Asunto C‑403/05

Parlamento Europeo

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Recurso de anulación — Decisión de la Comisión por la que se aprueba un proyecto relativo a la seguridad de las fronteras en Filipinas — Decisión adoptada sobre la base del Reglamento (CEE) nº 443/92 — Competencias de ejecución de la Comisión — Límites»

Conclusiones de la Abogado General Sra. J. Kokott, presentadas el 22 de mayo de 2007 

Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 23 de octubre de 2007 

Sumario de la sentencia

Cooperación al desarrollo — Ayuda financiera y técnica y cooperación económica con los países en vías de desarrollo — Reglamento (CEE) nº 443/92

[Art. 202 CE, tercer guión; Reglamento(CEE) nº 443/92 del Consejo, arts. 1, 5, 6, 7, 8 y 15]

En el marco de las competencias de ejecución otorgadas por el Consejo a la Comisión a tenor del artículo 202 CE, tercer guión, cuyos límites deben apreciarse especialmente en función de los objetivos generales esenciales de la normativa de que se trata, la Comisión puede aprobar todas las normas de desarrollo necesarias o útiles para la ejecución de la normativa de base, siempre que no sean contrarias a ésta.

Con arreglo al tenor del artículo 15 del Reglamento nº 443/92, relativo a la ayuda financiera y técnica y a la cooperación económica con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia, el Consejo otorgó a la Comisión la facultad de garantizar la gestión de la ayuda financiera y técnica y de la cooperación económica con los citados países en vías de desarrollo. En virtud de esta competencia de ejecución, la Comisión adoptó una Decisión por la que se aprueba un proyecto relativo a la seguridad de las fronteras en la República de Filipinas para mejorar la seguridad y la gestión de sus fronteras con arreglo a la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, que se propone combatir el terrorismo y la criminalidad internacional.

Ahora bien, el Reglamento nº 443/92 no contiene ninguna mención expresa a la lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional. Además, en cuanto a la cuestión de si tal proyecto se haya comprendido en el ámbito de aplicación del citado Reglamento por el hecho de que contribuye al refuerzo de las capacidades institucionales del país de que se trata, ámbito de actuación que figura explícitamente tanto en los artículos 5 y 6 de ese Reglamento, relativos a la ayuda financiera y técnica, como en los artículos 7 y 8, relativos a la cooperación económica, es preciso señalar que, en el marco de la ayuda financiera y técnica, el apoyo de las instituciones nacionales de los países en vías de desarrollo no constituye un fin en sí mismo, sino un instrumento para reforzar su capacidad de gestión de las políticas y proyectos de desarrollo en los ámbitos enumerados, entre los que no figura el de la lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional, y que el refuerzo institucional en materia de cooperación económica debe presentar un vínculo directo con el objetivo, que le es asignado por el Reglamento, de reforzar la inversión y el desarrollo, extremo que no se desprende de ningún elemento de la Decisión controvertida.

Así, la citada Decisión persigue un objetivo en materia de lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional que excede el marco de la política de cooperación al desarrollo perseguido por el Reglamento nº 443/92, de modo que la Comisión ha excedido las competencias de ejecución que el Consejo le atribuye en el artículo 15 del citado Reglamento.

(véanse los apartados 51 a 53, 59 a 62 y 66 a 68)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)

de 23 de octubre de 2007 (*)

«Recurso de anulación − Decisión de la Comisión por la que se aprueba un proyecto relativo a la seguridad de las fronteras en Filipinas – Decisión adoptada sobre la base del Reglamento (CEE) nº 443/92 – Competencias de ejecución de la Comisión – Límites»

En el asunto C‑403/05,

que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 230 CE, el 16 de noviembre de 2005,

Parlamento Europeo, representado inicialmente por el Sr. R. Passos y por las Sras. E. Waldherr y K. Lindahl, posteriormente por el Sr. Passos, la Sra. Waldherr y el Sr. G. Mazzini, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. C. Tufvesson y el Sr. A. Bordes, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

apoyada por:

Reino de España, representado por el Sr. J.M. Rodríguez Cárcamo, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte coadyuvante,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),

integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts y A. Tizzano, Presidentes de Sala, y los Sres. R. Schingten (Ponente) y J.N. Cunha Rodrigues, la Sra. R. Silva de Lapuerta, los Sres. J.-C. Bonichot, T. von Danwitz y A. Arabadjiev y la Sra. C. Toader, Jueces;

Abogado General: Sra. J. Kokott;

Secretario: Sr. M.-A. Gaudissart, Jefe de Unidad;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 20 de marzo de 2007;

oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 22 de mayo de 2007;

dicta la siguiente

Sentencia

1       Mediante su recurso, el Parlamento Europeo solicita que se anule la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas por la que se aprueba un proyecto relativo a la seguridad de las fronteras en la República de Filipinas cuya financiación se imputó a la línea presupuestaria 19 10 02 del presupuesto general de las Comunidades Europeas (Philippine Border Management Project, nº ASIA/2004/016-924) (no publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), adoptada en cumplimiento del Reglamento (CEE) nº 443/92 del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativo a la ayuda financiera y técnica y a la cooperación económica con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia (DO L 52, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 807/2003 del Consejo, de 14 de abril de 2003, por el que se adaptan a la Decisión 1999/468/CE las disposiciones relativas a los comités que colaboran con la Comisión en el ejercicio de sus competencias de ejecución previstas en los actos del Consejo adoptados con arreglo al procedimiento de consulta (unanimidad) (DO L 122, p. 36; en lo sucesivo, «Reglamento nº 443/92»), en la medida en que la Comisión excedió las competencias de ejecución que le otorga el citado Reglamento.

2       La Decisión impugnada trae causa de una propuesta de financiación presentada por la Comisión en la reunión celebrada los días 17 y 18 de noviembre de 2004 por el comité de reglamentación previsto en el Reglamento nº 443/92. Habida cuenta de que, en el transcurso de esta reunión, algunos Estados miembros expresaron sus reservas sobre la base jurídica escogida, la propuesta se remitió al procedimiento escrito, que concluyó el 7 de diciembre de 2004 con una resolución favorable aprobada por dicho comité por mayoría cualificada.

3       La Decisión impugnada fue adoptada el 21 de diciembre de 2004.

 Marco jurídico

 Reglamento nº 443/92

4       A tenor del artículo 1 del Reglamento nº 443/92:

«La Comunidad proseguirá y ampliará la cooperación comunitaria con los países en vías de desarrollo de América Latina y de Asia, en lo sucesivo denominados PVD-ALA, que no sean signatarios del Convenio de Lomé y a los que no se aplique la política comunitaria de cooperación con los países terceros mediterráneos. Esta cooperación, complemento de la asistencia de los Estados miembros, incluirá la ayuda financiera y técnica para el desarrollo y la cooperación económica. En este contexto, la Comunidad otorgará una importancia primordial al respeto de los derechos humanos, al respaldo de los procesos de democratización, así como a la buena gestión pública eficaz y equitativa, a la protección del medio ambiente, a la liberalización de los intercambios y al fortalecimiento de la dimensión cultural, mediante un diálogo creciente sobre cuestiones políticas, económicas y sociales fundamentado en el interés recíproco.»

5       Con arreglo al artículo 2, párrafo primero, de este Reglamento, «las políticas comunitarias de desarrollo y cooperación tendrán por objetivo el desarrollo humano».

6       El artículo 4 del Reglamento nº 443/92 dispone:

«La ayuda financiera y técnica irá destinada principalmente a las capas de población más pobres y a los países más pobres de ambas regiones, mediante la realización de programas y proyectos en aquellos sectores en que la ayuda comunitaria pueda desempeñar una función importante. Se actuará en particular en ámbitos en los que la movilización de los recursos económicos y humanos internos plantee dificultades, pero que revistan una importancia estratégica bien para el desarrollo de estos países, bien para la comunidad internacional en su conjunto.»

7       El artículo 5 del mismo Reglamento precisa:

«La ayuda financiera y técnica se destinará de forma especial al desarrollo del sector rural y a la mejora del grado de seguridad alimentaria. […]

La protección del medio ambiente y de los recursos naturales y el desarrollo continuado serán prioridades a largo plazo. […]

[…]

Se prestará especial atención a actividades de lucha contra la droga. La cooperación de la Comunidad con los PVD‑ALA para fomentar la lucha contra la droga se intensificará mediante un diálogo centrado en el contexto más general del desarrollo económico de los países productores y de su cooperación con la Comunidad Europea. Dicha cooperación incluirá acciones referidas tanto a la ayuda humanitaria como a la ayuda para el desarrollo.

La dimensión humana del desarrollo deberá estar presente en todos los sectores de intervención, por el objetivo mismo de esta forma de cooperación.

La dimensión cultural del desarrollo debe ser un objetivo constante en todas las actividades y programas a los que la Comunidad esté asociada.

En este sentido, una parte de la ayuda deberá asignarse a proyectos concretos relativos a la democratización, la buena gestión pública eficaz y justa y los derechos humanos.

Por otra parte, conviene velar no sólo por que los cambios que se introduzcan gracias a proyectos y programas no modifiquen la situación y la función de la mujer en su detrimento sino, al contrario, por que se adopten medidas específicas e incluso proyectos para aumentar su participación activa, en pie de igualdad, en los procesos productivos y en sus resultados, en las actividades sociales y en la toma de decisiones.

Se presentará también especial atención a la protección de la infancia.

Los grupos étnicos minoritarios merecen un interés particular que se plasmará en acciones dirigidas a mejorar sus condiciones de vida, respetando la identidad de sus culturas.

Se dedicará una atención especial a las cuestiones demográficas, en particular las relacionadas con el crecimiento demográfico.

La ayuda comunitaria a proyectos y programas de desarrollo deberá tener en cuenta los problemas macroeconómicos y sectoriales y dar prioridad a las acciones que tengan repercusiones en la estructuración de la economía, en el desarrollo de las políticas sectoriales y en el desarrollo de las instituciones. […]

El apoyo a las instituciones nacionales de los países en vías de desarrollo, con vistas a reforzar su capacidad de gestión de las políticas y de los proyectos de desarrollo, constituye un campo de acción que podrá tener una función estratégica en el proceso de desarrollo. En este contexto, es importante mantener un diálogo adecuado entre los países en vías de desarrollo y la Comunidad.

[…]»

8       A tenor del artículo 6 del Reglamento nº 443/92:

«La ayuda financiera y técnica se extenderá a los PVD‑ALA relativamente más avanzados, especialmente en los ámbitos y casos específicos que se citan a continuación:

–       democratización y derechos humanos,

–       prevención o reconstrucción en caso de catástrofes,

–       lucha contra la droga,

–       medio ambiente y recursos naturales,

–       refuerzo institucional, especialmente de la administración pública,

–       experiencias piloto a favor de las capas de población particularmente desfavorecidas, sobre todo en las grandes aglomeraciones urbanas,

–       cooperación e integración regionales, con especial atención a las medidas de cooperación y de integración regional que permitan asociar a países pobres con países relativamente avanzados.»

9       El artículo 7 de este Reglamento prevé:

«La cooperación económica, en interés recíproco de la Comunidad y de los países asociados, contribuirá al desarrollo de los PVD-ALA ayudándoles a afianzar sus capacidades institucionales para conseguir un entorno más favorable a las inversiones y al desarrollo y a aprovechar al máximo las perspectivas que ofrece el aumento de los intercambios internacionales, incluido el mercado único europeo, e incrementando la presencia de agentes, tecnologías y conocimientos técnicos de todos los Estados miembros, en particular en el sector privado y en las pequeñas y medianas empresas.

La cooperación económica tendrá como finalidad particular crear un clima de confianza, para lo cual se ayudará a los países que apliquen políticas macroeconómicas y estructurales de apertura a los intercambios y a la inversión y favorables a las transferencias de técnicas, garantizando en particular la protección de los derechos de propiedad intelectual.»

10     Con arreglo al artículo 8 del citado Reglamento, la cooperación económica se realiza en particular en los tres sectores siguientes:

«1)      la mejora del potencial científico y tecnológico y, en general, del entorno económico, social y cultural, que se efectuará mediante acciones de formación y de transferencia de conocimientos técnicos […];

2)      la mejora del apoyo institucional –que deberá ir acompañado de una intensificación del diálogo con los interlocutores–, para que el entorno económico, legislativo, reglamentario y social se haga más propicio al desarrollo;

3)      la ayuda a las empresas, que se prestará sobre todo mediante acciones de promoción comercial, de formación y de asistencia técnica, mediante el establecimiento de contactos entre empresas y mediante medidas que favorezcan su cooperación.

[…]»

11     A tenor del artículo 15 del Reglamento nº 443/92:

«1.      La Comisión se hará cargo de la gestión de la ayuda financiera y técnica y de la cooperación económica.

2.      La Comisión estará asistida por un Comité.

3.      En los casos en que se haga referencia al presente apartado, serán de aplicación los artículos 5 y 7 de la Decisión 1999/468/CE.

El plazo contemplado en el apartado 6 del artículo 5 de la Decisión 1999/468/CE queda fijado en un mes.

[...]»

 La Decisión impugnada

12     La Decisión impugnada, redactada en lengua inglesa, contiene dos artículos.

13     Su artículo 1, apartado 1, aprueba el proyecto de gestión de las fronteras filipinas (Philippines Border Management Projet; en lo sucesivo, «Proyecto»), tal como se describe en el anexo de la citada Decisión (en lo sucesivo, «anexo descriptivo»). En el apartado 2 del mismo artículo, se fija la cuantía máxima de la aportación de la Comunidad en 4.900.000 euros, que será financiada en el marco de los recursos disponibles en la línea presupuestaria 19 10 02 del presupuesto general de la Comunidad para el año 2004.

14     El artículo 2 de la Decisión impugnada regula los pormenores de la ejecución y define el marco temporal de los pagos.

15     Con arreglo al punto 3.2 del anexo descriptivo, titulado «Resultados previstos y principales actividades», el Proyecto deberá respaldar a las autoridades filipinas en la consecución de los fines que se exponen a continuación:

«1.      Promotion of best international border management standards through review/validation of ongoing national policies and practices.

2.      Intelligence information is efficiently shared among agencies involved in BM [border management] through a linked and secured IT system […] (analysing and processing the information).

3.      Circulation of false identity documents is prevented through increased capacity to detect false documents and public awareness on the importance of holding correct identity documents.

4.      Capacity of Border Management senior and technical staff is increased through appropriate training activities (gender and culturally-sensitive).»

16     En cuanto a las conclusiones del Consejo «Asuntos generales» de 22 de julio de 2002, el apartado 1 de los fundamentos de la Decisión impugnada destaca el papel de la Unión Europea respaldando a los países terceros en el cumplimiento de las obligaciones que les incumben en virtud de la resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, de 28 de septiembre de 2001 (en lo sucesivo, «Resolución 1373»).

17     El apartado 2 de los fundamentos de esta Decisión menciona el documento de estrategia revisado por país para el período 2002-2006 para Filipinas y el programa indicativo nacional para el período 2002-2004 para ese mismo Estado, los cuales dan prioridad a las medidas para combatir el terrorismo. En él se señala que la Comisión se propone concentrar su asistencia en el ámbito de las medidas contra el terrorismo en la gestión de fronteras, en particular por lo que se refiere a la inmigración y a la lucha contra la financiación del terrorismo.

18     Según el apartado 3 de los fundamentos de la citada Decisión, «the overall objective of the proposed project is to assist in the implementation of the UNSCR 1373 (2001) in the fight against terrorism and international crime».

19     A tenor del apartado 4 de los fundamentos de la Decisión impugnada, «the purpose of the project is to contribute to the efforts of the Government of the Republic of the Philippines to enhance border security and management in the Philippines in accordance with international norms and protocols».

 Pretensiones de las partes

20     El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que:

–       Anule la Decisión impugnada.

–       Condene en costas a la Comisión.

21     La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:

–       Declare la inadmisibilidad del recurso o, en todo caso, lo desestime por infundado.

–       Resuelva sobre las costas según proceda en Derecho.

22     Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 28 de marzo de 2006, se admitió la intervención del Reino de España en apoyo de las pretensiones de la Comisión.

 Sobre la admisibilidad del recurso

 Alegaciones de las partes

23     La Comisión sostiene que el Parlamento interpuso su recurso fuera de los plazos previstos al efecto. Asimismo, considera que la citada institución pudo efectivamente tener conocimiento de la Decisión impugnada antes de la comunicación oficial de 9 de septiembre de 2005, ya que esta Decisión había sido comunicada de manera informal mediante correo de 12 de mayo de 2005 por la delegación de Manila a la secretaría de la Comisión de Desarrollo del Parlamento, y a través de un intercambio de correos que tuvo lugar el 19 de julio de 2005 entre miembros de los Servicios Jurídicos de las dos instituciones.

24     El Parlamento replica que el plazo para interponer el recurso dirigido a conseguir la anulación de la Decisión impugnada, que no se ha publicado y de la cual él no es, por lo tanto, destinatario, no empezó a correr hasta que él tuvo pleno conocimiento de la misma, es decir, a partir de la recepción oficial del correo que incluía copia de esta Decisión, el 9 de septiembre de 2005. Según el Parlamento, los correos anteriores no eran suficientemente precisos para permitirle tener conocimiento del contenido exacto y de los motivos de la citada Decisión y un intercambio de correos informales entre colegas de las dos instituciones no puede equivaler a la comunicación de ésta.

25     El Reino de España no se pronuncia sobre la cuestión de la admisibilidad del recurso.

 Apreciación del Tribunal de Justicia

26     A tenor del artículo 230 CE, párrafo quinto, los recursos previstos en este artículo deberán interponerse en el plazo de dos meses, a partir, según los casos, de la publicación del acto, de su notificación al recurrente o, a falta de ello, desde el día en que éste haya tenido conocimiento del mismo.

27     Según el artículo 254 CE, apartado 3, las demás directivas y decisiones, que en virtud de los apartados 1 y 2 del mismo artículo, se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea, se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto a partir de la notificación.

28     Ha quedado acreditado que la Decisión impugnada no fue publicada en el Diario Oficial ni notificada al Parlamento en su condición de destinatario, de manera que el cómputo del plazo de dos meses no pudo empezar para esta institución hasta el día en que tuvo pleno conocimiento de tal Decisión.

29     Por consiguiente, debe examinarse a partir de qué fecha el Parlamento tuvo conocimiento exacto del contenido y de la motivación de la Decisión impugnada.

30     En primer lugar, es preciso señalar que entre los elementos que constan en el expediente que la Comisión envió al Parlamento, el 14 de diciembre de 2004, figura el acta sucinta de la reunión celebrada los días 17 y 18 de noviembre de 2004 por el comité de reglamentación previsto en el Reglamento nº 443/92, de la que resulta que se aplazaba la resolución de dicho comité en relación con la propuesta de la Comisión.

31     Mediante preguntas escritas de los días 8 y 10 de febrero de 2005, dos miembros del Parlamento solicitaron más información sobre el futuro de dicha propuesta.

32     En sus escritos de respuesta de los días 14 de marzo y 22 de abril de 2005, la Comisión se limitó a recordar el desarrollo del procedimiento de adopción de la citada propuesta, a indicar que el Reglamento nº 443/92 constituía la base legal de la Decisión impugnada y a reproducir los apartados 3 y 4 de la motivación de ésta. En su escrito de 22 de abril de 2005, se refirió además al documento de estrategia por país para Filipinas para el período 2002-2006. Sin embargo, ninguna de estas respuestas contenía una copia de la Decisión impugnada o del anexo descriptivo.

33     El 22 de mayo de 2005, el Parlamento, dado que seguía sin tener conocimiento exacto del contenido y de la motivación de la Decisión impugnada, solicitó, a través de su Comisión de Desarrollo, una copia del texto de esta Decisión a la Comisión.

34     Pues bien, sólo después de haber formulado una nueva petición el 26 de agosto de 2005, el Parlamento recibió finalmente, el 9 de septiembre de 2005, una copia del texto de la Decisión impugnada, en la que no constaba ni fecha ni firma, y del anexo descriptivo.

35     Procede añadir que, si bien la Comisión afirma que respondió a la solicitud del Parlamento mediante un escrito de 22 de junio de 2005, no aporta la prueba de que esta institución recibiera copia de la Decisión impugnada en esa fecha. Los correos y los intercambios informales entre instituciones a los que se refiere la Comisión no pueden considerarse determinantes en este contexto. Además, la Comisión no ha podido desvirtuar la afirmación del Parlamento según la cual la información resultante de esos contactos informales no era suficientemente precisa para permitirle tener conocimiento exacto del contenido y de la motivación de la Decisión impugnada.

36     En vista de las apreciaciones anteriores, debe considerarse que el Parlamento no tuvo conocimiento exacto del contenido y de la motivación de la Decisión impugnada hasta que la Comisión le comunicó el texto íntegro de la citada Decisión el 9 de septiembre de 2005.

37     Por consiguiente, el cómputo del plazo señalado al Parlamento para interponer su recurso comenzó el 10 de septiembre de 2005 y expiró el 20 de noviembre de 2005, incluido el plazo por razón de la distancia.

38     Habida cuenta de que en este caso el escrito de recurso se presentó el 16 de noviembre de 2005, el recurso fue interpuesto dentro del plazo señalado.

 Sobre el recurso

 Alegaciones de las partes

39     En apoyo de su recurso, el Parlamento formula un motivo único basado en la incompetencia de la Comisión para adoptar la Decisión impugnada. En efecto, en la medida en que esta Decisión se fundamenta en consideraciones relativas a la lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional, excede el marco establecido en el Reglamento nº 443/92, que le sirve de base, y más concretamente los artículos 7 y 8 de este Reglamento, que se refieren a la cooperación económica.

40     El ámbito de aplicación del Reglamento nº 443/92 no puede ampliarse en virtud de una interpretación extensiva, puesto que la inclusión de la lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional en el ámbito de aplicación de este Reglamento presupone una modificación de su redacción. El Parlamento afirma a este respecto que la Comisión había presentado una propuesta para incluir en el citado Reglamento, entre otras cuestiones, la lucha contra el terrorismo, sin que ese intento prosperara.

41     Aun cuando el Parlamento admita que el refuerzo de sus capacidades instituciones se enmarca dentro de la cooperación al desarrollo, considera que la seguridad internacional y la lucha contra el terrorismo no pueden formar parte de la asistencia institucional con arreglo al Reglamento nº 443/92. En efecto, el apoyo institucional no constituye un objetivo en sí mismo, sino un instrumento para reducir la pobreza y alcanzar los objetivos de la política de cooperación al desarrollo. En cualquier caso, la lucha contra el terrorismo no está comprendida en la competencia general de la Comunidad.

42     Con carácter subsidiario, el Parlamento sostiene, como autoridad presupuestaria, que debe anularse la Decisión impugnada debido a la incompetencia de la Comisión para adquirir el compromiso de los gastos necesarios para financiar el Proyecto de que se trata. Por un lado, se dispusieron los gastos con cargo al presupuesto sin que un acto de base autorizara tales gastos. Por otro, se trata de una utilización indebida de créditos en materia de cooperación al desarrollo contraria al principio de especialidad presupuestaria.

43     En cambio, la Comisión alega que la falta de referencia explícita a la lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional en el Reglamento nº 443/92 no puede hacer que la Decisión impugnada adolezca de una ilegalidad como la invocada por el Parlamento. En efecto, en su opinión, una eventual motivación insuficiente de tal Decisión no afecta a la validez de ésta. Según la Comisión, es preciso distinguir entre el objetivo anunciado en la Decisión impugnada, que consiste en servir de fundamento a la aplicación de la Resolución 1373, y su objetivo específico, que es fomentar, mediante la asistencia a la gestión de las fronteras, el refuerzo institucional, que está expresamente previsto en los artículo 5 y 6 del Reglamento nº 443/92.

44     El objetivo perseguido por el proyecto ejecutado en virtud de la Decisión impugnada no se limita sólo a la lucha contra el terrorismo, sino que tiende también a combatir el tráfico de estupefacientes y la trata de seres humanos. Por este motivo, el Proyecto tiene consecuencias positivas en el ámbito de la seguridad interior, en particular en el sector del turismo. La Comisión añade que el Proyecto contribuye a crear condiciones más favorables al desarrollo económico y a la inversión y que se incluye asimismo en el ámbito de los artículos 7 y 8 del Reglamento nº 443/92.

45     Sobre la base del marco general y de la evolución de la política de desarrollo en los últimos años, la Comisión expone también que dado que el refuerzo institucional constituye uno de los aspectos transversales indispensables para alcanzar un desarrollo sostenible, también forma parte de las políticas de cooperación comunitarias. Esta afirmación resulta también de la lectura de los artículos 177 CE y 181 A CE, cuya redacción pone de manifiesto que puede concederse una ayuda fuera de los ámbitos que se mencionan explícitamente, en particular, para la limpieza de minas o la desclasificación de armas ligeras.

46     Aun reconociendo que no dispone de una competencia autónoma en materia de lucha contra el terrorismo, la Comisión subraya que el Reglamento nº 443/92 constituye un instrumento financiero al servicio de una política global, de manera que, en la determinación del ámbito de aplicación de éste, es necesario mostrar cierta flexibilidad y tener en cuenta, especialmente, el contexto político general.

47     Con carácter subsidiario, la Comisión sostiene que, en vista de la base legal del Reglamento nº 443/92, a saber el artículo 235 del Tratado CE (actualmente artículo 308 CE), este Reglamento debe ser interpretado de manera extensiva.

48     Según el Reino de España, las competencias de ejecución de la Comisión deben determinarse teniendo en cuenta la amplia facultad de apreciación reconocida a las instituciones comunitarias por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en los ámbitos que requieren de análisis económicos complejos. Más en particular, considera que la Decisión impugnada entra dentro del ámbito de aplicación del Reglamento nº 443/92, ya que, por una parte, constituye un refuerzo del sistema institucional del Estado beneficiado, sector expresamente mencionado en el artículo 8 de este Reglamento, y que, por otra parte, contribuye, al crear un cierto grado de seguridad interior, al desarrollo económico y social de dicho Estado. Esta conclusión viene corroborada por el hecho de que el Reglamento nº 443/92 menciona, entre sus objetivos, las acciones relacionadas con la mejora de la seguridad, como la lucha contra la droga. Al enunciar de manera no exhaustiva los objetivos que persigue, este Reglamento permite, en virtud de una interpretación flexible, una adaptación al desarrollo de la sociedad internacional, incluyendo para ello entre sus objetivos la lucha contra el terrorismo y el respeto de las obligaciones derivadas de la Resolución 1373, objetivos que, por añadidura, no son incompatible con las acciones de la política comunitaria de desarrollo y de cooperación económica.

 Apreciación del Tribunal de Justicia

49     Es preciso recordar, con carácter preliminar, que con arreglo al articulo 7 CE, apartado 1, párrafo segundo, las instituciones de la Comunidad sólo pueden actuar dentro de los límites de las competencias que les atribuye el Tratado (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de diciembre de 2001, Parlamento/Consejo, C‑93/00, Rec. p. I‑10119, apartado 39, y de 14 de abril de 2005, Bélgica/Comisión, C‑110/03, Rec. p. I‑2801, apartado 57).

50     A tenor del artículo 202 CE, tercer guión, para garantizar la consecución de los fines establecidos en el Tratado, el Consejo de la Unión Europea atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que él mismo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca. El Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones y podrá asimismo reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo de las competencias de ejecución.

51     En el marco de estas competencias, cuyos límites deben apreciarse especialmente en función de los objetivos generales esenciales de la normativa de que se trata, la Comisión puede aprobar todas las normas de desarrollo necesarias o útiles para la ejecución de la normativa de base, siempre que no sean contrarias a ésta (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de octubre de 1995, Países Bajos/Comisión, C‑478/93, Rec. p. I‑3081, apartados 30 y 31, y de 19 de noviembre de 1998, Portugal/Comisión, C‑159/96, Rec. p. I‑7379, apartados 40 y 41).

52     En el presente caso, el Consejo otorgó a la Comisión, con arreglo al propio tenor del artículo 15 del Reglamento nº 443/92, la facultad de garantizar la gestión de la ayuda financiera y técnica, y de la cooperación económica con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia. La Comisión adoptó la Decisión impugnada en virtud de esta competencia de ejecución.

53     Como se desprende de los fundamentos de la Decisión impugnada, así como del anexo descriptivo, el Proyecto debe contribuir a los esfuerzos de la República de Filipinas para mejorar la seguridad y la gestión de sus fronteras con arreglo a la Resolución 1373, que se propone combatir el terrorismo y la criminalidad internacional.

54     Con este propósito, el Proyecto se destina a aplicar medidas concretas en cuatro ámbitos que se encuadran en la gestión de las fronteras: la optimización de los métodos de gestión, la creación de un sistema informático, el control de los documentos de identidad y la formación del personal afectado.

55     Para resolver sobre el recurso del Parlamento, es preciso, por lo tanto, determinar si un objetivo como el perseguido por la Decisión impugnada, que se refiere a la lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional, tiene cabida dentro del ámbito de aplicación del Reglamento nº 443/92.

56     Los artículos 177 CE a 181 CE, introducidos por el Tratado UE y que se ocupan de la cooperación con los países en vías de desarrollo, tienen por objeto, ciertamente, no sólo el desarrollo económico y social duradero de estos países, su inserción armoniosa y progresiva en la economía mundial y la lucha contra la pobreza, sino también el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, respetando los compromisos que han acordado en el marco de las Naciones Unidas y de otras organizaciones internacionales.

57     Además, de la Declaración conjunta del Consejo y de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, del Parlamento Europeo y de la Comisión sobre la política de desarrollo de la Unión Europea titulada «El consenso europeo sobre desarrollo» (DO 2006, C 46, p. 1) resulta que no habrá desarrollo ni erradicación de la pobreza sin paz y seguridad y que la consecución de los objetivos de desarrollo de la Comunidad pasa necesariamente por la promoción de la democracia y el respeto de los derechos humanos.

58     Por este motivo, el legislador comunitario, con ocasión de la derogación del Reglamento nº 443/92 por el Reglamento (CE) nº 1905/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (DO L 378, p. 41), decidió reforzar el marco de la política de desarrollo para mejorar su eficacia. A este respecto, el Reglamento (CE) nº 1717/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de noviembre de 2006, por el que se establece un Instrumento de Estabilidad (DO L 327, p. 1), crea una ayuda comunitaria, complemento de la aportada en virtud de la ayuda exterior, al contribuir en particular a la prevención de la fragilidad de los Estados miembros. Con arreglo al sexto considerando de este último Reglamento, debe tenerse en cuenta la Declaración del Consejo Europeo sobre la lucha contra el terrorismo, de 25 de marzo de 2004, en la que éste pide que los objetivos de lucha contra el terrorismo se integren en los programas de ayuda exterior. A tenor del artículo 4, apartado 1, letra a), del citado Reglamento, la Comisión podrá garantizar en lo sucesivo la gestión de la asistencia técnica y financiera en el ámbito de la potenciación de las competencias de las autoridades implicadas en la lucha contra el terrorismo y la criminalidad organizada, concediendo prioridad, en particular, a apoyar medidas relativas al desarrollo y al refuerzo de la legislación antiterrorista, del Derecho aduanero y de la legislación sobre inmigración.

59     No es menos cierto que consta que el Reglamento nº 443/92 no contiene ninguna mención expresa a la lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional. En este sentido, cabe señalar que no prosperó la propuesta de modificación del Reglamento nº 443/92, presentada por la Comisión en 2002 [COM(2002) 340 final, de 2 de julio de 2002] y que pretendía introducir en el ámbito de aplicación de este Reglamento, entre otras cuestiones, la lucha contra el terrorismo.

60     Sin embargo, la Comisión considera que la Decisión impugnada pudo adoptarse válidamente sobre la base del Reglamento nº 443/92, en la medida en que el Proyecto contribuye directamente al refuerzo de las capacidades institucionales del país de que se trata, y que este ámbito de actuación figura explícitamente tanto en los artículos 5 y 6 de ese Reglamento, relativos a la ayuda financiera y técnica, como en los artículos 7 y 8 del mismo Reglamento, relativos a la cooperación económica.

61     A este respecto, por lo que se refiere a la ayuda financiera y técnica, del artículo 5 del Reglamento nº 443/92 se desprende que el apoyo de las instituciones nacionales de los países en vías de desarrollo no constituye un fin en sí mismo, sino un instrumento para reforzar su capacidad de gestión de las políticas y proyectos de desarrollo en los ámbitos en que ese Reglamento confiere una importancia especial, como son, en particular, el sector rural, la seguridad alimentaria, la protección del medio ambiente, la lucha contra la droga, la dimensión cultural del desarrollo, la protección de la infancia y las cuestiones demográficas. Ahora bien, no puede considerarse que el refuerzo de las capacidades administrativas de las autoridades encargadas de la gestión de las fronteras para luchar contra el terrorismo y la criminalidad internacional se incluya en los ámbitos de acción previstos en el citado Reglamento.

62     En cuanto al artículo 6 del Reglamento nº 443/92, en la medida en que se dirige a extender la ayuda financiera y técnica prevista en el artículo 5 a los países en vías de desarrollo relativamente más avanzados, en ámbitos y casos específicos, especialmente el refuerzo institucional de la administración pública, resulta del artículo 1, tercera frase, de ese Reglamento que esta ayuda debe contribuir al refuerzo de los objetivos enumerados en esta disposición. Por consiguiente, con respecto a la ayuda financiera y técnica allí prevista, el refuerzo institucional al que se refiere el artículo 6 del Reglamento nº 443/92 no constituye un fin en sí mismo.

63     La Comisión no puede invocar tampoco el hecho de que el Proyecto tienda a aumentar la estabilidad y la seguridad internas de la República de Filipinas.

64     Es cierto que la gestión de las fronteras, puede aumentar, en principio, la estabilidad y la seguridad internas del país de que se trata, permitiendo mejorar los controles, en particular por lo que se refiere al tráfico de armas y de estupefacientes y a la trata de seres humanos, actividades que constituyen indiscutiblemente grandes obstáculos al desarrollo económico y social. Sin embargo, es preciso destacar que no sólo el Reglamento nº 443/92 no hace mención alguna de la estabilidad y de la seguridad internas, sino que no existe ningún indicio que permita concluir que esos objetivos sean perseguidos implícitamente por este Reglamento, el cual, en su séptimo considerando, define, entre las nuevas prioridades, el medio ambiente, la dimensión humana del desarrollo y la cooperación económica concebida con un espíritu de interés mutuo.

65     Contrariamente a las alegaciones de la Comisión, resulta irrelevante que, sobre la base del Reglamento nº 443/92, se hayan adoptado decisiones análogas a la Decisión impugnada y que este Reglamento incluya materias, como la lucha contra la droga, cuyas consecuencias en la estabilidad y seguridad internas del país de que se trata sean comparables a las que pueden derivarse de la lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional. En efecto, por un lado, la apreciación de las competencias de ejecución de la Comisión debe hacerse tomando en consideración los elementos característicos de cada decisión, los cuales no permiten, en el presente asunto, justificar la adopción de la Decisión impugnada sobre la base de los artículos 5 y 6 del Reglamento nº 443/92, y, por otro lado, contrariamente a lo que sucede en el caso de la lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional, en los artículos 5 y 6 del citado Reglamento se contempla expresamente la lucha contra la droga.

66     En cuanto al refuerzo institucional en materia de cooperación económica invocado por la Comisión, de los artículos 7 y 8 del Reglamento nº 443/92 resulta que la cooperación económica debe contribuir a conseguir un entorno económico, normativo y social más favorable a las inversiones y al desarrollo. En la medida en que toda acción de cooperación, por el hecho mismo de la financiación que requiere, puede, en principio, tener consecuencias en la situación económica del país de que se trate, un proyecto de refuerzo institucional, para poder beneficiarse de la cooperación económica, debe guardar un vínculo directo con su objetivo de reforzar la inversión y el desarrollo.

67     Sin embargo, en el presente caso, como ha señalado la Abogado General en los puntos 101 y 102 de sus conclusiones, no hay indicio alguno en la Decisión impugnada que permita determinar cómo puede contribuir efectivamente el objetivo perseguido por el Proyecto a conseguir un entorno económico, normativo y social más favorable a las inversiones y al desarrollo.

68     De las consideraciones precedentes resulta que la Decisión impugnada persigue un objetivo en materia de lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional que excede el marco de la política de cooperación al desarrollo perseguido por el Reglamento nº 443/92, de modo que la Comisión ha excedido las competencias de ejecución que el Consejo le atribuye en el artículo 15 del citado Reglamento.

69     Por dicho motivo, la Decisión impugnada debe anularse.

70     En tales circunstancias, no procede examinar la alegación, formulada con carácter subsidiario por el Parlamento en su escrito de réplica, relativa a la incompetencia de la Comisión para comprometer los gastos necesarios para financiar el Proyecto.

 Costas

71     En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado el Parlamento que se condene en costas a la Comisión y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas. De conformidad con el artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de España cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:

1)      Anular la Decisión de la Comisión de las Comunidades Europeas, por la que se aprueba un proyecto relativo a la seguridad de las fronteras en la República de Filipinas cuya financiación se imputó a la línea presupuestaria 19 10 02 del presupuesto general de las Comunidades Europeas (Philippine Border Management Project, nº ASIA/2004/016‑924).

2)      Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.

3)      El Reino de España cargará con sus propias costas.

Firmas

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* Lengua de procedimiento: francés.