Mål C‑403/05

Europaparlamentet

mot

Europeiska gemenskapernas kommission

”Talan om ogiltigförklaring − Kommissionens beslut att godkänna ett projekt rörande gränssäkerhet i Filippinerna – Beslut som antagits med stöd av förordning (EEG) nr 443/92 – Kommissionens genomförandebefogenhet – Gränser”

Sammanfattning av domen

Utvecklingssamarbete – Finansiellt och tekniskt bistånd till och ekonomiskt samarbete med utvecklingsländerna – Förordning nr 443/92

(Artikel 202 tredje strecksatsen EG, rådets förordning nr 443/92, artiklarna 1, 5, 6, 7, 8 och 15)

Inom gränserna för den genomförandebefogenhet som rådet anförtrott kommissionen i enlighet med artikel 202 tredje strecksatsen EG, vilken i synnerhet skall bedömas utifrån de allmänna grundläggande syftena med föreskrifterna i fråga, får kommissionen vidta alla nödvändiga eller lämpliga tillämpningsåtgärder för verkställande av de grundläggande föreskrifterna, i den mån som åtgärderna inte strider mot dessa föreskrifter.

Rådet har i artikel 15 i förordning nr 443/92 om finansiellt och tekniskt bistånd till och ekonomiskt samarbete med utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika uttryckligen gett kommissionen i uppdrag att administrera det finansiella och tekniska biståndet och det ekonomiska samarbetet med nämnda utvecklingsländer. Det är med stöd av denna genomförandebefogenhet som kommissionen har antagit ett beslut att godkänna ett projekt rörande gränssäkerhet i Republiken Filippinerna som skall bidra till att förbättra säkerheten och gränsförvaltningen i landet i enlighet med resolution 1373 (2001), vilken syftar till att bekämpa terrorism och internationell brottslighet.

Det saknas emellertid en uttrycklig hänvisning till bekämpning av terrorism och internationell brottslighet i förordning nr 443/92. Vad avser frågan huruvida ett sådant projekt omfattas av nämnda förordnings tillämpningsområde, med hänsyn till att det bidrar till stärkandet av det berörda landets institutioners befogenheter, ett verksamhetsområde som uttryckligen räknas upp såväl i artiklarna 5 och 6 i nämnda förordning, som avser finansiellt och tekniskt bistånd, som i artiklarna 7 och 8 i samma förordning, som rör ekonomiskt samarbete, skall det dessutom preciseras att, vad avser finansiellt och tekniskt bistånd, stödet till utvecklingsländernas nationella institutioner inte utgör ett mål i sig, utan ett medel för att stärka deras kapacitet att föra en utvecklingspolitik och att förvalta utvecklingsprojekt på de områden som nämns i förordningen, bland vilka bekämpning av terrorism och internationell brottslighet inte ingår. Stärkandet av institutioner på området för ekonomiskt samarbete måste dessutom utmärka sig genom ett direkt samband med målet, som föreskrivs i förordningen, att främja investeringar och utveckling, vilket inte följer av någon del av det aktuella beslutet.

Det mål som eftersträvas med det angripna beslutet, nämligen att bekämpa terrorism och internationell brottslighet, går sålunda utöver gränserna för det utvecklingssamarbete som eftersträvas genom förordning nr 443/92, vilket betyder att kommissionen har överskridit den genomförandebefogenhet som rådet gett den i artikel 15 i nämnda förordning.

(se punkterna 51–53, 59–62 och 66–68)

DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)

den 23 oktober 2007 (*)

”Talan om ogiltigförklaring − Kommissionens beslut att godkänna ett projekt rörande gränssäkerhet i Filippinerna – Beslut som antagits med stöd av förordning (EEG) nr 443/92 – Kommissionens genomförandebefogenhet – Gränser”

I mål C‑403/05,

angående en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 230 EG, som väckts den 16 november 2005,

Europaparlamentet, inledningsvis företrätt av R. Passos, E. Waldherr och K. Lindahl, därefter av R. Passos, E. Waldherr och G. Mazzini, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av C. Tufvesson och A. Bordes, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

med stöd av:

Konungariket Spanien, företrätt av J.M. Rodríguez Cárcamo, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

intervenient,

meddelar

DOMSTOLEN (stora avdelningen)

sammansatt av ordföranden V. Skouris, avdelningsordförandena P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts och A. Tizzano samt domarna R. Schintgen (referent), J.N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J.-C. Bonichot, T. von Danwitz, A. Arabadjiev och C. Toader,

generaladvokat: J. Kokott,

justitiesekreterare: enhetschefen M.-A. Gaudissart,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 20 mars 2007,

och efter att den 22 maj 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1        Parlamentet har genom förevarande talan yrkat att domstolen skall ogiltigförklara kommissionens beslut att godkänna ett projekt rörande gränssäkerhet i Filippinerna som skall finansieras genom budgetpost 19 10 02 i Europeiska gemenskapernas allmänna budget (Philippine Border Management Project, nr ASIA/2004/016-924) (ej publicerat i Europeiska unionens officiella tidning) (nedan kallat det angripna beslutet), vilket antogs i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 443/92 av den 25 februari 1992 om finansiellt och tekniskt bistånd till och ekonomiskt samarbete med utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika (EGT L 52, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 19, s. 150), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 807/2003 av den 14 april 2003 om anpassning till beslut 1999/468/EG av de bestämmelser i rättsakter som rådet antagit enligt samrådsförfarandet (enhällighet) som avser de kommittéer som biträder kommissionen när den utövar sina genomförandebefogenheter[*] (EUT L 122, s. 36) (nedan kallad förordning nr 443/92), i den mån som kommissionen har överskridit sin genomförandebefogenhet enligt nämnda förordning. [* I enlighet med lydelsen i artikel 202 EG används nedan begreppet genomförandebefogenhet. Övers. anm.]

2        Bakgrunden till det angripna beslutet är ett finansieringsförslag som kommissionen lade fram vid ett möte den 17 och den 18 november 2004 som hölls av den föreskrivande kommitté som avses i förordning nr 443/92. Eftersom vissa medlemsstater hade invändningar mot den rättsliga grund som hade valts hänsköts förslaget till ett skriftligt förfarande, vilket avslutades den 7 december 2004 med att nämnda kommitté antog ett positivt beslut med kvalificerad majoritet.

3        Det angripna beslutet antogs den 21 december 2004.

 Tillämpliga bestämmelser

 Förordning nr 443/92

4        I artikel 1 i förordning nr 443/92 föreskrivs följande:

”Gemenskapen skall vidareutveckla och bredda gemenskapssamarbetet med de utvecklingsländer i Asien och Latinamerika, nedan kallade ’ALA-utvecklingsländerna’, som inte undertecknat Lomékonventionen och som inte drar fördel av gemenskapens samarbetspolitik gentemot tredje land i Medelhavsområdet. Detta samarbete, som skall vara ett komplement till medlemsstaternas bistånd, skall omfatta finansiellt och tekniskt utvecklingsbistånd och ekonomiskt samarbete. I förbindelse med detta skall gemenskapen lägga största vikt vid främjande av de mänskliga rättigheterna, stöd till demokratiseringsprocessen och en god förvaltning, miljöskydd, liberalisering av handeln och stärkande av den kulturella dimensionen, genom att fördjupa den dialog som i gemensamt intresse förs om politiska, ekonomiska och sociala frågor.”

5        Enligt artikel 2 första stycket i denna förordning skall ”[g]emenskapens utvecklings- och samarbetspolitik … ta sikte på mänsklig utveckling”.

6        I artikel 4 i förordning nr 443/92 föreskrivs följande:

”Det finansiella och tekniska biståndet skall främst ta sikte på de fattigaste befolkningslagren och de fattigaste länderna i de två regionerna, genom att program och projekt genomförs inom sådana områden där gemenskapsstöd kan komma att spela en betydande roll. Framför allt skall åtgärder genomföras på sådana områden där inhemska ekonomiska och mänskliga resurser är svåra att uppbringa men som är av strategisk betydelse för de berörda ländernas utveckling eller för det internationella samfundet som helhet.”

7        I artikel 5 i förordningen preciseras följande:

”Det finansiella och tekniska biståndet skall i första hand utveckla landsbygden och förbättra livsmedelssäkerheten. …

Miljöskydd och skydd av naturtillgångar samt en hållbar utveckling skall prioriteras på lång sikt. …

…

Särskild vikt skall läggas vid åtgärder för narkotikabekämpning. Gemenskapssamarbetet med ALA-utvecklingsländerna i syfte att stödja kampen mot narkotika skall intensifieras på grundval av en dialog i ett större perspektiv vad gäller den ekonomiska utvecklingen i tillverkningsländerna och dessas samarbete med Europeiska gemenskapen. Detta samarbete skall innefatta åtgärder som inbegriper både humanitärt stöd och utvecklingsstöd.

Den mänskliga dimensionen i utvecklingen skall med anledning av denna samarbetsforms målsättningar vara närvarande inom alla verksamhetsområden.

Den kulturella dimensionen i utvecklingen skall alltid vara ett mål i alla verksamheter och program som gemenskapen deltar i.

Följaktligen bör stöd beviljas bland annat för särskilda projekt för utveckling av demokrati, god förvaltning och mänskliga rättigheter.

Dessutom bör det sörjas för att de förändringar som dessa projekt och program leder till inte får negativa verkningar på kvinnans ställning och roll, utan tvärtom att särskilda åtgärder eller hela projekt genomförs för att öka kvinnornas aktiva deltagande på lika villkor i produktionen och dess resultat samt i sociala aktiviteter och beslutsfattande.

Särskild vikt skall läggas även vid skydd av barnen.

Etniska minoriteter bör ägnas särskild uppmärksamhet genom att åtgärder vidtas som syftar till att förbättra deras levnadsvillkor, samtidigt som deras kulturella identitet respekteras.

Demografiska frågor, särskilt de som rör befolkningstillväxten, skall ägnas särskild uppmärksamhet.

I samband med gemenskapsstöd till utvecklingsprojekt och utvecklingsprogram skall hänsyn tas till makroekonomiska och sektoriella problem, och sådana verksamheter bör gynnas som har effekt på ekonomins strukturella sammansättning, utvecklingen av den sektoriella politiken och utvecklingen av institutionerna. …

Stödet till utvecklingsländernas nationella institutioner för att stärka deras kapacitet att föra en utvecklingspolitik och att förvalta utvecklingsprojekt, utgör ett verksamhetsområde som kan komma att inta en strategisk roll i utvecklingsprocessen. En fortsatt ändamålsenlig dialog mellan utvecklingsländerna och gemenskapen utgör ett viktigt inslag i detta sammanhang.

…”

8        I artikel 6 i förordning nr 443/92 föreskrivs följande:

”Det finansiella och tekniska biståndet till de relativt mer utvecklade ALA-utvecklingsländerna skall utvidgas, särskilt vad gäller följande specifika områden och fall:

–        Demokratisering och mänskliga rättigheter.

–        Katastrofförebyggande åtgärder och återuppbyggnadsarbete efter katastrofer.

–        Narkotikabekämpning.

–        Miljö och naturtillgångar.

–        Stärkande av institutioner, särskilt offentliga myndigheter.

–        Pilotprojekt för att hjälpa de sämst ställda befolkningsgrupperna, särskilt i storstadsregionerna.

–        Regionalt samarbete och integration med särskild vikt lagd vid sådana regionala samarbets- och integrationsprojekt som skapar möjligheter till samarbete mellan fattiga länder och relativt utvecklade länder.”

9        I artikel 7 i denna förordning föreskrivs följande:

”Det ekonomiska samarbetet, som tjänar gemenskapens och dess samarbetsländers gemensamma intressen, skall bidra till utvecklingen i ALA-utvecklingsländerna genom att dessa ges hjälp med att bygga upp sin institutionella kapacitet i syfte att skapa förmånligare villkor för investeringar och utveckling och att dra största möjliga fördel av de möjligheter som den växande världshandeln erbjuder, varav den europeiska enhetliga marknaden är en del, samt genom att öka närvaron av näringsidkare, teknologi och kunnande från alla medlemsstater, särskilt inom den privata sektorn och i små och medelstora företag.

Det ekonomiska samarbetet skall framför allt syfta till att skapa ett klimat av tillit genom att stödja de länder som genom sin makroekonomiska politik och strukturpolitik är öppna för handel och investeringar och främjar överföring av teknologi, särskilt genom att skydda immateriella rättigheter.”

10      I enlighet med artikel 8 i nämnda förordning skall det ekonomiska samarbetet omfatta följande tre områden:

”1)       Förbättring av den vetenskapliga och teknologiska potentialen och de ekonomiska, sociala och kulturella villkoren i allmänhet genom utbildningsprogram och överföring av kunnande. …

2)       Förbättring av den institutionella strukturen, som måste åtföljas av en fördjupad dialog med samarbetspartnerna, för att göra det ekonomiska, lagstiftande, administrativa och sociala klimatet mer utvecklingsvänligt.

3)       Stöd till företag, t.ex. genom handelsfrämjande åtgärder, utbildningsprogram och program för tekniskt bistånd, genom upprättande av kontakter mellan företag och genom åtgärder för att underlätta samarbetet dem emellan.

…”

11      I artikel 15 i förordning nr 443/92 föreskrivs följande:

”1. Kommissionen skall administrera det finansiella och tekniska biståndet och det ekonomiska samarbetet.

2. Kommissionen skall biträdas av en kommitté.

3. När det hänvisas till denna punkt skall artiklarna 5 och 7 i beslut 1999/468/EG tillämpas.

Den tid som avses i artikel 5.6 i beslut 1999/468/EG skall vara en månad.

…”

 Det angripna beslutet

12      Det angripna beslutet, som är avfattat på engelska, innehåller två artiklar.

13      Genom artikel 1.1 i beslutet godkändes projektet rörande gränsförvaltning i Filippinerna (Philippine Border Management Project) (nedan kallat projektet), såsom det beskrivs i den bilaga som bifogats nämnda beslut (nedan kallad den beskrivande bilagan). I artikel 1.2 fastställs att gemenskapens bidrag högst uppgår till 4 900 000 euro som skall finansieras med medel från budgetpost 19 10 02 i gemenskapens allmänna budget för år 2004.

14      Artikel 2 i det angripna beslutet innehåller bestämmelser om hur projektet skall genomföras och en tidsplan för betalningarna.

15      I enlighet med punkt 3.2 i den beskrivande bilagan, som har rubriken ”Expected results and main activities”, skall projektet hjälpa de filippinska myndigheterna att uppnå följande mål:

”1. Promotion of best international border management standards through review/validation of ongoing national policies and practices.

2. Intelligence information is efficiently shared among agencies involved in BM [border management] through a linked and secured IT system … (analysing and processing the information).

3. Circulation of false identity documents is prevented through increased capacity to detect false documents and public awareness on the importance of holding correct identity documents.

4. Capacity of Border Management senior and technical staff is increased through appropriate training activities (gender and culturally-sensitive).”

16      I punkt 1 i skälen till det angripna beslutet betonas, med hänvisning till slutsatserna från mötet i rådet ”Allmänna frågor” den 22 juli 2002, Europeiska unionens roll med avseende på bistånd till tredjeland när dessa fullgör skyldigheter som åligger dem enligt Förenta nationernas säkerhetsråds resolution 1373 (2001) av den 28 september 2001 (nedan kallad resolution 1373).

17      I punkt 2 i skälen till detta beslut omnämns det reviderade landstrategidokumentet för perioden 2002–2006 för Filippinerna och det nationella vägledande programmet för perioden 2002–2004 för samma land, i vilka åtgärder för att bekämpa terrorism prioriteras. Det anges att kommissionens bistånd för bekämpning av terrorism kommer att koncentreras till gränsförvaltningen, särskilt till invandring och till att bekämpa finansieringen av terrorismen.

18      I punkt 3 i skälen till nämnda beslut anges att ”the overall objective of the proposed project is to assist in the implementation of the UNSCR 1373 (2001) in the fight against terrorism and international crime”.

19      I punkt 4 i skälen till det angripna beslutet anges att ”the purpose of the project is to contribute to the efforts of the Government of the Republic of the Philippines to enhance border security and management in the Philippines in accordance with international norms and protocols”.

 Parternas yrkanden

20      Parlamentet har yrkat att domstolen skall

–        ogiltigförklara det angripna beslutet, och

–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.

21      Kommissionen har yrkat att domstolen skall

–        avvisa eller i andra hand ogilla talan, och

–        besluta om rättegångskostnaderna i enlighet med gällande rätt.

22      Genom beslut av domstolens ordförande den 28 mars 2006 tilläts Konungariket Spanien att intervenera i förevarande mål till stöd för kommissionens yrkanden.

 Huruvida talan kan tas upp till sakprövning

 Parternas argument

23      Kommissionen har gjort gällande att parlamentet väckte talan efter det att den föreskrivna tidsfristen hade löpt ut. Enligt kommissionen kunde parlamentet få kännedom om det angripna beslutet före den officiella delgivningen den 9 september 2005. Beslutet hade nämligen delgetts informellt genom en skrivelse av den 12 maj 2005 från delegationen i Manilla till sekretariatet för parlamentets utskott för utveckling och vid en skriftväxling den 19 juli 2005 mellan tjänstemän vid de båda institutionernas respektive rättstjänster.

24      Parlamentet har invänt att tidsfristen för att väcka talan om ogiltigförklaring mot det angripna beslutet, vilket inte har offentliggjorts och inte har riktats till parlamentet, började löpa först den dag då institutionen fick full kännedom om detta, det vill säga från och med det officiella mottagandet av den skrivelse som innehöll en kopia av beslutet, med andra ord den 9 september 2005. Enligt parlamentet var de tidigare skrivelserna inte tillräckligt precisa för att det skulle kunna få kännedom om det exakta innehållet i och skälen till nämnda beslut. En informell skriftväxling mellan kolleger vid de båda institutionerna kan inte anses innebära att det angripna beslutet har delgetts.

25      Konungariket Spanien har inte uttalat sig i frågan huruvida talan kan upptas till sakprövning.

 Domstolens bedömning

26      Enligt artikel 230 femte stycket EG skall talan som avses i denna artikel väckas inom två månader från den dag då åtgärden offentliggjordes eller delgavs klaganden eller, om så inte skett, från den dag då denne fick kännedom om åtgärden alltefter omständigheterna.

27      Enligt artikel 254.3 EG skall andra direktiv och beslut än de som enligt artikel 254.1 och 254.2 EG offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning delges dem som de riktar sig till och bli gällande genom denna delgivning.

28      Det är klarlagt att det angripna beslutet varken har offentliggjorts i officiella tidningen eller delgetts parlamentet i egenskap av den som beslutet riktar sig till. Detta innebär att tidsfristen på två månader med avseende på denna institution började löpa först den dag då den fick full kännedom om nämnda beslut.

29      Det skall således undersökas när parlamentet fick exakt kännedom om innehållet i och skälen till det angripna beslutet.

30      Allra först skall det noteras att det framgår av handlingarna i målet att kommissionen den 14 december 2004 lämnade den kortfattade rapporten från det möte som den föreskrivande kommitté som avses i förordning nr 443/92 höll den 17 och den 18 november 2004 till parlamentet. Av denna rapport framgår att nämnda kommitté hade skjutit upp sitt yttrande över kommissionens förslag i fråga om projektet.

31      I skriftliga frågor av den 8 och den 10 februari 2005 begärde två parlamentsledamöter information om vad som hade hänt med detta förslag.

32      I sina svar av den 14 mars och den 22 april 2005 nöjde sig kommissionen med att redogöra för genomförandet av antagningsförfarandet för nämnda förslag, att uppge att förordning nr 443/92 utgjorde den rättsliga grunden för det angripna beslutet och att återge punkterna 3 och 4 i skälen till det sistnämnda beslutet. I sin skrivelse av den 22 april 2005 hänvisade kommissionen dessutom till landstrategidokumentet för Filippinerna för perioden 2002–2006. Ingen av svaren innehöll en kopia av det angripna beslutet eller av den beskrivande bilagan.

33      Den 22 maj 2005 hade parlamentet fortfarande inte fått kännedom om det exakta innehållet i eller skälen till det angripna beslutet och begärde därför via sitt utskott för utveckling att kommissionen skulle överlämna en kopia av beslutet.

34      Först efter en skriftlig påminnelse den 26 augusti 2005 erhöll parlamentet den 9 september 2005 en kopia av det angripna beslutet, vilken varken hade daterats eller skrivits under, liksom av den beskrivande bilagan.

35      Det skall tilläggas att kommissionen har uppgett att den besvarade parlamentets begäran av den 22 juni 2005. Kommissionen har emellertid inte lagt fram några bevis för att parlamentet faktiskt erhöll en kopia av det angripna beslutet vid denna tidpunkt. Den informella skriftväxling och utbyte som ägt rum mellan institutionerna, som kommissionen hänvisar till, kan inte anses vara av avgörande betydelse i detta sammanhang. Kommissionen har inte heller lyckats motbevisa parlamentets uppgifter, att den information som överlämnades vid dessa informella kontakter inte var tillräcklig precis för att det skulle kunna få kännedom om det exakta innehållet i och skälen till det angripna beslutet.

36      Med hänsyn till det ovan anförda kan parlamentet först anses ha fått kännedom om det exakta innehållet i och skälen till det angripna beslutet när kommissionen överlämnade beslutet i dess helhet den 9 september 2005.

37      Följaktligen började parlamentets tidsfrist för att väcka talan löpa den 10 september 2005 och löpte ut den 20 november 2005, inberäknat förlängningen av fristen med hänsyn till avstånd.

38      Då ansökan inkom den 16 november 2005 har talan väckts inom den utsatta fristen.

 Talan

 Parternas argument

39      Till stöd för sin talan har parlamentet åberopat en enda grund, nämligen att kommissionen saknade behörighet att anta det angripna beslutet. Eftersom beslutet uppenbarligen antogs i syfte att bekämpa terrorism och internationell brottslighet överskred kommissionen de gränser som anges i förordning nr 443/92, vilken utgör rättslig grund, och i synnerhet artiklarna 7 och 8 i denna förordning vilka avser ekonomiskt samarbete.

40      Tillämpningsområdet för förordning nr 443/92 kan inte utvidgas genom en extensiv tolkning. För att bekämpning av terrorism och internationell brottslighet skall kunna inkluderas i förordningens tillämpningsområde krävs att dess lydelse ändras. Parlamentet har i detta hänseende anfört att kommissionen vid ett tidigare tillfälle lagt fram ett förslag i avsikt att inkludera bland annat bekämpning av terrorism i nämnda förordnings tillämpningsområde. Förslaget gick emellertid inte igenom.

41      Enligt parlamentet utgör stärkande av länders institutionella kapacitet i och för sig en del av utvecklingssamarbetet. Internationell säkerhet och bekämpning av terrorism kan emellertid inte anses utgöra en väsentlig del av bistånd till institutioner enligt förordning nr 443/92. Stöd till institutioner utgör nämligen inte ett mål i sig, utan på sin höjd ett medel för att minska fattigdom och på så vis uppnå målen med utvecklingssamarbetet. I alla händelser ingår bekämpning av terrorism inte i gemenskapernas allmänna behörighet.

42      I andra hand har parlamentet, i egenskap av budgetmyndighet, gjort gällande att det angripna beslutet skall ogiltigförklaras av det skälet att kommissionen saknade behörighet att göra de utgiftsåtaganden som krävdes för att finansiera det aktuella projektet. För det första har budgetåtaganden gjorts utan en grundläggande rättsakt i vilken nämnda utgifter godkänns. För det andra rör det sig om ett otillbörligt utnyttjande av anslag för utvecklingssamarbete, i strid med principen om specificering av budgeten.

43      Kommissionen har gjort gällande att det faktum att det saknas en uttrycklig hänvisning till bekämpning av terrorism och internationell brottslighet i förordning nr 443/92 inte innebär att det angripna beslutet är olagligt på det sätt som parlamentet har gjort gällande. Den omständigheten att beslutet eventuellt är bristfälligt motiverat saknar betydelse för dess giltighet. Enligt kommissionen är det nödvändigt att skilja på det mål som anges i det angripna beslutet, vilket är att främja genomförandet av resolution 1373, och det specifika syftet med beslutet, nämligen att genom bistånd till gränsförvaltning främja stärkandet av institutioner, vilket uttryckligen räknas upp i artiklarna 5 och 6 i förordning nr 443/92.

44      Syftet med det projekt som inletts genom det angripna beslutet är inte enbart att bekämpa terrorism, utan också att bekämpa narkotika- och människohandel. Av denna anledning påverkar projektet den inre säkerheten positivt, i synnerhet med avseende på turism. Kommissionen har tillagt att projektet bidrar till att skapa förmånligare villkor för den ekonomiska utvecklingen och investeringar, vilket innebär att det även omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 7 och 8 i förordning nr 443/92.

45      Med hänvisning till allmänna ramen för utvecklingspolitiken och hur denna har fortskridit under senare år har kommissionen dessutom anfört att stärkandet av institutioner, vilket utgör en av de oumbärliga horisontella aspekterna av hållbar utveckling, hädanefter utgör en väsentlig del av gemenskapens samarbetspolitik. Detta framgår också av ordalydelsen av artiklarna 177 EG och 181 A EG, vilka är formulerade på ett sätt som visar att stöd kan beviljas på icke uttryckligen angivna områden, såsom bland annat minröjning och nedmontering av lätta vapen.

46      Kommissionen har medgett att den saknar självständig behörighet vad avser bekämpning av terrorism, men har samtidigt gjort gällande att förordning nr 443/92 utgör ett finansiellt instrument som kan användas för en övergripande politik. Av denna anledning är det vid fastställandet av förordningens tillämpningsområde nödvändigt att visa prov på en viss flexibilitet och i synnerhet ta hänsyn till de övergripande politiska ramarna.

47      I andra hand har kommissionen gjort gällande att förordning nr 443/92 skall tolkas extensivt, med hänsyn till dess rättsliga grund, det vill säga artikel 235 i EG‑fördraget (nu artikel 308 EG).

48      Enligt Konungariket Spanien skall kommissionens genomförandebefogenhet fastställas med beaktande av gemenskapsinstitutionernas stora utrymme för skönsmässig bedömning på områden på vilka komplicerade ekonomiska analyser krävs, såsom fastställts i domstolens rättspraxis. Konungariket Spanien anser att det angripna beslutet omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 443/92 då beslutet dels stärker mottagarstatens institutionella struktur, ett område som uttryckligen nämns i artikel 8 i nämnda förordning, dels bidrar till den ekonomiska och sociala utvecklingen i denna stat genom att skapa en viss grad av intern säkerhet. Denna slutsats stöds av den omständigheten att förbättrandet av säkerheten, till exempel genom narkotikabekämpning, uppges utgöra ett av målen med de åtgärder som vidtas med stöd av förordning nr 443/92. Eftersom förordningen inte innehåller en uttömmande uppräkning av de mål som eftersträvas kan den, genom en flexibel tolkning, anpassas till det internationella samhällets utveckling, genom att bekämpning av terrorism och iakttagande av de skyldigheter som följer av resolution 1373 inkluderas bland förordningens mål. Dessa mål är för övrigt förenliga med åtgärderna inom ramen för gemenskapens politik på området för utveckling och ekonomiskt samarbete.

 Domstolens bedömning

49      Det skall inledningsvis erinras om att gemenskapens institutioner enligt artikel 7.1 andra stycket EG skall handla inom ramen för de befogenheter som de har tilldelats genom fördraget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2001 i mål C‑93/00, parlamentet mot rådet, REG 2001, s. I‑10119, punkt 39, och av den 14 april 2005 i mål C‑110/03, Belgien mot kommissionen, REG 2005, s. I‑2801, punkt 57).

50      Enligt artikel 202 tredje strecksatsen EG skall Europeiska unionens råd i de rättsakter som det antar, för att säkerställa att målen för detta fördrag uppnås, i enlighet med de bestämmelser som anges i fördraget, ge kommissionen befogenhet att genomföra de regler som rådet beslutar. Rådet får uppställa närmare villkor för utövandet av denna befogenhet och får också, i särskilda fall, förbehålla sig rätten att direkt utöva befogenheten att genomföra reglerna.

51      Inom gränserna för denna befogenhet, vilken i synnerhet skall bedömas utifrån de allmänna grundläggande syftena med föreskrifterna i fråga, får kommissionen vidta alla nödvändiga eller lämpliga tillämpningsåtgärder för verkställande av de grundläggande föreskrifterna, i den mån som åtgärderna inte strider mot dessa föreskrifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 oktober 1995 i mål C‑478/93, Nederländerna mot kommissionen, REG 1995, s. I‑3081, punkterna 30 och 31, och av den 19 november 1998 i mål C‑159/96, Portugal mot kommissionen, REG 1998, s. I‑7379, punkterna 40 och 41).

52      I förevarande fall har rådet i artikel 15 i förordning nr 443/92 uttryckligen gett kommissionen i uppdrag att administrera det finansiella och tekniska biståndet och det ekonomiska samarbetet med utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika. Det är med stöd av denna genomförandebefogenhet som kommissionen har antagit det angripna beslutet.

53      Såsom framgår av skälen i det angripna beslutet, och av den beskrivande bilagan, skall projektet bidra till Republiken Filippinernas ansträngningar att förbättra säkerheten och gränsförvaltningen i landet i enlighet med resolution 1373, vilken syftar till att bekämpa terrorism och internationell brottslighet.

54      För detta ändamål skall åtgärder på fyra områden med koppling till gränsförvaltning vidtas inom ramen för projektet, nämligen optimering av förvaltningsmetoder, skapande av ett datasystem, kontroll av identitetshandlingar och utbildning av den berörda personalen.

55      För att pröva parlamentets talan måste domstolen således fastställa huruvida ett mål som det som eftersträvas med det angripna beslutet, nämligen bekämpning av terrorism och internationell brottslighet, omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 443/92.

56      Artiklarna 177 EG–181 EG infördes genom EU-fördraget och avser samarbete med utvecklingsländer. Dessa artiklar gäller inte bara varaktig ekonomisk och social utveckling i dessa länder, deras harmoniska och successiva integration i världsekonomin samt kampen mot fattigdom, utan även utveckling av demokratin och rättsstaten samt respekten för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, samtidigt som de åtaganden som godkänts inom ramen för Förenta nationerna och andra internationella organisationer skall uppfyllas.

57      Av den gemensamma förklaringen från rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, Europaparlamentet och kommissionen om Europeiska unionens utvecklingspolitik: ”Europeiskt samförstånd” (EUT C 46, 2006, s. 1), följer dessutom att fred och säkerhet är en förutsättning för hållbar utveckling och fattigdomsutrotning samt att målen med gemenskapens förnyade utvecklingspolitik endast kan uppnås genom främjande av demokrati och respekt för de mänskliga rättigheterna.

58      I samband med upphävandet av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1905/2006, antagen av rådet den 18 december 2006, om upprättande av ett finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete, beslutade gemenskapslagstiftaren också att stärka instrumenten inom utvecklingspolitiken för att göra den effektivare. I detta syfte infördes ett gemenskapsstöd genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1717/2006 av den 15 november 2006 om upprättande av ett stabilitetsinstrument (EUT L 327, s. 1). Nämnda stöd kompletterar stöd enligt instrument för externt bistånd, bland annat genom att bidra till att förebygga en försvagning av de berörda staterna. Enligt skäl 6 i den sistnämnda förordningen skall hänsyn tas till Europeiska rådets deklaration om bekämpning av terrorism av den 25 mars 2004, i vilken det anges att frågor om kampen mot terrorism skall integreras i alla relevanta program för externt bistånd. Enligt artikel 4.1 a i nämnda förordning ansvarar kommissionen hädanefter för förvaltningen av tekniskt och finansiellt bistånd på området för stärkande av kapaciteten hos de myndigheter som arbetar med att bekämpa terrorism och organiserad brottslighet, genom att bland annat prioritera stödåtgärder som rör utvecklingen och stärkandet av antiterrorismlagstiftningen, tullagstiftningen och invandringslagstiftningen.

59      Icke desto mindre kvarstår att det saknas en uttrycklig hänvisning till bekämpning av terrorism och internationell brottslighet i förordning nr 443/92. I detta avseende skall det även understrykas att kommissionen misslyckades med att genomdriva det ändringsförslag till förordning nr 443/92 som den lade fram år 2002 (COM 2002/340 slutlig av den 2 juli 2002), vilken bland annat hade till syfte att inkludera bekämpning av terrorism i nämnda förordnings tillämpningsområde.

60      Kommissionen anser likväl att det angripna beslutet lagligen kunde antas med stöd av förordning nr 443/92, eftersom projektet direkt bidrar till stärkandet av det berörda landets institutioners befogenheter och detta verksamhetsområde uttryckligen räknas upp såväl i artiklarna 5 och 6 i denna förordning, som avser finansiellt och tekniskt bistånd, som i artiklarna 7 och 8 i samma förordning, som rör ekonomiskt samarbete.

61      Vad avser finansiellt och tekniskt bistånd följer det av artikel 5 i förordning nr 443/92 att stödet till utvecklingsländernas nationella institutioner inte utgör ett mål i sig, utan ett medel för att stärka deras kapacitet att föra en utvecklingspolitik och att förvalta utvecklingsprojekt på de områden som tillmäts extra betydelse i förordningen. Nämnda områden utgörs bland annat av landsbygden, livsmedelssäkerheten, miljöskydd, narkotikabekämpning, den kulturella dimensionen i utvecklingen, skydd av barnen och demografiska frågor. Stärkande av de administrativa befogenheterna för de myndigheter som ansvarar för gränsförvaltning i syfte att bekämpa terrorism och internationell brottslighet kan emellertid inte anses ingå i något av de verksamhetsområden som avses i nämnda förordning.

62      Vad avser artikel 6 i förordning nr 443/92, i den mån som den syftar till att utvidga det finansiella och tekniska bistånd som avses i artikel 5 till de relativt mer utvecklade utvecklingsländerna i ett antal specifika områden och fall, bland annat stärkande av institutionerna inom den offentliga förvaltningen, följer det av artikel 1 tredje meningen i förordningen att detta stöd skall bidra till att stärka de mål som räknas upp i denna bestämmelse. Vad avser finansiellt och tekniskt bistånd utgör stärkande av institutioner som föreskrivs i artikel 6 i förordning nr 443/92 följaktligen inte heller ett mål i sig.

63      Kommissionen kan inte heller med framgång åberopa den omständigheten att syftet med projektet är att öka stabiliteten och den inre säkerheten i Republiken Filippinerna.

64      Det stämmer att gränsförvaltning i princip kan öka stabiliteten och den inre säkerheten i det berörda landet genom att förbättra kontrollen med avseende på bland annat vapen-, narkotika- och människohandel, vilka utan tvekan utgör allvarliga hinder mot den ekonomiska och sociala utvecklingen. Domstolen konstaterar emellertid att det inte bara saknas en hänvisning till stabilitet och intern säkerhet i förordning nr 443/92. Det finns inte heller något som tyder på att dessa mål underförstått omfattas av nämnda förordning. I sjunde skälet i förordningen anges att miljöområdet, utvecklingens mänskliga dimension och behovet av ett ekonomiskt samarbete som gagnar både gemenskapen och dess samarbetsländer utgör nya prioriteringar.

65      I motsats till vad kommissionen har gjort gällande saknar det betydelse att beslut som liknar det angripna beslutet har antagits med stöd av förordning nr 443/92 och att denna förordning omfattar områden, såsom narkotikabekämpning, vars inverkan på stabiliteten och den interna säkerheten i det berörda landet är jämförbar med den inverkan som bekämpning av terrorism och internationell brottslighet skulle ha. För det första måste kommissionens genomförandebefogenheter nämligen bedömas med hänsyn till de utmärkande dragen hos varje beslut, vilka i förevarande fall inte motiverar att det angripna beslutet antogs på grundval av artiklarna 5 och 6 i förordning nr 443/92. För det andra nämns narkotikabekämpning uttryckligen i artiklarna 5 och 6 i nämnda förordning, till skillnad från bekämpning av terrorism och internationell brottslighet.

66      Vad avser stärkandet av institutioner på området för ekonomiskt samarbete, vilket har åberopats av kommissionen, följer det av artiklarna 7 och 8 i förordning nr 443/92 att det ekonomiska samarbetet skall bidra till att göra det ekonomiska, lagstiftande, administrativa och sociala klimatet mer investerings- och utvecklingsvänligt. Eftersom allt samarbete, till följd av den finansiering som krävs, i princip kan påverka det berörda landets ekonomiska situation, måste ett projekt som syftar till att stärka institutioner, för att kunna godtas såsom ekonomiskt samarbete, utmärka sig genom ett direkt samband med målet att främja investeringar och utveckling.

67      Såsom generaladvokaten har betonat i punkterna 101 och 102 i förslaget till avgörande, framgår det emellertid inte av det angripna beslutet på vilket sätt det mål som eftersträvas med projektet på ett effektivt sätt skulle kunna bidra till att skapa förmånligare villkor för investeringar och ekonomisk utveckling.

68      Av det ovan anförda följer att det mål som eftersträvas med det angripna beslutet, nämligen att bekämpa terrorism och internationell brottslighet, går utöver gränserna för det utvecklingssamarbete som eftersträvas genom förordning nr 443/92, vilket betyder att kommissionen har överskridit den genomförandebefogenhet som rådet gett den i artikel 15 i nämnda förordning.

69      Det angripna beslutet skall således ogiltigförklaras.

70      Under dessa omständigheter finns det ingen anledning att pröva det argument som parlamentet framställt i andra hand i repliken, enligt vilket kommissionen saknade behörighet att göra de utgiftsåtaganden som krävdes för att finansiera projektet.

 Rättegångskostnader

71      Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Parlamentet har yrkat att kommissionen skall ersätta rättegångskostnaderna och eftersom kommissionen har tappat målet skall kommissionen ersätta rättegångskostnaderna. I enlighet med artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall Konungariket Spanien bära sin rättegångskostnad.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)      Europeiska gemenskapernas kommissions beslut att godkänna ett projekt rörande gränssäkerhet i Filippinerna som skall finansieras genom budgetpost 19 10 02 i Europeiska gemenskapernas allmänna budget (Philippine Border Management Project, nr ASIA/2004/016-924) ogiltigförklaras.

2)      Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.

3)      Konungariket Spanien skall bära sin rättegångskostnad.

Underskrifter

---

* Rättegångsspråk: franska.