52012SC0203

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Följedokument till

kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets FÖRORDNING om fastställande av särskilda tillträdesvillkor och därmed förbundna villkor gällande fisket efter djuphavsarter i Nordostatlanten och om upphävande av förordning (EG) nr 2347/2002 av den 16 december 2002

Inledning

Sedan 2002 har unionen infört en särskild tillträdesordning (förordning (EG) nr 2347/2002) för fiskefartyg som bedriver djuphavsfiske. Ordningen består av följande fyra delar: kapacitetsbegräsning, datainsamling, ansträngningsövervakning och kontroll. Tillträdesordningen omfattas av regelbunden översyn. Översynen inleddes 2007 med ett meddelande från kommissionen. Huvudfasen i samrådet pågick under 2009 och 2010.

Omarbetningen av tillträdesordningen baseras på vissa antaganden rörande reformprocessen för den gemensamma fiskeripolitiken. Ett lagstiftningsförslag med omarbetningen av tillträdesordningen planerades till första halvåret 2011.

Problem

Djuphavsfisket i Nordostatlanten domineras delvis av traditionella kustflottor (Portugal) och delvis av stora kringflyttande trålare (Frankrike, Spanien). De står endast för 1 % av landningarna från Nordostatlanten.

Det var först 2003 som djuphavsfisket kom att omfattas av detaljerade förvaltningsbestämmelser om fiskemöjligheter (total tillåten fångstmängd, högsta tillåtna fiskeansträngning). Dessförinnan kunde fisket utvecklas under relativt oreglerade förhållanden, och typiska symtom på den ”fångstkapplöpning” som leder till uttömning av fiskbestånden hade börjat visa sig. På grund av djuphavsbeståndens särskilda sårbarhet för fiske, kan beståndsutfiskning uppstå på mycket kort tid, och återhämtningen kan ta väldigt lång tid eller utebli. Beståndens biologiska status är generellt sett okänt. Vissa bestånd anses uttömda och de olika typerna av fiske är i allmänhet inte hållbara. Fiskemöjligheterna minskar.

Sammantaget kan problemen struktureras enligt följande:

Huvudsakliga problem:

– Beståndens höga sårbarhet. Många av dem kommer endast att klara fisketryck över en längre period, vilket inte är ekonomiskt lönsamt.

– Fiske med båttentrålar förstör eller riskerar att förstöra oersättliga bentiska livsmiljöer (sårbara marina ekosystem) som utgör de främsta källorna till biologisk mångfald i djuphavet. Omfattningen av den förstöring som redan ägt rum är okänd.

– Fiske med trål efter vissa djuphavsarter medför medelhöga till höga nivåer av oönskade fångster av djuphavsarter.

– Att fastställa en hållbar fisketrycksnivå via vetenskapliga utlåtanden är synnerligen svårt.

Den nuvarande ordningens tillkortakommanden:

– De berörda flottornas omfattning är alltför stor och oflexibel (bristande effektivitet eftersom ordningen inte är tillräckligt målinriktad).

– Efter antagandet av den nya kontrollförordningen[1] är ordningen delvis överflödig och kopplingen till kontrollstandarderna är otydlig (brist på enhetlighet).

– Separat datainsamling är av begränsad nytta för de vetenskapliga rådgivande organen, men den utgör en administrativ börda (bristande effektivitet och brist på överensstämmelse med ramarna för datainsamling).

Mål

Allmänt mål

Förslagets allmänna mål är att garantera hållbart utnyttjande av djuphavsbestånden i enlighet med konceptet maximalt hållbart uttag, och därigenom begränsa den miljömässiga påverkan i så hög grad som möjligt. Så länge data och metoder inte har uppnått en kvalitetsnivå som möjliggör en förvaltning i riktning mot maximalt hållbart uttag måste de olika fiskena förvaltas enligt försiktighetsprincipen.

Specifika mål

– Att följa vetenskapliga utlåtanden om försiktighetsbaserade fångstnivåer. Att underlätta den framtida utvecklingen av förvaltning baserad på maximalt hållbart uttag för dessa datafattiga bestånd.

– Att minska påverkan av bottenredskap på havsbotten i syfte att minska risken för skador på sårbara marina ekosystem.

– Att minska mängden oönskad fångst.

– Att garantera insamling av alla data som behövs för att förbättra de vetenskaplig utlåtandena.

– Att rikta reglerna mot de verksamhetsgrenar som bedriver fiske efter djuphavsarter och göra definitionen av verksamhetsgrenarna anpassningsbar i förhållande till föränderliga vetenskapliga utlåtanden och flottbeteenden.

– Att göra tillträdesordningen förenlig med kontrollförordningen.

– Att harmonisera den särskilda datainsamlingen med de allmänna standarderna och garantera uppföljning.

Alternativ

Fem alternativ beaktades i samband med utarbetandet av initiativet. De alternativ som innebar en oförändrad situation, med förbud mot allt djuphavsfiske och reglering enbart genom tekniska åtgärder, tillbakavisades på grund av de många stora nackdelarna. Följande två alternativ togs i beaktande:

Alternativ 3 – förbud mot de redskap som orsakar störst skada på djuphavsekosystemen

De fiskeredskap som innebär störst problem ur ekologisk synpunkt, nämligen bottentrålar och bottenstående nät[2], förbjuds inom djuphavsfisket. Den tekniska lösningen skulle bestå i att antingen förbjuda dessa redskap i flottor som har tillstånd att fiska efter djuphavsarter eller att förbjuda dessa redskap från användning på ett visst djup. De övriga problemen inom djuphavsfisket och tillträdesordningen skulle hanteras genom anpassningar till redan tillämpliga regler: att inte tillåta att fiskemöjligheterna fastställs högre än försiktighetsrekommendationerna, att göra det möjligt att testa reglerna om maximalt hållbart uttag, att specificera datainsamlingsstandarder för djuphavsfisken som en del av de redan existerande ramarna för datainsamling och möjliggöra för kommissionen att stänga av fisket om data inte samlas in, att avskaffa separat ansträngningsrapportering, att skilja bifångsten från det riktade fisket i förvaltningssyfte och tillåta kommissionen att finjustera förteckningen över berörda arter och fångsttröskelvärden, att avskaffa kontrollbestämmelser som blivit överflödiga och specificera de standarder för skärpt kontroll som gäller enligt kontrollförordningen (likvärdiga med kontrollerna enligt de fleråriga planerna).

Alternativ 4 – tillträde på villkor av tillämpning av de internationella förvaltningsstandarder som gäller för fritt hav

Ett fjärde alternativ innebär införlivande av de förvaltningsstandarder som utvecklats av FN/FAO för bottenfiske på fritt hav. De viktigaste nya inslagen skulle vara följande: att göra konsekvensbedömningar innan bottenfiske tillåts, att identifiera var de sårbara ekosystemen påträffas eller sannolikt påträffas, upprätta protokoll över påträffade sårbara ekosystem. Vad gäller minskningen av utkasten, en fråga som inte behandlas genom nämnda standarder, skulle fartygen enligt alternativ 4 vara skyldiga att drastiskt minska utkasten, eller successivt övergå till en regional ansträngningsförvaltningsordning där all fångst måste behållas ombord. De övriga problemen skulle hanteras enligt beskrivningen i alternativ 3.

Konsekvensbedömning av valda alternativ

De två utvalda alternativen jämfördes med avseende på deras respektive resultat i förhållande till policymål, effektivitet och överensstämmelse:

Resultat

För de särskilda målen a, d, e, g och h ger alla alternativ samma lösning och betraktas därför som likvärdiga.

a) - Att följa vetenskapliga utlåtanden om försiktighetsbaserade fångstnivåer; att underlätta den framtida utvecklingen av förvaltning baserad på maximalt hållbart uttag för dessa datafattiga bestånd: Genom att genom medbeslutande föreskriva att återkommande beslut om tilldelning av fiskemöjligheter inte får gå utöver vad som på vetenskapliga grunder rekommenderas som försiktighetsnivå vad gäller fångster eller fiskeansträngning, säkerställer man att de vetenskapliga utlåtandena avseende försiktighetsförvaltning iakttas. Eftersom regeln endast gäller försiktighetsramarna lämnar den utrymme för att i framtiden utveckla fångstregler som är vetenskapligt grundade på maximalt hållbart uttag, och enligt dessa regler återkommande beslut om tilldelning av fiskemöjligheter.

d) + h) - Att garantera insamling av alla data som behövs för att förbättra de vetenskapliga utlåtandena; att harmonisera den särskilda datainsamlingen med de allmänna standarderna och garantera uppföljning: Genom att utvidga de allmänna datainsamlingskraven till att omfatta fiskedjup, VMS-position och loggboksuppgifter drag för drag, kommer de kompletterande data som forskarna anser nödvändiga inom djuphavsfisket att insamlas. Genom att denna datainsamling kopplas till de återkommande anmälningarna (VMS-position, loggboksrapporter) kan den administrativa bördan för fiskeföretagen hållas så låga som möjligt. Genom att datainsamlingen för djuphavsfisket införlivas i standarderna för den allmänna datainsamlingen kan det säkerställas att de data som samlas in överensstämmer med de löpande kraven vad gäller statistisk valditiet och kan jämföras mellan medlemsstaterna. Särskild provtagning inom djuphavsfisket mot bakgrund av en särskild definition av verksamhetsgrenen måste vara obligatorisk, eftersom biologiska data från det kommersiella fisket annars ibland skulle slukas upp av större, mer disaggregerade verksamhetsgrenar. Denna skyldighet skulle kunna överföras till en omarbetad datainsamlingsförordning (2012) om det beslutas att verksamhetsgrenspecifika krav ska införlivas.

e) Att rikta reglerna mot de verksamhetsgrenar som bedriver fiske efter djuphavsarter och göra definitionen av verksamhetsgrenarna anpassningsbar i förhållande till föränderliga vetenskapliga utlåtanden och flottbeteenden: Genom att en verksamhetsgren definieras för djuphavsfiske (10 % av djuphavsfångsterna per fiskedag), kan fisketillstånden delas upp i två kategorier – en för fartyg som inriktar fisket på djuphavsarter och en för fartyg som endast fångar djuphavsarter som bifångst. Alla fartyg skulle då omfattas av begränsningen av fartygskapacitet inom fisket och av kravet på att landning ska ske i utsedda hamnar, men tillträdesordningens övriga skyldigheter och regler skulle däremot endast tillämpas på fartyg som bedriver riktat fiske efter djuphavsarter, vilket innebär att ett av den nuvarande ordningens tillkortakommanden åtgärdas. Kommissionen skulle ges befogenhet att ändra eller komplettera företeckningen över djuphavsarter och definitionen av verksamhetsgren mot bakgrund av vetenskapliga utlåtanden och regionala fiskemönster, så att ordningen kan utvecklas i takt med de verkliga förhållandena inom de olika fiskena och förbättrade vetenskapliga kunskaper.

g) Att göra tillträdesordningen förenlig med kontrollförordningen: Den nya kontrollförordningen innehåller att antal bestämmelser som är identiska med vissa bestämmelser i den nuvarande tillträdesförordningen. Anpassning kan uppnås genom att man avskaffar de bestämmelserna. Vidare skulle tillträdesordningen kunna förstärka kontrollförordningens regler om stängning av ett fiske när de grundläggande reglerna i bevarandeåtgärden inte följs, genom att fastställa att även datainsamlingsskyldigheterna ska betraktas som en grundläggande bevarandeåtgärd, särskilt i fråga om djuphavsarter.

När det gäller skyddet av de sårbara marina ekosystemen (mål b), anses förbudet mot bottentrålar (alternativ 3) vara effektivare än att införa de standarder för skydd av dessa ekosystem som gäller för fritt hav (föregående konsekvensbedömning, protokoll över påträffanden och sökande efter förekomst av dessa ekosystem). Bottentrålar skulle inte längre förekomma i djuphavsområden, oavsett riskbedömingsresultaten. Riskbedömning enligt internationella standarder påverkas av begreppet ”grad av tidigare förekomst”, vilket skulle ge upphov till kvalifikationsproblem[3].

Även när det gäller minskade oönskade fångster (mål c), anses alternativ 3 vara mest verkningsfullt. Det innebär direkt förbud mot att använda skadliga redskap inom dessa fisken, medan alternativ 4 innebär successivt ökande villkor för användning av bottenredskap. Alternativ 4 gör det sålunda väldigt betungande att använda bottenredskap, vilket i ekonomiska termer gör det mindre attraktivt, medan alternativ 3 tvingar aktörerna att använda mindre destruktiva redskap. En ytterligare nackdel med alternativ 4 är att det är beroende av genomförande och kontroll av flera parallella kompletterande åtgärder. Fiskeförvaltningarna ställs idag inför kostnadsminskande nedskärningar till följd av kravet på budgetdisciplin och måste därför koncentrera sin kontrollverksamhet till de ekonomiskt sett största fiskena. Alternativ 3 anses också effektivare eftersom det medför en synnerligen restriktiv politik i denna fråga inom fisken där de arter som fångas är särskilt känsliga för fiske. Den ekosystembaserade strategin för fiskeriförvaltning är ett koncept som redan tillämpas inom den nuvarande gemensamma fiskeripolitiken, och den används i samband med fisken som bedrivs där de allra ömtåligaste ekosystemen förekommer. Enligt alternativ 4 föredras en utveckling mot regionala ansträngningsnivåer framför mål som går ut på att minska utkasten, mot bakgrund av de vetenskapliga utlåtanden som bekräftar nyttan med ansträngningsförvaltning inom djuphavsfisket.

Inom det mest effektiva alternativet anses det delalternativ som inför förbud via begränsade fisketillstånd vara mer verkningsfullt än det delalternativ som innebär förbud mot redskap från och med ett visst djup. Det finns tre olika skäl till detta: För det första skulle en rumslig strategi kräva kontroll av på vilka djup redskapen används, och ett sådant kontrollinstrument har än så länge inte införts. För det andra skulle det vara nödvändigt att fastställa gränserna för djupen med stöd av vetenskapliga utlåtanden om den lokala förekomsten av djuphavsarter, då dessa lever på olika djup. För det tredje skulle utbredningsområdet för djuphavsarter överlappa utbredningsområdet för andra arter på kontinentalsockelns lägre del; därför skulle detta kriterium även begränsa fisken som inte beaktas för denna åtgärd. Däremot skulle delalternativet ”fisketillstånd” även omfatta fångstsammansättningen under fiskeresan, och information om fångstsammansättning kommer i framtiden att bli mer tillförlitlig genom kravet på att skicka elektronisk loggboksinformation.

Effektivitet

När det gäller effektiviteten får alternativ 3 högre betyg än alternativ 4. Detta beror på att alternativ 3 innebär direkt förbud mot skadliga redskap inom dessa fisken, medan alternativ 4 medför successivt ökande villkor för användningen av bottenredskap. Alternativ 4 gör det sålunda väldigt betungande att använda bottenredskap, vilket i ekonomiska termer gör det mindre attraktivt, medan alternativ 3 tvingar aktörerna att använda mindre destruktiva redskap. En ytterligare nackdel med alternativ 4 är att det är beroende av genomförande och kontroll av flera parallella kompletterande åtgärder. Fiskeförvaltningarna ställs idag inför kostnadsminskande nedskärningar till följd av kravet på budgetdisciplin och måste därför koncentrera sin kontrollverksamhet till de ekonomiskt sett största fiskena.

Inom alternativ 3 anses delalternativet rörande rumslig begränsning vara mindre effektivt eftersom det kräver en kompletterande kontroll av fiskedjupet. De nationella förvaltningarna arbetar för närvarande med att genomföra den nya kontrollförordningen, vilket redan det innebär enorma ansträngningar för dem.

Överensstämmelse

När det gäller överensstämmelsen är alternativ 3 att föredra framför alternativ 4. Å ena sidan är förbud mot skadliga redskap en politik som redan har utvecklats. Förbudet mot utkast inom ramen för GJP-reformen föregrips genom utfasning av redskap som har visat sig leda till mycket höga utkastnivåer när det gäller arter som är mest känsliga för fiske. Den ekosystembaserade strategin för fiskeriförvaltning är ett koncept som redan tillämpas inom den nuvarande gemensamma fiskeripolitiken, och den används i samband med fisken som bedrivs där de allra ömtåligaste ekosystemen förekommer. Begränsningen vad gäller bestämmelserna utförlighet och omfång är förenlig med reformens förenklingsstrategi. Utvecklingen mot regional förvaltning i enlighet med GJP-förordningen kunde ta sig uttryck i möjligheten till en frivillig övergång till regional ansträngningsförvaltning för de redskap som får fortsätta att användas inom fisket.

Å andra sidan är det alternativ som innebär införande av samma standarder som gäller för fritt hav förenligt med den redan tillämpliga strategi som skyddar samma typ av arter, men inom ett helt annat flott-/ekonomiskt sammanhang[4]. Den negativa bedömningen kommer från två överväganden: 1) I EU-vatten skyddas sårbara marina ekosystem även genom utvecklingen av Natura 2000-områden enligt habitatdirektivet. GJP-reformen kommer att införa ett förfarande för att tillämpa fiskeridelen av dessa bevarandeåtgärder i praktiken. Denna strategi baseras på tanken att skapa en positiv förteckning över unika förekomster av biologisk mångfald som kommer att skyddas direkt, medan det internationella konceptet är baserat på riskbegränsning och strategier för undvikande. Att tillämpa båda vore inte oförenligt, men kan leda till dubbelarbete. 2) Att införa nya administrativa krav inom fisket, utan att ha någon garantier för resultatet, är inte förenligt med den förenklingsstrategi som är målet för GJP-reformen.

Övervakning och utvärdering

För övervakningen av framstegen, har följande indikatorer för olika politikområden föreslagits:

Politikområde || Möjlig framstegsindikator || Datasammanställning/utvärderings-arrangemang

Hållbart fastställande av fiskemöjligheter || Antal bestånd som förvaltas enligt försiktighetsutlåtanden från Ices/STECF; Antal bestånd för vilka experimentella regler om maximalt hållbart uttag håller på att testas || Avdelning inom kommissionen

Utkastminskning || Trender avseende utkasten inom djuphavsfiskets verksamhetsgrenar || Tekniska rapporter från STECF baserade på datainsamling enligt tillträdesordningen och datainsamlingsramen.

Skydd av känsliga marina ekosystem || Utfasning av bottentrålar inom djuphavsfisket i slutet av övergångsperioden. Verksamhetsområdet för bottentrålare förflyttas till grundare vatten || Övervakning av medlemsstatens fisketillstånd; medlemsstaterna utvärderar VMS-spår och fångstsammansättningsprotokoll för de berörda fartygen

Sammanställning och kanalisering av data anpassas till vetenskapliga behov och anpassas till den allmänna datainsamlingspolitiken || Minskning av fiskbestånd för vilka Ices arbetsgrupp för djuphavsarter rapporterar att det saknas kommersiella fiskeridata || Ices-utlåtanden

[1]               Förordning (EG) nr 1224/2009

[2]               Mot bakgrund av de höga nivåerna av oönskad fångst och förlorade fiskeredskap som fortsätter att fiska på djupt vatten, omfattades bottensatta nät redan av tekniska övergångsåtgärder som i praktiken lett till att dessa redskap inte längre används i fisket efter djuphavsarter.

[3]               Se meddelandet COM(2010) 651 final, s. 6.

[4]               Endast stora kapitalintensiva fartyg klarar att göra långa resor på fritt hav, medan det i kustvatten som har djup som i t.ex. Portugal, finns en stor mängd småskaliga fartyg som fiskar.