52007DC0806

[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 17.12.2007

KOM(2007) 806 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET OCH REVISIONSRÄTTEN

Förebyggande av bedrägerier med hjälp av erfarenheter från det operativa arbetet: en dynamisk bedrägerisäkring {SEK(2007) 1676}

1. INLEDNING

Bedrägerier, korruption och övrig olaglig verksamhet som påverkar Europeiska unionens ekonomiska intressen utnyttjar kryphål eller kringgår de rutiner som inrättats för att förvalta och kontrollera EU:s medel. För att förebygga bedrägerier och korruption inom alla sektorer av EU:s budget – både på inkomst- och utgiftssidan[1] – är det därför mycket viktigt att utanordnarna med OLAF:s hjälp fortsätter förbättra de förebyggande insatserna mot bedrägerier i samband med budgetförvaltningen.[2]

Det här meddelandet beskriver kommissionens nya metoder för att bedrägerisäkra lagstiftning och avtal samt förvaltnings- och kontrollsystem. Det ersätter kommissionens meddelande om skydd mot bedrägerier genom heltäckande lagstiftning och i kontraktsförvaltningen[3] som kommissionen antog den 7 november 2001 i samband med genomförandet av åtgärd 94 i vitboken om reformen av kommissionen[4] .

2. BAKGRUND

2.1. OLAF och reformen

Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) inrättades 1999. Byrån fullgör sitt uppdrag att bekämpa bedrägerier genom att självständigt utföra oberoende utredningar. Byrån är också en av kommissionens tjänsteavdelningar och bidrar i den egenskapen till att utforma EU:s strategi mot bedrägerier och bereda förslag som behövs för att skapa eller stärka lagstiftningen på området.

År 2000 inledde kommissionen en förvaltningsreform.[5] Budgetförvaltningen moderniserades genom att utanordnarnas uppgifter och ansvar utvidgades.

Vitboken om reformen av kommissionen innehöll åtgärder om bättre användning av kunskapen inom EU-institutionerna för att bättre kunna förebygga oegentligheter och bedrägerier. Det förebyggande arbetet beskrevs närmare i kommissionens meddelande ”Skydd av gemenskapernas ekonomiska intressen – Bedrägeribekämpning – För en gemensam övergripande strategi”.[6]

Åtgärd 94 i den andra delen av vitboken om reformen avser ”bedrägerisäker” lagstiftning och handläggning av kontrakt och innehåller följande:

”För att bättre skydda det nuvarande systemet mot bedrägerier kommer kommissionens avdelningar att uppmanas överlämna förslag till ny lagstiftning som kan påverka gemenskapsbudgeten till OLAF för en riskbedömning som en del i kommissionens interna remissförfarande. OLAF kommer också att bistå GD Budget i översynen av kommissionens system för kontraktsförvaltning (standardkontrakt, centrala kontraktsdatabaser, förvaltningshjälpmedel). OLAF kommer också att löpande ge råd om bedrägerisäkring under lagstiftningsprocessen. ”

2.2. Meddelandet om skydd mot bedrägerier genom heltäckande lagstiftning och i kontraktsförvaltningen

Syftet med 2001 års meddelande om bedrägerisäkring var att uppnå målet med vitboken om reformen och med kommissionens meddelande om en gemensam strategi för att bekämpa bedrägerier. Syftet var att utveckla en förebyggande företagskultur och täppa till kryphål i de rättsliga grunderna så att de bättre kan motstå bedrägerier eller annan olaglig verksamhet. De förebyggande åtgärder som beskrivs i meddelandet från 2001 omfattar både lagstiftning och avtalsförvaltning.

Bedrägerisäkring av lagstiftningen begränsades till särskilt känsliga rättsakter. Genom att identifiera särskilt utsatta områden inom EU:s politik kunde remissförfarandet målinriktas. I meddelandet infördes ett särskilt samarbetsförfarande i fyra faser:

1. Fastställande av kriterier för identifiering av riskbenägna områden

2. Identifiering av högrisksektorer

3. Identifiering av känsliga lagstiftningsprojekt som bör bedrägerisäkras innan de antas

4. Samråd med OLAF under det förberedande skedet.

Att förebygga bedrägerier och oegentligheter i kontraktsförvaltningen – vilket var den andra aspekten i 2001 års meddelande – ska ske på två nivåer:

5. Central utarbetning av standardavtal för upphandling och bidrag (GD Budget) med harmoniserade avtalsbestämmelser och upphandlingsförfaranden. Standardavtal och kontrakt som kan användas av alla kommissionens avdelningar utarbetades och vägledningar och riktlinjer (”vademecum”, cirkulär osv.) offentliggjordes.

6. I de kontraktsförvaltande enheterna utarbetades olika instrument för användning inom respektive enhet. En del är av särskilt intresse, t.ex. standardavtal och lokala databaser av vilka en del kan konsulteras via kommissionens bokföringsdatabas.

2.3. Behovet av en ny metod för bedrägerisäkring

Målen med bedrägerisäkringsarbetet har uppnåtts. OLAF deltog i stor utsträckning i de på varandra följande omarbetningarna av de rättsakter som är tillämpliga på EU:s budgetgenomförande och i antagandet av de rättsliga grunder och standardbestämmelser som kommissionens avdelningar utarbetade i budgetarbetet. Ytterligare information finns i den bilagda rapporten om resultaten i bedrägerisäkringsarbetet.

De viktigaste budgetbestämmelserna för de kommande åren har redan bedrägerisäkrats, antingen via formell bedrägerisäkring eller genom internt samråd. Standardbestämmelser om bedrägerisäkring har utarbetats och den rättsliga ramen för EU:s budgetgenomförande är nu stabil. Det förebyggande arbete som beskrevs i 2001 års meddelande är därför idag inte längre så högaktuellt. De nya metoderna har samma mål som internrevisionsnormerna i dokumentet ” Internal Control Standards for Effective Management ”, särskilt norm 2, 7 och 8.

Kommissionen driver dessutom en förenklingspolitik som delvis är avsedd att ” eftersträva ytterligare konsolidering, rationalisering och förenkling av interna förfaranden och arbetsmetoder för att främja effektiviteten och skapa en bättre balans mellan risknivåerna och kostnaderna för kontroller ”[7]. Därför bör samrådet med OLAF i det förberedande skedet göras mer flexibelt.

3. NYA METODER

3.1. Tanken bakom de nya metoderna

Den nya metoden för bedrägerisäkring bygger huvudsakligen på erfarenheterna från OLAF:s operativa arbete. Genom att utnyttja resultaten från det operativa arbetet skapas en ny koppling mellan praktiska erfarenheter från fältet och de åtgärder som antas av olika EU-institutioner för att förebygga bedrägerier och oegentligheter. OLAF:s kunskaper från det operativa och analytiska arbetet utnyttjas bättre och delas med kommissionens övriga avdelningar och med EU-institutionerna och EU:s olika organ.

De nya metoderna innebär att dra konsekvenserna av utförda utredningar och analyser samt vidarebefordra dem till lämpliga instanser. OLAF kommer till exempel att stödja avdelningar som har att verkställa EU:s politik i arbetet för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen och kommer att utfärda rekommendationer för att få så god säkerhet som möjligt mot bedrägerier, korruption och oegentligheter.

För att få resultat kräver metoden att behöriga myndigheter och avdelningar följer upp åtgärderna.

Systematiska oegentligheter och svagheter kommer att ägnas särskild uppmärksamhet, i synnerhet om enkla och billiga lösningar är möjliga (t.ex. att förbättra standardklausuler eller standardformulär såsom intyg om att intressekonflikt inte föreligger, utvidga informationsutbytet mellan olika avdelningar eller omarbeta handledningar).

3.2. Förväntade förbättringar

De nya metoderna för bedrägerisäkring förväntas ge utredningarna större effekt för att förebygga bedrägerier, korruption, oegentligheter och annan olaglig verksamhet som skadar EU:s ekonomiska intressen.

Resultatet väntas bli ett mer proaktivt, tillgångsbaserat informationsflöde som inte längre är beroende av kommissionens interna samråd om förslag som avser budgetgenomförandet.

OLAF kommer att utvidga stödet till kommissionens övriga avdelningar genom att erbjuda en målinriktad analys som bygger på byråns utrednings- och analysverksamhet. Resultaten av bedrägerisäkringen kommer att ställas till förfogande för alla berörda avdelningar, EU-institutioner och organ (se punkterna 5.1, 5.2 och 5.3).

3.3. Dagens interna samråd

Kommissionens avdelningar kommer på begäran att kunna fortsätta använda den typ av samråd som idag används i det förberedande arbetet om sådana förslag till lagstiftning som anges i 2001 års meddelande (och om särskilda risker eller problem som upptäckts av den avdelning som ansvarar för förslaget). En genomgång av de olika rättsakter som ska omfattas av sådana samråd finns i det bilagda arbetsdokumentet om resultaten av 2001 års meddelande.

När standardavtal om upphandling och bidrag utarbetas kommer man att fortsätta samråda i det förberedande skedet. DG Budget kommer att fortsätta uppdatera befintliga standardavtal, bidragsavtal och beslut om bidrag utifrån gjorda erfarenheter och efter lagändringar och kommer vid behov även att utarbeta nya mallar.

4. GRADVIS GENOMFÖRANDE AV DE NYA METODERNA

Enligt de nya metoderna ska utredningarna utgöra basen för stödet till kommissionens avdelningar, EU-institutionerna och EU-organen medan analysverksamheten ska tillhandahålla riskbedömningar för tematisk bedrägerisäkring.

Bedrägerisäkringen och analysverksamheten kompletterar varandra. Bedrägerisäkringsprocessen fokuserar på sådana frågor som kräver en grundlig tematisk behandling via riskanalys, vilket i sin tur ger information som kan utnyttjas i bedrägerisäkringen.

4.1. Ett brett informationsunderlag

Bedrägerisäkringen kan använda alla informationskällor.

OLAF kommer att analysera sin utredningsverksamhet på ett strukturerat och tvärfackligt sätt. Analysen kommer att göras även med hänsyn till uppgifter som framkommit vid interna och externa utredningar eller andra operativa insatser som OLAF genomfört.

Utöver den lagstadgade skyldigheten att upplysa kommissionen och OLAF vid konkreta bedrägerimisstankar kommer de nya metoderna för bedrägerisäkring att ge ett bättre informationsflöde mellan tillsynsorganen. Resultaten från revisioner kommer också att ingå i informationen, i synnerhet sådana upptäckter som tjänsten för internrevision (IAS) gjort vid revision. IAS informerar OLAF om sådana systematiska oegentligheter som framkommit vid revisionen och eventuellt kan utgöra en risk för bedrägerier. Uppgifter om eventuella systematiska oegentligheter ska också lämnas till OLAF av enheterna för internrevision (IAC) och av dem som utför efterhandskontroller vid de operativa avdelningarna (via revisionsverktyget ABAC).

När så är lämpligt kan revisionsrättens rapporter och rön samt revisionsrapporter från utanordnande generaldirektorat berika bedrägerisäkringsanalysen. Svagheter framkommer tydligt i de årliga verksamhetsrapporterna och andra rapporter från ledningen, och analysen kompletteras av de åtgärder som vidtagits på OLAF:s rekommendation.

Uppgifter från medlemsstaternas myndigheter, däribland revisions- och tillsynsorgan, blir ytterligare ett bidrag till de nya metoderna. De oegentligheter som anmäls av nationella myndigheter enligt EG-rätten[8] ger indikationer på potentiella risker. Det är inte heller uteslutet att i bedrägerisäkringsanalysen även använda nationella rättsfall med direkt koppling till skyddet av EU:s ekonomiska intressen.

4.2. Huvuddrag i bedrägerisäkringen

Arbetet ser i stora drag ut som följer:

7. Upplysningar samlas in från utredningar och övrig operativ verksamhet samt från andra externa källor (se punkt 4.1). Upplysningarna i enskilda ärenden anonymiseras för att inte röja personuppgifter, konfidentiella eller känsliga upplysningar.

8. De insamlade uppgifterna analyseras för att identifiera eventuella svagheter i lagstiftningen, avtalen eller i systemen för förvaltning och kontroll. Därefter analyseras ärendena.

9. Rekommendationer utarbetas för att undanröja de upptäckta svagheterna eller förbättra säkerheten mot bedrägerier, korruption och annan olaglig verksamhet.

10. Rönen och rekommendationerna överlämnas till kommissionens avdelningar, EU-institutioner och organ.

11. Återkoppling lämnas av kommissionens avdelningar, samt EU-institutioner och organ.

5. REKOMMENDATIONER OCH ANDRA INSTRUMENT FÖR INFORMATIONSUTBYTE

Den arbetsgång som beskrivs ovan har utformats för att ge resultat i form av rekommendationer för bedrägerisäkring som kan ställas direkt till kommissionens avdelningar, berörda EU-institutioner och organ. Rekommendationerna kan lämnas antingen individuellt eller gemensamt, i synnerhet om de avser närbesläktade politikområden.

OLAF:s rekommendationer är inte bindande. De kan vid behov diskuteras i en öppen och flexibel dialog med dem rekommendationerna riktar sig till.

Det är kommissionens avdelningar, samt övriga berörda EU-institutioner och organ som har ansvaret för att genomföra de lämnade rekommendationerna. I det ansvaret ingår att analysera kostnadseffektiviteten och den administrativa börda de medför.

5.1. Från fall till fall

OLAF kommer att lämna rekommendationer från fall till fall när skyddet av EU:s ekonomiska intressen kräver särskilda insatser från vissa avdelningar, EU-institutioner eller organ.

De berörda avdelningarna kommer att uppmanas att utarbeta eller vidta lämpliga åtgärder för att undanröja eller minska särskilda risker som identifierats av OLAF. Kommissionens berörda avdelningar ska dessutom lämna återkoppling till OLAF om de åtgärder som vidtagits för att skydda EU:s ekonomiska intressen, och övriga EU-institutioner och organ kommer att uppmanas att göra detsamma.

5.2. Allmänna rekommendationer och sammanställning av liknande fall

Rekommendationerna kommer också att göras allmänt tillgängliga för berörda aktörer, med utgångspunkt i den riskanalys som gjorts och de bedrägerimönster som framkommit vid genomgången av en rad närbesläktade bedrägeriärenden. Kommissionens berörda avdelningar ska lämna återkoppling till OLAF om de åtgärder de sedan vidtar för att förebygga sådana situationer inom ramen för sina ansvarsområden, och övriga EU-institutioner och organ kommer att uppmanas att göra detsamma.

En sammanställning av avidentifierade ärenden, med en beskrivning av vilka mönster bedrägerierna och oegentligheterna följer liksom av arbetsmetoderna, kommer att sammanställas och hållas tillgänglig för sådan kommissionspersonal som bör ha tillgång till upplysningarna (och personal från andra institutioner när det är lämpligt).

5.3. Handbok om hur bedrägerier kan förebyggas

Kommissionens initiativ SEM 2000 ( Sound and Efficient Management )[9] inleddes år 1995. De två första etapperna skulle förbättra den ekonomiska förvaltningen vid kommissionen, medan den tredje etappen skulle förbättra förvaltningen av den del av gemenskapens budget som förvaltas av medlemsstaterna (närmare 80 %).

Kommissionen utarbetade en handbok för analys av bedrägerikänslighet[10] som en uppföljning av rekommendation nr 7 i meddelandet SEM 2000[11]. Handboken som togs fram av kommissionens generalsekretariat är fortfarande tillgänglig som stöd för sådan personal vid kommissionen som arbetar med ekonomisk förvaltning och skydd av EU:s ekonomiska intressen.

En ny version av handboken ska tas fram av kommissionen under OLAF:s ansvar och göras tillgänglig för alla aktörer, däribland medlemsstaterna. Handboken ska bygga på uppgifterna från bedrägerisäkringsarbetet och utformas som ett webbaserat verktyg. Vid behov kan handboken delas upp och tillhandahållas i separata delar, t.ex. för närbesläktade politikområden.

5.4. Upplysningar till kontroll- och revisionsorgan

När de nya metoderna för bedrägerisäkring tillämpas kommer särskild uppmärksamhet att ägnas åt strukturella svagheter eller svagheter som är inbyggda i systemet och som inte redan analyserats av revisions- och kontrollorgan eller som inte upptäckts vid andra systematiska kontroller. Uppgifterna om svagheter i systemet eller möjliga kryphål i förvaltningssystemen vid EU-institutionerna kommer att vidarebefordras till ledningen, tjänsten för internrevision, de berörda enheterna för internrevision (IAC) eller internrevisorerna vid andra EU-institutioner och organ.

5.5. Flexibla nya metoder

För att den nya politiken för bedrägerisäkring varaktigt ska kunna hindra bedrägerier och systematiska oegentligheter måste den vara flexibel och snabbt kunna anpassas till en föränderlig verklighet.

OLAF kommer fortlöpande att bedöma om bedrägerisäkringsarbetet bör fokusera på vissa områden och anpassa analysarbetet för att maximera effektiviteten. I något skede kan verksamheten därför behöva inriktas på vissa områden av EU:s budget, beroende på vilka risker eller känsliga områden som framkommit och på tillgängliga resurser. Bedrägerisäkringsarbetet kommer inledningsvis att inriktas på de direkta utgifterna.

6. SAMMANFATTNING

Syftet med den nya politik för bedrägerisäkring som beskrivs i det här meddelandet är att bättre kunna förebygga bedrägeri och korruption med utgångspunkt i erfarenheterna från OLAF:s utredningar och övriga operativa verksamhet.

Resultaten av arbetet kommer att tillställas kommissionens avdelningar och övriga berörda institutioner samt delas med de medlemsstater som deltar i förvaltningen eller kontrollen av EU:s intäkter och utgifter. De första resultaten väntas under andra halvåret 2008 och kommer att uttryckas som rekommendationer från fall till fall och en sammanställning av ärenden som liknar varandra.

Efter en försöksperiod på tre år ska arbetet enligt metoderna i det här meddelandet utvärderas.

Kommissionen ska rapportera om bedrägerisäkringsarbetet i sin årliga rapport om kampen mot bedrägerier, som offentliggörs enligt artikel 280 i fördraget.

7. BILAGOR

12. Flödesschema över arbetsgången.

13. Internt arbetsdokument ” Achievements of the fraud-proofing mechanism set up under the Commission communication on fraud proofing of legislation and contract management adopted on 7 November 2001 ”.

[pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic]

[1] Rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, EGT L 312, 23.12.1995, s. 1.

[2] Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, senast ändrad genom rådets förordning (EG, Euratom) nr 1995/2006 av den 13 december 2006.

[3] Meddelande från kommissionen om skydd mot bedrägerier genom heltäckande lagstiftning och i kontraktsförvaltningen, SEK(2001) 2029, 7.11.2001 — ej offentliggjort i EUT. Se dock punkt 3.3.

[4] Reformen av kommissionen – Vitbok – del I (KOM(2000) 200 slutlig).

[5] Reformen av kommissionen – Vitbok – del II – Handlingsplan, av den 5 april 2000, KOM(2000) 200 slutlig, del 2.

[6] KOM(2000) 358 slutlig.

[7] Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet ”Lägesrapport om reformen av kommissionen – efter reformmandatet, KOM(2005) 668 slutlig av den 21 december 2005.

[8] Kommissionens förordning (EG) nr 1681/94 av den 11 juli 1994 om oriktigheter och återvinning av belopp som felaktigt har utbetalats i samband med finansieringen av strukturpolitiken och om organisationen av ett informationssystem på detta område, EGT L 178, 12.7.1994, s. 43–46 och Kommissionens förordning (EG) nr 1848/2006 av den 14 december 2006 om oegentligheter och återvinning av belopp som felaktigt har utbetalats i samband med finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken och om organisationen av ett uppgiftssystem på detta område och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 595/91.

[9] Kommissionens initiativ SEM 2000 ( Sound and efficient management ), Europeiska kommissionens allmänna rapport om Europeiska unionens verksamhet 1995, punkt 976.

[10] ” Guide to testing for vulnerability to fraud ”, dokument SG/C/3/ED D96 av den 6 maj 1996, ej offentliggjort i EUT [ej översatt till svenska].

[11] Internt beslut (tillgängligt enbart på franska). Meddelande från kommissionen antaget efter Anita Gradins not om en lagstiftning utan kryphål för bedrägerier och genomförandet av rekommendation nr 7 i SEM 2000 fas II, SEK(1996) 1802, version 4 av den 11 oktober 1996.