This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52020DC0661
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Third report on the progress made in the fight against trafficking in human beings (2020) as required under Article 20 of Directive 2011/36/EU on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Tredje rapporten om framsteg i kampen mot människohandel (2020) i enlighet med artikel 20 i direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Tredje rapporten om framsteg i kampen mot människohandel (2020) i enlighet med artikel 20 i direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer
COM/2020/661 final
EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 20.10.2020
COM(2020) 661 final
RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET
Tredje rapporten om framsteg i kampen mot människohandel (2020) i enlighet med artikel 20 i direktiv 2011/36/EU om förebyggande och bekämpande av människohandel och om skydd av dess offer
{SWD(2020) 226 final}
I. Inledning
Att skydda samhället mot organiserad brottslighet, och i synnerhet att bekämpa människohandel, är en prioritering i EU:s nya strategi för en säkerhetsunion 1 . Enligt artikel 20 i direktiv 2011/36/EU 2 (nedan kallat direktivet mot människohandel) ska en rapport om framstegen i kampen mot människohandel utarbetas vartannat år.
Människohandel är ett mycket lönsamt brott som medför enorma vinster för brottslingar, samtidigt som det skapar enorma kostnader för samhället. Den uppskattade totala årliga vinsten från människohandel uppgår till 29,4 miljarder euro 3 (vilket är en försiktig uppskattning). Den totala kostnaden för människohandel i EU under ett enda år beräknas uppgå till 2,7 miljarder euro. Det beror på behovet av utökade tjänster inom brottsbekämpning, hälso- och sjukvård och socialt skydd, förlorade ekonomiska resultat, förlorad livskvalitet och samordning av åtgärder mot människohandel. 4 Dessa kostnader uppkommer på grund av människohandlarnas allvarliga kränkningar av kvinnors, mäns, flickors och pojkars grundläggande rättigheter och fortsätter att bäras av våra samhällen samtidigt som människohandeln fortsätter.
Brottslingar har utnyttjat möjligheterna under covid-19-pandemin att generera betydande vinster och intensifiera sin brottsliga verksamhet. De har ändrat sina arbetsmetoder och gör allt oftare reklam för offer på internet eller utnyttjar dem i privata anläggningar. Det är ännu för tidigt att uppskatta pandemins fulla konsekvenser, men det står klart att krisen har skapat utmaningar av sällan skådat slag som drabbar de mest utsatta på ett oproportionerligt sätt och ökar risken för människor att falla offer för människohandel, däribland handel med kvinnor och barn. Det civila samhällets organisationer, internationella organisationer och EU-organ har uttryckt sin oro över den långsamma identifieringen av offer, som står i vägen deras tillgång till rättslig prövning, hjälp och stöd. 5
Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) varnar för att människohandeln sannolikt kommer att öka till följd av den ekonomiska nedgången, eftersom den har lett till ökad arbetslöshet, vilket innebär att människohandeln för arbetskraftsutnyttjande och sexuellt utnyttjande kan förväntas öka. Utöver de traditionella typerna av utnyttjande (prostitution, tiggeri och stöld, textil- och jordbrukssektorn) förekommer människohandel allt mer inom sektorer såsom byggbranschen, turism, restaurangbranschen, vård- och omsorgsarbete och hushållstjänster. Utöver de långvariga skador som offer för människohandel lider kommer nedläggningen av företag vars vinstmarginaler minskar på grund av den ekonomiska krisen att lämna fältet öppet för personer som utnyttjar olaglig eller billig arbetskraft. 6
Människohandel är ett särskilt allvarligt brott som förbjuds i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna som en allvarlig kränkning av de grundläggande rättigheterna 7 . Organiserade kriminella grupper är inblandade i människohandel för sexuellt utnyttjande eller arbetskraftsutnyttjande samt utnyttjande för tiggeri eller kriminella syften. Människohandelsnätverk är även ofta inblandade i (eller kopplade till) andra former av brottslighet, såsom smuggling av migranter, narkotika eller varor, utpressning, penningtvätt, dokumentbedrägeri, betalkortsbedrägerier och egendomsbrott (t.ex. stöld).
I denna rapport i) kartläggs viktiga mönster och utmaningar i kampen mot människohandel, ii) tillhandahålls en analys av statistik och iii) presenteras resultaten av åtgärder mot människohandel. Rapporten kompletteras av ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar med detaljerad, omfattande och väl underbyggd information. Både rapporten och arbetsdokumentet bygger på följande:
·Information från de nationella rapportörer eller motsvarande mekanismer som föreskrivs i artiklarna 19 och 20 i direktivet mot människohandel.
·Bidrag från de civilsamhällesorganisationer som deltar i EU:s plattform för det civila samhället mot människohandel och EU:s e-plattform för det civila samhället.
·Bidrag från relevanta EU-organ. 8
Vid utarbetandet av rapporten har hänsyn även tagits till information från Europaparlamentet och rådet samt från internationella och regionala organisationer. De berörda parterna gav mer ingående information om resultaten och effekterna av åtgärder mot människohandel än vad som var fallet inför den föregående rapporten. 9
II. MÖNSTER FÖR MÄNNISKOHANDELN I EU OCH IDENTIFIERADE UTMANINGAR
Människohandeln kännetecknas av vissa återkommande mönster, nya problem och framväxande trender. Det totala antal registrerade offer – 14 145 10 – som rapporterats av EU-medlemsstaterna under två år (2017 och 2018) är högre än under den föregående rapporteringsperioden. 11 Det är troligt att det faktiska antalet offer är betydligt högre än vad som rapporterats, eftersom många offer inte upptäcks. I förhållande till det stora antalet offer är antalet åtal och fällande domar mot förövarna fortsatt lågt. Nästan hälften av alla personer som faller offer för människohandel i EU är EU-medborgare. Den interna handeln med människor, det vill säga inom offrets egen medlemsstat, är fortsatt stor och mer än en tredjedel av alla offer från EU ingår i denna grupp.
De fem EU-länder där flest medborgare fallit offer för människohandel i absoluta tal var Rumänien, Ungern, Frankrike, Nederländerna och Bulgarien. De fem länder utanför EU där flest medborgare fallit offer för människohandel i EU var Nigeria, Kina, Ukraina, Marocko och Indien.
Sexuellt utnyttjande är precis som tidigare det vanligaste syftet bakom människohandeln i EU. En ökning av människohandeln för arbetskraftsutnyttjande har dock rapporterats i flera medlemsstater. Nästan tre fjärdedelar av alla offer i EU var av kvinnligt kön (kvinnor och flickor), och de flesta av dessa utsätts för sexuellt utnyttjande. Kvinnor och flickor har utgjort den största andelen av offren alltsedan EU började samla in uppgifter om människohandel 2008. En stor del av offren för människohandel i EU är fortsatt barn. De flesta barn som föll offer för människohandel var flickor med EU-medborgarskap som utsattes för sexuellt utnyttjande.
Människohandelsnätverken blir allt mer professionella och kunniga. De organiserade kriminella grupper som deltar i människohandel har välstrukturerade kriminella nätverk och verkar internationellt, i vissa fall med en pool av gränsöverskridande människosmugglare och specialiserade grupper. Brottslingarna använder i allt högre grad informationsteknik, vilket är ett problem och en utmaning för de myndigheter som bekämpar människohandel.
2.1.Människohandel för sexuellt utnyttjande
Människohandel för sexuellt utnyttjande är en form av våld mot kvinnor 12 och har sin grund i bristande jämställdhet. Sexuellt utnyttjande är fortfarande den vanligaste formen av människohandel i EU, vilket varit fallet alltsedan 2008: 60 % av offren utnyttjas sexuellt, och över hälften är EU-medborgare. Över 90 % av dem som faller offer för människohandel för sexuellt utnyttjande är kvinnor, vilket visar att detta brott har en tydlig könsaspekt. Kvinnor och flickor är fortsatt i majoritet bland offren för alla former av utnyttjande. Dessa mönster framhålls genomgående av medlemsstaterna, det civila samhällets organisationer och EU-organen. Bland högriskmiljöerna ingår prostitution, eskortbyråer och eskorttjänster, massagetjänster, barer och nattklubbar. Det civila samhällets organisationer rapporterar om ökad människohandel för sexuellt utnyttjande med hjälp av internet och nya tekniska verktyg. Dessa används för att rekrytera och sälja offren, främst kvinnor och flickor, samt för gromning av barn.
De flesta medlemsstaterna rapporterar att de vidtagit särskilda åtgärder för att hantera viktiga mönster och framväxande trender när det gäller människohandel för sexuellt utnyttjande. Det handlar bland annat om att identifiera och stödja offer genom att tillhandahålla socialt stöd såsom exitstrategier 13 , social och yrkesmässig återintegration 14 eller vårdtjänster för sexuell hälsa till offer för människohandel som utnyttjas för prostitution. Andra åtgärder riktar sig till högrisksektorer och högriskgrupper (sårbara barn, personer från marginaliserade romska befolkningsgrupper, migranter och flyktingar) och består av operativ verksamhet, såsom brottsutredningar, hemlig övervakning, internetövervakning, informationskampanjer, utbildning samt institutionell och politisk utveckling. Vissa medlemsstater har antagit lagstiftning som gör det brottsligt att utnyttja sexuella tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer. Några vidtog förebyggande åtgärder för att minska efterfrågan 15 och åtgärder på området könsrelaterat våld 16 . Gränsöverskridande samarbete på EU-nivå rapporteras också, särskilt med stöd av Europol och Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete (Eurojust). EU-organen fortsätter att bistå medlemsstaterna i deras ansträngningar, bland annat genom att offentliggöra riktlinjer 17 och tillhandahålla utbildning.
Trots dessa konkreta insatser betonar det civila samhällets organisationer fortsatt att det inte görs tillräckligt för att bekämpa människohandel för sexuellt utnyttjande i EU. Detta gäller både utredning av detta brott och uppmärksammandet av brottets könsaspekt.
2.2.Människohandel för arbetskraftsutnyttjande
Flera medlemsstater och civilsamhällesorganisationer rapporterar att människohandeln för arbetskraftsutnyttjande ökar. 15 % av alla offer utsattes för denna form av utnyttjande. Rapporterna visar att människor har utnyttjats inom jordbrukssektorn (inklusive för säsongsarbete), privata arbetsförmedlingar, byggbranschen, hotell- och restaurangbranschen, städsektorn, hushållsarbete, omsorgstjänster, vårdhem, nattöppna butiker, pubar, biltvättar, sophämtnings- och återvinningsföretag, skogsbruk, textil och kläder, livsmedelstillverkning samt bearbetning och förpackning.
Arbetskraftsutnyttjande drabbar främst män (68 %), även om kvinnor är i majoritet inom vissa sektorer, särskilt hushållsarbete, omsorgsverksamhet och städtjänster. Medlemsstaterna rapporterade också att allt fler barn faller offer för människohandel för arbetskraftsutnyttjande.
Tack vare särskilda åtgärder för att bekämpa människohandel för arbetskraftsutnyttjande och förbättra identifieringen av offer kunde arbetsmyndigheterna intensifiera sina inspektioner i närmare samarbete med brottsbekämpande myndigheter. Medlemsstaterna rapporterar att de genomför särskilda utbildningar för yrkesinspektörer och socialinspektörer, yrkesverksamma inom brottsbekämpning, rättsväsendet, juristkåren, socialarbetare, tullmyndigheter, diplomatiska och konsulära tjänstemän, immigrationsmyndigheter, personer inom utbildningssektorn, arbetsförmedlingar och härbärgen. Dessutom genomförde medlemsstaterna inspektioner inom ramen för de gemensamma insatsdagarna om arbetskraftsutnyttjande, gemensamma utredningar och åtgärder inom ramen för Europeiska sektorsövergripande plattformen mot brottshot (Empact-THB 18 ), med särskild inriktning på högrisksektorer 19 . Man satsade särskilt på att ge information till människor som riskerar att falla offer för människohandel för arbetskraftsutnyttjande (särskilt arbetssökande), migranter (t.ex. personer som rör sig utmed migrantsmugglarnas rutter och löper risk att falla offer för kriminella nätverk i Medelhavsområdet) och asylsökande samt till romska befolkningsgrupper och personer som beger sig utomlands för att arbeta.
Den nyligen inrättade Europeiska arbetsmyndigheten 20 kommer att samarbeta med EU-organ som arbetar med sysselsättning och socialpolitik samt med dem som bekämpar organiserad brottslighet och människohandel, däribland Europol och Eurojust.
Trots de framsteg som gjorts när det gäller att upptäcka människohandel för arbetskraftsutnyttjande anger det civila samhällets organisationer att yrkesinspektionerna och övervakningen av arbetsnormer fortfarande behöver förbättras, särskilt inom jordbruket, byggbranschen, restaurangbranschen, städbranschen, hotellbranschen samt inom omsorgsverksamhet (t.ex. nagelbarer).
Flera medlemsstater rapporterade att de antagit åtgärder för att ta itu med företags och juridiska personers ansvar, tillbörlig aktsamhet i leveranskedjan och förhållandet mellan företag och mänskliga rättigheter (t.ex. Grekland, Nederländerna och Österrike) i syfte att bekämpa och förebygga människohandel för arbetskraftsexploatering i internationella produktleveranskedjor. Det civila samhällets organisationer betonar vikten av ökad insyn i produktleveranskedjor, där människohandel ofta förekommer, samt av att införa krav på tillbörlig aktsamhet.
2.3.Andra former av utnyttjande
18 % av människohandelsoffren utsattes för andra former av utnyttjande. 21 Främst gällde detta påtvingat tiggeri och påtvingad brottslighet, men det förekommer även människohandel för försäljning av spädbarn, avlägsnande av organ 22 och olaglig adoption, människohandel med EU-medborgare som utnyttjas ekonomiskt genom bedrägeri samt människohandel genom surrogatmoderskap.
Människohandel för påtvingad brottslighet och påtvingat tiggeri
Enligt uppgift ökade dessa former av utnyttjande i vissa medlemsstater, närmare bestämt Bulgarien, Kroatien, Grekland, Nederländerna och Polen. Offren är ofta barn. Människohandel för påtvingad brottslighet är förknippad med småbrottslighet, organiserad egendomsbrottslighet såsom fickstölder eller snatteri samt andra stölder. Denna form av människohandel är också förknippad med mer komplexa former av brottslighet, bland annat grov stöld och bedrägeri eller försäljning av och handel med narkotika. Båda formerna av utnyttjande kännetecknas av en hög grad av rörlighet mellan länder. Rapporter visar att offer för människohandel för påtvingat tiggeri omfattar personer som har problem med drog- och alkoholmissbruk, personer med fysisk funktionsnedsättning, personer som tillhör etniska minoriteter, inbegripet personer från marginaliserade romska befolkningsgrupper, och personer som befinner sig i en svår ekonomisk situation. De personer som utnyttjas för påtvingad brottslighet och påtvingat tiggeri tenderar att vara yngre än de som utsätts för andra former av utnyttjande. Stora utmaningar kvarstår när det gäller att upptäcka och identifiera offer som utnyttjas för dessa ändamål.
Människohandel för tvångsäktenskap och skenäktenskap
Personer som faller offer för människohandel för tvångs- och skenäktenskap rapporteras ibland som offer för andra former av människohandel, inbegripet sexuellt utnyttjande och/eller arbetskraftsutnyttjande. Kvinnor och barn är särskilt sårbara när det gäller människohandel för dessa ändamål. Det konstaterades att offren ofta kommer från marginaliserade romska befolkningsgrupper och att det finns en koppling till migration på grund av migrerande kvinnors och flickors utsatthet.
2.4.Människohandel med barn
Den fortsatta handeln med barn är högst oroväckande. Nästan en fjärdedel av alla offer i EU var barn, och de allra flesta var flickor (78 %). Närmare 75 % av alla barnoffer i EU var EU-medborgare. Av de barnoffer som kom från länder utanför EU var närmare tre fjärdedelar flickor (69 %). Över 60 % av de barn som fallit offer i EU utsattes för människohandel för sexuellt utnyttjande. Människohandel med barn är fortfarande ett stort problem, särskilt handel med flickor och pojkar för sexuellt utnyttjande och för påtvingad brottslighet såsom fickstölder och snatteri, narkotikarelaterade brott, t.ex. cannabisodling 23 , samt för tvångsäktenskap, tidigt äktenskap och skenäktenskap. Migrerande barn, särskilt ensamkommande barn, löper fortsatt större risk att falla offer för människohandel och utnyttjande längs migrationsrutterna till och inom EU. Människohandlare har ofta använt mottagningscentrum för att identifiera potentiella offer och se till att de transporteras till utnyttjandeplatser. 24
Medlemsstater och EU-aktörer har gjort värdefulla insatser mot handeln med barn, bland annat genom i) vägledningsdokument, ii) samarbets- och stödstrukturer, iii) förebyggande initiativ, iv) utbildning, v) medvetandehöjande åtgärder och informationsåtgärder, vi) utbildning och vii) operativa insatser från brottsbekämpande myndigheters sida, inbegripet gränsöverskridande åtgärder. Det krävs dock kraftfullare åtgärder för att effektiva förebygga och bekämpa handeln med barn. I rådets slutsatser om bekämpande av sexuella övergrepp mot barn upprepas att kampen mot sexuella övergrepp mot barn och sexuellt utnyttjande av barn ofta också är en kamp mot organiserad brottslighet och människohandel. 25 I EU:s strategi för en effektivare bekämpning av sexuella övergrepp mot barn, som antogs 2020, betonades vidare att man vid förebyggande insatser måste ta hänsyn till de särskilda omständigheter som olika grupper av barn befinner sig i, däribland barn som fallit offer för människohandel. 26
2.5.Framväxande mönster
De metoder som människohandlare använder har förändrats på grund av den utbredda användningen av internet och sociala medier och införandet av ny teknik i många led i människohandelskedjan. Människohandlarna blir allt bättre på att använda teknik och internet för att utvidga sin brottsliga verksamhet på nätet och för att investera och dölja sina vinster. I ett antal medlemsstater har internet och sociala medier varit ett av de viktigaste verktygen för att rekrytera offer för människohandel, och i detta sammanhang är barn särskilt sårbara. Informations- och kommunikationsteknik används för rekrytering, organisering av transport och inkvartering av offer, reklam för offrens tjänster, kommunikation mellan förövarna och kontroll av offer samt överföring av vinning av brott. Det civila samhällets organisationer framhåller också att det finns en allt större risk för att internet används för människohandel, särskilt för sexuellt utnyttjande i vinstsyfte.
Tekniken kan emellertid också spela en viktig roll när det gäller att förebygga och störa människohandel. Dessa organisationer framhåller också behovet av att ytterligare utveckla och vidta tekniska åtgärder för att komma till rätta med brottsligheten. Användningen av ny teknik måste undersökas mer, och den bör i högre grad användas för att förebygga och störa människohandel och skydda offren.
Andra framväxande trender som rapporteras av Europol rör organiserade kriminella grupper som ägnar sig åt människohandel för olagliga adoptioner. 27 Dessutom identifierades människohandel för flera olika former av utnyttjande som ett framväxande mönster, där kvinnor och flickor förefaller vara särskilt utsatta. Fall av människohandel för försäljning av spädbarn, försäljning av organ, handel med EU-medborgare som används för att föda barn varefter deras barn säljs samt människohandel med EU-medborgare som utnyttjas ekonomiskt genom bedrägeri rapporterades. Vissa civilsamhällesorganisationer har uttryckt oro över nya former av människohandel för surrogatmoderskap.
2.6.Migration
Under de senaste tre åren har migranter fortsatt att ta sig till EU för att söka internationellt skydd. Det är fortfarande svårt att upptäcka och identifiera offer eller potentiella offer för människohandel i blandade migrationsströmmar. Enligt rapporter finns en koppling mellan migration och en ökad risk för människohandel: människohandelsnätverk utnyttjar högriskgruppers sårbarhet och asylförfaranden, främst för att finna personer som kan användas för sexuellt utnyttjande. Människohandel är ett komplext brott som är kopplat till flera andra typer av brottslighet, bland annat brott som underlättar de olika stegen i människohandelskedjan i specifika sammanhang, exempelvis smuggling av migranter.
För att ta itu med dessa utmaningar krävs ett omfattande samarbete mellan många typer av aktörer i syfte att vidareutveckla och förbättra de befintliga vidareslussningssystemen, förbättra samarbetet mellan nationella myndigheter och stödorganisationer (t.ex. när offer skickas tillbaka till sitt ursprungsland), söka stöd och vägledning från EU-organ (t.ex. Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter, Europeiska stödkontoret för asylfrågor och Europol) och samarbeta med internationella organisationer (t.ex. när det gäller frivilligt återvändande). Samarbete med ursprungs- och transitländer och med viktiga intressenter, bland annat FN:s drog- och brottsbekämpningsbyrå, Internationella organisationen för migration, FN:s barnfond, FN:s flyktingkommissarie, Internationella centrumet för migrationspolitiksutveckling och det civila samhällets organisationer är av avgörande betydelse.
Europol 28 framhåller kopplingarna mellan människohandel och annan brottslighet i samband med migration. Till exempel har nigerianska nätverk en stor påverkan på det kriminella landskapet i EU, eftersom de regelbundet samarbetar med lokala kriminella grupper för andra former av organiserad brottslighet. Europol anger vidare, på grundval av medlemsstaternas operativa bidrag, att dessa nätverk missbrukar asylmekanismen för att legalisera både sina och offrens status. Många misstänkta som är inblandade i människohandel innehar lagliga uppehållstillstånd, är för närvarande asylsökande eller innehar flyktingstatus. 29
Det rapporteras att sårbara migrant- och flyktingkvinnor samt ensamkommande barn ständigt löper risk att falla offer för människohandel. Det civila samhällets organisationer påpekar att brottets migrations- och könsaspekter inte uppmärksammas i tillräcklig utsträckning, vilket leder till att oproportionerligt många kvinnor och flickor faller offer för sexuellt utnyttjande. Dessutom leder migration till utsatthet som ökar risken för att kvinnor som ansöker om internationellt skydd ska falla offer för människohandel och andra former av könsrelaterat våld, såsom våldtäkt eller våld i hemmet. Denna situation uppkommer särskilt på grund av svårigheter att få tillgång till säkra bostäder och lämplig rådgivning. Det civila samhällets organisationer betonar att det behövs en könsmedveten strategi för att hjälpa och stödja människohandelsoffer som utnyttjas sexuellt.
En upptrappning av medlemsstaternas insatser och strategier för att förebygga och lagföra brott skulle kunna vara ett steg i rätt riktning. Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) rapporterar om flera faktorer som kan försämra möjligheterna för offer för människohandel att lämna in och styrka en ansökan om internationellt skydd. Det handlar bland annat om att offer för människohandel och sökande som löper risk att utnyttjas inte identifieras, ineffektiva vidareslussningsmekanismer som inte tillhandahåller lämpligt stöd till offren eller brist på platser i särskilda mottagnings- och skyddscentrum vilket kan göra det svårare att stödja och skydda offren. Dessutom hänvisas offren ibland till den nationella mekanismen utan att deras potentiella behov av internationellt skydd beaktas, vilket kan leda till att deras flyktingstatus inte erkänns.
Skillnaderna i strategier och regler för människohandelsoffer från länder utanför EU kan påverka deras möjlighet att utöva sina rättigheter, och detta gäller även personer som ansöker om internationellt skydd. 30 Offer för människohandel kan skickas tillbaka till det land där de utnyttjades när de först anlände och därmed bli mer tillgängliga för människohandlarna och löpa större risk att falla offer för människohandel på nytt. I detta avseende har det civila samhällets organisationer uppmärksammat bestämmelserna i Dublin III-förordningen 31 , direktivet mot människohandel och direktivet om uppehållstillstånd 32 .
III. RESULTAT AV ÅTGÄRDER MOT MÄNNISKOHANDEL
Ett korrekt och fullständigt införlivande och ett fullständigt genomförande av direktivet mot människohandel är fortfarande en prioriterad fråga för kommissionen. I detta sammanhang vidtog EU åtgärder för finansieringsstöd, vägledning, kunskapsutveckling och förstärkt samarbete vid lagföring av brottslingar och upplösning av deras nätverk, hjälp till berörda parter att identifiera, bistå och stödja brottsoffer och förebyggande insatser.
I 2016 års införlivanderapport 33 konstaterades det att medlemsstaterna hade gjort stora ansträngningar för att införliva direktivet mot människohandel. Det noterades emellertid att det fortfarande fanns ett stort utrymme för förbättring, särskilt när det gäller särskilda barnskyddsåtgärder, barnpresumtion och åldersbedömning av barn, skydd före och under straffrättsliga förfaranden, tillgång till ovillkorlig hjälp, ersättning, befrielse från påföljder, hjälp och stöd till familjemedlemmar till ett barn som är brottsoffer samt förebyggande. Till följd av detta begärdes information in från medlemsstaterna i mars 2019. Kommissionen fick svar från alla de 27 medlemsstater som är skyldiga att efterleva direktivet mot människohandel 34 . Kommissionen kommer att fortsätta att noga övervaka genomförandet i enlighet med sina befogenheter enligt fördragen och får vidta lämpliga åtgärder, inbegripet att inleda överträdelseförfaranden vid behov.
3.1Att motverka straffriheten
En kultur av straffrihet kan sägas råda när personer som är inblandade i den kriminella affärsmodellen och i människohandelskedjan inte drabbas av konsekvenser för sina brottsliga handlingar. Enligt direktivet mot människohandel ska medlemsstaterna se till att
·utredare och åklagarmyndigheter har tillgång till effektiva utredningsverktyg,
·personer, enheter och avdelningar som utreder och lagför människohandelsbrott utbildas, och
·utredare och åklagarmyndigheter inte är beroende av anmälan eller angivelse från offret.
Människohandeln drivs av de enorma vinster som den medför för organiserade kriminella grupper. För att effektivt minska efterfrågan krävs åtgärder som berövar människohandlarna deras ekonomiska vinning så att deras brott inte lönar sig. Beslag och förverkande av vinning av brott, och att ”följa pengarna”, däribland genom finansiella utredningar och gemensamma utredningar, är fortsatt av stor vikt för att störa den kriminella affärsmodellen. Att ställa förövarna till svars genom bland annat gripanden, åtal och fällande domar förebygger brott genom den avskräckande effekten. För att motverka straffriheten och i högre grad utkräva ansvar behövs intensivare utredningar, mer lagföring och fler fällande domar, inte bara gentemot människohandlarna utan även gentemot dem som har vinning av brottet och som utnyttjar brottsoffren.
Straffriheten för förövare i EU kvarstår, och antalet åtal och fällande domar mot människohandlare är fortfarande lågt. I EU fanns 11 788 misstänkta, 6 163 åtal och 2 426 fällande domar med koppling till människohandelsbrott under 2017–2018. Det högre antalet misstänkta och åtalade och det lägre antalet fällande domar än under föregående rapporteringsperiod 35 kan bero på många faktorer, och man bör därför vara försiktig med att dra alltför långtgående slutsatser om en trend. Det låga antalet åtal och – i ännu högre grad – det låga antalet fällande domar mot människohandlare i EU jämfört med antalet utredningar tyder dock på att det fortfarande är svårt att ställa förövarna inför rätta. Brottsbekämpande och rättsliga myndigheter har bland annat svårigheter med att i) bevisa de komplexa delarna av brottet, ii) se till att det finns tillräckliga resurser och kunskaper för att genomföra finansiella utredningar, och iii) samarbeta över landsgränser och på internationell nivå. Med tanke på det stora antalet registrerade offer i EU krävs kraftfulla straffrättsliga åtgärder för att sätta stopp för straffriheten för förövare och göra människohandel till ett brott med stora risker och små vinster.
Frankrike rapporterade det högsta antalet åtal för människohandel i EU, följt av Belgien, Rumänien, Österrike och Bulgarien. I Frankrike registrerades också det högsta antalet fällande domar för människohandelsbrott i EU, följt av Rumänien, Tyskland, Spanien och Belgien. Av de dömda människohandlarna är 70 % EU-medborgare. Sexuellt utnyttjande var det vanligaste syftet med deras brott. Mindre än en femtedel av alla förövare handlade med människor i syfte att utnyttja dem som arbetskraft. Majoriteten av förövarna är fortfarande män, och de utgör mer än två tredjedelar av dem som misstänks, åtalas och döms för människohandel.
Många medlemsstater rapporterade att de vidtagit brottsbekämpande och rättsliga åtgärder för att förse myndigheterna med särskilda utredningstekniker och ge dem ett särskilt ansvar att utreda och lagföra människohandelsbrott. Ansträngningar har gjorts för att öka antalet finansiella och gemensamma utredningar och utöka det gränsöverskridande samarbetet. Åtgärder för att beslagta och förverka vinning av brott har också vidtagits. Medlemsstaterna använder i allt högre grad EU:s samarbetsverktyg, resurser och storskaliga informationssystem, särskilt med stöd av EU-organ, för informationsutbyte och gemensam verksamhet. Många medlemsstater rapporterar att de gemensamma utredningsgrupperna har visat sig vara ett särskilt effektivt samarbetsverktyg som ökar kvaliteten på förundersökningar och gör dem mer effektiva, genom snabbt informationsutbyte och snabb insamling av bevis. Människohandel är ett av de brottsområden där flest gemensamma utredningsgrupper har inrättats. 36 Eurojust registrerade fler fall av människohandel, samordningsmöten och gemensamma utredningsgrupper om människohandel under 2018–2019 än under tidigare år. 37
Europol har fått allt fler bidrag från medlemsstaterna, vilket har lett till att de brottsbekämpande myndigheterna får betydligt mer stöd. Under 2019 ledde operativa människohandelsinsatser som genomfördes inom ramen för Empact till 825 gripanden, 8 824 misstänkta och 1 307 potentiella offer, däribland 69 identifierade barn, 94 organiserade kriminella grupper (identifierade eller upplösta) och 1,5 miljoner euro i tillgångar som frystes på bankkonton, i företag och på internetdomäner. 38 Trots att ett antal medlemsstater allt oftare använder sig av straffrättsliga verktyg för att frysa och förverka tillgångar som härrör från brott förverkas fortfarande få tillgångar från brott i EU.
Behöriga myndigheter överväger att använda storskaliga it-system, inbegripet Informationssystemet för viseringar (VIS), Schengens informationssystem (SIS II) och Eurodac 39 , för att förebygga, utreda och/eller lagföra grova brott, inbegripet fall av människohandel. Användningen av SIS II gör det möjligt för myndigheterna att upptäcka (bl.a. med hjälp av fingeravtryck), utreda och lagföra människohandlare samt att identifiera och skydda offer. Det gör det också möjligt att lokalisera och beslagta vissa föremål som gärningsmännen använder, t.ex. fordon, fartyg, containrar och resehandlingar. Medlemsstaterna, kommissionen och eu-Lisa 40 planerar ytterligare förbättringar eller förbereder sig för att ytterligare stärka SIS II, vilket kommer att ge de brottsbekämpande myndigheterna ytterligare medel från slutet av 2021. En modernisering av interoperabilitetsramen skulle kunna vara en viktig faktor för att förbättra identifieringen av offer för människohandel, inbegripet barn, och förövare.
Förebyggande av människohandel är den övergripande prioriteringen i kommissionens meddelande från 2017 om intensifierade EU-åtgärder för att bekämpa människohandel (nedan kallat 2017 års meddelande) 41 . I direktivet mot människohandel fastställs konkreta krav för medlemsstaterna, bland annat krav på åtgärder för att avskräcka från och minska efterfrågan på människohandel samt för att öka medvetenheten, erbjuda utbildning och överväga att kriminalisera utnyttjande av tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer. Som en nyckelåtgärd i 2017 års meddelande uppmanar kommissionen medlemsstaterna att göra det olagligt att utnyttja tjänster från en person då man vet att personen i fråga är offer för människohandel. Analysen i kommissionen rapport om användare från 2016 visade på ett tämligen varierande rättsligt landskap som ”underlåter att effektivt bidra till att motverka efterfrågan på sådana tjänster”. 42 På nationell nivå används olika rättsliga åtgärder enligt artikel 18.4 i direktivet om människohandel för att förebygga brott och minska den olagliga efterfrågan på ”tjänster”, ”användning” eller ”utnyttjande” av människohandelsoffer. Dessa skillnader gäller omfattningen, målen och/eller de särskilda kraven för sådana nationella åtgärder. Sedan den andra framstegsrapporten har ett litet antal medlemsstater meddelat att de antagit ny lagstiftning eller ändrat befintlig lagstiftning för att minska efterfrågan på eller kriminalisera utnyttjandet av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel (t.ex. Estland, Cypern, Luxemburg, Sverige och Irland). Nederländerna rapporterade att man håller på genomföra lagstiftningsinitiativ och vissa andra länder, t.ex. Lettland, Ungern och Spanien, överväger lagstiftning.
Det civila samhällets organisationer framhåller att där sådana rättsliga bestämmelser finns är tillämpningen begränsad, och åtal och fällande domar förekommer än så länge bara i begränsad utsträckning. Dess organisationer stöder kommissionens prioritering att uppmuntra de medlemsstater som ännu inte har gjort det att göra det olagligt att medvetet utnyttja tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel. De framhåller också vikten av en sådan kriminalisering när det gäller alla former av utnyttjande.
Uppgifter om brottet utnyttjande av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel, enligt nationell lagstiftning, samlades in för andra gången. Elva medlemsstater rapporterade totalt 170 misstänkta, 162 åtal och 133 fällande domar med koppling till brottet utnyttjande av tjänster som tillhandahålls av offer för människohandel.
3.2Tillgång till och förverkligande av brottsoffrens rättigheter
En av prioriteringarna i 2017 års meddelande var att ”ge offer för människohandel bättre tillgång till rättigheter och förverkliga dem”. Enligt EU-lagstiftningen ska offer för människohandel få hjälp, stöd och skydd enligt olika rättsakter, bland annat direktivet mot människohandel, direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd, direktiv 2012/29/EU om brottsoffers rättigheter 43 och direktivet om ersättning till brottsoffer 44 . Medlemsstaterna och det civila samhällets organisationer rapporterade att det gjorts många framsteg på lagstiftnings- och politikområdet som gör det möjligt för brottsoffren att få tillgång till och utöva sin rätt till hjälp, stöd och skydd, även i ett gränsöverskridande sammanhang. Många medlemsstater deltog i den kampanj som genomförs av det europeiska nätverket för förebyggande av brottslighet och Europol om människohandelsoffers rättigheter. 45 Denna kampanj hade som mål att nå ut till potentiella offer och informera dem om hjälp, skydd och deras rättigheter i alla EU-länder. 46
I många rapporter fastställdes följande som prioriteringar: att tillgodose brottsoffrens särskilda behov och samtidigt ta hänsyn till deras personliga historia samt att ge dem tillgång till individanpassade tjänster. Medlemsstaterna och det civila samhällets organisationer påminde om att det finns ett behov av en effektiv och ändamålsenlig sektorsövergripande strategi som omfattar flera organ, inbegripet användning av flerspråkig personal. Många lagändringar gällde införlivandet och genomförandet av direktivet om brottsoffers rättigheter, bland annat för att skydda brottsoffer i straffrättsliga förfaranden och för att ge skydd och stöd till barn som utsatts för brott.
Alla utom en medlemsstat har nationella mekanismer för vidareslussning för att förbättra tidig identifiering, hjälp och stöd till offer för människohandel. Mekanismernas omfattning, funktion och grad av formalisering varierar mellan medlemsstaterna. Alla medlemsstater har åtminstone någon typ av åtgärd och något förfarande som syftar till att förbättra identifieringen (t.ex. indikatorer, riktlinjer avseende särskilda högriskgrupper, gemensamma initiativ från brottsbekämpande myndigheter, yrkesinspektörer och migrationstjänster). Grekland rapporterar till exempel att landets nationella mekanism för vidareslussning trädde i kraft 2019. Spanien har inrättat ett förfarande för vidareslussning av potentiella offer för människohandel som ansöker om internationellt skydd på Madrids flygplats Barajas. Hjälptelefoner för människohandelsoffer är ett annat sätt att identifiera offren och ge dem tillgång till stödtjänster. När det gäller den formella identifieringen av barnoffer krävs ytterligare aktörer, anpassning av förfaranden och en allmän tillämpning av principen om barnets bästa. Förutom brottsbekämpande myndigheter, polis, gränsmyndigheter och det civila samhällets organisationer är även andra aktörer involverade i identifieringen av barn som fallit offer för människohandel, såsom migrationstjänstemän, yrkesinspektörer och diplomattjänster. I en studie innehållande en översyn av hur nationella och transnationella mekanismer för vidareslussning fungerar lyfte man fram särskilda utmaningar i samband med identifieringen av offer i deras egna medlemsstater. Dessa beror framför allt på att systemet för identifiering har skräddarsytts för att upptäcka offer från länder utanför EU och inte är tillräckligt effektivt när det gäller att bistå brottsoffer från EU, särskilt barn. 47
Medlemsstaterna rapporterade om specifika åtgärder inriktade på barn som syftar till att förbättra förfarandena för identifiering och vidareslussning av människohandelsoffer. Det handlade bland annat om att anta riktlinjer, inrätta specialiserade institutioner och mottagningscentrum och ändra förmyndarskapslagar för barn som saknar föräldraomsorg 48 .
Bland de könsspecifika åtgärderna ingick antagandet av politiska instrument för att ge hälso- och sjukvårdspersonal information om hur de kan identifiera kvinnor och flickor som fallit offer för människohandel för sexuellt utnyttjande, utbildning och vägledning om könsrelaterat våld, inbegripet sexuellt utnyttjande, för immigrationsmyndigheter och införande av biståndsförfaranden som särskilt riktar sig till kvinnor och barn i hotspot-områdena. Medlemsstaterna rapporterade att ökad kunskap och kapacitet hos nationella myndigheter och andra berörda parter som deltar i identifieringsprocessen och förbättrade vidareslussningsförfaranden har förbättrat identifieringen av brottsoffer, vilket lett till att fler offer identifierats. När det gäller barn som ansöker om internationellt skydd deltar emellertid barnskyddsmyndigheterna för närvarande endast i begränsad utsträckning i vidareslussningsmekanismerna, vilket är ett problem som bör åtgärdas.
Medlemsstaterna betonade också att det var till stor nytta att ha tydligt definierade processer med etablerade roller och uppgifter uppdelade efter kön och ålder för att kunna mäta företeelsens omfattning och fastställa vilka behov som finns. Det civila samhällets organisationer beklagade att de inte får delta i den officiella identifieringsprocessen i vissa EU-medlemsstater. De pekade också på en inkonsekvent tillämpning av återhämtnings- och betänketider i medlemsstaterna, brist på tidiga rättsliga åtgärder och brist på utbildning för yrkesverksamma som deltar i identifieringsprocessen, vilket kan leda till att brottsoffer inte identifieras formellt. Tillämpningen av klausulen om straffrihet, enligt vilken brottsoffer inte ska straffas för brott som de tvingats begå, liksom brottsoffrens tillgång till ersättning, har ännu inte tagits upp.
3.3Övergripande åtgärder
Människohandel är en komplex företeelse som har fortsatt att tas upp på ett systematiskt sätt inom ett stort antal viktiga områden i EU-politiken med koppling till problemet, såsom säkerhet, migration, rättsliga frågor, jämställdhet, bekämpande av diskriminering, grundläggande rättigheter, skydd av barn, sysselsättning, jordbruk och fiske, utveckling, forskning och humanitärt bistånd. 49
Det finns en tydlig koppling mellan människohandelns externa och interna dimension. Kommissionens avdelningar och Europeiska utrikestjänsten har arbetat hårt för att få till stånd en enhetlig och samordnad strategi för bekämpning av detta brott. Människohandel behandlas i en rad olika politiska instrument, bland annat den globala strategin för Europeiska unionens utrikes- och säkerhetspolitik, EU:s handlingsplan för mänskliga rättigheter och demokrati 2020–2024 50 , det gemensamma meddelandet Mot en övergripande strategi för Afrika 51 , EU:s strategi för västra Balkan 52 och den europeiska grannskapspolitiken.
Civila och militära uppdrag inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken 53 54 är ett viktigt verktyg i kampen mot organiserad brottslighet. I centrala Medelhavsområdet har insatsen Eunavfor MED Sophia spelat en avgörande roll för att förbättra det övergripande sjöfartsskyddet och bidragit till att störa och upplösa människosmugglarnas och människohandlarnas affärsmodell och kriminella nätverk samt förbättra samarbetet med många olika organisationer. Insatsen Eunavfor MED Irini ersätter insatsen Sophia från och med den 31 mars 2020 och har som huvuduppgift att genomföra FN:s vapenembargo i Libyen. Samtidigt har insatsen också bidragit till att störa affärsmodellen för nätverk som sysslar med människosmuggling och människohandel.
Människohandel behandlas utförligt i utvecklings- och samarbetsinstrumenten för Agenda 2030 för hållbar utveckling. Människohandel tar särskilt upp i tre av målen för hållbar utveckling: målet om att avskaffa alla former av diskriminering av kvinnor och flickor, inbegripet för sexuellt utnyttjande (mål 5.2), målet om att avskaffa människohandel och tvångsarbete (mål 8.7) och målet om att eliminera människohandel med barn (mål 16.2). EU deltar i arbetet med att se över FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess protokoll, som bland annat rör människohandel.
Många utrikespolitiska åtgärder, partnerskap och initiativ med tredjeländer eller regionala organisationer för att bekämpa människohandel har fortsatt att genomföras, särskilt som en del av uppföljningen av den gemensamma handlingsplanen från Valletta, såsom Khartoum- och Rabatprocesserna.
Att möjliggöra finansiering av initiativ för att bekämpa människohandel inom EU och i partnerländerna har också förblivit en prioritering. Medlemsstaterna rapporterade om projekt med delad förvaltning som finansierades via de nationella program som genomförs med stöd av Fonden för inre säkerhet eller Asyl-, migrations- och integrationsfonden och transnationella projekt som finansieras med EU-bidrag från instrumentet för ekonomiskt stöd till polissamarbete inom ramen för Fonden för inre säkerhet samt Asyl-, migrations- och integrationsfonden. Projekten fortsatte också att finansieras genom
·annan EU-finansiering (t.ex. EU:s program Rättigheter, jämlikhet och medborgarskap),
·Empact-åtgärder, som ingår i budgetarna för EU:s organ,
·nationella medel,
·EU:s och FN:s Spotlight-initiativ,
·EU:s förvaltningsfond för Afrika,
·Glo.Act-initiativet, finansieringsinstrument för utvecklingssamarbete, och
·Europeiska utvecklingsfonden.
För att främja samstämmighet och konsekvens i politiken fortsatte samordningsarbetet på EU-nivå genom
·tematiska och strukturerade möten i EU:s plattform för det civila samhället mot människohandel och i EU-nätverket av nationella rapportörer och motsvarande mekanismer,
·samordningsmöten för de tio EU-organ som 2018 undertecknade det gemensamma uttalandet om ett åtagande att samarbeta för att ta itu med människohandel,
·kommissionens avdelningsövergripande arbetsgrupp, och
·möten med andra EU-institutioner (Europaparlamentet och rådet).
Det internationella samarbetet har också fortsatt, bland annat med internationella organisationer och FN-organ.
4SLUTSATSER
De viktigaste slutsatserna i denna rapport visar att människohandeln inte har minskat, utan att den snarare har utvecklats inom EU och att nya risker har uppstått. Ett oerhört stort antal offer fortsätter att utsättas för våld, hot och de enorma skador som människohandeln orsakar. Människohandel medför enorma mänskliga, sociala och ekonomiska kostnader, medan människohandlare och andra aktörer som medvetet eller omedvetet är inblandade i olaglig verksamhet i människohandelskedjan gör enorma vinster. Att motverka straffriheten för förövare, användare och dem som utnyttjar personer och gör vinst på företeelsen är avgörande för att man ska kunna förändra läget.
I rapporten konstateras också att det har gjorts värdefulla framsteg i det transnationella samarbetet inom EU och med länder utanför EU, inbegripet gränsöverskridande brottsbekämpande och rättsliga operativa åtgärder, samt när det gäller att inrätta och förbättra nationella och transnationella vidareslussningsmekanismer och utveckla kunskapsbasen om företeelsen. Antalet åtal och fällande domar är dock fortfarande lågt, medan antalet offer fortfarande är högt. Det relativt mångskiftande rättsliga landskapet när det gäller kriminalisering av utnyttjandet av tjänster som tillhandahålls av människohandelsoffer kan stå i vägen för ytterligare ansträngningar för att motverka efterfrågan på sådana tjänster. När brottsoffer får hjälp, stöd och skydd tar man inte hänsyn till deras behov som har att göra med de former av utnyttjande de utsatts för, deras kön och ålder samt deras särskilda behov och omständigheter. Registreringen och rapporteringen av uppgifter är fortfarande inkonsekvent. De problem som identifierats visar att direktivet mot människohandel inte har genomförts på ett tillfredsställande sätt i medlemsstaterna, och dess genomförande behöver intensifieras ytterligare.
Människohandel är ett gränsöverskridande brott som tillgodoser en olaglig efterfrågan både i och utanför EU och har en negativ inverkan på alla EU:s medlemsstater. En förstärkning av säkerhetspartnerskapen mellan länder i och utanför EU skulle kunna leda till att utökad samarbete för att hantera gemensamma hot. En sådan strategi skulle bygga på gemensamma säkerhetsintressen och ett etablerat samarbete och en etablerad säkerhetsdialog. 55 De otillräckliga framstegen och de föränderliga trenderna inom människohandel kräver ett nytt strategiskt tillvägagångssätt om man ska kunna utrota handeln med människor. Dessa åtgärder kommer att utvecklas inom ramen för agendan för organiserad brottslighet.
Europol The trafficking in human beings financial business model, Haag (2015). https://www.europol.europa.eu/publications-documents/trafficking-in-human-beings-financial-business-model
Fyra samordningscentrum, 96 samordningsmöten, 333 nya fall av människohandel och 118 gemensamma utredningsgrupper avseende människohandel under 2018–2019.
För exempel från den senaste tiden, se t.ex. En jämlikhetsunion: jämställdhetsstrategi för 2020–2025 (En jämlikhetsunion: jämställdhetsstrategi för 2020–2025, EU-strategi för brottsoffers rättigheter (2020–2025) (COM(2020) 258 final), EU-strategi för en effektivare bekämpning av sexuella övergrepp mot barn (COM(2020) 607 final), EU:s agenda och handlingsplan för narkotika 2021–2025 (COM(2020) 606 final).