EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 27.9.2017
COM(2017) 570 final
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Schengen-alueen säilyttäminen ja vahvistaminen
EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 27.9.2017
COM(2017) 570 final
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE
Schengen-alueen säilyttäminen ja vahvistaminen
1. Johdanto
Schengen-alue on maailman laajin vapaan matkustamisen alue. Alueella voivat liikkua vapaasti paitsi EU:n yli 400 miljoonaa kansalaista ja muualta tulevat vieraat myös tavarat ja palvelut. Schengen-alue on yksi Euroopan yhdentymisen suurimmista saavutuksista, ja komissio on sitoutunut turvaamaan ja säilyttämään sen mukanaan tuoman ihmisten vapaan liikkuvuuden.
Sisärajavalvonnan puuttuminen muodostaa Schengen-järjestelmän ytimen. Alueella, jonka sisärajoilla ei suoriteta tarkastuksia, yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvat rajatylittävät uhat ovat yhteistä etua koskeva asia. Tarkastusten puuttumiseen Schengen-alueen sisärajoilla on aina liittynyt toimenpiteitä, jotka koskevat ulkorajojen valvontaa, viisumipolitiikkaa, Schengenin tietojärjestelmää, tietosuojaa, poliisiyhteistyötä, oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa ja huumausainepolitiikkaa. Rajatarkastusten palauttaminen sisärajoille on henkilöiden vapaan liikkuvuuden alueella poikkeuksellinen toimenpide. Sisärajavalvonnan palauttamista olisi käytettävä ainoastaan viimeisenä keinona, rajallisen ajan ja siltä osin kuin rajatarkastukset ovat tarpeen ja oikeassa suhteessa yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuviin uhkiin.
Schengen-alueen perustamisesta lähtien siihen on liittynyt erilaisia haasteita ja uhkia. Schengen-alueen vahvuus on myös peräisin sen kyvystä oppia ja sopeutua; Schengenin rajasäännöstöä on muutettu aiemmin useaan kertaan, jotta se pysyisi tarkoituksenmukaisena.
Huomattavat laittomat muuttovirrat ja terrori-iskujen moninkertaistuminen eri jäsenvaltioissa ovat luoneet paineita ja paljastaneet Schengenin rakenteessa puutteita, jotka edellyttivät lisätoimia. Komissio on toteuttanut puutteiden korjaamiseksi keskeisiä toimia muun muassa esittämällä etenemissuunnitelman Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi. Euroopan yhteisten ulkorajojen valvonnassa ja rajaturvallisuudessa tämä on tarkoittanut nopeaa siirtymistä kohti yhteistä vastuuta ja toimien hallintaa. Erityisen tärkeitä toimia ovat olleet uuden Euroopan raja- ja merivartioviraston perustaminen ja kaikkia ulkorajat ylittäviä henkilöitä koskevat järjestelmälliset tietokantahaut. Konkreettista edistymistä terrorismin torjumisessa on saavutettu pyrkimällä kohti toimivaa ja todellista turvallisuusunionia. Vuodesta 2014 käytössä olleesta tarkistetusta Schengenin säännöstön arviointimekanismista on tullut myös tärkeä tapa kartoittaa puutteita, myös Schengenin arkkitehtuurissa.
Nyt on aika arvioida niiden toimenpiteiden tuloksia, jotka Euroopan unioni on toteuttanut Schengen-alueella viimeisten kahden vuoden aikana esiintyneiden haasteiden korjaamiseksi. Komission tiedonanto Euroopan muuttoliikeagendan täytäntöönpanosta 1 annettiin 27. syyskuuta 2017. Siinä luodaan katsaus keskeisiin saavutuksiin ja suurimpiin puutteisiin Euroopan muuttoliikeagendan toteuttamisessa sekä määritellään ensisijaiset toimet, jotka on toteutettava pyrittäessä kohti tehokkaampaa, oikeudenmukaisempaa ja vakaampaa eurooppalaista turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikkaa. Tässä tiedonannossa tehdään päätelmät Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi laaditun etenemissuunnitelman täytäntöönpanosta ja ehdotetaan toimia, joilla vahvistetaan Schengen-aluetta. Näihin kuuluvat nykyisten sääntöjen paremmasta soveltamisesta annetun suosituksen hyväksyminen ja ehdotus, jolla päivitetään Schengenin rajasäännöstö Euroopan tällä hetkellä kohtaamien haasteiden valossa.
Vahvempi Schengen-alue edistää myös turvallisuusyhteistyön ja keskinäisen luottamuksen parantamista mahdollisimman laajasti jäsenvaltioiden keskuudessa. Kuten puheenjohtaja Juncker kehotti unionin tilaa käsitelleessä vuoden 2017 puheessaan, EU:n on ulkorajojen suojaamista tehostaakseen avattava vapaan liikkuvuuden Schengen-alue välittömästi Bulgarialle ja Romanialle ja sen jälkeen Kroatialle, kun se täyttää kaikki kriteerit.
2. Tilanne Schengen-alueella
Alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, valvonnan väliaikaisesta palauttamisesta voidaan päättää ainoastaan poikkeustapauksissa, jotta voidaan vastata tilanteisiin, jotka vaikuttavat vakavasti asianomaisen alueen, sen osan tai yhden tai useamman jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen. Kaiken kaikkiaan väliaikaisen sisärajavalvonnan tilapäisestä palauttamisesta saadut kokemukset ovat osoittaneet, että jäsenvaltiot soveltavat tätä toimenpidettä vastuullisella tavalla. Schengen-järjestelmästä luopumisen kustannuksista tehdyt simulaatiot osoittavat selvästi, että tämä päätös tulee aina kalliiksi taloudelle 2 .
Pakolaistulva ja edelleen liikkuminen Välimeren reitin kautta
Muuttovirrat olivat ennennäkemättömän suuria Euroopan unionissa vuonna 2015, mikä johti rekisteröimättömien laittomasti maahan tulleiden henkilöiden edelleen liikkumiseen eli luvattomaan siirtymiseen jäsenvaltiosta toiseen. Kriisitilanteessa useat muuttovirtojen kanssa kamppailleet jäsenvaltiot ottivat Schengenin sääntöjen mukaisesti rajatarkastukset väliaikaisesti käyttöön sisärajoillaan. Komissio käynnisti ensimmäistä kertaa Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan nojalla erityismenettelyn, koska useiden jäsenvaltioiden yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistui jatkuvasti uhkia laittomasti maahan tulleiden edelleen liikkumisen vuoksi. Tämä oli yksi komission suunnittelemista toimista sen 4. maaliskuuta 2016 antamassa tiedonannossa 3 , joka sisältää etenemissuunnitelman Schengen-alueen normaalin toiminnan palauttamiseksi. Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan menettelyä voidaan käyttää poikkeuksellisissa olosuhteissa, jos Schengen-arvioinnin yhteydessä havaitut ulkorajojen valvontaa koskevat puutteet vaarantavat koko Schengen-alueen toiminnan. Neuvosto suositti 4 12. toukokuuta 2016 komission ehdotuksesta 5 , että ne viisi jäsenvaltiota, joiden alueelle edelleen liikkuminen Kreikasta eniten suuntautuu, ottavat rajatarkastukset uudelleen käyttöön sisärajojensa tietyillä osuuksilla. Tilanteen asteittaisesta parantumisesta huolimatta kyseisiin viiteen jäsenvaltioon kohdistuva paine ei hellittänyt, minkä vuoksi sisärajatarkastuksia jatkettiin 6 . Neuvosto valtuutti 7 11. toukokuuta 2017 kolmannen ja viimeisen kerran kyseiset viisi jäsenvaltiota jatkamaan sisärajatarkastuksia tämän menettelyn nojalla 11. marraskuuta 2017 saakka.
Nämä rajatarkastukset sisärajoilla on toteutettu tiukkoja ehtoja noudattaen. Rajatarkastukset otettiin uudelleen käyttöön ainoastaan tietyillä sisärajojen osuuksilla, joilla Kreikasta peräisin olevaa edelleen liikkumista esiintyi. Lisäksi asianomaiset viisi Schengen-valtiota velvoitettiin raportoimaan kuukausittain komissiolle suoritetuista rajatarkastuksista ja niiden tuloksista. Näiden raporttien avulla komissio on voinut seurata tilannetta tiiviisti varmistaakseen, että kyseiset rajatarkastukset pysyivät neuvoston asettamissa rajoissa. Joka kerta kun alkuperäisen 12. toukokuuta 2016 annetun suosituksen voimassaoloa jatkettiin, neuvosto muistutti säännöstä, jonka mukaan rajatarkastuksia voidaan käyttää vain viimeisenä keinona. Jäsenvaltioiden olisi sen sijaan suosittava vaihtoehtoisia toimenpiteitä, kuten tehostettuja poliisitarkastuksia raja-alueilla, joilla voidaan puuttua yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuviin vakaviin uhkiin.
Viimeisimmät Schengenin jäsenvaltioiden toimittamat raportit sisärajatarkastusten kolmannelta ja viimeiseltä jatkokaudelta vahvistavat vakaan trendin, jonka mukaan kokonaistilanne on parantunut huomattavasti muuttoliikekriisin alkuaikoihin verrattuna. Kreikan saarille saapuvien päivittäinen määrä on vähentynyt huomattavasti 8 , ja myös edelleen liikkuminen Kreikasta muihin jäsenvaltioihin on vähäistä. Tämä näkyy erityisesti asianomaisten jäsenvaltioiden sisärajoilla vastaanotettujen turvapaikkahakemusten määrän vähenemisenä. Rajoilta käännytettävien henkilöiden lukumäärä on myös nykyään vähäinen.
Tämä on tulosta yhteistyöstä, jota tekivät haasteiden hallintaan osallistuneet toimijat eli komissio, jäsenvaltiot, virastot ja muut toimijat kuten YK:n pakolaisjärjestö UNHCR ja Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö IOM.
Terrorismiuhan kasvu
Viimeisten kahden vuoden aikana seitsemässä jäsenvaltiossa 9 tehdyt terrori-iskut ovat tuoneet uusia jännitteitä Schengen-alueelle. Erityisesti Ranskan maaperällä on tehty useita terrori-iskuja tammikuusta 2015 10 . Kasvaneet uhat ja lukuisat terrori-iskut sekä useiden kansainvälisten tapahtumien järjestäminen johtivat siihen, että Ranska aloitti marraskuussa 2015 rajatarkastukset sisärajoillaan Schengenin rajasäännöstön asiaa koskevien säännösten mukaisesti. Haasteeseen on pyritty vastaamaan lukuisilla toimilla sekä EU:ssa että kansallisella tasolla, mutta terrorismin uhka on yhä olemassa.
3. Toteutetut toimenpiteet, joilla vahvistetaan Schengen-aluetta
EU ja sen jäsenvaltiot ovat vastanneet Schengen-aluetta kohdanneisiin kriittisiin ja ennennäkemättömiin haasteisiin toteuttamalla yhteistyössä toimia, joilla vahvistetaan ulkorajoja ja varmistetaan turvallisuus ja yleinen järjestys ja turvataan sitä kautta vapaan liikkuvuuden Schengen-alue. Perimmäisenä tavoitteena on palata normaalisti toimivaan Schengen-alueeseen, jonka sisärajoilla ei suoriteta tarkastuksia. Turvallisuusunionin puitteissa ollaan myös toteuttamassa useita toimia, joilla edistetään Schengen-alueen turvallisuutta. Tällainen kokonaisvaltainen lähestymistapa on olennaisen tärkeä, jotta voidaan puuttua nykyisiin ja tuleviin Schengen-alueen toiminnan mahdollisesti vaarantaviin uhkiin ja haasteisiin niiden kaikissa muodoissa.
a) Ulkorajoilla toteutettavat toimet
Vahvistettu ulkorajojen valvonta käyttäen uudesta eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annettuun asetukseen sisältyviä välineitä
Uusi eurooppalainen raja- ja merivartiosto 11 on vahvistanut valmiuksia seurata unioniin kohdistuvia ja sen sisällä liikkuvia muuttovirtoja sekä tehdä riskianalyyseja. Uuden oikeudellisen kehyksen myötä käytössä on uusia resursseja ja välineitä, jotka antavat paremmat mahdollisuudet sopeutua uusiin haasteisiin EU:n ulkorajojen valvonnassa. Tämä koskee erityisesti pakollisia haavoittuvuusarviointeja ja niiden jatkotoimina annettuja suosituksia. Nämä näyttöön perustuvat haavoittuvuusarvioinnit ovat tulossuuntautuneita, koska ne voivat johtaa asianomaisille jäsenvaltioille osoitettaviin operatiivisiin suosituksiin, joissa määritetään konkreettisia toimia havaittujen haavoittuvuuksien poistamiseksi asetetussa määräajassa. Ne auttavat myös jäsenvaltioita ja komissiota kohdentamaan paremmin EU:n varat (erityisesti sisäisen turvallisuuden rahastossa) ja täydentävää hätärahoitusta koskevat pyynnöt. Näiden suositusten täysimääräisen täytäntöönpano asianomaisissa jäsenvaltioissa on näin ollen keskeisen tärkeää pyrittäessä turvaamaan Schengen-alueen moitteeton toiminta.
Perustamalla nopean toiminnan reservi ja nopean toiminnan kalustoreservi taataan, että 10 työpäivän kuluessa on pyynnöstä käytettävissä operatiivista tukea varten henkilöresursseja ja kalustoa, jos jäsenvaltion ulkorajoilla on tilanne, joka edellyttää kiireellisiä toimia. Euroopan raja- ja merivartioviraston vahvistettuun toimeksiantoon sisältyy myös mahdollisuus toimia kiireellisissä tilanteissa joko jäsenvaltion pyynnöstä tai neuvoston päätöksellä, jos jäsenvaltio ei pysty tai ei ole halukas toimimaan.
Lisäksi viraston toimeksiantoa on vahvistettu palauttamisasioissa jäsenvaltioiden välisen operatiivisen yhteistyön avustamisessa ja jatkokehityksessä. Kolme uutta reserviä (pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojat, pakkotoimin tapahtuvassa palauttamisessa avustavat saattajat ja palautusasiantuntijoiden reservi) on operatiivisessa valmiudessa, ja niitä voidaan nyt käyttää muodostettaessa eurooppalaisia palauttamisinterventioryhmiä, jotka lisäävät jäsenvaltioiden palautusvalmiuksia tarjoamalla operatiivista tukea.
Tilannekuvan seurannan ja riskianalyysien osalta virasto pystyy nyt laatimaan riskianalyysin, joka kattaa Euroopan yhdennettyyn rajaturvallisuuteen liittyvät olennaiset seikat, mukaan lukien riskit, jotka voivat vaikuttaa vapaan liikkuvuuden Schengen-alueen ja sen ulkorajojen toimintaan tai turvallisuuteen.
Kaikki nämä uudet operatiiviset välineet auttavat pienentämään laittoman joukkomaahantulon riskiä ja edelleen liikkumista Schengen-alueella, mikä vahvistaa tarvetta luopua asteittain nykyisestä väliaikaisesta rajavalvonnasta sisärajoilla.
Hotspot-alueet
Euroopan komissio on kehittänyt hotspot-lähestymistavan. Se kuuluu välittömiin toimiin, joilla autetaan etulinjan jäsenvaltioita, joihin kohdistuu suhteeton muuttopaine EU:n ulkorajoilla.
Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto (EASO), EU:n rajavalvontavirasto (Frontex), EU:n lainvalvontayhteistyövirasto (Europol) ja Euroopan oikeudellisen yhteistyön yksikkö (Eurojust) tekevät etulinjan jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa työtä paikalla, jotta jäsenvaltioita voitaisiin auttaa täyttämään EU:n lainsäädännön mukaiset velvoitteensa sekä tunnistamaan ja rekisteröimään maahantulijat ja ottamaan heiltä sormenjäljet sujuvasti. Hotspot-lähestymistavalla edistetään myös sisäisten siirtojen väliaikaisten järjestelmien täytäntöönpanoa. Hotspot-lähestymistapaa sovelletaan tällä hetkellä kahdessa jäsenvaltiossa, Kreikassa ja Italiassa. Myös muut jäsenvaltiot voivat pyynnöstä soveltaa hotspot-lähestymistapaa. Hotspot-järjestelmän täytäntöönpanosta tähän mennessä saatujen kokemusten perusteella komissio esittää myöhemmin syksyllä suuntaviivat järjestelykeskusten valmistelusta ja perustamisesta jäsenvaltioissa.
Terroriuhkaan vastataan tehostamalla EU:n ulkorajojen valvontaa
Neuvosto on nimenomaisesti kehottanut 12 vahvistamaan ulkorajoja, jotta voidaan erityisesti tunnistaa paremmin terrorismiin syyllistyvät vierastaistelijat ja ottaa heidät kiinni. Tämän vuoksi komissio on ehdottanut Schengenin rajasäännöstön muuttamista siten, että otetaan käyttöön tietokantojen käyttöön perustuvat järjestelmälliset tarkastukset, jotka kohdistetaan kaikkiin ulkorajat ylittäviin henkilöihin 13 . Tämän uuden lainsäädännön tultua voimaan 7. huhtikuuta 2017 samoja tietokantojen käyttöä koskevia sääntöjä sovelletaan kaikkiin matkustajiin, mukaan lukien EU:n kansalaiset ja unionin oikeuden mukaisesti vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvat henkilöt. Poikkeukset ovat mahdollisia joissakin perustelluissa tapauksissa 14 . Uusilla säännöillä on tehostettu tietokantojen käyttöä (esimerkiksi Schengenin tietojärjestelmä ja Interpolin tietokannat 15 ).
Järjestelmällisten tarkastusten käyttöönoton seurauksena osumien kokonaismäärä on jäsenvaltioiden toimittamien tietojen mukaan kasvanut Schengenin tietojärjestelmässä, ja matkustaminen sota-alueille ja palaaminen niiltä on nyt selvästi entistä vaikeampaa.
Edellä mainittujen ulkorajoilla toteutettujen toimien ja aloitteiden ansiosta EU:lla on nyt paremmat valmiudet ehkäistä ja hallita potentiaalisia kriisitilanteita ja siten taata kansalaisille korkeampi turvallisuuden taso.
Vahvemmat ja älykkäämmät tietojärjestelmät rajaturvallisuuden ja sisäisen turvallisuuden tueksi
Schengenin tietojärjestelmä (SIS) on tärkein tietojenvaihtojärjestelmä, jolla tuetaan ulkorajavalvontaa ja lainvalvontayhteistyötä Schengen-alueella. Komissio toimitti joulukuussa 2016 kolme ehdotusta, joilla parannetaan operatiivista tehokkuutta ja tuloksellisuutta sekä yleistä turvallisuutta Euroopassa. Ehdotuksilla otetaan käyttöön SIS-järjestelmän teknisiä ja operatiivisia parannuksia, jotta voidaan varmistaa lainvalvontaviranomaisten ja rajavartiolaitoksen välisen tuloksellisen tietojenvaihdon jatkuminen kaikkialla Euroopassa. Toimenpiteissä keskitytään erityisesti tarjoamaan paremmat välineet terrorismin torjumiseksi ja tehostamaan sellaisten kolmansien maiden kansalaisten palauttamista, joilla ei ole oikeutta oleskella Schengen-alueella.
Toinen tärkeä parannus on sormenjälkien automaattisen tunnistusjärjestelmän (AFIS) käyttöönotto SIS-järjestelmässä. Sen avulla voidaan tunnistaa luotettavammin Schengen-alueelle tulevat henkilöt. Hanke on tällä hetkellä käynnissä (täytäntöönpano ei edellytä lainsäädännön muuttamista), ja AFIS otetaan käyttöön helmikuussa 2018.
Komissio esitti vuonna 2016 myös muita ehdotuksia, joilla parannetaan rajaturvallisuutta. Ne koskivat kahden uuden laajan tietojärjestelmän (rajanylitystietojärjestelmä ja EU:n matkustustieto- ja -lupajärjestelmä (ETIAS)) perustamista.
Rajanylitystietojärjestelmällä pyritään nykyaikaistamaan ulkorajojen valvontaa tehostamalla tarkastuksia ja parantamalla niiden laatua sekä kehittämällä asiakirja- ja henkilötietopetosten havaitsemista. Järjestelmää sovelletaan kaikkiin kolmansien maiden kansalaisiin, joille on sallittu lyhytaikainen oleskelu Schengen-alueella, heti kun he ylittävät EU:n ulkorajan. Rajanylitystietojärjestelmä helpottaa vilpittömässä mielessä matkustavien henkilöiden rajanylitystä. Järjestelmän avulla myös laillisen oleskeluajan ylittäneet havaitaan ja Schengen-alueella vailla asiakirjoja oleskelevat tunnistetaan. Järjestelmän lisätavoitteena on vahvistaa sisäistä turvallisuutta ja terrorismin ja muun vakavan rikollisuuden torjuntaa. Neuvosto ja Euroopan parlamentti pääsivät poliittiseen yhteisymmärrykseen rajanylitysjärjestelmän perustamisesta heinäkuussa 2017.
EU:n matkustustieto- ja -lupajärjestelmä edellyttää, että viisumivapaiden maiden kansalaiset hankkivat matkustusluvan ennen saapumistaan Schengen-alueelle. Näin voidaan tunnistaa henkilöt, jotka voivat muodostaa laittoman maahanmuuton riskin tai turvallisuusriskin, ennen heidän saapumistaan rajalle ja siten parantaa huomattavasti ulkorajojen turvallisuutta. Matkustajilla on tällöin luotettava ennakkotieto pääsystä Schengen-alueelle, mikä vähentää huomattavasti maahantulon epäämisiä.
Komissio aikoo esittää mahdollisimman pian ehdotuksen, jolla lisätään entisestään edellä mainittujen järjestelmien yhteentoimivuutta sekä parannetaan viisumitietojärjestelmän (VIS), eurooppalaisen rikosrekisteritietojärjestelmän ja Europolin tietokantojen yhteentoimivuutta. Kyseisen ehdotuksen tavoitteena on varmistaa, että loppukäyttäjillä on nopea ja saumaton pääsy kaikkiin tietoihin, joita ne tarvitsevat tehtäviensä suorittamiseksi. Painopiste on erityisesti lainvalvontaviranomaisten pääsyssä muihin kuin oman alansa tietojärjestelmiin sekä keinoissa, joilla havaitaan ja torjutaan henkilöllisyyspetoksia.
b) Schengen-alueella toteutetut toimet
Oikeasuhteisilla poliisitarkastuksilla ja rajatylittävällä poliisiyhteistyöllä lisätään turvallisuutta Schengen-alueella
Sisärajatarkastusten palauttamisen ei pitäisi olla ensisijainen keino, jolla pyritään poistamaan sisäiseen turvallisuuteen tai yleiseen järjestykseen kohdistuvia uhkia, kuten Schengenin rajasäännöstön 25 artiklassa korostetaan. Sisärajatarkastusten palauttamista on entistä vaikeampi perustella senkin vuoksi, että ulkorajoja on jo vahvistettu keskeisillä toimilla. Komissio ilmaisi 12. toukokuuta 2017 antamassaan suosituksessa 16 näkemyksensä siitä, miten jäsenvaltiot voivat käyttää kansallisen lainsäädännön mukaisia poliisivaltuuksia ja suorittaa poliisitarkastuksia koko alueellaan, mukaan lukien raja-alueet, jos se on tarpeen ja perusteltua.
Suosituksessa kannustetaan jäsenvaltioita käyttämään omalla alueella suoritettavia poliisitarkastuksia ja rajat ylittävää poliisiyhteistyötä koskevaa toimivaltaa tuloksellisemmin. Jäsenvaltioita on myös kannustettu arvioimaan, voitaisiinko tehostetuilla poliisitarkastuksilla saavuttaa samoja tuloksia kuin väliaikaisella sisärajavalvonnalla, ennen kuin tällainen rajavalvonta otetaan käyttöön tai sitä jatketaan. Tältä osin suosituksen pohjana ovat Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan nojalla annetut suositukset 17 , joissa jäsenvaltioita on nimenomaisesti pyydetty ensin tutkimaan poliisitarkastuksiin sisältyviä mahdollisuuksia ennen kuin tehdään päätöksiä sisärajavalvonnan jatkamisesta.
Jäsenvaltiot suhtautuivat suositukseen myönteisesti korostaen kuitenkin nykyisten haasteiden laajuutta ja hellittämättömyyttä. Useat jäsenvaltiot totesivat, että lyhyellä aikavälillä poliisitarkastukset ja rajatylittävä operatiivinen yhteistyö eivät voi korvata rajavalvonnan palauttamista sisärajoille vaan ainoastaan täydentää sitä. Komissio pyrkii puuttumaan näihin ongelmiin ja auttamaan jäsenvaltioita panemaan suosituksen täytäntöön määräaikaan mennessä. Komissio tekee tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa 18 ja keskustelee haasteista, jotka liittyvät suosituksen täytäntöönpanoon käytännössä, muun muassa tarjoamalla taloudellista tukea ja vaihtamalla parhaita käytänteitä.
Komissio pyrkii yhteistyössä neuvoston kanssa edelleen parantamaan jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä tällä alalla, jotta voidaan luoda ympäristö, jossa sisärajatarkastusten sijaan tehdään ensisijaisesti tuloksellisia poliisitarkastuksia, kun on tarpeen puuttua yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuviin vakaviin uhkiin.
Muut toimet, joilla parannetaan rajat ylittävää poliisi- ja lainvalvontayhteistyötä
Komissio on myös alkanut vahvistaa entisestään poliisiyhteistyötä keskeisenä välineenä, jonka avulla voidaan puuttua yhteisillä vastatoimilla rajatylittäviin uhkiin, jotka vaikuttavat yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen. Näin pyritään kohti toimivaa ja todellista turvallisuusunionia.
Tuloksellinen tietojenvaihto on keskeinen osa rikosuhkien torjuntaa. Tietojenvaihto on lisääntynyt merkittävästi ja jäsenvaltiot käyttävät paljon useammin tietokantoja, kuten Schengenin tietojärjestelmää. Vuonna 2016 hyväksyttiin uusi matkustajarekisteritietoja koskeva direktiivi, joka on tärkeä lainvalvontaviranomaisille entuudestaan tuntemattomien korkean riskin matkustajien tunnistamisessa. Matkustajatietoja keräämällä, jakamalla ja analysoimalla lainvalvontaviranomaiset voivat puuttua paremmin rajatylittävään rikollisuuteen. Europolin toimeksiantoa vahvistavaEuropol-asetus tuli voimaan toukokuussa 2017, ja sen myötä viraston tuloksellisuutta, tehokkuutta ja vastuullisuutta on mahdollista lisätä. Europol sai myös lisäresursseja.
Tältä pohjalta myös operatiivista yhteistyötä vahvistettiin entisestään. EU:n ns. toimintapoliittisen syklin tavoitteena on varmistaa jäsenvaltioiden lainvalvontavirastojen, EU:n toimielinten ja EU:n virastojen välinen tuloksellinen yhteistyö, jonka tulisi johtaa johdonmukaisiin ja vahvoihin operatiivisiin toimiin, joilla puututaan tärkeimpiin EU:n kohtaamiin rikollisuuteen liittyviin uhkiin. Uudet painopisteet vuosille 2018–2021 hyväksyttiin hiljattain. Ne pannaan täytäntöön vuodesta 2018 vuotuisten toimintasuunnitelmien avulla.
Rajatylittävän lainvalvontayhteistyön parantamiseksi komissio on järjestänyt tänä vuonna kaksi työpajaa, joissa on käsitelty ns. rajat ylittäviä takaa-ajoja 19 ja rajatylittävän yhteistyön välineiden käyttöä maissa, joissa sisärajatarkastukset on otettu uudelleen käyttöön. Komissio aikoo siirtää osan näissä kahdessa työpajassa tehdyistä havainnoista käytäntöön toteuttamalla joitakin kohdennettuja tukitoimia.
Schengen-alueen toiminnan tiukka laadunvalvonta uuden arviointimekanismin avulla
Samalla kun on toteutettu lisätoimia ja aloitteita EU:n vapaan liikkuvuuden alueen suojelemiseksi ja säilyttämiseksi jäsenvaltioiden velvollisuuksien ja vastuiden tiivis valvonta jatkuu Schengenin sääntöjen mukaisesti. Tässä työssä käytetään Schengenin säännöstön soveltamisen arviointi- ja valvontamekanismia, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella (EU) N:o 1053/2013. Vuosittain viiden tai kuuden jäsenvaltion osalta arvioidaan, miten ne ovat soveltaneet Schengenin säännöstöä seuraavilla aloilla: ulkorajojen valvonta, viisumipolitiikka, Schengenin tietojärjestelmä, tietosuoja, poliisiyhteistyö ja palauttamiset. Nämä paikalla suoritettavat arvioinnit perustuvat vuodet 2014–2019 kattavaan monivuotiseen ohjelmaan, jonka aikana kaikki Schengen-valtiot voidaan arvioida syklin loppuun mennessä.
Vuoden 2014 marraskuussa voimaan tulleessa Schengenin arviointimekanismissa vahvistetaan selkeämmät menettelysäännöt raportoinnille, suosituksille ja havaittujen puutteiden jatkotoimille (mukaan lukien suositusten täytäntöönpanon tiivis seuranta ja jatkotoimet) sekä yllätyskäynneille. Komission, jäsenvaltioiden asiantuntijoiden ja asianomaisia virastoja edustavan tarkkailijan muodostamat arviointiryhmät käyvät paikan päällä ja laativat tiiviitä arviointikertomuksia, joissa kunkin tarkastuskohteen todetaan olevan ”vaatimusten mukainen”, ”vaatimusten mukainen mutta parannukset tarpeen” tai ”vaatimustenvastainen” suhteessa Schengenin säännöstöön. Lisäksi annetaan suosituksia havaittujen puutteiden korjaamiseksi. Suositusten täytäntöönpanon tiivis seuranta varmistetaan siten, että arvioitu jäsenvaltio toimittaa toimintasuunnitelman, jonka mukaisesti arviointiraportissa havaitut puutteet korjataan, ja kertomuksia edistymisestä toimien toteuttamisessa. Havaittujen puutteiden vakavuudesta riippuen voidaan järjestää uusintakäyntejä.
Schengenin arviointimekanismin uudistamisen jälkeen kenttäryhmät ovat useimmissa tapauksissa havainneet, että Schengenin oikeudellisen kehyksen keskeisiä säännöksiä ja määräyksiä on yleisesti ottaen noudatettu. Kuitenkin kaikilla politiikan aloilla on huomattu useita yksittäisiä ja joitakin kaikkia koskevia puutteita. Ne on korjattava, jotta voidaan varmistaa korkea ja yhdenmukainen taso Schengenin säännöstön käytännön soveltamiselle sekä ylläpitää sisärajoilla tehtävistä tarkastuksista luopuneiden jäsenvaltioiden välillä lujaa keskinäistä luottamusta.
Mekanismi on johtanut merkittäviin parannuksiin Schengenin säännöstön täytäntöönpanossa jäsenvaltioissa, ja se on jo osoittanut lisäarvonsa Schengen-alueen tehokkaan toiminnan varmistamisessa: Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan nojalla toteutettu rajatarkastusten koordinoitu käyttöönotto valituilla sisärajaosuuksilla perustui ilman ennakkoilmoitusta Kreikkaan tehtyyn Schengen-arviointikäyntiin vuoden 2015 lopussa. Tällä mekanismilla voitiin tunnistaa ja korjata nopeasti vakavia puutteita Kreikan ulkorajavalvonnassa. Arviointikäynnin jälkeen laadittu toimintasuunnitelma ja Kreikan kuukausittain toimittamat edistymisraportit sisälsivät Kreikan toteuttamat toimet, joilla parannetaan turvallisuutta Euroopan ulkorajoilla. Vuonna 2016 suoritettu Kreikan ulkorajojen valvonnan ’säännöllinen’ arviointi vahvisti Kreikan viranomaisten edistyneen.
Schengen-arviointi on myös johtanut konkreettisiin parannuksiin Schengenin säännöstön täytäntöönpanossa arvioinnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa. Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat: parannukset Schengenin tietojärjestelmän täytäntöönpanossa, yhdennetyn rajaturvallisuuden kansallisten strategioiden laatiminen jäsenvaltioissa sekä ulkorajavalvonnan parantaminen lisäämällä henkilöstöä tietyissä rajanylityspaikoissa.
Kaikki nämä kokemukset osoittavat, että on tärkeää varmistaa Schengenin arviointimekanismin täysimääräinen täytäntöönpano koko Schengen-alueella. Kaikkien jäsenvaltioiden olisi otettava opikseen Schengen-arvioinneista ja toteutettava tarvittavat toimenpiteet, joilla varmistetaan Schengenin säännöstön tuloksekas ja tehokas soveltaminen kansallisella tasolla.
Schengenin laadunvalvontamekanismi on jatkuvasti kehittyvä järjestelmä. Euroopan raja- ja merivartioviraston vuosittain tekemät haavoittuvuusarvioinnit täydentävät nyt Schengenin arviointimekanismia, ja ne muodostavat yhdessä Schengenin täysimittaisen laadunvalvontajärjestelmän. Synergian lisääminen ja haavoittuvuusarviointien ja Schengen-arviointien tiivis koordinointi tuottavat merkittäviä parannuksia, kun Schengen-arvioinneissa voidaan tulevaisuudessa hyödyntää haavoittuvuusarviointien keskeisiä havaintoja ja integroida ne järjestelmään. Niin ikään voidaan varmistaa, että kummankin mekanismin tuottamat suositukset ovat toisiaan vahvistavia. Tältä osin komissio ja Euroopan raja- ja merivartiovirasto ovat tiiviissä yhteydessä varmistaakseen mahdollisimman korkean turvatason ulkorajoilla.
Schengenin laadunvalvontajärjestelmän ja EU:n rahoituksen käytön nykyistä vahvempi yhteys on myös välttämätön. Asetuksen (EU) N:o 514/2014 12 artiklan mukaisesti asianomaisen jäsenvaltion on jo nyt tutkittava yhdessä komission ja Euroopan raja- ja merivartioviraston kanssa, kuinka osana sen sisäisen turvallisuuden rahastoa toteutettavan kansallisen ohjelman puitteissa voidaan käsitellä Schengen-arvioinnin aikana tehdyt havainnot, mukaan lukien mahdolliset puutteet.
Vahva ja joustava Schengenin säännöstö
Schengenin sääntöihin sisältyy tietty määrä joustoa, jonka avulla on selvitty vakavista ja lievemmistä kriisitilanteista. Schengenin säännöstöä on käytetty onnistuneesti Schengenin järjestelmän laajemman toiminnan turvaamisessa. Viimeiset kymmenen vuotta osoittavat, että useimmissa tapauksissa Schengenin rajasäännöstön nykyiset säännökset rajatarkastusten väliaikaisesta palauttamisesta sisärajoilla, mukaan lukien asetetut aikarajat, ovat riittävät havaittujen vakavien uhkien torjumiseksi. Väliaikaiset rajatarkastukset on otettu uudelleen käyttöön vuosien 2006 (Schengenin rajasäännöstön hyväksyminen) ja 2015 välisenä aikana 36 kertaa, eikä niitä ole juuri koskaan jatkettu. Ne ovat yleensä olleet voimassa vain muutamia päiviä tai viikkoja. Lisäksi Schengenin rajasäännöstön 29 artiklan poikkeuksellinen menettely, jota käytettiin ensimmäistä kertaa muuttoliikekriisin aikana, on osoittanut, että tähän haasteeseen voidaan vastata Schengenin oikeudelliseen kehykseen sisältyvillä välineillä.
Asianomaiset jäsenvaltiot ovat noudattaneet koordinoitua lähestymistapaa, kun sisärajatarkastukset on palautettu 29 artiklan nojalla. Tämä ei kuitenkaan rajoita niiden mahdollisuutta palauttaa rajavalvonta väliaikaisesti sisärajoille, jos syntyy jokin muu vakava uhka yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle.
Palautetut sisärajatarkastukset eivät saa Schengenin rajasäännöstön nykyisten säännösten mukaan jatkua yli kahta kuukautta (28 artikla – välittömiä toimia edellyttävät tapaukset) tai yli kuuden kuukautta (25 artikla – ennakoitavat tapaukset).
On myös muistettava Schengenin sääntöjen edellyttävän, että sisärajavalvontaan turvaudutaan vasta viimeisenä keinona. Jäsenvaltioiden olisi ensisijaisesti harkittava havaittujen uhkien torjunnassa vaihtoehtoisia toimenpiteitä, kuten poliisitarkastuksia. Jäsenvaltiot voivat vapaasti päättää, miten ne suorittavat poliisitarkastuksia sisäraja-alueilla. Ne eivät saa kuitenkaan vastata vaikutuksiltaan rajatarkastuksia. Ainoastaan silloin kun poliisitarkastuksilla tai muilla vaihtoehtoisilla toimenpiteillä ei pystytä poistamaan havaittua uhkaa, jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön väliaikaiset sisärajatarkastukset.
4. Schengenin mukauttaminen nykyisiin ja tuleviin haasteisiin
Edellä kuvattujen Schengenin oikeudelliseen kehykseen sisältyvien välineiden vahvuus antoi mahdollisuuden pysäyttää EU:hun suuntautuneet laittomat muuttovirrat ja maahantulijoiden edelleen liikkumisen, jotka olivat suuria huolenaiheita monille jäsenvaltioille ja EU:n kansalaisille.
Schengen-alueeseen kohdistuvat uhat muuttuvat jatkuvasti. Viime aikoina useissa jäsenvaltioissa tapahtuneet terrori-iskut osoittavat, että Euroopan unionin on saavutetun edistyksen pohjalta oltava vahvempi ja kunnolla varustettu terrorismin torjunnassa.
Turvallisuutta parantavien ja Schengen-aluetta vahvistavien EU:n toimien tuloksellisuuden varmistamiseksi on ratkaisevan tärkeää huolehtia siitä, että Schengen-säännöt ovat tarkoituksenmukaisia ja pysyvät sellaisina ottaen huomioon nämä uudet realiteetit. Kaikkien asianomaisten jäsenvaltioiden on myös noudatettava näitä sääntöjä.
Ehdotus Schengenin rajasäännöstön muuttamiseksi
Säännöt, jotka koskevat väliaikaisen rajavalvonnan palauttamisesta sisärajoille, ovat osoittautuneet riittäviksi suurimmassa osassa tapauksia. Viime vuosina on kuitenkin ilmennyt muuttuvia ja kokonaan uusia turvallisuushaasteita, mistä ovat osoituksena toistuvat terrori-iskut. Komissio on todennut, että näitä sääntöjä on tarpeen päivittää.
Jäsenvaltiot valitsevat itse sopivimmat toimenpiteet, joilla ne puuttuvat havaittuihin uhkiin ja suojelevatyleistä järjestystään ja sisäistä turvallisuuttaan. Jos uhka on kaikista ponnisteluista huolimatta edelleen olemassa, on perusteltua mukauttaa sovellettavia aikarajoja. Samalla otettaisiin käyttöön tiukemmat menettelytakeet, joilla sisärajoilla tehtävät tarkastukset rajoitetaan siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä, jotta voidaan säilyttää alue, jonka sisärajoilla ei tehdä tarkastuksia.
Tätä varten komissio esittää tänään ehdotuksen 20 , jossa tarkistetaan nykyisiä sääntöjä, jotka koskevat yleisiä puitteita sisärajavalvonnan väliaikaiselle palauttamiselle Schengenin rajasäännöstön 25 ja 27 artiklan nojalla.
Tällä ehdotuksella muutetaan yleisiä määräaikoja, joita sovelletaan sisärajavalvonnan väliaikaiseen palauttamiseen ennakoitavissa olevien tapahtumien vuoksi. Koska sisärajavalvonnan väliaikaisen palauttamisen soveltamisala ja kesto olisi rajoitettava siihen, mikä on ehdottoman välttämätöntä vakavaa uhkaa torjuttaessa, komissio valvoo tällaisen valvonnan todellista kestoa ja voi antaa asiasta lausunnon. Komissio antaa aina lausunnon, kun epäillään rajatarkastusten palauttamisen tarpeellisuutta tai oikeasuhteisuutta tai kun sisärajavalvontaa jatketaan yli kuusi kuukautta.
Rajatarkastusten palauttamisesta sisärajoille tai niiden jatkamisesta laaditaan yksityiskohtainen riskienarviointi, johon on myös sisällytettävä yksityiskohtainen kertomus koordinointitoimista asianomaisten jäsenvaltioiden kanssa. Komissio tekee riskinarvioinnin tarvittaessa yhdessä niiden erillisvirastojen kanssa, joilla on asiantuntemusta arvioida jäsenvaltioiden toimittamia tietoja. Kyseeseen tulevat Euroopan raja- ja merivartiovirasto ja Europol).
Ehdotuksessa otetaan myös käyttöön mahdollisuus jatkaa poikkeuksellisesti sisärajavalvontaa, jos sama uhka kestää kauemmin kuin yhden vuoden. Yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva vakava uhka on kuitenkin pystyttävä yksilöimään riittävän tarkasti, ja lisäksi käytössä on oltava vastaavan mittaluokan kansallisia poikkeustoimia, kuten hätätila. Tällä perusteella sisärajavalvontaa voidaan jatkaa enintään kaksi vuotta. Sisärajavalvonnan jatkaminen näin pitkään on luonteeltaan poikkeuksellista. Siksi se edellyttäisi komission lausuntoon perustuvaa neuvoston suositusta, jossa määritetään tarvittaessa ehdot asianomaisten jäsenvaltioiden väliselle yhteistyölle.
Ehdotuksessa vahvistetaan periaate, jonka mukaan sisärajoilla tehtävien tarkastusten palauttaminen on viimeinen mahdollinen keino. Jäsenvaltioita vaaditaan esittämään riskienarviointi sen osoittamiseksi, että suunniteltu sisärajatarkastusten palauttaminen tai jatkaminen on viimeinen mahdollinen keino. Tämä on lisäkannustin, jolla pyritään siihen, että jäsenvaltiot harkitsisivat vaihtoehtoisia toimenpiteitä, kuten vahvistettuja poliisitoimia.
Sisärajavalvonnan väliaikaista palauttamista koskevien Schengenin rajasäännöstön säännösten parempi täytäntöönpano
Ennen kuin Schengenin rajasäännöstöön tehtävät edellä kuvatut kohdennetut muutokset hyväksytään, ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että Schengenin jäsenvaltiot yrittävät vedota voimassa oleviin sääntöihin, jotka liittyvät sisärajavalvonnan väliaikaiseen palauttamiseen Schengenin rajasäännöstön mukaisesti.
Voimassa olevien sääntöjen perusteella ja ottaen huomioon ehdotettujen muutosten tarkoitus komissio katsoo, että tarvitaan tarkempia ohjeita sen varmistamiseksi, että yhteinen etu voidaan taata aiempaa paremmin, jos jäsenvaltiot vetoavat voimassa oleviin sääntöihin. Asianomaisten jäsenvaltioiden olisi asetettava etusijalle vaihtoehtoiset toimenpiteet ja jos väliaikaisen sisärajavalvonnan palauttaminen on tarpeen Schengenin rajasäännöstön 26 artiklan nojalla, niiden on toteutettava toimenpiteitä, joilla vaikutuksia vapaaseen liikkuvuuteen rajoitetaan niin paljon kuin mahdollista, ja tehtävä tiivistä yhteistyötä naapurimaiden kanssa. Yhteistyöhön olisi sisällyttävä esimerkiksi rajatarkastusten jatkuvaa uudelleentarkastelua ja mukauttamista muuttuviin tarpeisiin ja vaikutuksiin kentällä. Tämän vuoksi komissio on antanut tänään suosituksen sisärajavalvonnan väliaikaista palauttamista Schengen-alueella koskevien Schengenin rajasäännöstön säännösten täytäntöönpanosta 21 .
Schengen-alueen laajentaminen niihin maihin, jotka ovat valmiita ja sitoutuneita
Koska jäsenvaltioihin kohdistuu kasvavia uhkia, EU ja sen jäsenvaltiot voivat varmistaa vahvemman Schengen-alueen toimimalla yhtenä rintamana.
Romaniasta ja Bulgariasta vuosina 2009 ja 2010 tehdyt arvioinnit osoittivat, että molemmat maat täyttävät edellytykset liittyä Schengen-alueeseen. Komissio on sen jälkeen kannattanut näiden kahden jäsenvaltion täysimääräistä liittymistä Schengen-alueeseen.
Nyt on korkea aika ottaa Bulgaria ja Romania mukaan Schengen-alueeseen täysimääräisinä jäseninä. Komissio katsoo, että neuvoston olisi tehtävä päätös, joka avaa tien tarkastusten poistamiselle näiden kahden jäsenvaltion ja niiden EU-naapurien välisillä sisärajoilla. Bulgarian ja Romanian liittyminen Schengen-alueeseen lisää entisestään kaikkien jäsenvaltioiden välistä keskinäistä luottamusta. Puheenjohtaja Juncker totesi unionin tilasta 13. syyskuuta 2017 pitämässään puheessa seuraavaa: ”Meillä on yhteiset rajat, mutta jäsenvaltioita, jotka ovat maantieteellisesti lähinnä, ei voi jättää yksin suojaamaan niitä. Yhteisten rajojen ja yhteisen suojan on kuljettava käsi kädessä”. Lisäksi pikainen päätös Schengenin säännöstön täysimääräisestä soveltamista Bulgariaan ja Romaniaan antaisi mahdollisuuden ottaa nämä maat täysimääräisesti mukaan Schengenin tietojärjestelmän toimintaan.
Kroatian liittymisestä Schengen-alueeseen voidaan todeta, että arviointi sen varmistamiseksi, että tarvittavat edellytykset Schengenin säännöstön kaikkien asiaankuuluvien osien soveltamiselle ovat olemassa, oli käynnissä koko vuoden 2016 ajan Schengenin sääntöjen useimpien osa-alueiden osalta. Joillakin osa-alueilla pääteltiin, että Kroatia täyttää tarvittavat edellytykset Schengen-alueeseen liittymiselle, mutta joidenkin säännösten osalta tarvitaan vielä parannuksia. Schengenin tietojärjestelmän arviointi on vielä saatettava päätökseen lokakuussa 2017, ja ulkorajoja koskeva uusi arviointikäynti järjestetään marraskuussa 2017. Tämän jälkeen neuvosto päättää komission suosituksesta Kroatian liittymisestä Schengen-alueeseen, jos kaikki edellytykset täyttyvät. Myös Kroatiasta pitäisi tulla Schengen-alueen täysimääräinen jäsen, kun se täyttää kaikki edellytykset.
Kyproksen osalta järjestetään Schengen-arviointi kaikilla asiaankuuluvilla aloilla heti kun maa tekee ilmoituksen.
5. Päätelmät Schengen-aluetta vahvistavista tulevista toimista
Maaliskuun 4. päivänä 2016 annetussa etenemissuunnitelmassa määritettiin tarvittavat toimenpiteet, joilla luodaan perusta Schengen-alueen normaalin toiminnan palauttamiselle. Sen jälkeen on saatu paljon aikaan vastaamalla havaittuihin haasteisiin ja varmistamalla koordinoitu lähestymistapa Schengen-järjestelmän sääntöjen mukaisesti.
Schengen kohtaa jatkossakin muuttuvia ja uusia haasteita. Siksi on varmistettava, että voimassa olevia Schengenin sääntöjä sovelletaan ja niihin sisältyviä välineitä käytetään kattavasti. Samalla on parannettava niitä sääntöjä, joita ei ole vielä mukautettu riittävän hyvin.
Samaan aikaan meidän on integroitava Bulgaria ja Romania täysimääräisesti Schengen-alueeseen, koska vain toimimalla yhtenä rintamana voimme varmistaa vahvan Schengen-alueen.
Komissio kehottaa
1.neuvostoa vahvistamaan lähestymistavan, joka sisältyy komission suositukseen sisärajavalvonnan väliaikaista palauttamista Schengen-alueella koskevien Schengenin rajasäännöstön säännösten soveltamisesta;
2.Euroopan parlamenttia ja neuvostoa sopimaan pikaisesti Schengenin rajasäännöstön päivittämisestä, kuten komissio on ehdottanut;
3.neuvostoa tekemään päätöksen, jonka nojalla Schengenin säännöstöä voidaan soveltaa täysimääräisesti Bulgariassa ja Romaniassa ja jolla poistetaan henkilötarkastukset sisäisiltä maa-, meri- ja ilmarajoilta.
COM(2017) 558.
Komissio on analysoinut suoria taloudellisia kustannuksia, joita aiheutuu Schengen-järjestelmästä luopumisesta eli siitä, että rajatarkastukset palautetaan pidemmäksi aikaa. Komission havaintojen mukaan rajoilla tapahtuvat viivästykset vaikuttavat merkittävästi valtioiden rajat ylittävään liikenteeseen (erityisesti tieliikenteeseen), matkailuun, julkishallintoon sekä rajatyöntekijöihin ja matkailijoihin. Näiden osalta suorien kustannusten arvioidaan olevan 5–18 miljardia euroa vuodessa (0,06–0,13 prosenttia suhteessa BKT:hen) riippuen siitä, kuinka paljon aikaa viivästyksiin kuluu. Schengen-järjestelmästä luopumisen keskipitkän aikavälin välilliset kustannukset voivat olla merkittävästi suurempia kuin arviot välittömistä kustannuksista, koska vaikutukset jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, investointeihin ja liikkuvuuteen olisivat ennennäkemättömiä, jos sisärajavalvonnan palauttaminen vaarantaa talouden yhdentymisen.
Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle ja neuvostolle – Etenemissuunnitelma Schengen-järjestelmän normaalin toiminnan palauttamiseksi, COM(2016) 120 final.
Neuvoston täytäntöönpanopäätös (EU) 2016/894, annettu 12 päivänä toukokuuta 2016, Schengen-alueen yleisen toiminnan vaarantavissa poikkeuksellisissa olosuhteissa väliaikaisesti suoritettavaa sisärajavalvontaa koskevan suosituksen antamisesta (EUVL L 151, 8.6.2016, s. 8).
Komission ehdotus neuvoston täytäntöönpanopäätökseksi Schengen-alueen yleisen toiminnan vaarantavissa poikkeuksellisissa olosuhteissa väliaikaisesti suoritettavaa sisärajavalvontaa koskevan suosituksen antamisesta (COM(2016) 275 final, 4.5.2016).
Neuvoston suositukset (EU) 2016/1989, annettu 11. marraskuuta 2016, ja (EU) 2017/246, annettu 7. helmikuuta 2017, Schengen-alueen yleisen toiminnan vaarantavissa poikkeuksellisissa olosuhteissa väliaikaisesti suoritettavan sisärajavalvonnan jatkamisesta.
Neuvoston suositus (EU) 2017/818, annettu 11. toukokuuta 2017, Schengen-alueen yleisen toiminnan vaarantavissa poikkeuksellisissa olosuhteissa väliaikaisesti suoritettavan sisärajavalvonnan jatkamisesta.
Laittomia rajanylityksiä oli päivittäin keskimäärin 78 tapausta 21. maaliskuuta 2016 ja 17. syyskuuta 2017 välisenä aikana.
Belgia, Espanja, Ranska, Ruotsi, Saksa, Suomi, Tanska ja Yhdistynyt kuningaskunta.
Pariisi (tammi- ja marraskuussa 2015), Saint-Quentin-Fallavier (kesäkuussa 2015), Thalys-juna (elokuussa 2015), Valence (tammikuussa 2016), Magnanville (kesäkuussa 2016), Nizza (heinäkuussa 2016), Saint-Étienne-du-Rouvray (heinäkuussa 2016) ja Pariisi (hyökkäys veistä käyttäen Louvren edustalla helmikuussa 2017 ja hyökkäys Champs-Élyseés -puistokadulla huhtikuussa 2017).
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1624, annettu 14 päivänä syyskuuta 2016, eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta (EUVL L 251, 16.9.2016, s. 1).
Erityisesti neuvoston 20. marraskuuta 2015 esittämä pyyntö muuttaa Schengenin rajasäännöstöä Pariisissa 13. marraskuuta 2015 tehtyjen terrori-iskujen seurauksena.
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2017/458, annettu 15 päivänä maaliskuuta 2017, asetuksen (EU) 2016/399 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse asiaankuuluvien tietokantojen käyttöön perustuvien tarkastusten vahvistamisesta ulkorajoilla (EUVL L 74, 18.3.2017, s. 1–7).
Mahdollisuutta poiketa maa- ja merirajoilla tehtävistä järjestelmällisistä tarkastuksista sovelletaan EU:n kansalaisiin, kun nämä järjestelmälliset tarkastukset vaikuttavat suhteettomasti liikennevirtoihin ja kun riskinarvioinnin perusteella todetaan, että tietokantojen satunnainen kohdennettu käyttö ei vaaranna turvallisuutta. Lentoasemilla tällaisen poikkeuksen soveltaminen on periaatteessa mahdollista kuuden kuukauden ajan (7. lokakuuta 2017 saakka). Tämän ajankohdan jälkeen komissio voi myöntää vielä 18 kuukauden ajaksi poikkeuksia lentoasemille, joilla on infrastruktuuriin liittyviä haasteita.
Varastettujen ja kadonneiden matkustusasiakirjojen tietokannan käyttö on pakollista.
Komission suositus, annettu 12. toukokuuta 2017, oikeasuhteisista poliisitarkastuksista ja poliisiyhteistyöstä Schengen-alueella, C(2017) 3349 final.
Komission ehdotus, annettu 25. lokakuuta 2016, neuvoston täytäntöönpanopäätökseksi Schengen-alueen yleisen toiminnan vaarantavissa poikkeuksellisissa olosuhteissa väliaikaisesti suoritettavan sisärajavalvonnan jatkamista koskevan suosituksen antamisesta (COM(2016) 711 final).
Neuvoston sisäisen turvallisuuden operatiivisen yhteistyön pysyvä komitea (COSI) kävi periaatekeskustelun 20. kesäkuuta 2017 ja seurantakeskustelun 10. heinäkuuta 2017.
Nämä ovat tyypillisesti epäiltyjen takaa-ajoja (autolla), jotka alkavat sisäraja-alueilla lainvalvontaviranomaisten toimesta ja jatkuvat naapurijäsenvaltion alueelle.
COM(2017) 571.
C(2017) 6560.