej redakcji art. 9 ust. 2 dyrektywy 96/67 odnosi się on do zezwoleń rodzajowo i nie ogranicza się do zezwoleń objętych usługą powszechną określoną w art. 9 ust. 1, mimo że powiązanie tych dwóch ustępów może stworzyć takie wrażenie. Wykładnia literalna, systemowa, logiczna i teleologiczna tego przepisu potwierdza takie stanowisko.

72.

Rząd francuski, który przedstawił stanowisko na rozprawie w odniesieniu do tych dwóch pytań, podnosi, że – ze względu na szczególne cechy przedsiębiorstw świadczących ekspresowe usługi kurierskie, wartość dodaną tych usług, sposób ich używania przez klientelę oraz taryfikację – nie należy nakładać na te przedsiębiorstwa obowiązku uiszczania składki na fundusz kompensacyjny.

73.

Komisja wyraziła wątpliwości co do dopuszczalności pytań w zakresie, w jakim uznaje je ona za hipotetyczne, mając na względzie, że AGCom nie przyjęła aktualnie żadnej decyzji zobowiązującej te przedsiębiorstwa do uiszczania składek na fundusz kompensacyjny. W pozostałym zakresie podziela ona stanowisko Poste Italiane i rządu włoskiego dotyczące możliwości wnoszenia składek na ten fundusz przez przedsiębiorstwa świadczące usługi wymienne w stosunku do usług oferowanych w ramach usługi powszechnej.

74.

Podniesione przez Komisję zastrzeżenie odnoszące się do hipotetycznego charakteru pytań prejudycjalnych prowadzi do rozpatrzenia dopuszczalności tej części odesłania.

75.

W sprawozdaniu z rozprawy podkreślono, że AGCom jeszcze nie utworzyło funduszu kompensacyjnego usługi powszechnej i w konsekwencji nie zobowiązało żadnego przedsiębiorstwa do uiszczania składek na taki fundusz ( 58 ). Jeśli taka sytuacja ma miejsce – co powinien rozpatrzyć sąd odsyłający – trzecie i czwarte pytanie prejudycjalne opierają się na przyszłych hipotezach, których treść jest jeszcze niepewna, co czyni je niedopuszczalnymi ( 59 ).

76.

Można byłoby co najwyżej założyć dopuszczalność trzeciego pytania prejudycjalnego, jeśli będzie ono rozumiane jako abstrakcyjne sformułowanie wątpliwości dotyczącej zgodności dyrektywy 97/67 z przepisami wewnętrznymi, które w przyszłości umożliwią – lecz nie wymagają – nałożenie obowiązku uiszczania składek na fundusz kompensacyjny przez posiadaczy zezwolenia ogólnego.

77.

W każdym razie na wypadek gdyby Trybunał Sprawiedliwości postanowił oddalić zarzut niedopuszczalności, przedstawię swoje zdanie dotyczące tych dwóch pytań, na które można odpowiedzieć łącznie.

78.

Możliwość stosowania art. 9 ust. 2 dyrektywy 97/67 do zezwoleń ogólnych została już potwierdzona w wyroku DHL Express (Austria) ( 60 ). Konkretnie Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że z art. 9 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 97/67 wynika, że termin „zezwolenia” oznacza zarówno te określone w art. 9 ust. 2 akapit pierwszy (koncesje indywidualne), jak i w art. 9 ust. 1 (zezwolenia ogólne).

79.

Mimo że pytanie prejudycjalne w tej sprawie dotyczy art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret czwarte tej dyrektywy, wątpliwość odnosi się do sposobu rozumienia terminu „zezwolenia”, który Trybunał Sprawiedliwości przeanalizował w powiązaniu ze wszystkimi tiret tego przepisu.

80.

W konsekwencji nie istnieje co do zasady żadna przeszkoda dla uzależnienia przez państwa członkowskie udzielenia zezwoleń ogólnych od obowiązku uiszczania składek na fundusz kompensacyjny.

81.

Utworzenie takiego funduszu na warunkach określonych w art. 7 ust. 4 dyrektywy 97/67 stanowi jedną z dostępnych dla państw członkowskich metod finansowania usługi powszechnej. Fundusz ten, jak już wskazałem, faktycznie stanowi mechanizm równoważący w ramach procesu liberalizacji i umożliwienia konkurencji przewidzianego w dyrektywie 2008/6. W ten sposób ustanawia się pewną sprawiedliwość poprzez finansowanie tej usługi przez podmioty świadczące usługi pocztowe, zobowiązując nowe podmioty, na których nie ciążą takie same ciężary jak na operatorach świadczących usługę powszechną ( 61 ), do wspomagania tego funduszu i finansowania obowiązków wynikających z zasady solidarności.

82.

Motyw 27 dyrektywy 2008/6 umożliwia zobowiązanie podmiotów świadczących usługi pocztowe do uiszczania składek celem finansowania tego funduszu. Oczywiście przepis ten obejmuje podmioty korzystające z zezwoleń ogólnych. Wystarcza, że usługi pocztowe, jakie świadczą na mocy tych zezwoleń (i które „nie muszą koniecznie obejmować wszystkich cech usługi powszechnej”) można zakwalifikować, z punktu widzenia użytkownika, jako „wymienne w wystarczającym stopniu” z usługą powszechną.

83.

Jeśli użytkownik może postrzegać usługę przedsiębiorstwa pocztowego jako alternatywę dla usług podmiotu świadczącego usługę powszechną, będzie można stwierdzić ich wymienność, co – jak powtarzam – wystarcza, do zobowiązania tego pierwszego przedsiębiorstwa do uiszczania składek na fundusz kompensacyjny ( 62 ).

84.

Jestem zdania, że wskazane przez sąd odsyłający uregulowania włoskie są zgodne z tym modelem. Po pierwsze, w art. 6 ust. 1a i art. 10 ust. 2 dekretu ustawodawczego nr 261/1999 przewidziano uczestnictwo posiadaczy zezwoleń ogólnych w funduszu kompensacyjnym usługi powszechnej, gdy świadczą oni usługi wymienne z usługami objętymi usługą powszechną.

85.

Po drugie, a chodzi tu o istotny aspekt regulacji, art. 11 ust. 1 lit. f) i art. 15 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego uprawnień do publicznego oferowania usług pocztowych regulują w identyczny sposób ( 63 ) obowiązek uiszczania składek na wspomniany fundusz, odsyłając do wymogów wskazanych w motywie 27 dyrektywy 2008/6. Nie rozumiem, w jaki sposób można byłoby uznać za niezgodny z tą dyrektywą przepis krajowy, który pozostaje właśnie zgodny z przepisami tej dyrektywy mającymi na celu określenie zakresu obowiązku finansowania funduszu kompensacyjnego.

86.

W konsekwencji nie znajduję w tych uregulowaniach włoskich żadnej niezgodności z dyrektywą 97/67. Jeśli w przyszłości AGCom ustanowi taki mechanizm i wezwie do uiszczania składek określone przedsiębiorstwa, wówczas będzie należało rozpatrzyć, w jakim zakresie przestrzegano kryteriów wywiedzionych z dyrektywy 97/67, lecz taka chwila nie nadeszła.

87.

W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości udzielił na pytania prejudycjalne zadane przez Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (okręgowy sąd administracyjny w Lacjum, Włochy) następującej odpowiedzi: