Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till rådets direktiv om hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall”

KOM(2010) 618 slutlig

2011/C 218/28

Föredragande: Richard ADAMS

Den 1 februari 2011 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till rådets direktiv om hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall”

KOM(2010) 618 slutlig.

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 29 mars 2011.

Vid sin 471:a plenarsession den 4–5 maj 2011 (sammanträdet den 4 maj 2011) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 146 röster för, 7 röster emot och 8 nedlagda röster.

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1   Slutsatser

1.2   Detta direktiv har varit under utarbetande under mer än tio år, och kommittén välkomnar det som ett tydligt steg framåt genom att det fastställer att den planerade förvaltningen av de stora mängder radioaktivt avfall som finns i EU måste uppfylla minimistandarder.

1.3   Det är mycket positivt att tonvikt läggs på insyn och allmänhetens delaktighet, och kravet på att både kostnader och finansiering av förslag ska beräknas på förhand kommer att utgöra ett viktigt analytiskt verktyg. För första gången kommer internationellt överenskomna säkerhetsnormer att bli rättsligt bindande och verkställbara i Europeiska unionen. EU bör samarbeta med grannländer och uppmuntra dem att anta liknande säkerhetsnormer.

1.4   Processen för att utarbeta detta direktiv har emellertid inte varit helt okomplicerad. Gränserna för vetenskaplig säkerhet diskuteras fortfarande, och som alla vet är det svårt att göra långsiktiga prognoser för den politiska och sociala utvecklingen.

1.4.1   Trots att det finns ett brett vetenskapligt samförstånd om att geologiska djupförvar är tekniskt möjliga pågår fortfarande en debatt om graden av vetenskaplig säkerhet och lämpligheten i vissa områden. Man kommer förmodligen aldrig att hitta en lösning som tillfredsställer alla berörda parter, främst på grund av det högaktiva radioaktiva avfallets karaktär, dess påverkan på den närmaste omgivningen och de geologiska tidsperioder som det handlar om. Det är uppenbart att dagens lagringsmodeller är ohållbara på medellång sikt, vilket ökar behovet av aktiva åtgärder.

1.4.2   Det pågår en livlig och ännu inte avgjord debatt om vad som kan betraktas som lämpliga säkerhets- och risknivåer. Vad innebär det konkret att ge säkerhet för människor och miljö högsta prioritet? I praktiken kommer säkerheten att demonstreras genom en kombination av kvalitativa och kvantitativa argument, som syftar till att minimera osäkerhetsfaktorerna i det nationella beslutsfattandet.

1.4.3   Det är logiskt att tilliten till prognoser vad gäller politisk och institutionell sammanhållning och effektiviteten i ett visst hanteringssystem minskar i takt med att tidsperspektivet förlängs. Därför blir ”passiv” säkerhet en viktig aspekt och ett krav som ska uppfyllas även när en förvaringsplats med tiden inte längre är föremål för tillsyn eller när kännedomen om den gått förlorad.

1.4.4   Huruvida fissionsenergi även i framtiden kommer att utvecklas och ingå i medlemsstaternas energimix beror till viss del på allmänhetens acceptans samt den finansiella hållbarheten. Debatten om en fortsatt användning och utveckling av kärnkraft leder ofta till att man förlorar fokus på att lösa den aktuella och akuta frågan om hur det växande problemet med radioaktivt avfall ska lösas, särskilt som de befintliga och pågående programmen för att avveckla kärnkraftverk kommer att bidra till att öka problemets omfattning. Uppfattningen bland allmänheten varierar stort inom EU, men en stor majoritet av medborgarna anser att ett EU-instrument för hantering av radioaktivt avfall skulle vara användbart (Attityder till radioaktivt avfall. Eurobarometern, juni 2008).

1.5   Kommittén försöker därför hantera denna ambivalens bland allmänheten på ett konstruktivt sätt genom att lägga fram ett antal relevanta rekommendationer till stöd för kommissionens arbete för att hitta en lösning.

1.6   Rekommendationer

1.6.1   EESK presenterar i avsnitt 4 och 5 i detta yttrande ett antal specifika kommentarer, förslag och rekommendationer och uppmanar kommissionen, parlamentet och rådet att beakta dessa fullt ut. Dessutom rekommenderar kommittén mer generellt följande:

2.   Inledning

2.1   Frågan om kärnsäkerhet väcker i dag stor uppmärksamhet och oro på grund av jordbävningens och tsunamins effekter på de fyra reaktorerna i Fukushima i norra Japan. Säkra driftsvillkor och försiktighetsåtgärder för europeiska kärnkraftverk regleras av direktivet om kärnsäkerhet (se punkt 5.6) och av nationella myndigheter i medlemsstaterna. Medlemsstaterna enades den 21 mars om att förbättra samarbetet mellan sina respektive tillsynsmyndigheter på kärnsäkerhetens område och att uppmana den europeiska gruppen av tillsynsmyndigheter på kärnsäkerhetens område (Ensreg) att fastställa formerna för de föreslagna stresstesterna (omfattande risk- och säkerhetsbedömning) för alla kärnkraftsverk i EU. Mot bakgrund av den djupa oron bland befolkningen till följd av Fukushima-olyckan kommer EESK omedelbart och i en anda av öppenhet att försöka bli fullt ut engagerad i dialogen med det civila samhället i denna och andra frågor, framför allt genom en aktiv omorientering av Europeiska kärnenergiforumets arbetsgrupp om öppenhet, där EESK för närvarande innehar ordförandeskapet.

2.2   Ur ett tekniskt perspektiv har Fukushima-olyckan ingen direkt betydelse för analysen av direktivet om hantering av radioaktivt avfall i detta yttrande. Emellertid har olyckan förståeligt nog ökat allmänhetens oro och medvetenhet när det gäller kärnsäkerhetsfrågor, och kommittén anser att den kan spela en konstruktiv roll i den pågående debatten.

2.3   I november 2010 fanns det 143 kärnkraftverk (reaktorer) i drift i EU i 14 medlemsstater. Dessutom finns det ett antal stängda kärnkraftverk och andra kärnanläggningar, t.ex. upparbetningsanläggningar, som producerar radioaktivt avfall. Varje år produceras 280 kubikmeter högaktivt avfall, 3 600 ton tungmetall från använt bränsle och 5 100 kubikmeter långlivat radioaktivt avfall, som det inte finns några deponeringsmetoder för (Sjätte lägesrapporten om hanteringen av radioaktivt avfall och använt bränsle i Europeiska unionen, SEK(2008) 2416). Utöver detta skapas en mängd lågaktivt avfall, som till stor del rutinmässigt deponeras. Högaktivt avfall är mycket radioaktivt, innehåller långlivade radionuklider och avger en avsevärd värme. Det står för 10 % av den volym radioaktivt avfall som alstras, innehåller omkring 99 % av den totala radioaktiviteten och inkluderar fissionsprodukter och använt bränsle.

2.4   Detta avfall uppstår vid upparbetning av använt kärnbränsle, använt bränsle som är avsett för direkt slutförvaring, rutinmässig verksamhet vid kärnkraftverk och avveckling. Många fler kärnkraftverk planeras, vissa i medlemsstater som saknar tidigare erfarenhet av kärnenergi. Om det avfall som uppstår, och som i vissa fall kan utgöra ett hot under tiotusentals år, inte hanteras och övervakas på ett korrekt sätt uppstår mycket allvarliga hälso- och säkerhetsrisker. Radioaktivt avfall innehåller naturligt isotoper av ämnen som sönderfaller radioaktivt och därigenom ger ifrån sig joniserande strålning som kan skada människor och miljö.

2.5   De beslut som fattas under detta århundrade kommer att få konsekvenser under tusentals år in i framtiden. I direktivet behandlas först och främst avfall från kärnbränslecykeln, men radioaktivt avfall från forskning, medicin och industri kommer också att omfattas. På grund av den ökade elproduktionen från kärnkraftverk, ökade det högaktiva avfallet i genomsnitt med 1,5 % per år under perioden 2000–2005, och avvecklingen av äldre kärnkraftverk bidrar nu till att denna volym blir större. I slutet av 2004 lagrades i Europa uppskattningsvis 220 000 m3 långlivat låg- och medelaktivt avfall, 7 000 m3 högaktivt avfall och 38 000 ton tungmetall från använt bränsle. (Dessa siffror är osäkra eftersom använt kärnbränsle och upparbetat plutonium och uran för närvarande inte klassas som radioaktivt avfall i länder som Storbritannien och Frankrike, där upparbetning sker). Anledningen är att använt bränsle ses som återvinningsbart material och att upparbetat plutonium och uran kan användas för att framställa nytt bränsle).

2.6   Det är i dag 54 år sedan det första kommersiella kärnkraftverket togs i drift. Under hela denna period har det pågått en debatt om avfallshanteringen. Det finns en generell enighet om att tillfällig mellanlagring är lämplig som ett första steg mot en lösning. För närvarande finns inga slutförvaringsanläggningar för högaktivt kärnavfall i EU, men Sverige, Finland och Frankrike planerar alla att ta sådana anläggningar i drift senast 2025. Målet är att utforma och bygga anläggningar där säkerheten kan garanteras på lång sikt genom passiva skyddssystem i form av konstruerade och stabila geologiska barriärer som inte är beroende av någon övervakning, mänskliga insatser eller institutionell kontroll efter det att anläggningen stängts. De flesta länder saknar en slutgiltig strategi för använt avfall, eller har inte genomfört denna, utöver bestämmelser för att garantera en säker mellanlagring i upp till 100 år (Sjätte lägesrapporten om hanteringen av radioaktivt avfall och använt bränsle i Europeiska unionen, SEK(2008) 2416).

2.7   93 % av EU:s invånare anser att man omgående måste hitta en lösning på problemet med hanteringen av radioaktivt avfall i stället för att överlåta detta på kommande generationer. En stor majoritet av EU-invånarna i samtliga medlemsstater menar att EU bör harmonisera standarder och kunna övervaka nationell praxis. (Attityder till radioaktivt avfall, Eurobarometern, juni 2008.)

2.8   Den gällande EU-lagstiftningen anses otillräcklig. Genom direktiv 2009/71/Euratom upprättas ett gemensamt ramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar, som samtliga 27 medlemsstater har ställt sig bakom, och detta direktiv om hantering av radioaktivt avfall (KOM(2010) 618) är en logisk fortsättning.

2.9   Det faller inom de enskilda medlemsstaternas ansvarsområde att utforma energimix och välja om de vill utnyttja kärnkraft eller ej, och detta tas därför inte upp i direktivet. Radioaktivt avfall är emellertid ett oundvikligt resultat av kärnkraften. Det finns i betydande mängd och utgör potentiellt ett allvarligt gränsöverskridande hot under lång tid. Även om man i dag skulle avbryta driften vid kärnkraftverken måste vi hantera det avfall som redan finns. Det ligger i samtliga EU-medborgares intresse att radioaktivt avfall deponeras på ett så säkert sätt som möjligt. Det är mot denna bakgrund som kommissionen har lagt fram ett förslag till direktiv om ett ramverk för att säkerställa en ansvarsfull hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.

2.10   Kommittén behandlade senast denna fråga 2003 (1) och betonade då att man omgående måste finna en lösning mot bakgrund av utvidgningen samt underströk vikten av principen att förorenaren ska betala. Förslaget till direktiv som behandlades i 2003 års yttrande antogs aldrig eftersom medlemsstaterna ansåg att vissa aspekter var alltför normativa och begärde mer tid för eftertanke.

3.   Sammanfattning av förslaget till direktiv

3.1   Senast fyra år efter det att direktivet har antagits ska medlemsstaterna utarbeta och lägga fram nationella program där de ska ange var avfallet för närvarande lagras och vilka planer som finns för hantering och slutförvaring.

3.2   Direktivet kommer att innehålla ett rättsligt bindande och verkställbart ramverk som ska se till att medlemsstaterna tillämpar de gemensamma standarder som utvecklats av Internationella atomenergiorganet (IAEA) vid samtliga etapper av hanteringen av använt bränsle och radioaktivt avfall fram till slutförvaringen.

3.3   De nationella programmen ska innehålla en förteckning över allt radioaktivt avfall, hanteringsplaner från generering till slutförvaring, planer för perioden efter stängningen av en slutförvarsanläggning, beskrivning av forsknings- och utvecklingsverksamhet, tidsramar för och etappmål i genomförandet, en beskrivning av all verksamhet som krävs för att tillämpa slutförvarslösningar, kostnadsbedömningar och den finansieringsmodell som valts. Direktivet anger inte någon slutförvaringsmodell som skulle vara att föredra.

3.4   Förslaget till direktiv innehåller en artikel om insyn, som syftar till att garantera att allmänheten har tillgång till information och kan delta aktivt i beslutsprocessen som rör vissa aspekter av hanteringen av radioaktivt avfall.

3.5   Medlemsstaterna ska rapportera till kommissionen om tillämpningen av dessa krav, och kommissionen kommer sedan att lägga fram en rapport för rådet och Europaparlamentet om de framsteg som gjorts. Medlemsstaterna ska också genomföra internationella inbördes granskningar av de nationella programmen, och resultatet av dessa kommer också att rapporteras till medlemsstaterna och kommissionen.

4.   Allmänna kommentarer

4.1   I detta yttrande behandlar kommittén främst det praktiska och akuta problem som förekomsten och den fortsatta alstringen av radioaktivt avfall innebär. Den största delen av detta avfall (över 90 %) kommer från verksamhet som rör kärnenergiproduktion. Det är medlemsstaterna som väljer om de vill utnyttja eller öka andelen kärnkraft i sin energimix, men de långsiktiga konsekvenserna av avfallshanteringen kan få gränsöverskridande (och generationsöverskridande) följder.

4.2   Allmänhetens attityd till kärnkraft i länder med kärnkraftverk skulle i hög grad påverkas (i positiv riktning) om man kunde garantera en säker och permanent lösning när det gäller hanteringen av radioaktivt avfall (Attityder till radioaktivt avfall, Eurobarometern, juni 2008). Det som främst står i vägen för en sådan tillförsikt är den fara som högaktivt avfall under lång tid utgör, ovissheten om hur säkra de geologiska djupförvaren är, frågan huruvida riskerna med sådana platser kommer att fortsätta att beaktas av allmänheten under framtida generationer samt osäkerheten om det finns andra förvaringsmetoder som är genomförbara.

4.3   Med tanke på att arbetet med att hitta lösningar för den långsiktiga avfallshanteringen går långsamt i vissa medlemsstater skulle det föreslagna direktivet, som även det har tagit några år att utarbeta, kunna stimulera utarbetandet av heltäckande nationella program för hanteringen. Det finns i dag exempel på bra metoder som kan användas som utgångspunkt. Förslaget till direktiv syftar till att göra de viktigaste aspekterna av de standarder som man enats om inom Internationella atomenergiorganet (IAEA) rättsligt bindande och verkställbara genom EU-lagstiftningen, vilket EESK välkomnar.

4.4   EU har redan en omfattande avfallslagstiftning, även vad gäller farligt avfall (2). Även om det tydligt framgår i direktivet att det inte bygger på denna lagstiftning utan har en annan rättslig grund, nämligen kapitel 3 i Euratomfördraget, bör man utnyttja möjligheten att i skälen i det föreslagna direktivet stödja sig på de principer som den befintliga lagstiftningen om farligt avfall innehåller.

4.5   Principen att förorenaren ska betala har försvagats genom kravet på att förslagen om avfallshanering ska grundas på tillräcklig och säker finansiering, ”varvid erforderlig hänsyn ska tas till det ansvar som producenterna av det radioaktiva avfallet har”. Detta kan ge upphov till frågor om statlig korssubventionering och i förlängningen om konkurrensen på energimarknaden. Kommittén rekommenderar därför att det i direktivet tydligt slås fast att finansieringen av avfallshanteringen ska ske i enlighet med principen om att förorenaren betalar (i detta fall det företag som har förorsakat det radioaktiva avfallet genom att driva kärnkraftverk), förutom i händelse av force majeure, då staten kan behöva ingripa.

4.6   Kommittén konstaterar att endast radioaktivt avfall från civil verksamhet omfattas av bestämmelserna i direktivet. I vissa länder har betydande resurser avsatts för hanteringen av militärt radioaktivt avfall. Gemensamma militära/civila program skulle helt klart innebära att ytterligare säkerhetsaspekter måste beaktas, men eftersom hanteringen av radioaktivt avfall från icke-civil verksamhet kan kräva omfattande tekniska och finansiella resurser liksom förvaringskapacitet i vissa medlemsstater bör mer specifika kopplingar till detta direktiv övervägas.

5.   Särskilda kommentarer

5.1   Radioaktivt avfall är uttryckligen undantaget från EU:s avfallsdirektiv (3), men dessa innehåller många värdefulla principer som man bör ta hänsyn till. EESK föreslår därför att det i skälen i det aktuella direktivet direkt hänvisas till direktivet om farligt avfall (91/689/EEC) och att det anges att detta direktiv är ett komplement till det förra.

5.2   Kommittén föreslår att de ”godkända utsläpp”, som genom artikel 2.3 undantas från bestämmelserna, faktiskt bör omfattas av direktivet. Det finns i dag ingen gemensam syn i EU på regleringen av sådana utsläpp, och på grund av olika tolkningar uppstår fortfarande tvister mellan medlemsstaterna (till exempel mellan Storbritannien och Irland om utsläpp i Irländska sjön).

5.3   Kommittén har alltid ställt sig bakom EU:s strävan efter att förebygga avfall, i enlighet med prioriteringarna i direktivet om avfall (2006/12/EG). I likhet med en rad andra industrier ger kärnkraftsproduktionen upphov till omfattande mängder farligt avfall. Medlemsstaterna är i dag oeniga om huruvida det kommer att finnas ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbara alternativ till kärnkraft och därmed om det är oundvikligt att radioaktivt avfall även fortsättningsvis kommer att produceras. För att lösa detta problem, och med tanke på att de flesta av kommitténs ledamöter delar uppfattningen att kärnkraft måste spela en roll i EU:s övergång till en ekonomi med låga koldioxidutsläpp, föreslår EESK att det i direktivet framgår att den bästa lösningen är att eliminera huvuddelen av det radioaktiva avfallet vid källan i takt med att förbättrade och hållbara alternativ utvecklas.

5.4   I artikel 3.3 definieras ”slutförvaring” som deponering av använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall i en godkänd anläggning utan avsikt att återvinna det. Kommittén konstaterar att det finns olika uppfattningar när det gäller huruvida avfallet kan upparbetas och återvinnas. Kommittén anser att man inte får utesluta dessa båda aspekter när förvaringskoncept utformas, samtidigt som bestämmelserna om relevant säkerhetsbevisning beaktas.

5.5   I artikel 4.3 anges att radioaktivt avfall ska slutförvaras i den medlemsstat som det genererades i, såvida inte avtal har slutits mellan medlemsstater om att använda slutförvarsanläggningar i en av medlemsstaterna gemensamt. Kommittén anser att detta alternativ bör användas intensivt så att man på bästa möjliga sätt använder de mycket lämpliga förvaringsplatser som finns. Kommittén välkomnar denna tydliga strategi som både innebär att det radioaktiva avfall som genereras av medlemsstaterna uteslutande ska hanteras i EU och att det ges möjlighet att utveckla gemensamma anläggningar. Det har konstaterats att detta inte utesluter att upparbetat avfall från upparbetning av använt bränsle skickas tillbaka till ursprungsländerna utanför EU. För att undvika tveksamheter föreslås emellertid att denna punkt klargörs i antingen motiveringen eller skälen.

5.6   Kommittén ifrågasätter om en självutvärdering av medlemsstaternas program vart tionde år tillsammans med en internationell inbördes granskning (artikel 16) kommer att göra det möjligt att stärka kunskaperna och bästa praxis fullt ut. Det är också osäkert om analyserna konsekvent kommer att genomföras på ett tillräckligt objektivt, grundligt och oberoende sätt. Rapporteringen och det tillhörande arbetet kommer att orsaka stora kostnader för medlemsstaterna, och kommittén anser att det på sikt behöver upprättas ett kontrollorgan som ska övervaka hanteringen av radioaktivt avfall i EU. Detta skulle inte bara höja kvaliteten på rapporteringen och bästa praxis utan också fungera som en effektiv mekanism för kostnadsfördelning och bidra till att underbygga direktivet om kärnsäkerhet (4).

5.7   Kommittén välkomnar uttryckligen att kommissionen också har för avsikt att fortsätta att stödja forskning om geologisk förvaring av radioaktivt avfall och samordna forskning inom EU. Kommittén betonar att dessa program bör främjas på ett lämpligt sätt och inom en bred krets och uppmanar medlemsstaterna att ta upp denna fråga i sina nationella forskningsprogram och i forskningssamarbeten inom kommissionens ramprogram för forskning och utveckling.

(1)  EUT C 133, 6.6.2003, s. 70.

(2)  EGT L 377, 31.12.1991, s. 20.

(3)  EUT L 312, 22.11.2008, s. 3.

(4)  EUT L 172, 2.7.2009, s. 18.