52011DC0596

KOMMISSIONENS YTTRANDE

av den 30.9.2011

om de förslag till ändring av stadgan för Europeiska unionens domstol som lagts fram av domstolen

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 257 första stycket och artikel 281 andra stycket.

1. Genom framställningar av den 28 mars 2011 föreslog Europeiska unionens domstol att dess stadga borde ändras på flera punkter och att det borde antas en förordning om personaldomstolens tillförordnade domare. Efter Lissabonfördragets ikraftträdande ska dessa bestämmelser första gången antas av Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

2. De föreslagna ändringarna påverkar i olika grad de tre jurisdiktioner som för närvarande utgör Europeiska unionens domstol, nämligen domstolen, tribunalen och personaldomstolen.

3. När det gäller själva domstolen syftar ändringarna till att inrätta befattningen vice ordförande för domstolen och fastställa vilka uppgifter som åligger denne (en ny artikel 9a och artikel 39 andra stycket), ändra den stora kammarens sammansättning (artikel 16 andra stycket), skärpa kraven på hur många domare som ska vara närvarande för att domstolens beslut ska vara giltiga vid sammanträden i stora avdelningen och i plenum (artikel 17 tredje och fjärde styckena) samt avskaffa uppläsningen av referentens rapport vid det muntliga förfarandet (artikel 20 fjärde stycket).

4. När det gäller tribunalen föreslås att antalet domare ska ökas till 39 (artikel 48), för att möta den allt större arbetsbördan samt de längre handläggningstider som den ökade belastningen resulterat i.

5. Beträffande personaldomstolen föreslår domstolen att man till denna knyter tre tillförordnade domare, som kan ta vid om en domare skulle vara förhindrad att tjänstgöra under en längre period (ändring av artikel 62c och bilaga I i stadgan och antagande av en särskild förordning för personaldomstolen).

6. Slutligen föreslås en sista ändring som påverkar de tre instanserna på samma sätt, nämligen en strykning av bestämmelsen om tidsfrister med hänsyn till avstånd (strykning av artikel 45 första stycket), vilket i praktiken skulle innebära att den frist på tio dagar som för närvarande automatiskt läggs till förfarandefristen försvinner.

7. Domstolen föreslår att flera av dessa ändringar ska träda i kraft omedelbart, särskilt ökningen av antalet domare i tribunalen. Tre ändringar rörande domstolen, nämligen inrättandet av en befattning som vice ordförande, ändrad sammansättning av den stora avdelningen och anpassning av kraven på hur många domare som ska vara närvarande vid sammanträden för att domstolens beslut ska vara giltiga, ska dock inte börja gälla förrän efter den första nytillsättningen av en del av domartjänsterna.

8. Kommissionen välkomnar domstolens initiativ att föreslå ändringar av sin stadga för lagstiftaren. Såväl karaktären som volymen av de ärenden som handläggs vid Europeiska unionens rättsinstanser har förändrats betydligt de senaste åren, särskilt på grund av EU-rättens utveckling inom nya områden och ökningen av antalet medlemsstater i unionen. Utvidgningen av unionen har också haft en stor inverkan på institutionernas interna struktur, särskilt genom ökningen av antalet ledamöter och antalet språk som kan användas i samband med prövningen. Slutligen kan även andra förändringar förväntas på kort till medellång sikt, särskilt som en följd av ikraftträdandet av Lissabonfördraget. All denna utveckling kräver en anpassning av av jurisdiktionernas organisation, resurser och funktionssätt, så att de står väl rustade att möta förändringarna på ett effektivt sätt.

9. I den motivering som åtföljer framställningarna gör domstolen en ingående analys av det rådande läget, av nödvändiga reformer och av möjliga lösningar. Kommissionen är i stort sett enig med domstolen om hela denna analys.

10. Domstolens förslag bör ändå bli föremål för noggranna överväganden, eftersom de kan komma att få en långsiktig inverkan på EU-domstolarnas verksamhet. Betydelsen av att ändra stadgan för en domstol bör inte underskattas. Stadgan är ju det fundament som domstolsavgörandenas legitimitet vilar på. Stadgan ska skydda domstolens oberoende, opartiskhet och myndighet och samtidigt säkerställa en effektiv tillgång till rättslig prövning genom att ge garantier för en effektiv och snabb handläggning.

11. Nedan förklarar kommissionen i detalj för lagstiftaren sina motiv för att stödja domstolens förslag, samtidigt som den på vissa punkter själv föreslår ändringar och kompletteringar.

12. Kommissionen är medveten om budgetkonsekvenserna av domstolens förslag. Den vill dock i det sammanhanget understryka dels att tillhandahållandet av ett effektivt rättsligt skydd, som också kommer till uttryck genom rimligt snabba domstolsavgöranden, är ett överordnat krav, dels att de negativa ekonomiska verkningarna av en ineffektiv rättvisa, även om de inte är lika synliga som budgetökningar, med största sannolikhet innebär högre kostnader än dessa.

              Ändringar som berör domstolen

13. När det gäller domstolen i sig förefaller inrättandet av en befattning som vice ordförande motiverat. Som domstolen anger har ordförandens arbetsbörda ökat avsevärt under tidens gång och det framstår som en god idé att denne skulle kunna ersättas eller bistås av en vice ordförande vid utövandet av sina funktioner.

14. Domstolens ordförande har i själva verket ett stort antal funktioner, vars utövande är avgörande för att domstolen ska kunna fungera väl. I detta sammanhang vill kommissionen framhålla vikten av en snabb handläggning av interimistiska förfaranden och överklaganden av interimistiska beslut, för vilka domstolens ordförande har det huvudsakliga ansvaret. Oavsett om det rör sig om förfaranden i första instans eller överklaganden är det av största vikt att ansökningar om uppskov eller andra interimistiska åtgärder handläggs så snabbt som möjligt. Annars finns det risk för att såväl de ekonomiska aktörerna som medlemsstaterna och EU:s institutioner hindras i sin verksamhet. Det har hänt att vissa överklaganden av domstolens beslut om interiminstiska åtgärder inte kunnat avgöras förrän efter lång tid, ibland över ett år. Förseningar av denna omfattning är svåra att förena med principen om ett effektivt interimistiskt rättsskydd. Inrättandet av befattningen som vice ordförande bör bidra till en förbättring av situationen i detta avseende.

15. Förutsättningarna för att domstolens ordförande ska kunna ersättas av vice ordföranden ger skäl till vissa iakttagelser. Enligt domstolens förslag ska ordföranden kunna ersättas om ordföranden har förhinder, tjänsten inte är tillsatt eller ordföranden själv begär det. Lydelsen av artikel 9a innebär, utom när det gäller förhinder, att ordföranden har rätt att själv bestämma om ersättare från fall till fall, och det med avseende på alla typer av uppgifter, oavsett om det rör sig om dömande, protokollär eller administrativ verksamhet. När det gäller det särskilda fallet med interimistiska förfaranden föreskriver artikel 39 andra stycket, i den lydelse som föreslås av domstolen, att ordföranden endast kan ersättas om denne har förhinder, och således inte på egen begäran. Denna bestämmelse, som är specifik för artikel 39, är sannolikt avsedd som ett undantag från huvudregeln i artikel 9a, som anger att ordföranden ska kunna ersättas på egen begäran.

16. Kommissionen anser att valet av domare som ansvarar för att garantera det interimistiska rättsskyddet bör vila på objektiv grund också i fortsättningen, det vill säga att det är ordföranden som ska fullgöra dessa uppgifter, utom vid förhinder. Det vore olämpligt om ordföranden skönsmässigt och från fall till fall kunde besluta att låta sig bli ersatt i interimistiska förfaranden. Kommissionen bedömer emellertid att detta resonemang gäller för alla ordförandens uppgifter med anknytning till den rättsliga prövningen (det vill säga inte endast behörigheten att meddela interimistiska beslut och pröva överklaganden av interimistiska beslut, utan även att leda förhandlingar och överläggningar i plenum och i stor avdelning). Som ytterligare skydd mot partiskhet förefaller det lämpligt att ordförandens och vice ordförandens tilldelning av ärenden följer abstrakta och generösa kriterier som fastställts på förhand (principen om droit au juge légal) och beslutas från fall till fall. Enligt kommissionen bör ordföranden inte kunna ersättas på egen begäran, utom i fråga om protokollära och administrativa funktioner (detta skulle även gälla ordförandeskapet för domstolens sammanträden i plenum). Därför föreslår kommissionen att artikel 9a andra stycket ska ges följande lydelse:

Vice ordföranden ska bistå domstolens ordförande. Vice ordföranden ska ersätta ordföranden om ordföranden har förhinder eller tjänsten inte är tillsatt. Vice ordföranden ska även ersätta ordföranden på ordförandens egen begäran, med undantag för ordförandeskapet för sammanträden i plenum och för den stora avdelningen och för de funktioner som avses i artikel 39.

17. När det slutligen gäller formerna för att utse vice ordföranden förespråkar kommissionen den lösning som föreslås av domstolen, det vill säga ett mandat på tre år, med möjlighet till förlängning. Vice ordförandens mandat skulle därmed anpassas till ordförandens.

18. Domstolens andra förslag rör sammansättningen av den stora avdelningen, som skulle utvidgas från tretton till femton domare, utan systematisk medverkan från ordförandena för avdelningarna med fem domare.

19. I kommissionens ögon är det av största vikt för en harmonisk utveckling av domstolens rättspraxis att det inom domstolen finns en stor avdelning som garanterar handläggningen av komplexa ärenden och tar upp viktiga principfrågor. Avdelningen säkerställer inte bara att hänsyn tas till uppfattningarna hos ett betydande antal av domstolens domare, utan bidrar också till kontinuiteten i rättspraxis över tiden. Det faktum att ordförandena för avdelningarna med fem domare har en permanent närvaro både i den stora avdelningen och i de avdelningar de leder som ordförande bidrar i nuläget dessutom till att upprätthålla en konsekvent praxis mellan dessa olika dömande konstellationer.

20. I en domstol bestående av 27 ledamöter, kan en stor avdelning med 15 domare lättare bidra till att uppfylla de mål som beskrivs ovan. Det gäller även med avseende på vice ordförandens systematiska närvaro. Dessa ändringsförslag måste därför stödjas.

21. Däremot är det svårare att se det samlade mervärdet av att avskaffa det systematiska deltagandet av ordförandena för avdelningen med fem domare. Visserligen skulle en sådan lösning innebära en viss lättnad av de senares stora arbetsbörda. Vidare skulle den göra det möjligt för andra domare att delta oftare i den stora avdelningens arbete, vilket ger bättre förutsättningar att ta hänsyn till de olika medlemsstaterna och skillnaderna mellan de nationella rättssystemen. Å andra sidan skulle reformen medföra att den stora avdelningens sammansättning kommer att variera mer än tidigare (endast två permanenta ledamöter av 15, i stället för fem av tretton som för närvarande), med de risker detta innebär för konsekvensen och stabiliteten i den stora avdelningens rättspraxis. Vidare kommer ordförandena i avdelningarna med fem domare inte längre att vara fullt informerade om överläggningarna i den stora avdelningen i de fall då de inte längre deltar.

22. Kommissionen anser således att det är möjligt att anpassa domstolens förslag något, för att därigenom få en större stabilitet i den stora avdelningens sammansättning och ändå uppnå de mål som eftersträvas med reformen.

23. Denna anpassning skulle bestå i att bevara den sammansättning som föreslås av domstolen och samtidigt lägga till en kompletterande regel om att tre av ordförandena för avdelningarna med fem domare alltid ska ingå i den stora avdelningen.

24. Rättegångsreglerna skulle innehålla villkoren för domarnas medverkan i varje ärende, sannolikt med ett system med två roterande förteckningar (i stället för en enda förteckning som för närvarande), en lista med ordförandena i avdelningarna med fem domare och en annan med övriga domare. Artikel 16 andra stycket skulle då ha följande lydelse:

Den stora avdelningen ska ha femton domare. Ordförandeskapet för avdelningen ska innehas av domstolens ordförande. I den stora avdelningen ska även vice ordföranden, tre ordförande på avdelningar med fem domare och andra domare ingå. Reglerna om utseende av de tre ordförandena på avdelningar med fem domare och av övriga domare ska fastställas i rättegångsreglerna.

25. Kommissionen ställer sig positiv till en skärpning av kraven på hur många domare som ska vara närvarande för att domstolens beslut ska vara giltiga vid sammanträden i stora avdelningen (elva domare) och i plenum (sjutton domare), i enlighet med domstolens förslag.

26. Slutligen innebär ändringen av artikel 20, som syftar till att avskaffa uppläsningen av referentens rapport vid det muntliga förfarandet, endast en strykning av en regel som redan är obsolet. Det finns inga invändningar mot detta.

27. Sammanfattningsvis stödjer kommissionen samtliga förslag rörande domstolen, men framhåller samtidigt att det är viktigt att

· förtydliga i vilka fall domstolens ordförande kan låta sig ersättas av vice ordföranden, och

· i större utsträckning eftersträva en bibehållen stabilitet i sammansättningen av en utvidgad stor avdelning.

              Ändringar rörande tribunalen

28. Domstolen är medveten om nödvändigheten av att med kraft försöka komma till rätta med det snabbt ökande antalet anhängiggjorda mål vid tribunalen och att minska handläggningstiden. Som framgår av domstolens motivering har den varit tvungen att välja mellan de två reformmöjligheter som står till förfogande enligt fördragen, nämligen att öka antalet domare eller inrätta en eller flera specialdomstolar. Dess förslag går således ut på att tillföra tribunalen trettionio nya domare.

29. Med förbehåll för övervägandena nedan stödjer kommissionen domstolens val. Å ena sidan kräver det stora antalet mål som för närvarande är anhängiggjorda vid tribunalen en brådskande lösning. Endast en omedelbar ökning av antalet domare, med stöd av redan befintliga administrativa strukturer, ger möjlighet att på ett rimligt sätt hantera tillflödet av nya mål och samtidigt effektivt beta av ansamlingen av mål som redan anhängiggjorts. Inrättandet av en eller flera specialinstanser skulle ge effekt först efter avsevärd tid[1]. Å andra sidan ställer fluktuationerna i antalet mål som inkommer till tribunalen krav på en flexibel lösning. Utvecklingen av sekundärrätten ger regelbundet upphov till nya typer av mål, men det är svårt att på förhand bedöma tillströmningen av sådana mål på längre sikt. Även om exempelvis Reach-förordningen de senaste åren har tagits upp som en betydande potentiell källa till tvister, är det på senare tid överklaganden av beslut om sanktioner mot personer eller enheter, på grundval av mekanismer inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som har uppvisat den snabbaste ökningstakten. Det är till och med svårt att förutse de potentiella verkningarna på medellång sikt av inrättandet av ett antal byråer på senare tid, bland annat inom finanssektorn. Med hänsyn till denna volatilitet förefaller inrättandet av specialdomstolar inte vara en tillräcklig åtgärd för att hantera denna utveckling, åtminstone inte för tillfället. En mer flexibel åtgärd vore att inom ramen för tribunalens egen organisation inrätta specialavdelningar, en fråga som behandlas längre fram i detta yttrande. Inrättandet av specialdomstolar förefaller slutligen inte heller att ge en hållbar lösning på den övergripande överbelastningen av tribunalen, ett problem som ger sig till känna inte bara på vissa avgränsade områden utan även, och framför allt, slår mot handläggningen av mål av komplex natur, till exempel när det gäller konkurrens eller kontroll av statligt stöd.

30. Fastställandet av hur många nya domare som behövs är ofrånkomligen förknippat med en viss osäkerhet. Den föreslagna tillsättningen av tolv domare, som skulle göra det möjligt att inrätta fyra nya avdelningar, bör ändå räcka till för att förstärka tribunalens handläggningskapacitet avsevärt.

31. Den föreslagna ändringen av artikel 48 i stadgan skulle innebära att det blir nödvändigt att även ändra artikel 47. För närvarande innebär artikel 47 att tribunalen och dess ledamöter ska tillämpa flera av de bestämmelser i stadgan som rör domstolen. Det gäller särskilt artikel 9 första stycket, som föreskriver att ”[d]en nytillsättning av en del av domartjänsterna som ska äga rum vart tredje år ska avse omväxlande fjorton och tretton domare.” Eftersom antalet domare vid tribunalen inte längre är samma som vid domstolen, kan denna bestämmelse inte längre vara tillämplig i oförändrat skick för tribunalens vidkommande. Kommissionen föreslår således att domstolens förslag ändras på följande sätt:

– En ny punkt med följande lydelse ska läggas till som punkt 6a:

              Första stycket i artikel 47 ska ersättas med följande:

              ”Artiklarna 9a[2], 14, 15, 17 första, andra, fjärde och femte styckena och 18 ska tillämpas på tribunalen och dess ledamöter.”

– Punkt 7 ska ha följande lydelse:

              Artikel 48 ska ersättas med följande:

              ” Tribunalen ska ha trettionio domare.

              Den delvisa nytillsättning av en del av domartjänsterna som ska äga rum vart tredje år ska avse omväxlande tjugo och nitton domare.”

32. Utöver denna tekniska ändring ger tillsättningen av tolv nya domare upphov till två viktiga frågor, nämligen dels hur en tribunal med trettionio domare ska vara organiserad, dels hur systemet för att utse domare ska vara utformat. Dessa båda frågor, som delvis hänger ihop, kommer att behandlas nedan.

33. När det gäller tribunalens inre organisation anser kommissionen det nödvändigt att anta kompletterande ändringar av stadgan i syfte att förstärka verkningarna av ökningen av antalet domare med avseende på tribunalens förmåga att fungera effektivt. Dessutom bör dessa ändringar leda till vederbörliga anpassningar av tribunalens rättegångsregler.

34. Tribunalen fungerar för närvarande på grundval av en rigorös likställdhet mellan de olika avdelningarna, som var och en handlägger alla typer av mål enligt en automatisk turordning. Tribunalens ordförande kan endast i undantagsfall avvika från denna turordning. Detta funktionssätt innebär att alla domare måste behärska rättområden av så olika karaktär som konkurrens, immateriell äganderätt, jordbruksmål, etc. När det gäller avdelningen för överklaganden (chambre des pourvois), styrs dess sammansättning av ett turordningssystem.

35. Kommissionen är av uppfattningen att dessa egenskaper inte kan bibehållas i en jurisdiktion bestående av 39 domare. Ökningen av antalet avdelningar skulle medföra en ännu större spridning av olika typer av mål. Med hänsyn till att över 600 mål tas upp varje år kommer varje referent att tilldelas omkring femton mål som täcker de mest skilda områden.

36. En viss ämnesspecialisering för flera av tribunalens avdelningar förefaller dock vara en förutsättning för att möjliggöra en mer effektiv och snabb handläggning av målen, samtidigt som de är viktigt att bevara den flexibilitet som krävs för att hantera nya typer av mål.

37. Om det ska vara tribunalens sak att fastställa detaljerna rörande denna specialisering i sina rättegångsregler, bör denna princip skrivas in i själva stadgan, för att garantera dess fortsatta tillämpning. Konkret skulle det kunna föreskrivas att tribunalen ska inrätta ett lämpligt antal specialavdelningar, och under alla omständigheter minst två. För att omsätta denna tanke i praktiken skulle artikel 50 i stadgan kunna omfatta ett ytterligare stycke som förs in mellan det första och det andra stycket. Det skulle lyda som följer:

”För att kunna hantera områden som präglas av ett stort antal tvistemål ska tribunalen ha ett lämpligt antal specialiserade avdelningar som tilldelas de ärenden som rör områdena i fråga. Antalet specialiserade avdelningar måste uppgå till minst två.”

38. När det gäller tribunalens ordförande är det nuvarande systemet utformat så att en stor del av dennes arbete ägnas åt att handlägga frågor om interimistiska åtgärder, varför ordföranden saknar den tid som krävs för att ägna sig åt den övergripande handläggningen av tvistemålen. Han saknar dessutom till stor del den behörighet som krävs för en sådan handläggning.

39. Kommissionen rekommenderar således tillsättning av en vice ordförande, i enlighet med vad som föreslås för domstolens vidkommande. Det skulle kunna räcka att för detta ändamål föra den nya artikel 9a tillämpligt även för tribunalen. En hänvisning till denna bestämmelse skulle kunna läggas till artikel 47 första stycket. Parallellt med detta bör tribunalens rättegångsregler ändras för att stärka ordförandens behörighet när det gäller handläggningen av mål och, i synnerhet, fördelningen av dessa på olika domare.

40. För att ge ökad effekt åt denna ändring skulle vice ordföranden kunna dela uppgiften att handlägga ansökningar om interimistiska åtgärder med ordföranden. I så fall skulle artikel 47 första stycket endast hänvisa till artikel 9 första stycket, samtidigt som en ny artikel 48 införs, med följande lydelse:

Vice ordföranden ska bistå tribunalens ordförande. Vice ordföranden ska ersätta ordföranden när denne har förhinder eller är på ledighet. Vice ordföranden ska också ersätta ordföranden med avseende på den funktioner som avses i artikel 39 i enlighet med villkoren i rättegångsreglerna.

41. På ett praktiskt plan anser kommissionen slutligen att tribunalen, sedan en principöverenskommelse om ökningen av antalet domare har nåtts, bör erhålla de budgetmedel som krävs för att den ska kunna rekrytera ett betydande antal nya referenter, utan att invänta att ändringarna av stadgan antas och träder i kraft. Dessa nya referenter, knutna till de befintliga domarna, skulle göra det möjligt för de senare att inleda handläggningen av anhängiggöra mål i väntan på tillträdet av de nya domarna, till vilka dessa referenter senare skulle kunna överföras.

42. Den andra frågan som uppkommer med hänsyn till ökningen av antalet domare vid tribunalen rör systemet för tillsättning av domarna. Reglerna om utnämning av domare vid tribunalen fastställs direkt i fördraget. Liksom beträffande domstolen utses domarna av medlemsstaternas regeringar i samförstånd på sex år (artikel 19.2 i EU-fördraget och artikel 254 andra stycket i EUF-fördraget). I artikel 254 föreskrivs också att en del av ledamöterna kan nytillsättas vart tredje år. Den enda aspekt rörande tillsättningen av domare som kan föreskrivas i stadgan är antalet domare (artikel 254 första stycket i EUF-fördraget), vilket dock förutsätter att tribunalen har åtminstone en domare från varje medlemsstat (artikel 19.2 i EU-fördraget).

43. Eftersom lagstiftaren inte har den behörighet som krävs för att komplettera dessa regler, är det upp till medlemsstaterna att informellt komma överens om ett tillsättningssystem. Eftersom antalet domare som ska tillsättas inte motsvarar antalet medlemsstater och inte heller ett antal som är delbart med antalet medlemsstater, förefaller ett sådant system i praktiken helt nödvändigt för möjliggöra snabba och oomtvistade tillsättningar.

44. Kommissionen uppmanar således medlemsstaterna att, vid tidpunkten för lagstiftarens antagande av ändringarna av stadgan, anta en gemensam förklaring om det tillsättningssystem som de har enats om. Denna förklaring skulle kunna bli föremål för offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning.

45. När det gäller utarbetandet av ett tillsättningssystem anser kommissionen att medlemsstaterna måste ta hänsyn till flera grundläggande mål. För det första måste det säkerställas att man utser de personer som är mest lämpliga och kvalificerade för att utöva funktionerna i fråga. Detta mål är delvis redan uppnått genom yttranden från den kommitté som inrättats enligt artikel 255 i EUF-fördraget. Därefter måste man kunna garantera en viss stabilitet i tribunalens sammansättning, men utan att inkräkta på möjligheterna att vid behov tillsätta nya domare. Med hänsyn till att de frågor som behandlas av tribunalen är tekniskt komplicerade och det ökade behovet av specialisering, är det viktigt att domare som gjort en effektiv insats kan få sitt mandat förnyat. Om övergången från 27 till 39 domare innebär en risk för att denna möjlighet går om intet måste man allvarligt ställa sig frågan om det är lämpligt att genomföra en sådan reform. Samtidigt är kommissionen medveten om att medlemsstaterna vill ha ett nytt system som på ett bättre sätt garanterar att nationella rättssystem är väl representerade i tribunalens sammansättning.

46. Övergången från 27 till 39 domare, med en partiell nyttillsättning av 20 respektive 19 domare vart tredje år, kommer ofrånkomligen att göra det svårare att uppnå dessa mål samtidigt.

47. Kommissionen anser emellertid att det går att finna väl avvägda lösningar och lägger därför fram följande två alternativa system för medlemsstaternas övervägande.

48. Den första modellen har utformats för att vidmakthålla en strikt likställdhet mellan medlemsstaterna genom ett rättvist rotationssystem och samtidigt på bästa sätt bevara möjligheterna till nytillsättning. De två grundprinciperna skulle vara att tribunalen har minst en och högst två domare från varje medlemsstat och, om två domare har samma nationalitet, att deras mandatperioder har en förskjutning på tre år (om mandatperioderna löper parallellt kan domarnas oberoende äventyras, eftersom de kan ställas mot varandra i konkurrensen om ett framtida mandat). Med hänsyn till dessa båda principer skulle utnämningen av domare gå till på följande sätt:

· Ett rullande schema fastställs för de tjugosju medlemsstaterna. Detta schema skulle kunna fastställas genom lottdragning eller följa den ordning som anges i artikel 3.3 i protokoll nr 36 till fördragen.

· Vid varje partiell nytillsättning skulle man först ta reda på vilka medlemsstater vars medborgare inte är representerade bland de tjugo (respektive nitton) domare som är halvvägs genom sin mandatperiod, och i första hand ska motsvarande antal domare som är medborgare i dessa medlemsstater utses. Det kan handla om domare vars mandat håller på att löpa ut (under förutsättning att det bland dem finns någon av de identifierade nationaliteterna) eller om nya domare.

· För att fastställa nationaliteten på de domare som ännu inte har utsetts följer man den på förhand upprättade turordningslistan, utan att frångå kravet på högst två domare per medlemsstat. Här kan det återigen vara fråga om domare vars mandat håller på att löpa ut (under förutsättning att det bland dem finns någon av de identifierade nationaliteterna) eller nya domare.

· Vid en partiell nytillsättning följs samma rutiner, samtidigt som man går bakåt i turordningslistan (och börjar med den medlemsstat som följer omedelbart efter den vars nationalitet den sista domare hade som utsågs vid föregående tillfälle).

· Alla kandidater som identifierats på detta sätt ska bedömas av den kommitté som anges i artikel 255 i EUF-fördraget. Oavsett innehållet i kommitténs yttrande får inga avvikelser från tillsättningssystemet göras. Med andra ord, om en enskild kandidatur ifrågasätts har den berörda medlemsstaten rätt att presentera en annan kandidat.

49. Den andra modellen som kommissionen föreslår har utformats för att återspegla en balans mellan målet att på bästa sätt säkerställa representation av de nationella rättssystemen och behovet av att kunna möta de krav som ställs med avseende på en tribunal med fler specialavdelningar. För detta ändamål skulle hälften av de nya domarna (det vill säga sex) utses enligt ett förfarande som tar hänsyn till behovet av specialisering.

50. Liksom för den första modellen kommer grundprincipen att vara att tribunalen måste bestå av minst en och högst två domare från varje medlemsstat. Domarna skulle utses på följande sätt:

· Vid varje delvis nytillsättning skulle tre domare utses med hänsyn till de rättsliga kvalifikationer som krävs för att arbeta i någon av de specialiserade avdelningar som ska inrättas av tribunalen. Varje medlemsstat kan föreslå en kandidat. Urvalet av kandidater ska göras av medlemsstaterna på grundval av ett yttrande från den kommitté som anges i artikel 255 i EUF-fördraget. Medlemsstaterna ska uppmana kommittén att i sitt yttrande ta hänsyn till kvalifikationerna på det område som den specialiserade avdelningen i fråga ansvarar för och meritordningen för de kandidater som bekräftas uppfylla kraven. För att undvika blockeringar eller förseningar i tillsättningen bör medlemsstaterna i förväg komma överens om vilken ståndpunkt de ska inta efter kommitténs yttrande.

· Övriga sexton eller sjutton domare skulle utses enligt det rotationssystem som anges i den första modellen, med en fin skillnad: en medlemsstat vars medborgare, efter ett urval som tagit hänsyn till kvalifikationerna inom ett visst specialområde, har utsetts för den förnyade delvisa tillsättningen i fråga, får inte i samband med samma tillsättningsförfarande utöva en rätt att utse en domare som han skulle ha haft enligt turordningsförteckningen.

51. Formerna för den första tillsättningen av tolv nya domare måste också preciseras. Med hänsyn till hur brådskande den aktuella situationen är det inte tillrådligt att invänta de kommande omgångarna med förnyad delvis tillsättning i tribunalen 2013 och 2016, för att successivt tillföra tribunalen två grupper om sex domare. De tolv nya domarna måste i stället utses så snabbt som möjligt efter det att ändringen av stadgan har trätt i kraft. Samtidigt måste de nya domarnas mandat anpassas till de befintliga domarnas, för att uppfylla kraven i artikel 254 i EUF-fördraget som föreskriver nyttillsättning av en del av ledamöterna vart tredje år. Kommissionen föreslår därför att längden på de nya domarnas uppdrag ska anpassas till omgångarna med nytillsättning av en del av ledamöterna i tribunalen genom att de nya domarnas uppdrag förlängs med den tid som krävs för ändamålet. Den samtidiga efterlevnaden av alla dessa krav innebär med nödvändighet att de första nya domarna måste utöva sina uppdrag under en tid som inte motsvarar de sexårsmandat som föreskrivs i fördragen.

52. Under dessa förhållanden anser kommissionen att rättssäkerheten kräver att en övergångsbestämmelse läggs till domstolens förslag. Den skulle dels föreskriva att de nya domarna träder i tjänst omedelbart, innan deras första mandat på sex år har påbörjats, dels fastställa varaktigheten av de nya domarnas respektive uppdrag. Denna regel skulle kunna införlivas som en ny artikel 3.3:

3. De tolv domare som utses till följd av att denna förordning träder i kraft ska träda i kraft omedelbart efter det att de avlagt sin ed. Sex av dem ska utses genom lottdragning och deras mandat upphör/löper ut sex år efter den första omgången med förnyad delvis tillsättning av tribunalen som följer på denna förordnings ikraftträdande. Mandatet för de sex andra domarna upphör/löper ut efter den andra omgången med förnyad delvis tillsättning av tribunalen som följer på denna förordnings ikraftträdande.

53. Vad gäller de tolv nya domarnas nationalitet föreslår kommissionen att detta fastställs antingen genom lottdragning eller i enlighet med den ordning som anges i artikel 3.3 i protokoll nr 36 till fördragen.

              Ändringar som berör personaldomstolen

54. Domstolen föreslår att det i stadgan ges möjlighet till att ta in tillförordnade domare i tjänst vid specialdomstolarna för att ersätta domare som är förhindrad att tjänstgöra under en längre period. I praktiken är denna möjlighet endast tillämplig när det gäller personaldomstolen och en särskild förordning föreslås därför för denna domstol. Enligt förslaget till förordning ska rådet utse tre tillförordnade domare som ska vara före detta ledamöter av domstolen. En av dem ska träda i tjänst om en av domstolens domare har ett förhinder som varar eller förväntas vara i minst tre månader.

55. Kommissionen är medveten om att en domstol med ett begränsat antal domare kan få betydande praktiska svårigheter om en eller flera ledamöter är frånvarande under en längre period. Den lösning på detta problem som föreslås förefaller vara lämplig.

56. Personaldomstolens rättegångsregler bör ändras till följd av antagandet av förordningen, särskilt i syfte att anpassa bestämmelserna om avdelningarnas sammansättning och fördelningen av mål. Tillförordnade domare som kallats in i tjänst ska ha samma befogenheter som domarna, men enbart vid handläggningen av dem tilldelade mål, vilket innebär att de inte ska ta del av det rotationssystem som föreskrivs i rättegångsreglerna.

57. Artiklarna 2 och 5 i detta utkast till förordning föranleder några kommentarer.

58. Vad gäller artikel 2 bör det närmare klargöras i vilken ordning de tre tillförordnade domarna ska kallas in när villkoren för att en av de ordinarie domarna ska anses vara förhindrad är uppfyllda. Kommissionen rekommenderar att denna fråga klargörs i rådets beslut om upprättande av en förteckning över tillförordnade domare. Detta bör ske i form av ett tillägg med följande lydelse i slutet av artikel 2.1 första stycket:

Denna förteckning fastställer i vilken ordning de tillförordnade domare som avses i punkt 2 andra stycket ska kallas in.

59. Dessutom ska i artikel 2.2. orden ”i enlighet med den fastställda turordningen” införas efter ”Personaldomstolens ordförande anmodar med stöd av beslutet i första stycket en tillförordnad domare enligt punkt 1 första stycket att”

60. Vad gäller artikel 5 är det att märka att man trots användningen av ett och samma begrepp (”tjänstgöringens upphörande” för tillförordnade domare) faktiskt talar om två olika situationer, eftersom man i första och tredje stycket avser ett fall då den tillförordnade domaren stryks en gång för alla i förteckningen, under det att man i det andra stycket avser ett fall då en tillförordnad domare avslutar sin tjänstgöring på grund av att den domare han ersätter återupptar sin tjänst samtidigt som han dock kvarstår i förteckningen över tillförordnade domare. Kommissionen föreslår att man av tydlighetsskäl behandlar dessa båda olika situationer i var sin artikel.

61. Dessutom föreskrivs det att när en domare som varit förhindrad återupptar sin tjänst får personaldomstolen (alla dess ordinarie domare eller de som deltar i beslutet i fråga) skönmässigt besluta att låta den tillförordnade domaren kvarstå i sin tjänst till dess att de mål i vilka han eller hon deltagit i förhandlingar eller överläggningar har avgjorts (helt eller delvis). Detta har väckt viss kritik, eftersom de tillförordnade domarna på detta sätt riskerar sitt oberoende i och med att det är ordinarie domare som är deras kollegor som avgör huruvida de ska kvarstå i sin tjänst. Av denna anledning anser kommissionen att det vore lämpligare att fastställa ett objektivt kriterium för att avgöra vilka mål som en tillförordnad domare behöver kvarstå i sin tjänst för att handlägga även efter det att den domare som ersatts inte längre är förhindrad. Kommissionen föreslår därför till exempel att en tillförordnad domare ska kunna kvarstå i sin tjänst till dess att de mål som han eller hon tilldelats har avgjorts. Syftet med detta är att åstadkomma ökad stabilitet i den dömande sammansättningen. Kommissionen rekommenderar således att artikel 5 i förordningen ges följande nya lydelse:

Artikel 5

En tillförordnad domare ska strykas från den förteckning som avses i artikel 2.1 första stycket, vid dödsfall, genom att domaren avgår eller genom ett beslut enligt artikel 6 första och andra stycket i stadgan om att skilja domaren från tjänsten.

Varje tillförordnad domare vars namn har strukits från den förteckning som avses i artikel 2.1 första stycket ska ersättas med en annan domare, enligt förfarandet i den bestämmelsen, för återstoden av förteckningens giltighetstid.

Artikel 5a

Tjänsten som tillförordnad domare upphör när den domare som den tillförordnade domaren ersätter inte längre är förhindrad att tjänstgöra. En tillförordnad domare ska emellertid kvarstå i sin tjänst till dess att de mål som han eller hon tilldelats har avgjorts.

Ändringar som berör samtliga domstolar

62. Domstolen föreslår att förlängningen av tidsfristerna med tio dagar för att ta hänsyn till avstånd ska avskaffas, eftersom denna inte längre är behövlig med hänsyn till den tekniska utvecklingen.

63. Det stämmer visserligen att förlängningen av tidsfristerna med tio dagar i dagsläget inte längre fyller den funktion som den ursprungligen inrättades för, dvs. att ge tillräckligt med tid för korrespondens att nå fram till domstolarna. Icke desto mindre är det dock ofta så att denna ytterligare tidsfrist ibland hjälper berörda parter att hinna inkomma i tid med sina framställningar och synpunkter.

64. Kommissionen anser inte att denna ändring är en viktig fråga och ser för sin egen del ingen nytta med att ändra på de nuvarande bestämmelserna. Den skulle å andra sidan kunna anpassa sig i den händelse man beslutade att avskaffa denna tidsfrist.

65. Om det trots allt beslutas att den ytterligare tidsfristen på tio dagar ska avskaffas skulle kommissionen emellertid rekommendera en förlängning när det gäller följande tidsfrister som föreskrivs i stadgan[3]:

· Tidsfristen på två månader för att inkomma med skriftliga synpunkter när det gäller en begäran om förhandsavgörande (artikel 23 andra stycket i stadgan) bör förlängas till tio veckor, eftersom förberedelserna av dessa synpunkter ofta är komplicerade, särskilt för medlemsstaterna och institutionerna.

· Även tidsfristen på två månader för att överklaga vissa av tribunalens avgöranden (artikel 56 första stycket) eller personaldomstolens avgöranden (artikel 9 första stycket i bilaga I) bör förlängas till tio veckor, eftersom de berörda parterna inom denna tidsfrist måste hinna både anta det principiella beslutet om att överklaga (vilket kan ta en viss tid på grund av skäl som sammanhänger med de interna förfarandena) och skriva överklagandet.

· Denna tidsfrist på två veckor för att överklaga ett avgörande från tribunalen respektive personaldomstolen om avslag på en interventionsansökan (artikel 57 första stycket och artikel 10.1 i bilaga I) bör förlängas till tre veckor.

66. Även följande tidsfrister som fastställs i domstolarnas rättegångsregler bör förlängas:

· Tidsfristen på sju dagar för sökanden att begära att få inkomma med en replik eller duplik till följd av ett överklagande (artikel 117.1 och 2, sista meningen, i domstolens rättegångsregler och artikel 143.1 och 2, sista meningen, i tribunalens rättegångsregler).

· Tidsfristen på en månad för att inkomma med yttranden rörande en omprövning (artikel 123e andra stycket i domstolens rättegångsregler).

· Tidsfristen på två månader för att inkomma med yttranden rörande en begäran om förhandsavgörande (Efta) (artikel 123g tredje stycket i domstolens rättegångsregler).

67. Slutligen vore det önskvärt om man som motvikt till avskaffandet av tidsfristerna för avstånd i stället undantog de två första veckorna i augusti och perioden mellan den 20 december och den 3 januari från förfarandetidsfristerna. Det skulle nämligen vara särskilt svårt att tillämpa de tio dagar kortare tidsfristerna under dessa rättsferier.

Slutsats

Kommissionen avger ett positivt yttrande om den ändring av stadgan som domstolen har begärt, med förbehåll för de ändringar som anges i punkterna 16, 23, 24, 31, 37, 40, 52, 58, 59, 61 och 65 i detta yttrande samt under förutsättning att medlemsstaterna samtidigt antar systemet för att utse domare till tribunalen.

Detta yttrande ska överlämnas till Europaparlamentet och rådet.

[1]               Exempelvis gick det över två år från förslaget om upprättande inrättande av Europeiska gemenskapernas personaldomstol (KOM(2003) 705, 19.10.2003) till dess att personaldomstolen faktiskt trädde i funktion (beslut av domstolens ordförande om att Europeiska unionens personaldomstol i behörig ordning har upprättats, EUT L 325, 12.12.2005).

[2]               För tillägget av hänvisningen till artikel 9a, se punkt 39 nedan.

[3]               Det är emellertid inte möjligt att ändra de tidsfrister som fastställs direkt i fördragen, t.ex. tidsfristen på två månader för att väcka talan om ogiltigförklaring (artikel 263 i EUF-fördraget) och den tidsfrist på en månad som fastställs i artikel 269 i EUF-fördraget.