EUROPEISKA KOMMISSIONEN

Bryssel den 27.9.2017

COM(2017) 570 final

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

om bevarande och stärkande av Schengen

1.    Inledning

Schengenområdet är världens största frihandelsområde. Över 400 miljoner EU-medborgare, samt besökare, kan röra sig fritt inom området, och varor och tjänster kan flöda obehindrat. Schengen är ett av de viktigaste resultaten av den europeiska integrationen och kommissionen är fast besluten om att skydda och bevara den fria rörlighet för personer som Schengen innebär.

Kärnan i Schengen är att det inte finns några inre gränskontroller. I ett område utan kontroller vid de inre gränserna blir gränsöverskridande hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i området en fråga av gemensamt intresse. Frånvaron av kontroller vid Schengenområdets inre gränser har alltid åtföljts av åtgärder på andra områden, såsom yttre gränser, viseringspolitik, Schengens informationssystem, uppgiftsskydd, polissamarbete, straffrättsligt samarbete och narkotikapolitik. I ett område med fri rörlighet för personer är återinförandet av gränskontroll för personer vid de inre gränserna en exceptionell åtgärd. Beslut om att återinföra inre gränskontroller bör endast genomföras som en sista utväg, under en begränsad tidsperiod och endast i den mån de behövs och står i proportion till konstaterade allvarliga hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten.

Ända sedan Schengenområdet bildades har det ställts inför olika typer av utmaningar och hot. Schengens styrka kommer också av dess förmåga att dra lärdomar och anpassa sig. Kodexen om Schengengränserna har ändrats flera gånger tidigare för att garantera dess fortsatta lämplighet för ändamålet.

Trycket från de stora irreguljära migrationsströmmarna och det ökade antalet terrorattacker i flera medlemsstater avslöjade brister i Schengens konstruktion som behövde åtgärdas. Kommissionen vidtog viktiga åtgärder för att åtgärda dem, bl.a. färdplanen för att återvända till Schengen. För gränsförvaltningen och gränssäkerheten vid EU:s gemensamma yttre gränser innebar detta en snabb kursändring mot ett gemensamt ansvar och gemensamma insatser. Bland annat inrättades den nya Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån och alla personer som passerade de yttre gränserna började systematiskt kontrolleras i olika databaser. Arbetet med att skapa en effektiv och verklig säkerhetsunion har inneburit betydande framsteg i arbetet med att bekämpa terrorismen. Den reviderade utvärderingsmekanism för Schengenregelverket som har genomförts sedan 2014 har också blivit ett viktigt sätt att upptäcka brister, bland annat i Schengens konstruktion.

Det har nu blivit dags att utvärdera resultatet av EU:s arbete för att komma till rätta med Schengenområdets utmaningar under de senaste två åren. I sitt meddelande om genomförandet av den europeiska migrationsagendan 1 som antogs den 27 september går kommissionen igenom de största framstegen och bristerna vid genomförandet av den europeiska migrationsagendan. Kommissionen ringar också in vilka åtgärder som framförallt behöver vidtas för att skapa en effektiv, rättvis och stabil europeisk asyl- och migrationspolitik. Detta meddelande bygger på slutsatserna från genomförandet av färdplanen för att återvända till Schengen. Det innehåller förslag till åtgärder för det fortsatta arbetet med att stärka Schengen, däribland antagandet av en rekommendation om bättre tillämpning av gällande regler och ett förslag till en uppdatering av kodexen om Schengengränserna i ljuset av de utmaningar som Europa står inför idag.

Vidare bidrar också ett starkare Schengen till ett ökat säkerhetssamarbete och ett ömsesidigt förtroende mellan så många medlemsstater som möjligt. Som ordförande Jean-Claude Juncker konstaterade i sitt tal om tillståndet i unionen 2017 måste vi, om vi vill stärka skyddet av våra yttre gränser, låta Bulgarien och Rumänien gå med i Schengenområdet omedelbart, snabbt följt av Kroatien så snart alla kriterier är uppfyllda.

2.    Läget i Schengenområdet

I ett område utan inre gränskontroller får inre gränskontroller endast återinföras tillfälligt under exceptionella omständigheter för att komma till rätta med situationer som utgör ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i det området, eller i delar av det, eller i en eller flera medlemsstater. På det hela taget visar det tillfälliga återinförandet av gränskontroller att medlemsstaterna tillämpar denna åtgärd på ett ansvarsfullt sätt. En simulering av kostnaderna utan Schengen visar tydligt att ett sådant beslut alltid är dyrt för ekonomin 2 .

Stora migrationsströmmar och sekundära förflyttningar av migranter via den östra Medelhavsrutten

Under 2015 kom rekordstora migrationsströmmar till EU, vilket ledde till sekundära förflyttningar av oregistrerade irreguljära migranter. Den här situationen fick flera av de berörda medlemsstaterna att återinföra tillfälliga gränskontroller vid sina inre gränser, i enlighet med Schengenreglerna. De fortsatta hoten mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i flera medlemsstater till följd av de sekundära förflyttningarna av irreguljära migranter fick kommissionen att för första gången inleda det särskilda förfarandet i artikel 29 i kodexen om Schengengränserna. Det här var en av de åtgärder som kommissionen förutsåg i den färdplan för att återvända till ett normalt fungerande Schengen som kommissionen presenterade i sitt meddelande av den 4 mars 2016 3 . Förfarandet i artikel 29 får användas vid exceptionella omständigheter när de brister i förvaltningen av de yttre gränserna som upptäcks vid en Schengenutvärdering utgör en risk för hela Schengenområdets funktionssätt. Den 12 maj 2016 rekommenderade rådet 4 , baserat på ett förslag från kommissionen 5 , att de fem medlemsstater som drabbats hårdast av de sekundära förflyttningarna från Grekland skulle återinföra gränskontroller vid vissa avsnitt av sina inre gränser. Trots att läget successivt förbättrades fortsatte trycket på de fem berörda medlemsstaterna och motiverade senare förlängningar av de inre gränskontrollerna 6 . Den 11 maj 2017 gav rådet de fem medlemsstaterna tillstånd 7 att för tredje och sista gången enligt detta förfarande förlänga dessa kontroller till och med den 11 november 2017.

Dessa inre gränskontroller har åtföljts av stränga villkor: gränskontroller återinfördes endast vid de specifika avsnitt av de inre gränserna som berördes av de sekundära förflyttningarna från Grekland. För det andra var de fem berörda Schengenstaterna skyldiga att varje månad rapportera till kommissionen om de gränskontroller som genomförts och resultatet av dessa. Dessa rapporter har gett kommissionen möjlighet att noggrant övervaka situationen för att kontrollera att dessa kontroller höll sig inom de ramar som rådet fastställt. Vid varje ytterligare förlängning av den ursprungliga rekommendationen av den 12 maj 2016 påminde rådet om regeln att gränskontroller endast får användas som en sista utväg och att medlemsstaterna i stället bör ta till alternativa åtgärder, såsom skärpta poliskontroller i gränsområdet, för att komma till rätta med de allvarliga hoten mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten.

De senaste rapporterna från de Schengenstater som omfattas av den tredje och sista förlängningen bekräftar den stabila trenden att situationen på det stora hela har blivit mycket bättre sedan migrationskrisens början. Idag anländer betydligt färre 8 migranter per dag till Grekland och de sekundära förflyttningar som därefter sker från Grekland till andra medlemsstater är begränsade. Detta återspeglas t.ex. i det minskade antalet asylansökningar som de berörda medlemsstaterna mottar vid sina inre gränser och i det låga antalet avslag för inresa till dessa medlemsstater.

Detta är resultatet av de gemensamma ansträngningar som gjorts av kommissionen, medlemsstaterna, byråerna och andra aktörer, t.ex. Internationella organisationen för migration (IOM) eller FN:s flyktingkommissariat (UNHCR), som deltar i arbetet med att hantera dessa utmaningar.

De ökande terrorhoten

De terrordåd som genomförts i sju medlemsstater 9 de senaste två åren har inneburit ytterligare påfrestningar på Schengenområdet. Till exempel har flera terrordåd inträffat på fransk mark sedan januari 2015 10 . Det ökande hotet och flera terrordåd, i kombination med anordnandet av flera internationella evenemang, har gjort att Frankrike sedan november 2015 har genomfört gränskontroller vid alla sina inre gränser i enlighet med tillämpliga bestämmelser i kodexen om Schengengränserna. Åtgärder har vidtagits för att möta denna utmaning, både på EU-nivå och på nationell nivå, men terrorhotet kvarstår.

3.    Åtgärder som vidtagits för att stärka Schengen 

Samtidigt som Schengenområdet ställts inför dessa kritiska och exempellösa utmaningar har EU och dess medlemsstater tillsammans arbetat för att stärka de yttre gränserna och garantera säkerheten och den allmänna ordningen för att trygga Schengenområdets fria rörlighet. Det yttersta målet är fortfarande att återgå till ett normalt fungerande Schengenområde utan kontroller vid de inre gränserna. Inom ramen för säkerhetsunionen genomförs även ett antal åtgärder som bidrar till säkerheten inom Schengenområdet. Detta helhetsperspektiv är avgörande för att kunna hantera rådande och framtida hot och utmaningar, i alla former, som kan utgöra ett hot mot Schengenområdets funktionssätt.

a)    Åtgärder vid de yttre gränserna

En stärkt hantering av de yttre gränserna med hjälp av verktygen i den nya förordningen om en europeisk gräns- och kustbevakning

Den nya europeiska gräns- och kustbevakningen 11 har större kapacitet att övervaka migrationsströmmar till och inom EU och att analysera risker. Den nya rättsliga ramen innehåller nya resurser och verktyg som gör det lättare att anpassa förvaltningen av EU:s yttre gränser till nya utmaningar. Så är det t.ex. med de obligatoriska sårbarhetsanalyserna och de rekommendationer som dessa mynnar ut i. Dessa evidensbaserade sårbarhetsanalyser är resultatinriktade eftersom de kan mynna ut i operativa rekommendationer till de berörda medlemsstaterna om konkreta åtgärder för att avhjälpa konstaterade sårbarheter inom en fastställd tidsram. De hjälper även medlemsstaterna och kommissionen att bättre målinrikta relevanta EU-fonder, t.ex. fonden för inre säkerhet, och ansökningar om ytterligare krisstöd. Det är därför viktigt att de berörda medlemsstaterna genomför dessa rekommendationer fullt ut för att garantera att Schengenområdet fungerar som det ska.

Inrättandet av reserven för snabba insatser och reserven med utrustning för snabba insatser (reserverna för snabba insatser) garanterar att en medlemsstat som ställs inför en situation vid de yttre gränserna som kräver brådskande åtgärder på begäran kan få operativt stöd i form av personal och utrustning inom tio arbetsdagar. Europeiska gräns- och kustbevakningsbyråns stärkta mandat ger den även möjlighet att ingripa i brådskande situationer, antingen på begäran av en medlemsstat eller baserat på ett beslut i rådet när en medlemsstat inte kan eller vill agera.

Byrån har även ett stärkt mandat att bistå och vidareutveckla medlemsstaternas operativa samarbete när det gäller återvändande. De tre nya reserverna med övervakare av påtvingat återvändande, ledsagare vid påtvingat återvändande och återvändandeexperter är nu i bruk och kan användas genom att bilda europeiska interventionsenheter för återvändande som bidrar med operativt stöd för att öka medlemsstaternas kapacitet.

När det gäller lägesövervakning och riskanalys kan byrån numera förbereda riskanalyser av aspekter som är relevanta för en europeisk integrerad gränsförvaltning, inklusive risker som kan påverka Schengenområdets funktionssätt eller säkerhet och dess yttre gränser.

Alla dessa nya operativa verktyg bidrar till att minska risken för stora irreguljära migrationsströmmar och sekundära förflyttningar inom Schengenområdet. Därmed blir det allt tydligare att de nuvarande tillfälliga gränskontrollerna vid de inre gränserna behöver avvecklas.

Mottagningscentrum

Som ett led i det direkta arbetet med att hjälpa de medlemsstater som ligger i frontlinjen och som utsätts för ett oproportionerligt högt migrationstryck vid EU:s yttre gränser har Europeiska kommissionen utvecklat ett system med mottagningscentrum.

Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo), Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån (Frontex), byrån för polissamarbete (Europol) och byrån för straffrättsligt samarbete (Eurojust) arbetar ute på fältet tillsammans med myndigheterna i den medlemsstat som ligger i frontlinjen för att hjälpa dem att fullgöra sina skyldigheter enligt EU-rätten och snabbt identifiera, registrera och ta fingeravtryck på anländande irreguljära migranter. Systemet med mottagningscentrum bidrar även till genomförandet av den tillfälliga omplaceringsmekanismen. Italien och Grekland är de två medlemsstater där man för närvarande genomför systemet med mottagningscentrum. Andra medlemsstater kan också begära att få hjälp via systemet. Baserat på de lärdomar som man hittills dragit av genomförandet av systemet med mottagningscentrum kommer kommissionen senare i höst att lägga fram riktlinjer för hur man förbereder och inrättar mottagningscentrum i medlemsstaterna.

Skärpta kontroller vid de yttre gränserna till följd av terrorhoten

Till följd av en direkt uppmaning från rådet 12 att stärka de yttre gränserna, framförallt för att bättre kunna identifiera och gripa ”utländska terroriststridande”, föreslog kommissionen en ändring av kodexen om Schengengränserna för att införa systematiska kontroller mot relevanta databaser för alla personer som passerar de yttre gränserna 13 . Sedan den nya rättsakten trädde i kraft den 7 april 2017 gäller samma regler för alla resenärer, även EU-medborgare och personer som åtnjuter rätten till fri rörlighet enligt unionslagstiftningen. Det innebär att alla resenärer ska kontrolleras mot relevanta databaser, med vissa undantag i motiverade fall 14 . De nya reglerna innebar en ökad användning av databaser som Schengens informationssystem och Interpols databaser 15 .

Enligt uppgifter från medlemsstaterna har införandet av systematiska kontroller gjort att det totala antalet träffar i Schengens informationssystem har ökat och att det har blivit klart svårare att resa till och från krigsområden.

På grund av alla ovannämnda insatser, åtgärder och initiativ vid de yttre gränserna är EU numera bättre rustat för att kunna förhindra och hantera potentiella krissituationer, och därmed för att garantera en högre säkerhet för sina medborgare.

Starkare och smartare informationssystem för gränser och säkerhet

Schengens informationssystem (SIS) är det största systemet för informationsutbyte som underlättar kontrollerna av de yttre gränserna och samarbetet inom brottsbekämpning i Schengenområdet. I december 2016 lade kommissionen fram tre förslag för att ytterligare öka informationssystemets operativa ändamålsenlighet och effektivitet och öka den övergripande säkerheten i Europa. Förslagen innebär tekniska och operativa förbättringar av systemet för att säkerställa ett fortsatt ändamålsenligt informationsutbyte mellan tjänstemän inom brottsbekämpningen och gränsbevakningstjänstemän i hela Europa. Åtgärderna handlar framförallt om att tillhandahålla bättre verktyg för att hjälpa till att bekämpa terrorism och effektivisera återvändandet av tredjelandsmedborgare som inte har rätt att vistas i Schengenområdet.

En annan viktig förbättring är att man inom Schengens informationssystem kommer att börja använda sig av det automatiska fingeravtrycksidentifieringssystemet (Afis). Detta kommer att göra det lättare att på ett tillförlitligare sätt identifiera människor som reser in i Schengenområdet. Projektet pågår för närvarande (inga lagändringar behövs för genomförandet) och Afis kommer att börja tillämpas i februari 2018.

För att förbättra säkerheten och gränsförvaltningen lade kommissionen under 2016 även fram förslag till två nya storskaliga it-system: in- och utresesystemet och EU-systemet för reseuppgifter och resetillstånd (Etias).

In- och utresesystemet syftar till att modernisera förvaltningen av de yttre gränserna genom att förbättra och effektivisera kontrollerna samt göra det lättare att upptäcka dokument- och identitetsbedrägerier. Systemet kommer att gälla alla tredjelandsmedborgare som släpps in i Schengenområdet för en kortare vistelse från det ögonblick de passerar Europas yttre gränser. In- och utresesystemet kommer att göra det lättare för resenärer med ärliga avsikter att passera gränsen, att upptäcka personer som stannat för länge och att identifiera papperslösa personer i Schengenområdet. Systemet syftar även till att stärka den inre säkerheten och kampen mot terrorism och allvarlig brottslighet. Rådet och Europaparlamentet nådde i juli 2017 en politisk överenskommelse om att inrätta in- och utresesystemet.

EU-systemet för reseuppgifter och resetillstånd kommer att innebära att medborgare i visumbefriade länder måste skaffa ett resetillstånd innan de anländer till Schengenområdet. Detta skulle göra det lättare att identifiera personer som kan medföra en risk för irreguljär migration eller säkerheten innan de anländer till gränsen och kraftigt öka säkerheten vid de yttre gränserna. Resenärerna skulle få en tillförlitlig första indikation på att de får resa in i Schengenområdet, vilket kraftigt skulle minska antalet nekade inresor.

Kommissionen planerar att så snart som möjligt lägga fram ett förslag om att ytterligare förbättra kompatibiliteten mellan ovannämnda system, samt med Eurodac, Informationssystemet för viseringar, Europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister och Europoldata. Förslaget kommer att syfta till att se till att slutanvändarna har en snabb och sömlös tillgång till all information som de behöver för att kunna utföra sina uppgifter. Särskilt fokus kommer att ligga på att se till att brottsbekämpande myndigheter har tillgång till andra myndigheters informationssystem, samt på att tillhandahålla en lösning för att upptäcka och bekämpa identitetsbedrägerier.

b)    Åtgärder inom Schengenområdet

Användningen av proportionella poliskontroller och gränsöverskridande polissamarbete för att öka säkerheten inom Schengenområdet

Återinförandet av gränskontroller vid de inre gränserna för att komma till rätta med allvarliga hot mot den inre säkerheten eller den allmänna ordningen bör inte vara en första åtgärd, vilket betonas i artikel 25 i kodexen om Schengengränserna, än mindre så nu när viktiga åtgärder har vidtagits för att stärka de yttre gränserna. I sin rekommendation av den 12 maj 2017 16 gav kommissionen sin syn på hur medlemsstaterna kan använda sina polisiära befogenheter enligt nationell rätt och utföra poliskontroller på hela territoriet, när så behövs och är motiverat, inbegripet i gränsområden.

I rekommendationen uppmanades medlemsstaterna att mer effektivt använda sina befogenheter för poliskontroller inom territoriet och gränsöverskridande polissamarbete. Medlemsstaterna uppmanades också att göra en bedömning av huruvida ökade poliskontroller inte skulle uppnå samma resultat som tillfälliga kontroller vid de inre gränserna, innan de inför eller förlänger sådana kontroller. I det avseendet bygger rekommendationen på rekommendationerna enligt artikel 29 i kodexen om Schengengränserna 17 , där medlemsstaterna uttryckligen uppmanas att först undersöka möjligheten att använda poliskontroller innan de beslutar om att förlänga de inre gränskontrollerna. 

Medlemsstaterna välkomnade rekommendationen men betonade samtidigt de nuvarande utmaningarnas omfattning och intensitet. Ett antal medlemsstater uppgav att användningen av poliskontroller och gränsöverskridande operativt samarbete på kort sikt inte kan ersätta återinförandet av inre gränskontroll, utan endast komplettera denna. För att bemöta dessa farhågor och hjälpa medlemsstaterna att genomföra rekommendationen i tid för kommissionen ett nära samarbete med medlemsstaternas myndigheter 18 för att diskutera utmaningarna i samband med det praktiska genomförandet av rekommendationen, bland annat genom att ge finansiellt stöd och utbyta bästa praxis.

Kommissionen kommer tillsammans med rådet att fortsätta att verka för att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna på det här området i syfte att skapa ett klimat där man i stället för inre gränskontroller i första hand genomför ändamålsenliga poliskontroller för att komma till rätta med allvarliga hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten.

Andra åtgärder för att stärka det gränsöverskridande polisiära samarbetet och samarbetet inom brottsbekämpning

Kommissionen har även vidtagit åtgärder för att ytterligare stärka polissamarbetet som ett viktigt verktyg för att gemensamt bemöta gränsöverskridande hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i området, i syfte att skapa en ändamålsenlig och verklig säkerhetsunion.

Ett ändamålsenligt informationsutbyte är ett viktigt led i kampen mot kriminella hot. Informationsutbytet har ökat kraftigt och medlemsstaterna använder sig mycket oftare av databaser, såsom Schengens informationssystem. År 2016 antog EU direktivet om passageraruppgiftssamlingar som har stor betydelse för möjligheterna att identifiera högriskpassagerare som är tidigare okända för de brottsbekämpande myndigheterna. Genom att samla in, utbyta och analysera passageraruppgifter kommer de brottsbekämpande myndigheterna att bättre kunna bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Europolförordningen som trädde i kraft i maj 2017 innebär att Europol får ett starkare mandat och att byrån får de verktyg den behöver för att blir mer ändamålsenlig, effektiv och ansvarig. Byrån fick också mer resurser.

Baserat på detta stärktes även det operativa samarbetet ytterligare. Syftet med EU:s s.k. policycykel är att säkerställa ett ändamålsenligt samarbete mellan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter samt EU:s institutioner och byråer som bör leda till följdriktiga och kraftfulla operativa insatser för att bekämpa de mest angelägna kriminella hoten mot EU. De nya prioriteringarna för åren 2018–2021 har nyligen antagits. De kommer att genomföras från och med 2018 med hjälp av årliga operativa handlingsplaner.

För att bidra till att förbättra det gränsöverskridande samarbetet för att bekämpa brott anordnade kommissionen i år två workshoppar om ”förföljanden över gränserna” 19 och om användningen av verktyg för gränsöverskridande samarbete i länder som återinfört inre gränskontroll. Kommissionen planerar att gå vidare med vissa iakttagelser från de två workshopparna med ytterligare ett antal riktade stödinsatser.

Stark kvalitetskontroll av Schengenområdet med den nya utvärderingsmekanismen för Schengenregelverket

Samtidigt som man genomfört ytterligare åtgärder och initiativ för att ytterligare skydda och bevara vårt område med fri rörlighet så fortsätter den noggranna övervakningen av medlemsstaternas skyldigheter och ansvar enligt Schengenreglerna. Detta sker med hjälp av den utvärderings- och övervakningsmekanism för kontroll av tillämpningen av Schengenregelverket som ändrades genom förordning (EU) nr 1053/2013. Varje år utvärderas hur fem till sex medlemsstater tillämpar Schengenregelverket när det gäller förvaltningen av de yttre gränserna, viseringspolitiken, Schengens informationssystem, uppgiftsskydd, polissamarbete och återvändande. Dessa utvärderingar görs på plats utifrån ett flerårigt program för perioden 2014–2019 där alla Schengenstater utvärderas inom tidsperioden.

Utvärderingsmekanismen för Schengenregelverket som trädde i kraft i november 2014 innehåller tydligare procedurregler för rapporter, rekommendationer och uppföljning av konstaterade brister (inbegripet noggrann övervakning och uppföljning av genomförandet av rekommendationerna) samt oanmälda besök. Utvärderingsgrupperna, som består av experter från kommissionen och medlemsstaterna samt en observatör från berörda byråer, gör besök på plats som resulterar i koncisa utvärderingsrapporter. I dessa anges om resultaten bedöms vara förenliga med bestämmelserna i Schengenregelverket enligt följande: ”Full efterlevnad”, ”Efterlevnad, men förbättringar är nödvändiga” eller ”Otillräcklig efterlevnad”. Rapporterna ska även innehålla rekommendationer för att avhjälpa de brister som konstaterats under utvärderingen. Den utvärderade medlemsstaten ska lägga fram en handlingsplan för hur eventuella brister som har konstaterats i utvärderingsrapporten
ska avhjälpas och uppföljningsrapporter. På så sätt säkerställs en noggrann övervakning av genomförandet av rekommendationerna. Dessutom kan, beroende på de konstaterade bristernas allvarlighetsgrad, återbesök anordnas.

Sedan reformen av utvärderingsmekanismen för Schengenregelverket har expertgrupperna konstaterat att medlemsstaterna i de flesta fall på det stora hela följer de grundläggande bestämmelserna i Schengenregelverket. Trots det konstaterades flera specifika och vissa övergripande brister inom alla politikområden vilka behövde avhjälpas för att säkerställa en hög enhetlig standard i den praktiska tillämpningen av Schengenregelverket och för att upprätthålla ett starkt ömsesidigt förtroende mellan de medlemsstater som ingår i området utan gränskontroller vid de inre gränserna.

Mekanismen har lett till stora förbättringar i genomförandet av Schengenregelverket i medlemsstaterna och har redan visat sitt mervärde när det gäller att garantera att Schengenområdet fungerar effektivt. Det samordnade införandet av gränskontroller vid utvalda inre gränsavsnitt enligt artikel 29 i kodexen om Schengengränserna var ett resultat av det oanmälda utvärderingsbesök som genomfördes i Grekland i slutet av 2015. Mekanismen gjorde det möjligt att konstatera och snabbt avhjälpa allvarliga brister i förvaltningen av de yttre gränserna i Grekland. Den handlingsplan och de månatliga uppföljningsrapporter som Grekland sedan lämnade visade vilka åtgärder som Grekland vidtagit för att öka säkerheten vid Europas yttre gränser. Den ”ordinarie” utvärdering av Greklands förvaltning av de yttre gränserna som genomfördes 2016 bekräftade de grekiska myndigheternas framsteg.

Schengenutvärderingen har också lett till konkreta förbättringar när det gäller genomförandet av Schengenregelverket i de utvärderade medlemsstaterna. Exempel på detta är förbättringar när det gäller genomförandet av Schengens informationssystem, medlemsstaternas upprättande av nationella strategier för en integrerad gränsförvaltning, eller mer personal vid vissa gränsövergångsställen för att förbättra förvaltningen av de yttre gränserna.

Alla dessa erfarenheter visar vikten av att fullt ut genomföra utvärderingsmekanismen för Schengenregelverket i hela Schengenområdet. Alla medlemsstater bör noggrant följa upp de lärdomar som dragits av Schengenutvärderingarna och vidta lämpliga åtgärder för att se till att Schengenregelverket tillämpas ändamålsenligt och effektivt i det egna landet.

Schengens mekanism för kvalitetskontroll är ett system under ständig utveckling. De sårbarhetsanalyser som Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån genomför varje år kompletterar numera utvärderingsmekanismen för Schengenregelverket och tillsammans bildar de ett fullt utvecklat system för kvalitetskontroll i Schengen. Ökade synergier och en noggrann samordning av sårbarhetsanalyser och Schengenutvärderingar kommer att leda till avsevärda förbättringar. I framtiden kommer nämligen Schengenutvärderingarna även att kunna bygga vidare på och integrera de viktigaste resultaten av sårbarhetsanalyserna och se till att de rekommendationer som de båda mekanismerna resulterar i kompletterar och stärker varandra. I det avseendet håller kommissionen och Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån nära kontakt för att säkerställa högsta möjliga säkerhet vid de yttre gränserna.

Avslutningsvis är det viktigt med en starkare koppling mellan Schengens kvalitetskontrollsystem och användningen av EU-stöd. Redan i enlighet med artikel 12 i förordning (EU) nr 514/2014 ska den berörda medlemsstaten, tillsammans med kommissionen och Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån, granska hur den inom ramen för sitt nationella program inom fonden för inre säkerhet ska hantera de resultat, däribland eventuella brister, som konstateras vid Schengenutvärderingarna.

En kraftfull och flexibel Schengenram

Schengenreglerna innehåller en viss flexibilitet och har på så sätt gjort det möjligt att hantera både större och mindre krissituationer. Schengenregelverket har med framgång använts för att se till att Schengensystemet fungerar som det ska. De senaste tio åren visar att gällande bestämmelser i kodexen om Schengengränserna när det gäller ett tillfälligt återinförande av inre gränskontroller, inklusive fastställda tidsramar, i de allra flesta fall är tillräckliga för att hantera de allvarliga hot som konstateras. Mellan 2006 (från och med den dag då kodexen om Schengengränserna antogs) och 2015 har tillfälliga gränskontroller återinförts 36 gånger och har nästan aldrig förlängts, utan har i regel bara pågått under några dagar eller veckor. Det exceptionella förfarande i artikel 29 i kodexen om Schengengränserna som användes för första gången med anledning av migrationskrisen har dessutom visat att Schengenregelverket har verktyg för att kunna hantera en sådan utmaning.

Medan de berörda medlemsstaterna har följt det samordnade förfarandet för återinförande av inre gränskontroller enligt artikel 29 har detta inte påverkat deras möjlighet att tillfälligt återinföra interna gränskontroller i händelse av ett annat allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten.

Enligt gällande bestämmelser i kodexen om Schengengränserna får medlemsstaterna inte förlänga de återinförda inre gränskontrollerna mer än två månader (artikel 28 – i fall där omedelbara åtgärder krävs) respektive sex månader (artikel 25 – vid förutsebara händelser).

Man bör också komma ihåg att interna gränskontroller enligt Schengenreglerna endast får användas som en sista utväg. Medlemsstaterna bör först överväga andra åtgärder än gränskontroller, t.ex. poliskontroller, för att avhjälpa det konstaterade hotet. Medlemsstaterna avgör själva hur de vill genomföra poliskontroller i de inre gränsområdena, förutsatt att sådana kontroller inte har samma verkan som gränskontroller. Det är först när alternativa åtgärder, såsom poliskontroller, inte räcker för att avhjälpa hotet som medlemsstaterna kan välja tillfälliga inre gränskontroller.

4.    Anpassning av Schengen till rådande och framtida utmaningar

Som framgår av beskrivningen ovan innehåller Schengenregelverket kraftfulla verktyg som har gjort det möjligt att minska de irreguljära migrationsströmmar till EU och sekundära förflyttningar som oroat många medlemsstater och medborgare.

De hot som Schengenområdet måste hantera förändras också hela tiden. Den senaste tidens terrordåd i flera medlemsstater visar att EU måste bygga vidare på tidigare framsteg samt vara starkare och ordentligt rustat för att bekämpa terrorismen.

För att se till att EU vidtar ändamålsenliga åtgärder för att öka säkerheten och stärka Schengenområdet är det viktigt att se till att Schengenreglerna, i ljuset av dessa nya omständigheter, är och förblir lämpliga för ändamålet och att de följs av alla berörda medlemsstater.

Ett förslag till ändring av kodexen om Schengengränserna

Reglerna om tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna har visat sig vara tillräckliga i de allra flesta fall. Under de senaste åren har säkerhetsläget dock förändrats och nya säkerhetsproblem har dykt upp, vilket de upprepade terrordåden visar. Kommissionen har dragit slutsatsen att reglerna behöver uppdateras.

Medlemsstaterna avgör själva vilka åtgärder de anser vara bäst lämpade för att avvärja de konstaterade hoten och för att skydda den allmänna ordningen och den inre säkerheten i landet. I de fall hoten kvarstår trots alla insatser är det därför motiverat att justera gällande tidsbegränsningar och samtidigt införa bättre rättssäkerhetsgarantier för att begränsa kontrollerna vid de inre gränserna till vad som är absolut nödvändigt, för att bevara området utan kontroller vid de inre gränserna.

Därför lägger kommissionen idag fram ett förslag 20 till översyn av gällande regler om den allmänna ramen för tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna enligt artiklarna 25 och 27 i kodexen om Schengengränserna.

Förslaget innebär att de allmänna tidsgränserna för tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna ändras vid förutsebara händelser. Eftersom omfattningen och varaktigheten av det tillfälliga återinförandet av gränskontroll vid de inre gränserna inte får överskrida vad som är absolut nödvändigt för att bemöta det allvarliga hotet övervakar kommissionen dock hur länge kontrollerna faktiskt pågår och kan avge ett yttrande om detta. Om kommissionen hyser farhågor när det gäller behovet eller proportionaliteten av de återinförda gränskontrollerna, eller om gränskontrollerna vid de inre gränserna pågår under mer än sex månader, avger kommissionen alltid ett yttrande.

När gränskontroller återinförs eller förlängs görs alltid en utförlig riskbedömning. I samband med denna sammanställs också en utförlig rapport om den samordning som skett med berörda medlemsstater. Kommissionen kommer när det är lämpligt att låta byråer med expertis att utvärdera den information som medlemsstaterna lämnat, nämligen Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån och Europol, ta del av riskbedömningen.

I förslaget införs också möjligheten att i exceptionella fall förlänga den inre gränskontrollen om samma hot kvarstår i mer än ett år, dock endast om det allvarliga hotet mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten är tillräckligt specifikt och motsvarar proportionella exceptionella nationella åtgärder, t.ex. undantagstillstånd. Ytterligare förlängningar av dessa skäl begränsas till två år. Eftersom en sådan ytterligare förlängning är en exceptionell åtgärd, skulle det krävas ett yttrande av kommissionen följt av en rekommendation från rådet, där rådet, i förekommande fall, fastställer villkoren för samarbetet mellan de berörda medlemsstaterna, vilket skulle vara en förutsättning för en förlängning.

Förslaget stärker principen att återinförandet av kontroller vid de inre gränserna endast sker som en sista utväg. Kravet att lägga fram en riskbedömning som visar att planerna på att återinföra eller förlänga gränskontroller är en sista utväg innebär också att medlemsstaterna uppmuntras att överväga alternativa åtgärder, såsom skärpta polisiära åtgärder.

Bättre genomförande av bestämmelserna om tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna i kodexen om Schengengränserna

I avvaktan på att ovannämnda riktade ändringar av kodexen om Schengengränserna ska antas kan det inte uteslutas att Schengenmedlemsstaterna kommer att försöka åberopa gällande regler om tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna enligt kodexen om Schengengränserna.

Baserat på gällande regler och i ljuset av tanken med de föreslagna ändringarna anser kommissionen att det behövs ytterligare vägledning för att se till att medlemsstater som åberopar gällande regler gör detta på ett sätt som bättre tillvaratar det gemensamma intresset. Till exempel bör den berörda medlemsstaten prioritera användningen av alternativa åtgärder och, om återinförandet av tillfällig intern gränskontroll är nödvändigt enligt artikel 26 i kodexen om Schengengränserna, vidta åtgärder som påverkar den fria rörligheten så lite som möjligt. Den bör också bedriva ett nära samarbete med sina grannländer. Som ett led i detta samarbete bör medlemsstaterna till exempel fortlöpande granska och anpassa gränskontrollerna till de föränderliga behoven och konsekvenserna på fältet. Därför har kommissionen idag antagit en rekommendation om genomförandet av bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna avseende tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna i Schengenområdet 21 .

En utvidgning av Schengen med de länder som är redo och har tagit ställning för medlemskap

När hoten mot medlemsstaterna ökar är det genom att vara enade och arbeta tillsammans som EU och dess medlemsstater kan säkerställa ett starkare Schengenområde.

Efter de positiva utvärderingarna 2009 och 2010, som visade att både Rumänien och Bulgarien uppfyller de villkor som krävs för att kunna ansluta sig till Schengen, har kommissionen förespråkat att dessa båda länder bör få ansluta sig till Schengenområdet fullt ut.

Det har nu blivit hög tid för Bulgarien och Rumänien att bli fullvärdiga medlemmar i Schengen. Kommissionen anser att rådet nu bör fatta ett beslut som banar väg för att slopa kontrollerna vid de inre gränserna mellan dessa båda medlemsstater och deras EU-grannar. Att låta Bulgarien och Rumänien ansluta sig till Schengen kommer ytterligare att bidra till det ömsesidiga förtroendet mellan alla medlemsstater. Som ordförande Jean-Claude Juncker konstaterade i sitt tal om tillståndet i unionen den 13 september 2017: ”Vi har gemensamma gränser men de EU-länder som rent geografiskt står i frontlinjen kan inte ensamma försvara dem. Gemensamma gränser och gemensamt skydd måste gå hand i hand.” Dessutom skulle ett snabbt beslut om att låta Rumänien och Bulgarien omfattas av Schengenregelverket fullt ut innebära att Bulgarien och Rumänien skulle kunna bidra fullt ut till Schengens informationssystem.

När det gäller Kroatiens anslutning har en Schengenutvärdering pågått under hela 2016 som har omfattat de flesta delarna av Schengenreglerna. Syftet har varit att kontrollera att alla erforderliga villkor är uppfyllda för att kunna tillämpa alla relevanta delar av Schengenregelverket. På vissa områden har det kunnat konstateras att Kroatien uppfyller de villkor som krävs för anslutning till Schengenområdet medan det på andra områden krävs ytterligare förbättringar. Utvärderingen av Schengens informationssystem behöver fortfarande kompletteras före oktober 2017 och ett återbesök på området yttre gränser kommer att äga rum i november 2017. Om alla villkor är uppfyllda kommer rådet därefter att på förslag från kommissionen fatta beslut om att låta Kroatien ansluta sig till Schengenområdet. Kroatien bör också bli fullvärdig medlem i Schengen när landet uppfyller alla kriterier.

När det gäller Cypern kommer en Schengenutvärdering att genomföras på alla relevanta områden, så fort Cypern ger klartecken.

5.    Slutsatser för det fortsatta arbetet för att stärka Schengenområdet

I färdplanen för att återvända till Schengen av den 4 mars 2016 anges vilka åtgärder som krävs för att skapa förutsättningar för en återgång till ett normalt fungerande Schengenområde. Sedan dess har det gjorts en hel del för att komma till rätta med de konstaterade utmaningarna och säkerställa ett samordnat förfarande i enlighet med Schengensystemets regler.

Läget förändras ständigt och Schengen ställs hela tiden inför nya utmaningar. Därför behöver vi se till att gällande Schengenregler tillämpas och att de verktyg som finns i dessa används fullt ut. Samtidigt behöver vi förbättra de regler som har visat sig vara otillräckligt anpassade.

Samtidigt måste vi nu integrera Bulgarien och Rumänien fullt ut i Schengen eftersom det bara är genom att vara enade och arbeta tillsammans som vi kan säkerställa ett starkare Schengenområde.

Kommissionen uppmanar

1.rådet att stödja linjen i kommissionens rekommendation om genomförandet av bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna avseende tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna i Schengenområdet,

2.Europaparlamentet och rådet att snarast komma överens om en uppdatering av bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna i enlighet med kommissionens förslag,

3.rådet att nu fatta det beslut som gör det möjligt att tillämpa Schengenregelverket fullt ut i Bulgarien och Rumänien och avskaffa kontrollerna av personer vid de inre land-, sjö- och luftgränserna.

(1)

COM(2017) 558.

(2)

Kommissionens analys av de direkta ekonomiska kostnaderna utan Schengen, dvs. en situation där gränskontroller har återinförts under en längre tidsperiod, visar att de förseningar som skulle uppstå vid gränserna skulle få stora konsekvenser för gränsöverskridande transporter (särskilt vägtransporter), turism, offentlig förvaltning och gränsöverskridande arbetstagare och resenärer. För dessa kategorier beräknas de direkta kostnaderna uppgå till mellan 5 och 18 miljarder euro per år (eller 0,06 %–0,13 % av BNP), beroende på hur stora förseningarna skulle bli. De indirekta kostnaderna på medellång sikt för en situation utan Schengen kan bli betydligt högre än dessa beräknade direkta kostnader, eftersom det är ovisst vilka konsekvenser det skulle få för handeln, investeringarna och rörligheten inom unionen om återgången till en situation utan Schengen äventyrar den ekonomiska integrationen.

(3)

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet och rådet, Att återvända till Schengen – en färdplan, COM(2016) 120 final.

(4)

 Rådets genomförandebeslut (EU) 2016/894 av den 12 maj 2016 om en rekommendation om tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för
Schengenområdet (EUT L 151, 8.6.2016, s. 8).

(5)

Kommissionens förslag av den 4 maj 2016 till rådets genomförandebeslut om en rekommendation om tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet, COM(2016) 275 final.

(6)

Rådets rekommendationer (EU) 2016/1989 av den 11 november 2016 och (EU) 2017/246 av den 7 februari 2017 om förlängning av tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet.

(7)

Rådets rekommendation (EU) 2017/818 av den 11 maj 2017 om förlängning av tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för Schengenområdets övergripande funktionssätt.

(8)

Antalet irreguljära gränspassager har legat på i genomsnitt 78 per dag mellan den 21 mars 2016 och den 17 september 2017.

(9)

Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Förenade kungariket, Spanien, Sverige och Tyskland.

(10)

I januari och november 2015 i Paris, i juni 2015 i Saint-Quentin-Fallavier, i augusti 2015 ombord på ett Thalys-tåg, i januari 2016 i Valence, i juni 2016 i Magnanville, i juli 2016 i Nice, i juli 2016 i Saint-Étienne-du-Rouvray, i februari 2017 i Paris (macheteattack utanför Louvren), i april 2017 åter i Paris (attack på Champs-Élysées).

(11)

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1624 av den 14 september 2016 om en europeisk gräns- och kustbevakning, EUT L 251, 16.9.2016, s. 1.

(12)

Särskilt rådets uppmaning av den 20 november 2015 om att ändra kodexen om Schengengränserna med anledning av terrorattackerna i Paris den 13 november 2015.

(13)

 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/458 av den 15 mars 2017 om ändring av förordning (EU) 2016/399 vad gäller stärkandet av kontroller mot relevanta databaser vid de yttre gränserna, EUT L 74, 18.3.2017, s. 1–7.

(14)

Möjligheten att göra undantag från de systematiska kontrollerna vid land- och sjögränser gäller för EU-medborgare när dessa systematiska kontroller medför oproportionerliga konsekvenser för trafikflödena och efter en riskbedömning som garanterar att säkerheten inte kommer att försämras av icke-systematiska, riktade sökningar i de relevanta databaserna. På flygplatser är ett sådant undantag i princip möjligt under sex månader (t.o.m. den 7 oktober 2017). Efter den dagen får kommissionen bevilja undantag i ytterligare 18 månader för flygplatser som har infrastrukturrelaterade svårigheter.

(15)

Med obligatorisk användning av databasen över stulna och förkomna handlingar.

(16)

Kommissionens rekommendation av den 12.5.2017 om proportionella poliskontroller och polissamarbete i Schengenområdet, C(2017) 3349 final.

(17)

Kommissionens förslag av den 25 oktober 2016 till rådets genomförandebeslut om en rekommendation om förlängning av tillfälliga kontroller vid de inre gränserna under exceptionella omständigheter som utgör en risk för det övergripande funktionssättet för Schengenområdet, COM(2016) 711 final.

(18)

Rådets ständiga utskott för operativt samarbete i frågor som rör den inre säkerheten höll en riktlinjedebatt den 20 juni 2017 och en uppföljningsdiskussion den 10 juli 2017.

(19)

Det handlar om jakter (i regel med bil) på misstänkta, som brottsbekämpande tjänstemän i en medlemsstat inleder i de inre gränsområdena och som fortsätter in på en angränsande medlemsstats territorium.

(20)

COM(2017) 571.

(21)

C(2017) 6560.