19.10.2016   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

L 282/63

(1)

Genom tidningsartiklar publicerade i december 2014 fick kommissionen kännedom om den ändring som under 2014 genomfördes i 2008 års ungerska lag om livsmedelskedjan, där inspektionsavgiften i livsmedelskedjan regleras. Genom en skrivelse av den 17 mars 2015 skickade kommissionen en begäran om upplysningar till de ungerska myndigheterna, som svarade genom en skrivelse av den 16 april 2015.

(2)

Genom en skrivelse av den 15 juli 2015 underrättade kommissionen Ungern om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat fördraget) avseende denna stödåtgärd (nedan kallat inledningsbeslutet). I inledningsbeslutet krävde kommissionen även att utbetalningen av stöd omedelbart skulle avbrytas, i enlighet med artikel 11.1 i förordning (EG) nr 659/1999 (2).

(3)

Inledningsbeslutet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning  (3). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödet i fråga.

(4)

Kommissionen har mottagit synpunkter från en berörd part. Genom en skrivelse av den 13 oktober 2015 översände kommissionen dessa synpunkter till Ungern, som gavs tillfälle att bemöta dem. Ungern tog inte ställning till synpunkterna.

(5)

Bestämmelserna om inspektionsavgiften i livsmedelskedjan fastställs i 2008 års lag XLVI om livsmedelskedjan och offentlig tillsyn därav (nedan kallad lagen om livsmedelskedjan) och dekret nr 40 av den 27 april 2012 utfärdat av ministern för landsbygdsutveckling gällande reglerna för att anmäla och betala inspektionsavgiften i livsmedelskedjan. I enlighet med lagen om livsmedelskedjan måste företag som betraktas som näringsidkare i livsmedelskedjan betala avgiften utifrån den ekonomiska omsättning som genererats av vissa av deras verksamheter. I lagen finns en förteckning över de verksamheter (4) där företagen är tvungna att betala inspektionsavgiften.

(6)

Samtliga företag (bolag och andra juridiska personer, men också privatpersoner verksamma som egenföretagare eller primärproducenter) i Ungern vars verksamhet inom något av ovan nämnda områden genererade ekonomisk omsättning under det år som föregick anmälan ska betala inspektionsavgiften i livsmedelskedjan. Syftet med inspektionsavgiften i livsmedelskedjan är att täcka de kostnader som uppstår hos den nationella myndigheten för säkerhet i livsmedelskedjan (en statlig myndighet) i samband med vissa reglerings- och tillsynsuppgifter. Tillsynsavgiften beräknas årligen och den person av vilken avgiften uppbärs är skyldig att deklarera och betala avgiften, oavsett om särskilda kontroller genomförts på plats eller ej.

(7)

Fram till den 31 december 2014 var alla näringsidkare i livsmedelskedjan enligt lagen om livsmedelskedjan tvungna att betala avgiften i förhållande till den berörda ekonomiska omsättningen till en fast sats på 0,1 %.

(8)

Den insamlade inspektionsavgiften i livsmedelskedjan får spenderas endast på de arbetsuppgifter som fastställs i strategin för säkerhet i livsmedelskedjan och de verksamheter som utförs av myndigheten för livsmedelskedjan.

(9)

Till följd av den ändring av artikel 47/B i lagen om livsmedelskedjan som genomfördes genom 2014 års lag LXXIV (5), vilken trädde i kraft den 1 januari 2015 (nedan kallad 2014 års ändring), infördes särskilda regler för att beräkna den inspektionsavgift som skulle tillämpas på ekonomisk omsättning genererad av verksamheter som säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning (6) på den ungerska marknaden.

(10)

Genom 2014 års ändring av lagen om livsmedelskedjan infördes en progressiv avgiftsstruktur för näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning (7), med avgiftssatser på mellan 0 och 6 %. Närmare bestämt tillämpades följande avgiftssatser på omsättning som omfattades av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan:

(11)

Enligt 2014 års ändring av lagen om livsmedelskedjan fortsatte alla övriga näringsidkare i livsmedelskedjan att omfattas av den avgift som beräknades utifrån den berörda omsättningen till en fast sats på 0,1 %.

(12)

Varken i den ändrade bestämmelsen i den ungerska lagen om livsmedelskedjan eller i bestämmelsens motivering görs någon hänvisning till skälen bakom införandet av särskilda regler när det gäller avgiftssatsen för butiker som säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning. Det ges heller ingen förklaring till hur de olika omsättningsintervallen och de motsvarande avgiftssatserna fastställs.

(13)

Livsmedelskedjans näringsidkare är anmälningsskyldiga för avgiften. Den betalas halvårsvis i två lika stora belopp senast den 31 juli respektive den 31 januari. I lagen fastställs också förenklade förfaranden för de fall där avgiften understiger 1 000 forinter (ca 3,20 euro). I dessa fall måste avgiften fortfarande anmälas, men behöver inte betalas.

(14)

En straffavgift för sena betalningar tillkommer alla inspektionsavgifter som inte betalats inom tidsfristen. En standardiserad straffavgift kan åläggas sådana personer eller enheter som omfattas av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan och som inte fullgör sina anmälningsskyldigheter, eller som fullgör dem för sent, ofullständigt eller med felaktiga uppgifter.

(15)

Kommissionen inledde det formella granskningsförfarandet eftersom kommissionen i detta skede ansåg att den progressiva avgiftsstrukturen (satserna och omsättningsintervallen) som infördes genom 2014 års ändring utgjorde olagligt och oförenligt statligt stöd.

(16)

Kommissionen ansåg särskilt att de progressiva avgifter som infördes genom 2014 års ändring särskiljer företagen baserat på deras omsättning och därmed deras storlek, vilket ger en selektiv fördel till de företag som har en mindre omsättning och alltså är mindre. Ungern hade inte tillhandahållit bevis på att den progressiva avgiftsstruktur som tillämpas på butiker som säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning, såsom stormarknader, motsvaras av ett liknande progressivitetsmönster för de kostnader som den nationella myndigheten för säkerhet i livsmedelskedjan får beräkna för att inspektera dessa butiker. Ungern hade därmed inte visat att åtgärden var motiverad på grundval av skattesystemets art eller generella utformning. Kommissionen konstaterade därför att den berörda åtgärden utgör statligt stöd, eftersom alla övriga villkor som anges i artikel 107.1 i fördraget uppenbarligen har uppfyllts.

(17)

Slutligen uttryckte kommissionen tvivel om huruvida denna åtgärd är förenlig med den inre marknaden. Kommissionen erinrade särskilt om att den inte kan förklara en stödåtgärd förenlig om den samtidigt strider mot andra unionsbestämmelser, såsom de grundläggande friheterna som fastställs i fördraget eller bestämmelserna i unionens direktiv och förordningar. I detta skede kunde kommissionen inte utesluta att åtgärden främst riktades mot utlandsägda företag, vilket skulle kunna innebära en överträdelse av artikel 49 i fördraget om den grundläggande etableringsfriheten, och uttryckte även tvivel om huruvida de skillnader i skattebehandling som följer av åtgärden var nödvändiga och stod i proportion till målet att fullgöra de skyldigheter som fastställs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004 (8).

(18)

Den ungerska regeringen överlämnade den 27 oktober 2015 ett lagförslag till det ungerska parlamentet för att ändra 2008 års lag XLVI om livsmedelskedjan och offentlig tillsyn därav. Den 17 november 2015 antog det ungerska parlamentet 2015 års lag CLXXXII som ändrar 2008 års lag XLVI om livsmedelskedjan och offentlig tillsyn därav, vilket offentliggjordes i Ungerns officiella tidning (Magyar Közlöny) nr 182/2015 den 26 november 2015. Den nya lagen trädde i kraft på den 31:a dagen efter dess offentliggörande, dvs. den 27 december 2015.

(19)

Lagändringen i november 2015 upphävde den progressiva avgiftsstruktur som införts genom 2014 års ändring och återinförde en fast inspektionsavgift på 0,1 % för alla näringsidkare i livsmedelskedjan, precis som före 2014 års ändring av lagen.

(20)

Ungern översände inga synpunkter till kommissionen som svar på inledningsbeslutet.

(21)

Genom en skrivelse av den 16 september 2015 adresserad till kommissionsledamoten med ansvar för konkurrens, skickade Ungern i stället ett förslag till kommissionen om ändring av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan. Enligt detta förslag skulle nollprocentsatsen upphävas och i stället för den progressiva avgiftsstrukturen med åtta satser (på mellan 0 och 6 %) skulle ett system med två avgiftssatser införas (0,1 % för näringsidkare inom detaljhandeln med låg omsättning och 0,3 % för näringsidkare inom detaljhandeln med högre omsättning).

(22)

Genom en skrivelse av den 7 oktober 2015 informerade kommissionens avdelningar Ungern om att skillnaden mellan avgiftssatserna visserligen minskade med det nya förslaget, men förslaget innebar fortfarande en progressiv avgiftsstruktur, vilket vore problematiskt med tanke på att det handlade om statligt stöd, såvida förslaget inte motiverades av de vägledande principerna för systemet med inspektionsavgifter.

(23)

Genom en skrivelse av den 7 oktober 2015 skickade Ungern ytterligare information och uppgifter för att motivera den dubbla progressiva avgiftsstrukturen, vilken baserades på tillsynskostnaden för de största aktörerna på marknaden och andra kommersiella enheter. Ungern hävdade framför allt att de största aktörerna har komplexa strukturer, vilket gör kontrollerna mer komplicerade och kräver betydligt större resurser av de myndigheter som utför kontrollerna.

(24)

Till följd av Ungerns begäran om återkoppling av det förslag som lades fram i skrivelsen av den 16 september 2015 och den ytterligare information som framlades i skrivelsen av den 7 oktober 2015, översände kommissionens avdelningar en skrivelse till Ungern den 17 mars 2016 och informerade om att de uppgifter som inlämnats inte visar att tillsynskostnaderna ökar på samma sätt som avgiftssatserna i förhållande till omsättningen. Kommissionens avdelningar vidhöll framför allt sin uppfattning att de siffror som meddelats inte visade att inspektionskostnaderna för varje kontrollerad forint av omsättningen är tre gånger högre för företag som ligger under satsen 0,3 % jämfört med kostnaderna för de företag som ligger under satsen 0,1 %. Det progressiva systemet med två avgifter skulle därmed anses ge en selektiv fördel till de företag som omfattas av det lägre intervallet.

(25)

I slutändan överlämnade inte Ungern detta lagförslag till det ungerska parlamentet för att ändra 2008 års lag XLVI om livsmedelskedjan och offentlig tillsyn därav.

(26)

Kommissionen har mottagit synpunkter från en berörd part. Den berörda parten är verksam på den ungerska marknaden och instämmer i kommissionens bedömning i inledningsbeslutet. Den berörda parten gör gällande att åtgärden utformats för att specifikt riktas mot utländska företag, vilket parten hävdar är möjligt på grund av den ungerska detaljhandelsmarknadens struktur. Enligt denna part driver utländska företag inom detaljhandelssektorn i Ungern filialer eller dotterbolag, vilket ökar deras (konsoliderade) omsättningsnivå. Ungerska företag är däremot organiserade i ett franchisesystem, där varje enskild butik – eller ett begränsat antal av dem – drivs av en separat juridisk enhet som inte ingår i franchisegivarens affärsdrivande enhet eller koncern. Enligt de uppskattningar som lämnats av den berörda parten har utländska återförsäljare (affärsdrivande enheter) för närvarande en marknadsandel på omkring 50 % i Ungern, men står för omkring 95 % av volymen på inspektionsavgiften, medan ungerska detaljhandlare i allmänhet ligger inom de intervall där avgiften är 0 % eller 0,1 % enligt artikel 47/B i lagen om livsmedelskedjan.

(27)

Med andra ord ligger ungerska livsmedelsbutiker på grund av sitt franchisesystem automatiskt inom de lägre avgiftsintervallerna (med satser på 0 % eller 0,1 %), medan filialer/dotterbolag som har utländska moderbolag inom EU och som inte är organiserade i franchisesystem i allmänhet påverkas av höga avgiftsnivåer. Den berörda parten anser därmed att inspektionsavgiften i livsmedelskedjan ger en selektiv fördel både till mindre företag och till sådana företag som är verksamma inom detaljhandeln och som inte är organiserade i ett filialsystem, dvs. till ungerska företag kontra utländska företag.

(28)

Kommissionen har inte mottagit något svar från Ungern på den enda berörda partens synpunkter, vilka vidarebefordrades till Ungern genom en skrivelse av den 13 oktober 2015.

(29)

Kommissionen begränsar sin bedömning i det aktuella beslutet till bestämmelserna i 2014 års ändring av lagen om livsmedelskedjan, mer specifikt till den ändrade bestämmelsen som fastställer en progressiv avgiftsstruktur (satser och omsättningsintervall) för butiker som säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning enligt vad som anges i skäl 10.

(30)

I artikel 107.1 i fördraget fastställs följande: ”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”

(31)

Att klassificera en åtgärd som stöd i enlighet med denna bestämmelse kräver därför att följande kumulativa villkor uppfylls: i) åtgärden måste kunna tillskrivas staten och finansieras genom statliga resurser, ii) den måste ge mottagaren en fördel, iii) fördelen måste vara selektiv, och iv) åtgärden måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.

(32)

För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd måste den finansieras genom statliga medel och kunna tillskrivas en medlemsstat.

(33)

Eftersom åtgärden är resultatet av en lag utformad av det ungerska parlamentet, kan den uppenbart tillskrivas den ungerska staten. Ungerns argument är att avgiften inte kan tillskrivas den ungerska staten, eftersom avgiftens rättsliga grund är förordning (EG) nr 882/2004, men detta kan inte godtas.

(34)

Unionens domstolar har tidigare konstaterat att en skattelättnad antagen av en medlemsstat som genomför ett unionsdirektiv i enlighet med sina skyldigheter enligt fördraget inte kan tillskrivas medlemsstaten i fråga, utan härrör från en av unionens rättsakter och därför inte utgör statligt stöd (9). I förordning (EG) nr 882/2004 fastställs dock medlemsstaternas allmänna skyldigheter vilka inte ålägger medlemsstaterna att fastställa progressiva avgifter utifrån omsättning för genomförandet av kontroller, och 2014 års ändring kan inte anses härledas från en av unionens rättsakter. Enligt artikel 26 i förordning (EG) nr 882/2004 ska medlemsstaterna ”se till att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för att tillhandahålla nödvändig personal och andra resurser för offentlig kontroll genom den finansieringsform som anses lämplig, exempelvis allmän beskattning, avgifter eller pålagor.” I artikel 27.1 fastställs följande: ”Medlemsstaterna får ta ut avgifter eller pålagor för att täcka kostnaderna för offentlig kontroll”. Det är därmed den enskilda medlemsstatens ansvar att fastställa avgiftsbeloppet inom gränserna för denna lagstiftning, och i synnerhet i enlighet med dess artikel 27. Alla val som görs i detta sammanhang kan därför tillskrivas den ungerska staten.

(35)

När det gäller åtgärdens finansiering genom statliga medel, uppfylls även villkoret enligt vilket åtgärden innebär att staten avstår från inkomster som den under normala omständigheter skulle ha samlat in från företag (10). I det aktuella fallet går den ungerska staten miste om tillgångar som den annars skulle ha varit tvungen att samla in från näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning och en lägre omsättningsnivå (alltså mindre företag), om dessa hade omfattats av samma inspektionsavgift som näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning där omsättningsnivån är hög.

(36)

Enligt unionsdomstolarnas rättspraxis omfattar begreppet stöd inte enbart konkreta förmåner, utan även åtgärder som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget (11). Även om en åtgärd som medför minskningar av en skatt eller avgift inte involverar en konkret överföring av statliga medel, ger den upphov till en fördel, eftersom den försätter de berörda företagen i en mer gynnsam ekonomisk ställning jämfört med andra skattebetalare och resulterar i ett inkomstbortfall för staten (12). En fördel kan ges genom olika former av skattelättnader för ett företag, i synnerhet genom nedsättning av den tillämpliga skattesatsen, beskattningsunderlaget eller det skattebelopp som ska betalas (13).

(37)

2014 års ändring av lagen om livsmedelskedjan fastställer en progressiv avgiftsstruktur som tillämpas på näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning och avgörs utifrån vilket intervall dessa butiker faller inom. Dessa avgifters progressiva natur gör att den genomsnittliga procentandelen för den avgift som tas ut av en butiks omsättning ökar när dess omsättning ökar och når upp till nästa intervall. Detta har som resultat att företag med liten omsättning (mindre företag) omfattas av en avgift som i genomsnitt är betydligt lägre än företag med stor omsättning (större företag). Eftersom dessa företag med mindre omsättning omfattas av betydligt lägre genomsnittliga avgiftssatser, har de lägre kostnader jämfört med företag som har hög omsättning, vilket innebär en fördel för mindre företag i förhållande till större företag enligt artikel 107.1 i fördraget.

(38)

En åtgärd är selektiv när vissa företag eller viss produktion gynnas i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.

(39)

När det gäller skattesystem har EU-domstolen slagit fast att en åtgärds selektivitet i princip bör bedömas genom en analys i tre steg (14). Först identifieras det allmänna eller normala skattesystemet som gäller i den berörda medlemsstaten, dvs. ”referenssystemet”. För det andra bör man avgöra huruvida en viss åtgärd utgör ett undantag från detta system, om systemet särskiljer mellan ekonomiska aktörer som befinner sig i en faktiskt och rättsligt jämförbar situation med tanke på de mål som ingår i systemet. Om åtgärden i fråga inte utgör ett undantag från referenssystemet är den inte selektiv. Gör den det (och därmed är selektiv vid första påseendet) måste det i analysens tredje steg fastställas om undantagsåtgärden motiveras av (referens-) skattesystemets art eller generella utformning (15). Om en åtgärd är selektiv vid första påseendet och motiveras av skattesystemets art eller generella utformning betraktas den inte som selektiv och omfattas därmed inte av artikel 107.1 i fördraget.

(40)

I det aktuella fallet anser kommissionen att referenssystemet utgörs av inspektionsavgiften för sådana företag i livsmedelskedjan som är verksamma i Ungern (16). Enligt kommissionen kan inte den progressiva avgiftsstrukturen som infördes genom 2014 års ändring ingå i detta referenssystem.

(41)

I likhet med vad EU-domstolen preciserat (17), räcker det inte alltid att begränsa selektivitetsanalysen till huruvida åtgärden utgör ett undantag från referenssystemet såsom det definierats av medlemsstaten. Man måste också avgöra om gränserna för systemet i fråga har utformats av medlemsstaten på ett konsekvent sätt eller tvärtom på ett klart godtyckligt eller snedvridet sätt, så att vissa företag gynnas framför andra. Istället för att fastställa generella regler som är tillämpliga på alla företag och från vilka undantag görs för vissa företag, skulle medlemsstaten kunna uppnå samma resultat och undvika reglerna för statligt stöd genom att justera och kombinera sina regler på ett sådant sätt att tillämpningen av reglerna medför olika bördor för olika företag (18). I detta hänseende är det särskilt viktigt att komma ihåg att EU-domstolen konsekvent hävdat att artikel 107.1 i fördraget inte gör någon åtskillnad mellan orsakerna till eller målen för de statliga ingripandena, vilka i stället bedöms mot bakgrund av resultatet, det vill säga oberoende av vilka tekniker som använts (19).

(42)

Medan tillämpningen av en fast avgift på omsättningen för näringsidkare i livsmedelskedjan är ett lämpligt sätt för staten att täcka de kostnader som uppstår i samband med dess inspektioner i enlighet med förordning (EG) nr 882/2004, förefaller den progressiva avgiftsstruktur som infördes genom 2014 års ändring i lagen om livsmedelskedjan vara avsiktligt utformad av Ungern för att favorisera vissa företag framför andra. Före 2014 års ändring var alla näringsidkare i livsmedelskedjan, inklusive butiker som säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning, tvungna att betala avgiften som en fast sats på 0,1 % av deras omsättning. Den progressiva avgiftsstrukturen som infördes genom 2014 års ändring gör att näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning potentiellt kan omfattas av åtta olika avgiftssatser i en serie som börjar med 0 % och progressivt ökar till 6 %, beroende på vilket intervall deras omsättning hamnar i. Som ett resultat av 2014 års ändring tillämpas följaktligen olika genomsnittliga skattesatser på de företag som omfattas av avgiften, beroende på verksamhetens natur (om de är näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning) och nivån på deras omsättning (om den överstiger de gränser som fastställts genom ändringen).

(43)

Eftersom skattesatsen varierar för varje företag, är det inte möjligt för kommissionen att identifiera en enhetlig referenssats för avgifterna enligt 2014 års ändring. Ungern har heller inte angivit någon specifik referenssats eller ”normal” sats, och har varken förklarat vad som berättigade en högre sats vid exceptionella omständigheter för näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning med en hög omsättningsnivå, eller varför lägre satser skulle tillämpas på näringsidkare inom vissa kategorier eller sådana näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning och med lägre omsättningsnivåer.

(44)

2014 års ändring resulterar därför i att olika företag betalar skatt på olika nivåer (uttryckt i förhållande till deras totala årsomsättning) beroende på deras verksamheter och, eftersom ett företags omsättningsbelopp till viss del hänger samman med hur stort det är, deras storlek. Syftet med inspektionsavgiften i livsmedelskedjan är dock att finansiera hälso- och säkerhetsrelaterade kontroller av livsmedel genom hela livsmedelskedjan och den progressiva avgiftsstrukturen, med satser på mellan 0 och 6 %, vilket inte återspeglar förhållandet mellan inspektionskostnaderna på plats hos de företag som omfattas av åtgärden och deras omsättning.

(45)

Mot bakgrund av detta syfte anser kommissionen att alla näringsidkare i livsmedelskedjan i allmänhet, och alla näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning i synnerhet, befinner sig i en rättsligt och faktiskt jämförbar situation oavsett verksamhet och omsättningsnivå, och att Ungern inte lagt fram någon övertygande motivering till varför landet gör skillnad mellan dessa typer av företag när det gäller uttag av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan. I detta avseende hänvisar kommissionen till skälen 52–57. Ungern har därmed avsiktligt utformat inspektionsavgiften i livsmedelskedjan på ett sådant sätt att den godtyckligt gynnar vissa företag, närmare bestämt näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning och lägre omsättningsnivåer (dvs. mindre företag), och missgynnar andra, närmare bestämt större företag, som också tenderar att vara utlandsägda (20).

(46)

Referenssystemet är därför selektivt i sin utformning på ett sätt som inte motiveras av syftet med inspektionsavgiften för livsmedel, som är att finansiera hälso- och säkerhetsrelaterade kontroller av livsmedel längs livsmedelskedjan. Följaktligen är det lämpliga referenssystemet i det aktuella fallet en inspektionsavgift som fastställs baserat på den ekonomiska omsättningen för livsmedelsföretag verksamma i Ungern, varvid den progressiva avgiftsstrukturen inte ska ingå i systemet.

(47)

Som ett andra steg är det nödvändigt att fastställa om åtgärden avviker från referenssystemet till fördel för vissa företag som befinner sig i en likartad faktisk och rättslig situation, med hänsyn till det inneboende syftet med referenssystemet.

(48)

Som förklaras i skäl 44, är det inneboende syftet med inspektionsavgiften för livsmedel att finansiera hälso- och säkerhetsrelaterade kontroller av livsmedel längs livsmedelskedjan i Ungern. Som förklaras ytterligare i detta skäl, bör alla näringsidkare i livsmedelskedjan i allmänhet, och alla näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning i synnerhet, med tanke på detta syfte anses befinna sig i en rättsligt och faktiskt jämförbar situation, oavsett verksamhet eller omsättningsnivå.

(49)

Som förklaras i skäl 37 tillämpas den progressiva avgiftsstrukturen enligt 2014 års ändring enbart på näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning, och leder till att företag med höga omsättningsnivåer omfattas både av väsentligt högre marginella inspektionsavgifter och väsentligt högre genomsnittliga satser för inspektionsavgiften, jämfört med sådana näringsidkare i livsmedelskedjan som har låga omsättningsnivåer, eller andra näringsidkare i livsmedelskedjan. Den progressiva avgiftsstruktur som infördes genom 2014 års ändring särskiljer med andra ord mellan företag som befinner sig i en faktiskt och rättsligt jämförbar situation, om man beaktar syftet med avgiften för livsmedelsinspektion baserat på deras verksamheter och deras storlek.

(50)

Kommissionen noterar framför allt att avgiftssatserna som fastställs i 2014 års ändring i lagen om livsmedelskedjan och de intervaller inom vilka avgiftssatserna tillämpas resulterar i en avgiftsökning för sådana företag som ska betala en avgift enligt den ekonomiska omsättningen som de genererar av vissa verksamheter, och därmed betalar de avgiften enligt sin storlek. Den marginella avgiftssatsen är 0,1 % för företag som genererar en omsättning som är högre än 500 miljoner forinter, men som inte överstiger 50 miljarder forinter. Marginalsatsen multipliceras med 60 och når upp till 6 % för företag som säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning och vars ekonomiska omsättning överstiger 300 miljarder forinter. Konsekvensen av denna marginella ökning av avgiftssatsen är att avgiften i genomsnitt är väsentligt högre för butiker vars omsättning ligger inom det högsta intervallet än för företag med lägre omsättningsnivåer (dvs. mindre företag).

(51)

Den progressiva satsstruktur som infördes genom 2014 års ändring innebär att inspektionsavgiften för företag i livsmedelskedjan verksamma i Ungern ger upphov till en fördel för näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning och vars ekonomiska omsättning är lägre (dvs. mindre företag), och denna ändring avviker följaktligen från referenssystemet. Kommissionen anser därför att den omtvistade åtgärden vid första påseendet är selektiv till sin natur.

(52)

En åtgärd som avviker från referenssystemet kan konstateras vara icke-selektiv om detta motiveras av systemets art eller generella utformning. Detta är fallet när den selektiva behandlingen är resultatet av inneboende mekanismer som är nödvändiga för att systemet ska vara effektivt och fungera bra (21). I detta avseende kan inte yttre politiska mål – såsom regionala, miljömässiga eller industripolitiska mål – rättfärdiga att medlemsstaten behandlar företag olika enligt ett visst system. Det åligger medlemsstaten, dvs. de ungerska myndigheterna, att ge en motivering.

(53)

De ungerska myndigheterna har hävdat att syftet med undantaget är att säkerställa att inspektionsavgiftens sats står i bättre proportion till de myndighetsresurser som krävs för att inspektera betydande aktörer på marknaden (exempelvis intyg, tidsåtgång för inspektion med hjälp av IT- och kvalitetssäkerhetssystem, antal företagsanläggningar att inspektera, anlitande av experter och kostnader för motorfordon). Enligt de ungerska myndigheterna bör näringsidkare i livsmedelskedjan bidra mer till finansieringen av inspektionen i livsmedelskedjan om de har större ekonomisk omsättning eller om de innebär en större risk på grund av att de betjänar ett större antal konsumenter.

(54)

Kommissionen anser att progressiva omsättningsavgifter endast kan motiveras om sådana progressiva satser är nödvändiga för att uppnå det specifika mål som eftersträvas, dvs. om det sker en motsvarande ökning av de kostnader som avgiften är avsedd att täcka eller om det uppstår fler negativa externa effekter av en verksamhet och avgiften är avsedd att åtgärda detta, och om ökningen är oproportionerligt stor (22) i förhållande till den ekonomiska omsättningen. Eftersom tillsynsavgiften för livsmedelskedjan är tänkt att finansiera hälso- och säkerhetsrelaterade kontroller av livsmedel längs livsmedelskedjan, har kommissionen inte funnit någon anledning till varför kostnaden för sådana kontroller skulle öka mer än proportionerligt i förhållande till den ekonomiska omsättningen för större företag.

(55)

Ungern har till exempel inte framlagt några bevis som kan förklara varför sådana näringsidkare vars butik omsätter stora belopp genom att sälja till exempel ett visst sockerpaket skulle medföra 60 gånger större risker eller kräva 60 gånger dyrare kontroller jämfört med näringsidkare som driver en mindre matbutik och har liten ekonomisk omsättning, men säljer samma sockerpaket. Den ekonomiska omsättningen från försäljningen av sockerpaketet är liknande för båda företagen, men den avgift som ska betalas för varje forint som omsattes genom försäljningen av detta paket är 60 gånger lägre för näringsidkaren med den mindre butiken.

(56)

Kommissionen noterar vidare att Ungerns motivering enligt vilken sådana näringsidkare i livsmedelskedjan som har större omsättning bör bidra mer till finansieringen av inspektionerna i livsmedelskedjan undermineras av det faktum att butiker som säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning och med höga ekonomiska omsättningsnivåer omfattas av högre avgiftssatser på omsättningen än sådana näringsidkare i livsmedelskedjan som inte har företag som säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning, men har samma omsättningsnivåer och omfattas av en fast avgift på 0,1 %.

(57)

Följaktligen anser kommissionen inte att åtgärden motiveras av referenssystemets art eller generella utformning. Åtgärden bör därför anses medföra en selektiv fördel för företag med butiker som säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning och som har mindre ekonomisk omsättning (dvs. mindre företag).

(58)

Enligt artikel 107.1 i fördraget måste en åtgärd snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln inom unionen för att utgöra statligt stöd. Åtgärden tillämpas på företag vars ekonomiska omsättning härrör från vissa verksamheter relaterade till livsmedelskedjan och från försäljning av konsumtionsvaror med snabb omsättning på den ungerska marknaden, och detta gäller även för näringsidkare från andra medlemsstater. Företagen som säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning är verksamma på en marknad som såväl i Ungern som i andra medlemsstater kännetecknas av närvaron av näringsidkare som kommer från andra medlemsstater och som effektivt verkar på internationellt plan eller skulle kunna utveckla sin verksamhet där. Omsättningsavgiftens progressiva karaktär kan väsentligt gynna vissa av dessa näringsidkare, samtidigt som andra missgynnas, varvid deras position stärks både på den ungerska marknaden och på den europeiska marknaden överlag. Åtgärden har därför en inverkan på konkurrenssituationen för de företag som ska betala den progressiva avgiften, samtidigt som åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och påverkar handeln inom unionen.

(59)

Eftersom alla de villkor som fastställs i artikel 107.1 i fördraget är uppfyllda, anser kommissionen att 2014 års ändring av lagen om livsmedelskedjan, vilket innebär att en progressiv avgiftsstruktur fastställs för företag som säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning, utgör statligt stöd i den mening som avses i ovannämnda bestämmelse.

(60)

Statliga stödåtgärder ska anses vara förenliga med den inre marknaden om de ligger inom någon av de kategorier som anges i artikel 107.2 i fördraget (23) och kan anses vara förenliga med den inre marknaden om de enligt kommissionen ligger inom någon av de kategorier som anges i artikel 107.3 i fördraget (24). Det är dock den stödbeviljande medlemsstaten som bär bevisbördan för att det stöd som beviljats av staten är förenligt med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.2 eller 107.3 i fördraget (25).

(61)

Kommissionen noterar att de ungerska myndigheterna inte lämnat några argument som förklarar på vilket sätt 2014 års ändring i lagen om livsmedelskedjan skulle vara förenlig med den inre marknaden. Ungern kommenterade inte de farhågor som uttrycktes i inledningsbeslutet när det gäller åtgärdens förenlighet, och reagerade heller inte på de synpunkter som framförts av den tredje parten angående förenlighet (26). Kommission anser att inga av de undantag som avses i ovan nämnda bestämmelser är tillämpliga, eftersom åtgärden inte förefaller ha som syfte att uppnå några av de mål som anges i dessa bestämmelser. Följaktligen kan åtgärden inte förklaras förenlig med den inre marknaden.

(62)

Vidare erinrar kommissionen om att den inte kan förklara en stödåtgärd förenlig om åtgärden samtidigt strider mot andra unionsbestämmelser, såsom de grundläggande friheterna som fastställs i fördraget eller bestämmelserna i unionens direktiv och förordningar. I detta avseende har kommissionen inte kunnat undanröja de farhågor som kommissionen uttryckte i inledningsbeslutet om att åtgärden främst riktas mot utlandsägda företag, vilket skulle kunna innebära en överträdelse av artikel 49 i fördraget, där den grundläggande etableringsfriheten fastställs. Ungern lämnade inga kommentarer om den möjliga överträdelsen av artikel 49 i fördraget eller de synpunkter som framförts av den tredje parten i detta hänseende.

(63)

Ungern hävdade att förordning (EG) nr 882/2004 utgör den rättsliga grunden för inspektionsavgiften i livsmedelskedjan i dess lydelse enligt 2014 års ändring. Med utgångspunkt i de upplysningar som de ungerska myndigheterna lämnat (27) delar dock inte kommissionen uppfattningen att åtgärden – i dess lydelse enligt 2014 års ändring – är förenlig med förordning (EG) nr 882/2004 av följande fyra skäl.

(64)

För det första, och baserat på den information som lämnats av Ungern, har det inte kunnat slås fast att inspektionsavgiften – i dess lydelse enligt 2014 års ändring – beräknades i enlighet med kriterierna för beräkning av avgifter i förordning (EG) nr 882/2004, och inte heller att avgiften inte var högre än de behöriga myndigheternas totala kostnader för att utföra de offentliga kontrollerna, vilket är ett uttryckligt krav i artikel 27.4 a i denna förordning.

(65)

För det andra förefaller de kostnader som togs med i beräkningen när beräkningsmetoden för inspektionsavgiften fastställdes inte vara i linje med dem som avses i artikel 27.4 a om man även beaktar bestämmelserna i bilaga VI till förordning (EG) nr 882/2004. Detta speciellt eftersom det i bilaga VI fastslås att de kostnader som ska tas med i beräkningen av avgifter kan inkludera kostnader för den personal som ”medverkar vid offentlig kontroll”, medan de ungerska myndigheterna har informerat kommissionen om att den inspektionsavgift de tar ut även omfattar de (ytterligare) kostnader som härrör från den bredare kategorin ”personallöner” (28).

(66)

För det tredje har de ungerska myndigheterna i enlighet med artikel 27.4 b i förordning (EG) nr 882/2004 visserligen rätt att ta ut avgifter enligt en fast sats, men de har misslyckats med att tillhandahålla övertygande bevis som motiverar inspektionsavgiftens progressivitet och dess system (avgiftsintervaller och satser). Framför allt har Ungern inte lagt fram några bevis på att den progressiva avgiftsstrukturen (satser och omsättningsintervaller) som tillämpas på näringsidkare vars butiker säljer konsumtionsvaror med snabb omsättning motsvaras av ett liknande progressivitetsmönster för de kostnader som den nationella myndigheten för säkerhet i livsmedelskedjan får beräkna för att inspektera dessa företag.

(67)

Den progressiva satsen påstås kunna motiveras enligt förordning (EG) nr 882/2004, eftersom det krävs en avgift som står i proportion till de ökade administrativa resurser som de behöriga myndigheterna behöver för att kunna kontrollera betydande marknadsaktörer, men trots detta kan kommissionen slutligen inte förstå hur det kan vara mer kostsamt eller mer komplext att kontrollera flera stora försäljningsställen, i synnerhet med tanke på de offentliga kontrollernas natur, än att kontrollera flera franchisebutiker (vilka emellertid får betala väsentligt lägre inspektionsavgifter, eftersom omsättningen för varje enskilt försäljningsställe är betydligt lägre).

(68)

Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att de skillnader i skattebehandling som följer av åtgärden inte är nödvändiga och står inte heller i proportion till målet att fullgöra de skyldigheter som fastställs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 882/2004.

(69)

Enligt vad som anges i avsnitt 3.2 tillämpas inte längre progressiva satser på inspektionsavgiften i livsmedelskedjan, enligt den ändring som gjordes den 17 november 2015. Enligt 2015 års lag CLXXXII, som ändrar 2008 års lag XLVI om livsmedelskedjan och offentlig tillsyn därav, tillämpas i stället en fast avgiftssats på 0,1 % på alla näringsidkare i livsmedelskedjan. Upphävandet av den progressiva avgiftsstrukturen undanröjer de farhågor om statligt stöd som väcktes i inledningsbeslutet då det gäller denna avgiftsstruktur.

(70)

2014 års ändring anmäldes aldrig och kommissionen har inte heller förklarat den förenlig med den inre marknaden. Eftersom 2014 års ändring utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget och nytt stöd i den mening som avses i artikel 1 c i rådets förordning (EU) 2015/1589 (29), och dessutom har genomförts i strid med genomförandeförbudet som fastställts i artikel 108.3 i fördraget, utgör åtgärden även olagligt stöd i den mening som avses i artikel 1 f i förordning (EU) 2015/1589.

(71)

Som en följd av att åtgärden konstaterats utgöra olagligt och oförenligt statligt stöd måste stödet återkrävas från dess mottagare i enlighet med artikel 16 i förordning (EU) 2015/1589.

(72)

Som ett resultat av det föreläggande om att avbryta utbetalningen av stödet som kommissionen utfärdade i inledningsbeslutet har Ungern bekräftat att betalningarna av inspektionsavgiften i livsmedelskedjan har dragits in för dem som omfattas av relevant kategori för den progressiva inspektionsavgiften.

(73)

Inget statligt stöd har därmed i praktiken beviljats enligt åtgärden. Inget statligt stöd behöver därför återkrävas.

(74)

Kommissionen konstaterar att Ungern olagligen har genomfört stödet i fråga i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

(75)

Detta beslut påverkar inte eventuella utredningar om åtgärdens förenlighet med de grundläggande rättigheter som fastställs i fördraget, i synnerhet etableringsfriheten såsom den garanteras av artikel 49 i fördraget.

—

distribution av djur som hålls för livsmedelsproduktion, uppfödning eller djurförsök,

—

distribution av plantor, utsäde, växtprodukter och förökningsmaterial och plantpartier som odlas i syfte att framställa livsmedel eller djurfoder,

—

produktion eller distribution av livsmedel, inklusive cateringtjänster i restauranger och offentliga miljöer,

—

produktion eller distribution av djurfoder,

—

produktion eller distribution av veterinära preparat och veterinärmedicinska produkter,

—

produktion eller distribution av bekämpningsmedel, skördeökande medel eller EG-gödselmedel,

—

behandling, användning, vidare bearbetning och transport av biprodukter av animaliskt ursprung eller saluförande av produkter tillverkade av dem,

—

drift av företag verksamma inom boskapstransport, inrättningar som tvättar och desinficerar fordon som används för att transportera boskap, karantänanläggningar som valts ut för att ta emot djur från utlandet, anläggningar för lastning av djur, uppsamlingsstationer, handelsplatser, utfodrings- och drickstationer, vilostationer eller djurmarknader,

—

produktion eller lagring av odlingsmaterial,

—

drift av laboratorier som utför fytosanitära, veterinära eller livsmedels- eller djurfoderanalyser,

—

distribution av redskap som används för att märka djur.”