14.8.2015   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 268/33

Föredragande:

David CROUGHAN

Medföredragande:

Carmelo CEDRONE

1.1

De europeiska reglerna för ekonomisk styrning, som utarbetades under krisen, spelade en viktig roll för att konsolidera de offentliga finanserna, samordna den ekonomiska politiken och, genom införandet av bedömning av budgetutkast, främja finanspolitisk integration. Kommittén är dock oroad över att kostnaderna har varit höga i fråga om tillväxt och sysselsättning och att Europeiska unionen har halkat efter resten av de utvecklade ekonomierna när det gäller att ta sig ur den ekonomiska krisen, vilket tyder på brister i politiken som till stor del beror på den ofullständiga ekonomiska styrningen i en ekonomisk och monetär union.

1.2

De åtgärder som införts inom ramen för den europeiska planeringsterminen inledde processen med att konsolidera de offentliga finanserna och återuppbygga trovärdigheten, men det regelbaserade tillvägagångssättet, som visserligen är lämpligt i normala tider, är nu en del av problemet. Medlemsstater i svårigheter behöver mer resurser för att ta sig ur recessionens återvändsgränd och säkerställa tillväxt och skapande av arbetstillfällen samt, genom tillväxt, en hållbar konsolidering av de offentliga finanserna.

1.3

EESK anser att Europeiska centralbanken inte kan lämnas att bekämpa den nuvarande recessionen i euroområdet på egen hand. De kvantitativa lättnadsåtgärder som ECB nu inleder måste åtföljas av kraftfullare politiska initiativ från medlemsstaternas sida som går längre än den investeringsplan för Europa som kommissionen har tillkännagett.

1.4

Skillnader i relativ konkurrenskraft mellan medlemsstaterna i en ekonomisk och monetär union, som tidigare skulle ha bringats i jämvikt genom uppåtgående och nedåtgående valutajusteringar, kan inte åtgärdas endast genom att man vid vite lägger fram rekommendationer och uppmanar till reformer enbart i de medlemsstater som bedöms vara icke konkurrenskraftiga.

1.5

Konkreta mekanismer och instrument för en välutformad samordning av den ekonomiska politiken som leder till konvergens och solidaritet bör inrättas snarast. Denna process bör inte omfatta en fördragsändring i första rummet, men EESK anser att det på lång sikt kommer att krävas en fördragsändring.

1.6

Vid översynen av den fleråriga budgetramen under 2016 måste man stödja brådskande strukturreformer av gemensamt EU-intresse, bl.a. återställande av den makroekonomiska balansen, genom någon form av finanspolitisk kapacitet, t.ex. det instrument för konvergens och konkurrenskraft som föreslås i planen för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union.

1.7

Kommittén är oroad över att det strukturella saldot, en icke observerbar variabel som bygger på teoretiska och omtvistade beräkningar av produktionsgapet och ofta är föremål för betydande revideringar, spelar en så viktig roll i de förebyggande och korrigerande delarna av förfarandet vid alltför stora underskott.

1.8

Inom ramen för planeringsterminen ges minskningar i statens årliga underskott mycket större tyngd som en åtgärd mot den höga skuldkvoten än mer fruktbara åtgärder för att öka BNP-tillväxten. Kommissionen bör övervaka inte bara genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna utan också göra en efterhandsanalys av sina rekommendationer när det gäller att uppnå ökad produktion, tillväxt och arbetstillfällen av hög kvalitet i medlemsstaten i fråga.

1.9

Kommittén välkomnar den vikt som läggs vid att utnyttja flexibiliteten i stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser, varigenom kommissionen kommer att beakta vissa offentliga investeringar när budgetunderskottet beräknas, men vi anser att det är en begränsad och partiell åtgärd. En skälig avvikelse från underskottsparametern på 3 % bör betraktas som ett tillfälligt undantag under ett visst antal år och inte automatiskt ge upphov till sanktioner.

1.10

Det demokratiska underskottet med icke-valda organ som har stort inflytande på styrningen medför en risk för lågt egenansvar för rekommendationerna och en fientlig inställning till det europeiska projektet. Bristande genomförande av de landsspecifika rekommendationerna skulle kunna motverkas genom att det civila samhället och arbetsmarknadens parter ges verkligt inflytande när rekommendationerna utarbetas.

1.11

Europaparlamentet bör ha en framträdande roll vid fastställandet av de ekonomiska prioriteringarna för varje planeringstermin och i den parlamentariska tillsynen av de landsspecifika rekommendationerna. Medlemsstaterna och kommissionen bör öka kännedomen om planeringsterminen för att säkerställa en bättre förståelse från medborgarnas sida.

2.1

Den europeiska planeringsterminen, som infördes 2011, kompletterades genom den förstärkta stabilitets- och tillväxtpakten, som trädde i kraft den 13 december 2011, med en ny uppsättning regler för ekonomisk och finanspolitisk övervakning, som bestod av fem förordningar och ett direktiv – tillsammans kända som ”sexpacken”. Den 30 maj 2013 tillkom ytterligare två förordningar, kända som ”tvåpacken”, för att ytterligare stärka den ekonomiska integrationen och konvergensen bland medlemsstaterna i euroområdet. Denna bedömning avser effektiviteten hos de sju förordningarna och riktningen på den framtida utvecklingen. I den behandlas i stora drag tre delar av den ekonomiska styrningen på EU-nivå: finanspolitisk övervakning (1), makroekonomiska obalanser (2) samt övervakning och tillsyn av länder i euroområdet som har problem med sin finansiella stabilitet (3).

3.1.1

Kommittén välkomnar inriktningen i den årliga tillväxtöversikten 2015, som offentliggjordes samtidigt som bedömningen av den ekonomiska styrningen, som tyder på en rationaliserad och förstärkt planeringstermin genom en förenkling av de olika etapperna och deras resultat såsom rekommenderades i EESK:s yttrande om den årliga tillväxtöversikten för 2014 (4).

3.1.2

Enligt EESK:s uppfattning spelar planeringsterminen en oumbärlig roll i konvergens- och anpassningsprocessen. Kommittén har också efterlyst utarbetandet av en kommunikations- och förenklingsstrategi som en gemensam insats av kommissionen, Europaparlamentet, medlemsstaterna och det civila samhället (5).

3.1.3

Kommittén välkomnar att den finanspolitiska integrationen främjas genom fastställandet av en gemensam tidsplan för medlemsstaterna att lägga fram och offentliggöra utkast till budgetplaner, som övervakas av nationella oberoende organ, senast i mitten av oktober varje år så att kommissionen kan lämna synpunkter före det slutliga antagandet av medlemsstaternas regeringar. Processen bör göras mer demokratisk och öppen, och medlemsstaterna och kommissionen bör öka kännedomen om den för att säkerställa en bättre förståelse från medborgarnas sida. Kommittén skulle välkomna en bedömning från kommissionen av de nationella oberoende organens roll och kvalitet.

3.1.4

Med utgångspunkt i utkasten till budgetplaner för 2015 noterar kommittén att de minskade finanspolitiska insatserna under 2015 kommer att resultera i en huvudsakligen neutral inriktning i euroområdet. Vi konstaterar också att av de sju länder som uppvisar en risk för bristande överensstämmelse kan tre komma att ställas inför eventuella åtgärder inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott i mars. Detta förfarande skulle också förutsätta ökad öppenhet, samråd med de nationella regeringarna och det civila samhället, särskilt arbetsmarknadens parter, samt tillsyn av Europaparlamentet.

3.1.5

Under den korta tid som bedömningen omfattar anser kommittén att EU:s reformerade finanspolitiska regler enligt de relevanta förordningarna om finanspolitisk tillsyn otvivelaktigt har spelat en roll för att konsolidera de offentliga finanserna, såsom framgår av att underskottet i EU-28 minskade från 4,5 % av BNP år 2011 till 3 % år 2014.

3.1.6

Kostnaderna har dock varit höga med mycket begränsade framgångar, vilket tyder på brister i EU-politiken när det gäller att bidra till ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Som en jämförelse föll under samma period underskottet i Förenta staterna från 10,6 % till 4,9 %. BNP-tillväxten i Förenta staterna ökade från 1,6 % till 2,4 % (medan den i EU sjönk från 1,7 % till 1,3 %). Arbetslösheten i Förenta staterna sjönk från 8,9 % till 6,2 % (medan den i EU steg från 9,6 % till 10,2 %) och inte minst ökade sysselsättningen i Förenta staterna med 6,3 %, medan den i EU stagnerade vid - 0,1 %.

3.1.7

Kommittén är mycket mindre förtröstansfull än kommissionen att målen för det strukturella underskottet enligt förfarandet vid alltför stora underskott möjliggör mer precisa och öppna politiska råd. Samtidigt som kommittén inser att denna åtgärd, där man bortser från snedvridningarna till följd av konjunkturcykeln och finanspolitiska engångsåtgärder, möjliggör en mer överskådlig bild är det ändå en icke observerbar variabel som bygger på teoretiska och omtvistade beräkningar av potentiella produktionsgap som ofta är föremål för betydande revideringar och i vissa fall kan leda till att bristfällig politik föreskrivs.

3.1.8

Skuldkvoten är ett viktigt inslag i den finanspolitiska hållbarheten. Den består av två delar, skuldbeloppet och storleken på BNP, och man kan inte sträva efter att ändra den ena utan att ta hänsyn till inverkan på den andra. En strategi som är inriktad på en alltför snabb minskning av underskottet med målet att minska skuldnivån ytterligare kommer, om den leder till att BNP hämmas eller sjunker, att ha en kontraproduktiv effekt när det gäller målet att minska själva skuldkvoten.

3.1.9

Kommittén välkomnar den vikt som läggs vid att utnyttja flexibiliteten i stabilitets- och tillväxtpaktens bestämmelser, och som innebär att kommissionen kommer att beakta följande aspekter (vid fastställandet av sundheten i en medlemsstats budgetmässiga läge): a) offentliga investeringar i investeringsplanen för Europa, b) investeringar i samband med medfinansiering enligt strukturfonderna, c) reformer som har långsiktiga effekter på de offentliga finansernas hållbarhet, d) konjunkturförhållanden (6). EESK anser dock att det är en begränsad och partiell åtgärd.

3.1.10

Trots ett visst utökat deltagande av Europaparlamentet och ökat deltagande av de nationella parlamenten genom besök på plats och övervakningen av budgetförslagen i euroområdet, varnar EESK för att processen fortfarande kännetecknas av ett demokratiskt underskott, med EU-institutioner som till stor del inte kan utkrävas ansvar men som har ett betydande inflytande på det nationella beslutsfattandet.

3.1.11

Ett underskott i fråga om inflytande (dvs. inget verkligt nationellt deltagande i beslutsfattandet) som inte uppvägs av en god resultatlegitimitet (dvs. bra lösningar på ekonomiska problem) leder till bristande entusiasm för att ta ansvar för ekonomiska program och ökad fientlighet gentemot det europeiska projektet, såsom valet till Europaparlamentet visar (7).

3.1.12

Kommissionen bör göra efterhandsutvärderingar inte bara av medlemsstaternas genomförande av dess politiska rekommendationer utan också av huruvida rekommendationerna faktiskt främjade ekonomins återgång till en hållbar kurs, inte enbart med hänsyn till finansiella och budgetmässiga anpassningar, utan också till ekonomisk tillväxt, utveckling och skapande av arbetstillfällen av hög kvalitet.

3.2.1

Kommittén erkänner behovet av förfarandet vid makroekonomiska obalanser och stöder det, eftersom övervakning av centrala icke-budgetära variabler kan identifiera möjliga osunda tendenser innan de befästs. Krisen visade alltför väl bristen med att stabilitets- och tillväxtpakten enbart övervakade budgetbalanserna, medan frågorna om utveckling och sysselsättning fortsatte att förbigås eller bara behandlades marginellt.

3.2.2

Europaparlamentet bör ha en framträdande roll vid fastställandet av de ekonomiska prioriteringarna för varje planeringstermin och i den parlamentariska tillsynen av de landsspecifika rekommendationerna (8).

3.2.3

Kommittén är mycket oroad över den ensidiga strategin för korrigering av makroekonomiska obalanser. Problemet ses som ett rent nationellt problem, med nästan all tonvikt på korrigering av skadliga underskott och en positiv syn på överskott. För att de ska kunna åtgärdas på ett meningsfullt sätt krävs en bedömning av obalanserna och deras inverkan på ekonomin på europeisk nivå.

3.2.4

För att säkerställa att förfarandet vid makroekonomiska obalanser och indirekt Europa 2020-projektet inte blir en upprepning av den misslyckade Lissabonagendan måste kommissionen ta initiativ till en bättre metod för att bedöma kvaliteten på genomförandet av de landsspecifika rekommendationerna och vara beredd att följa upp processen och ge medlemsstaterna incitament (flexibilitet, gyllene regler osv.) innan man använder sanktioner som en sista utväg.

3.2.5

I motsats till budgetövervakningen, som vanligtvis har kortsiktiga och enkelt mätbara resultat, fokuserar de politiska rekommendationerna, som utgör en betydande del av de landsspecifika rekommendationerna, på en mjukare politik och resultat såsom konkurrenskraft, eller olika aspekter av företagsklimatet eller reformer av välfärdssystemen, vars genomförande eller genomslag kan vara svårt att mäta.

3.2.6

Vid översynen av den fleråriga budgetramen under 2016 måste man stödja brådskande strukturreformer av gemensamt EU-intresse, bl.a. återställande av den makroekonomiska balansen, genom någon form av finanspolitisk kapacitet. EESK anser att man bör ta möjliga instrument i beaktande, dels instrumentet för konvergens och konkurrenskraft för att ge ekonomier som är utsatta för påfrestningar möjlighet att genomföra brådskande strukturreformer av gemensamt EU-intresse, vilket beskrivs på sex sidor i planen för en djupgående och verklig ekonomisk och monetär union och sedan blev ämnet för ett meddelande (9), dels en förnyad behandling av grönboken om stabilitetsobligationer, som efterlystes i förordning (EU) nr 1173/2011, som behandlas i detta yttrande, och något slags grundläggande socialförsäkringssystem som skulle hjälpa ekonomier som är utsatta för påfrestningar.

3.2.7

Kommissionen anger att fördjupade granskningar är ett grundläggande inslag i förfarandet vid makroekonomiska obalanser, vars politiska rekommendationer tas med i de landsspecifika rekommendationerna. EESK stöder denna metod, som har potentialen att leda till mer insiktsfulla analyser eftersom den inbegriper besök på plats, som ger betydligt större kunskaper om den ekonomi som granskas, och som också har ett mervärde genom att kommissionens och medlemsstatens finanstjänstemän skapar användbara arbetsrelationer.

3.2.8

Eftersom reformerna inom ramen för förfarandet vid makroekonomiska obalanser har en mer långsiktig nytta finns det en oro för att de nationella regeringarna kanske inte betraktar dem som en prioritering och endast lovar att genomföra dem, utan att faktiskt göra det. En central del av de landsspecifika rekommendationerna för att korrigera obalanser bör inriktas på fullbordandet av den inre marknaden.

3.2.9

Konkret deltagande av det civila samhället och arbetsmarknadens parter på detta område i den europeiska planeringsterminen skulle vara ett viktigt sätt att säkerställa efterlevnaden samt stärka dess politiska profil och egenansvaret på nationell nivå.

3.2.10

Man skulle kunna dra lärdomar om hur kommissionen och medlemsstaterna kan samverka på bästa sätt genom att utnyttja erfarenheterna från de länder som omfattas av ett anpassningsprogram, där en fortlöpande och ingående övervakning genomfördes.

3.2.11

Ett arbetsdokument från GD Ekonomi och finans visar att föga imponerande 41 % av de landsspecifika rekommendationerna genomfördes under tvåårsperioden 2012–2013, och andelen sjönk något mellan åren (10), vilket kan ge upphov till vissa starka varningssignaler. Vi behöver en utvärdering av orsakerna till klyftan mellan rekommendationerna och genomförandet av dem.

3.2.12

EESK varnar för att strategin med en resultattavla, som är tillbakablickande och ett centralt verktyg för att motivera fördjupade granskningar, inte nödvändigtvis gör det möjligt att upptäcka utvecklingen av obalanser i stockarna som plötsligt kan framkalla en framtida kris. Det finns därför en risk för att beslutsfattarna inte tillhandahålls en stabil grund för att vidta effektiva åtgärder (11) och t.o.m. att deras uppmärksamhet avleds från ett viktigare politiskt fokus.

3.3.1

EESK inser att det finns ett behov av att genom riktad övervakning stödja länder som 1) antingen har eller hotas av allvarliga problem med sin finansiella stabilitet eller med hållbarheten i sina offentliga finanser, eller 2) begär eller mottar ekonomiskt stöd från EU-institutioner, andra medlemsstater eller IMF.

3.3.2

EESK stöder till fullo att alla andra förpliktelser, bl.a. den europeiska planeringsterminen, upphävs om en medlemsstat börjar omfattas av ett makroekonomiskt anpassningsprogram och att medlemsstaten blir föremål för fortlöpande övervakning efter avslutat program.

3.3.3

Processen under den period då en medlemsstat avser att begära ekonomiskt stöd är fortfarande otestad eftersom denna förordning trädde i kraft först efter att de fyra programländerna redan omfattades av ett anpassningsprogram.

3.3.4

EESK uppmanar kommissionen att genomföra och offentliggöra en undersökning av anpassningsprogrammens resultat i de fyra länderna, särskilt för att upptäcka om det uppenbarligen mindre lyckade resultatet för ett av dem kunde ha mildrats genom ett annat tillvägagångssätt från kommissionens sida.

4.1

EU är ett av de största och mest välmående ekonomiska blocken i världen, som hittills har överlevt med ett dysfunktionellt system för ekonomisk styrning till följd av beslutet att bilda en ekonomisk och monetär union med en gemensam valuta och penningpolitik och samtidigt bevara en nationell finanspolitik och ekonomisk politik.

4.2

EESK anser att Europeiska centralbanken inte kan lämnas att bekämpa den nuvarande recessionen i euroområdet på egen hand. De kvantitativa lättnadsåtgärder som ECB nu inleder måste åtföljas av kraftfullare politiska initiativ från medlemsstaternas sida. Den investeringsplan för Europa som kommissionen har tillkännagett utgör ett nödvändigt men otillräckligt steg i rätt riktning. Utan ytterligare finanspolitisk integration hindrar den nationellt inriktade synen på ekonomisk samordning inom den europeiska planeringsterminen euroområdet från att eftersträva en lämplig finanspolitisk inriktning.

4.3

Genom krisen uppdagades stora brister som utgör ett hot mot eurons existens. Krisen tvingade fram stora reformer av den ekonomiska styrningen, som i all hast utformades och genomfördes genom mellanstatliga avtal snarare än genom gemenskapsmetoden. Skillnader i relativ konkurrenskraft mellan medlemsstaterna i en ekonomisk och monetär union, som tidigare skulle ha bringats i jämvikt genom uppåtgående och nedåtgående valutajusteringar, kan inte åtgärdas endast genom att man vid vite lägger fram rekommendationer och uppmanar till reformer enbart i de medlemsstater som bedöms vara icke konkurrenskraftiga.

4.4

De åtgärder som införts inom ramen för den europeiska planeringsterminen inledde processen med att konsolidera de offentliga finanserna och återskapa trovärdigheten, men det regelbaserade tillvägagångssättet, som visserligen är lämpligt i normala tider, är nu en del av problemet. EESK anser att den ekonomiska styrningen (särskilt i euroområdet) inte längre kan överlåtas enbart till de förordningar som är föremål för denna bedömning. Medlemsstater i svårigheter behöver mer resurser för att ta sig ur recessionens återvändsgränd och säkerställa tillväxt och skapande av arbetstillfällen samt, genom tillväxt, hållbar finanspolitisk konsolidering.

4.5

EESK delar den oro som har utlösts av den årliga rapport om den sociala utvecklingen i Europa som kommissionen nyligen lade fram (12), där det står att de åtgärder som har vidtagits för att hantera krisen har ökat hushållens ekonomiska problem och skuldsättning och förvärrat fattigdomen och den sociala utestängningen, och att den försämrade sociala situationen under en längre tid har haft en negativ inverkan på allmänhetens tro på och förtroende för regeringarnas och institutionernas förmåga att ta itu med sådana problem. Uppgifterna i kommissionens rapport om arbetets kvalitet (deltidsarbete, osäkert och instabilt arbete) och arbetslösheten, särskilt bland ungdomar, gör ett starkt intryck.

4.6

EESK anser att sociala indikatorer (13) bör ges en mer framträdande roll i resultattavlan och användas för att reglera budgetpolitiken, med början i planeringsterminen, för att inte undergräva EU:s grundläggande principer – harmonisk och balanserad ekonomisk utveckling, hållbar och miljövänlig tillväxt, en hög grad av ekonomisk konvergens, hög sysselsättning och social skyddsnivå, ekonomisk och social sammanhållning, solidaritet mellan medlemsstaterna – som fastställdes i Romfördragen och därefter förankrades i Maastricht-, Amsterdam- och Lissabonfördragen men inte beaktas i tillräckligt hög grad i finanspakten och alla tillhörande texter.

4.7

För att ge ny innebörd åt integrationen av medlemsstaterna, särskilt av länderna i euroområdet, måste vi föreslå en europeisk strategi för styrning som ger länderna med den tyngsta skuldbördan och noll eller negativ BNP-tillväxt möjlighet att genomföra de investeringar som krävs för att göra produktionssystemen konkurrenskraftiga igen och sätta fart på utvecklingen. I en sådan strategi bör man ta hänsyn till principerna om ekonomisk och social sammanhållning, som är förankrade EU:s grundfördrag.

4.8

En skälig avvikelse i en medlemsstat från underskottsparametern på 3 % skulle kunna betraktas som ett tillfälligt undantag under ett visst antal år och således inte automatiskt ge upphov till sanktioner. Enligt denna nya strategi för styrning måste kommissionen noggrant undersöka de behov som uttrycks av länder i svårigheter, bedöma huruvida den investeringsplan som medlemsstaten föreslår är lämplig och genomförbar mot bakgrund av de åtaganden som gjorts (stabilitets-/konvergensprogram och nationella reformprogram) inom den europeiska planeringsterminen och godkänna den med Europaparlamentets tillsyn.

4.9

De parametrar som används för att utarbeta budgetar och tolka data måste vara enhetliga och anpassade till varandra och måste tillämpas på alla länder och deras förvaltningar, med ett öppet, begripligt och allmänt känt förfarande. En enda förordning med tydliga och enkla bestämmelser, där det civila samhällets, arbetsmarknadsparternas och de nationella parlamentens deltagande säkerställs, skulle kunna vara tillräcklig.

4.10

I enlighet med detta tillvägagångssätt bör planeringsterminen omvandlas till en betydande möjlighet för EMU i syfte att återställa det ömsesidiga förtroendet och inleda en gemensam process, vad gäller både strukturreformerna (som man måste enas om för alla länder i euroområdet) och budgeten. Regelverket bör utvecklas i riktning mot en ny budget för euroområdet, och ett gemensamt förfarande för utarbetande bör testas med största möjliga öppenhet och sanningsenlighet gentemot den europeiska allmänna opinionen som vägledande principer.