—

Stadt Wiener Neustadt, genom E. Allinger, Rechtsanwalt,

—

A.S.A. Abfall Service, genom H. Kraemmer, Rechtsanwalt,

—

Europeiska kommissionen, genom L. Pignataro-Nolin och C. Hermes, båda i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 1.5 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, 1985, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 (EGT L 73, 1997, s. 5) (nedan kallat direktiv 85/337), artikel 1.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), samt av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar.

2

Begäran har framställts i ett mål mellan Stadt Wiener Neustadt (staden Wiener Neustadt, Österrike) och Niederösterreichische Landesregierung (delstatsregeringen i Niederösterreich). Målet rör lagenligheten av Niederösterreichische Landesregierungs beslut att den verksamhet.A.S.A. Abfall Service bedriver vid en anläggning för behandling av ersättningsbränsle ska anses ha beviljats tillstånd.

3

I artikel 1.1 i direktiv 85/337, vars lydelse återfinns i artikel 1.1 i direktiv 2011/92, föreskrivs följande:

”Detta direktiv skall tillämpas för bedömningen av miljöeffekterna av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön.”

4

I artikel 1.2 i direktiv 85/337, vars lydelse huvudsakligen återfinns i artikel 1.2 c i direktiv 2011/92, anges följande:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

…

tillstånd:

den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet.

…”

5

I artikel 1.5 i direktiv 85/337, vars lydelse huvudsakligen återfinns i artikel 1.4 i direktiv 2011/92, anges följande:

”Detta direktiv skall inte tillämpas på projekt som i detalj regleras genom särskild nationell lagstiftning, i de fall syftena med detta direktiv, däribland att tillhandahålla uppgifter, uppnås genom lagstiftningen.”

6

Artikel 2.1 i direktiv 85/337 har följande lydelse:

”Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges. De projekt som skall omfattas av sådan bedömning anges i artikel 4.”

7

I 3 § stycke 6 i Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP-G 2000) (2000 års lag om miljökonsekvensbedömningar (UVP-G 2000), BGB1. 697/1993), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i målet (nedan kallad UVP-G 2000), föreskrivs följande:

”Innan miljökonsekvensbedömningen, eller bedömningen i det enskilda fallet av projekt som omfattas av en prövning enligt styckena 1, 2 eller 4, avslutats, får tillstånd inte beviljas och intyg som utfärdats enligt administrativa bestämmelser innan miljökonsekvensbedömningen är avslutad ska inte ha någon rättslig verkan. Tillstånd som beviljats i strid med denna bestämmelse kan undanröjas av behörig myndighet inom en frist på tre år i enlighet med 39 § stycke 3.”

8

46§ stycke 20 punkt 4 UVP-G 2000 har följande lydelse:

”För ikraftträdandet av bestämmelser som ändrats eller infogats genom federal lag publicerad i BGBl. I, 87/2009, samt för övergången till det nya rättsläget, är följande bestämmelser tillämpliga:

…

9

Det framgår av begäran om förhandsavgörande att 46 § stycke 20 punkt 4 UVP-G 2000, i den lydelse som framgår av punkt 8 ovan, antogs genom Bundesgesetz, mit dem das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 geändert wird (UVP-G-Novelle 2009) (federal lag om ändring av 2000 års lag om miljökonsekvensbedömningar (UVP-G-Novelle 2009), BGBl. I, 87/2009), som trädde i kraft den 19 augusti 2009.

10

.A.S.A. Abfall Service driver i staden Wiener Neustadt en anläggning för bearbetning av ersättningsbränsle, där huvudsakligen plastavfall bearbetas och finfördelas tills ett bränsle framställs som främst är avsett för cementindustrin. I anläggningen sker en fysisk bearbetning av ofarligt avfall.

11

Under åren 1986 och 1993 utfärdade borgmästaren i staden drifttillstånd för en bearbetningskapacitet på 9900 ton per år.

12

Genom beslut av den 10 december 2002 beviljade ordföranden för delstatsregeringen i Niederösterreich tillstånd att öka den maximala bearbetningskapaciteten till 34000 ton avfall per år, med stöd av lagstiftningen om avfallshantering. Denna kapacitetsökning skulle uppnås genom en utbyggnad av den befintliga bearbetningslinjen samt genom en ny, andra bearbetningslinje.

13

Ovannämnda tillstånd beviljades utan att utbyggnadsprojektet blev föremål för en miljökonsekvensbedömning i enlighet med UVP-G 2000.

14

Genom skrivelse av den 30 april 2014 yrkade Umweltanwalt (Miljöombudsmannen) i Niederösterreich att delstatsregeringen i Niederösterreich skulle fastställa huruvida anläggningen borde ha blivit föremål för en miljökonsekvensbedömning enligt UVP-G 2000.

15

Genom beslut av den 27 juni 2014 angav delstatsregeringen att denna fråga skulle besvaras nekande, och fann att anläggningen skulle anses ha beviljats tillstånd med stöd av 46 § stycke 20 punkt 4 UVP-G 2000.

16

Staden Wiener Neustadt överklagade till Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike) med yrkande om upphävande av detta beslut.

17

Genom dom av den 12 september 2014 ogillade sistnämnda domstol överklagandet.

18

Bundesverwaltungsgericht ansåg nämligen att det saknades anledning att pröva huruvida den utbyggnad av bearbetningskapaciteten som beviljades tillstånd genom beslutet av den 10 december 2002 borde ha föregåtts av en miljökonsekvensbedömning enligt UVP-G 2000, eftersom det enligt 46 § stycke 20 punkt 4 UVP-G 2000 var möjligt att anse att ett sådant tillstånd lagligen hade beviljats för den aktuella bearbetningen. Bundesverwaltungsgericht ansåg inte heller att nämnda bestämmelse stred mot unionsrätten.

19

Staden Wiener Neustadt överklagade denna dom till Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen, Österrike). Wiener Neustadt har gjort gällande att 46 § stycke 20 punkt 4 UVP-G 2000 strider mot unionsrätten. Wiener Neustadt anser i synnerhet att villkoren för att genom nationell lagstiftning undanta ett projekt från tillämpningsområdet för direktiv 85/337, eller för direktiv 2011/92, inte är uppfyllda i det nationella målet.

20

Under dessa omständigheter beslutade Verwaltungsgerichtshof (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”Utgör unionsrätten, i synnerhet direktiv 2011/92 och särskilt dess artikel 1.4, eller direktiv 85/337 och särskilt dess artikel 1.5, hinder mot en nationell bestämmelse som föreskriver att projekt som ska bli föremål för miljökonsekvensbedömning – men som likväl inte innehar tillstånd enligt UVP-G 2000, utan endast innehar tillstånd enligt olika lagar som rör enskilda områden (till exempel Abfallwirtschaftsgesetz (lag om avfallshantering)) som sedan den 19 augusti 2009 … inte längre kan ogiltigförklaras på grund av att den frist på tre år som föreskrivs i nationell rätt (3 § stycke 6 UVP-G 2000) löpt ut – anses ha beviljats tillstånd i enlighet med UVP-G 2000, eller överensstämmer en sådan bestämmelse med de unionsrättsliga principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar?”

21

Det i målet aktuella projektet att öka anläggningens bearbetningskapacitet kunde omfattas av unionsrätten, med hänsyn till den tidpunkt då projektet beviljades tillstånd med stöd av lagstiftningen om avfallshantering, det vill säga den 10 december 2002. Det kan, i enlighet därmed, bli föremål för en miljökonsekvensbedömning. Så är däremot inte fallet med de drifttillstånd som beviljades åren 1986 och 1993, det vill säga innan Republiken Österrike anslöt sig till unionen.

22

Det ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida ett sådant projekt borde ha blivit föremål för en miljökonsekvensbedömning enligt artikel 2.1 i direktiv 85/337, och, i förekommande fall, huruvida tillståndet för särskilda områden som med stöd av lagstiftningen om avfallshantering beviljades genom beslutet av den 10 december 2002 gjorde det möjligt att i praktiken iaktta de miljökrav som uppställs i nämnda direktiv, vilket exploatören har hävdat är fallet.

23

Det ska slutligen framhållas att med beaktande av tidpunkten för de aktuella besluten, saknas anledning att beakta direktiv 2011/92.

24

Följaktligen ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida artikel 1.5 i direktiv 85/337 ska tolkas så, att en sådan lagbestämmelse som 46 § stycke 20 punkt 4 UVP-G 2000 – som föreskriver att ett projekt som omfattas av ett beslut som antagits i strid med skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning, beträffande vilket beslut talefristen har löpt ut, ska anses ha lagenligen beviljats tillstånd – utesluts från tillämpningsområdet för nämnda direktiv?

25

Vidare söker den hänskjutande domstolen, på ett mer allmänt plan, även klarhet i huruvida en sådan lagbestämmelse kan rättfärdigas enligt unionsrätten genom rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar.

26

Beträffande den första aspekten av tolkningsfrågan framgår det av EU-domstolens fasta praxis att artikel 1.5 i direktiv 85/337 uppställer två villkor för att ett projekt ska undantas från direktivets tillämpningsområde. För det första måste projektet i detalj antas genom särskild lagstiftning. För det andra måste syftena med direktivet, däribland att tillhandahålla uppgifter, uppnås genom lagstiftningsförfarandet (dom av den 16 september 1999, WWF m.fl.,C‑435/97, EU:C:1999:418, punkt 57, och dom av den 18 oktober 2011, Boxus m.fl.,C‑128/09–131/09, C‑134/09 och C‑135/09, EU:C:2011:667, punkt 37).

27

Det första villkoret innebär att lagstiftningen måste uppfylla samma krav som ett tillstånd enligt artikel 1.2 i direktiv 85/337. Lagstiftningen måste bland annat ge exploatören rätt att genomföra projektet och innebära att lagstiftaren när lagstiftningen antas, i likhet med vad som är fallet med ett tillstånd, har beaktat samtliga uppgifter som är relevanta vad avser bedömningen av projektets inverkan på miljön (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 september 1999, WWF m.fl.,C‑435/97, EU:C:1999:418, punkterna 58 och 59, och dom av den 18 oktober 2011, Boxus m.fl.,C‑128/09–C‑131/09, C‑134/09 och C‑135/09, EU:C:2011:667, punkterna 38 och 39). Lagstiftningen ska således ange att syftena med direktiv 85/337 har uppnåtts beträffande det aktuella projektet (dom av den 18 oktober 2011, Boxus m.fl.,C‑128/09–C‑131/09, C‑134/09 och C‑135/09, EU:C:2011:667, punkt 39 och där angiven rättspraxis.

28

Så är inte fallet då lagstiftningen inte innehåller de uppgifter som är nödvändiga för att bedöma projektets inverkan på miljön (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 september 1999, WWF m.fl.,C‑435/97, EU:C:1999:418, punkt 62, och dom av den 18 oktober 2011, Boxus m.fl.,C‑128/09–C‑131/09, C‑134/09 och C‑135/09, EU:C:2011:667, punkt 40).

29

Det andra villkoret innebär att syftena med direktiv 85/337 måste uppnås genom lagstiftningsförfarandet. Det framgår nämligen av artikel 2.1 i direktivet att dess huvudsyfte är att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, på grund av bland annat sin art, storlek eller lokalisering, ska bli föremål för en bedömning av denna påverkan ”innan tillstånd ges” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 oktober 2011, Boxus m.fl.,C‑128/09–C‑131/09, C‑134/09 och C‑135/09, EU:C:2011:667, punkt 41 och där angiven rättspraxis).

30

Härav följer att lagstiftaren ska ha tillgång till tillräckliga uppgifter då projektet antas. I detta avseende ska de uppgifter som exploatören ska tillhandahålla åtminstone innefatta en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning, en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, minska och om möjligt avhjälpa betydande skadliga verkningar samt de data som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på miljön som projektet kan antas medföra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 oktober 2011, Boxus m.fl.,C‑128/09–C‑131/09, C‑134/09 och C‑135/09, EU:C:2011:667, punkt 43).

31

Även om det ankommer på den nationella domstolen att avgöra huruvida dessa villkor är uppfyllda, med beaktande av såväl innehållet i den antagna lagstiftningen som hela det lagstiftningsförfarande som lett fram till antagandet, särskilt förarbeten och parlamentsdebatter (dom av den 18 oktober 2011, Boxus m.fl.,C‑128/09–C‑131/09, C‑134/09 och C‑135/09, EU:C:2011:667, punkt 47), förefaller emellertid en sådan lagbestämmelse som 46 § stycke 20 punkt 4 UVP-G 2000 inte uppfylla dessa villkor.

32

Det framgår nämligen av handlingarna i målet att denna bestämmelse, för de projekt den avser, inte har samma egenskaper som ett tillstånd enligt artikel 1.2 i direktiv 85/337.

33

Syftena med direktivet kan inte heller uppnås genom 46 § stycke 20 punkt 4 UVP-G 2000, eftersom den nationella lagstiftaren, när bestämmelsen antogs, inte hade tillgång till uppgifter beträffande miljöpåverkan av de projekt som omfattas av bestämmelsen, och bestämmelsen under alla omständigheter ska tillämpas på projekt som redan genomförts.

34

Följaktligen torde en sådan lagbestämmelse som 46 § stycke 20 punkt 4 UVP-G 2000 inte uppfylla de krav som uppställs i artikel 1.5 i direktiv 85/337, med följden att bestämmelsen inte kan undanta de projekt som avses däri från direktivets tillämpningsområde. Det ankommer likväl på den hänskjutande domstolen att – med beaktande av samtliga egenskaper hos nationell rätt och av den aktuella bestämmelsens exakta räckvidd – kontrollera detta.

35

Beträffande den andra aspekten av tolkningsfrågan, angående möjligheten att enligt unionsrätten rättfärdiga en sådan lagbestämmelse som den i det nationella målet utifrån principerna om rättssäkerhet och om skydd för berättigade förväntningar, gör EU-domstolen följande bedömning.

36

Unionsrätten utgör inte hinder för att nationella bestämmelser i vissa fall gör det möjligt att legalisera transaktioner eller handlingar som strider mot unionsrätten. En sådan möjlighet måste emellertid underkastas villkoret att det inte blir möjligt för de berörda att kringgå unionsbestämmelserna eller att underlåta att tillämpa dem, och att möjligheten därmed förblir ett undantag (dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland,C‑215/06, EU:C:2008:380, punkt 57).

37

Sålunda har EU-domstolen fastställt att lagstiftning varigenom tillstånd i efterhand, som kan beviljas utan att några särskilda omständigheter föreligger, ges samma rättsverkningar som de som gäller för bygglov, strider mot kraven i direktiv 85/337. Enligt artikel 2.1 i nämnda direktiv ska nämligen de projekt som ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning först identifieras och sedan, innan tillstånd kan ges och följaktligen nödvändigtvis innan de genomförs, underkastas en tillståndsansökan och nämnda bedömning (dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland,C‑215/06, EU:C:2008:380, punkt 61).

38

Detsamma gäller för en lagstiftningsåtgärd, såsom 46 § stycke 20 punkt 4 UVP-G 2000. Utan att det ens uppställs något krav på en senare bedömning och utan att det är nödvändigt att några särskilda exceptionella omständigheter föreligger, tycks denna medge att projekt som borde ha varit föremål för en miljökonsekvensbedömning i den mening som avses i artikel 2.1 i direktiv 85/337 ska anses ha genomgått en sådan bedömning, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

39

Det är riktigt att den aktuella nationella bestämmelsen endast avser ”projekt vars tillstånd inte längre kan undanröjas” på grund av att den i 3 § stycke 6 UVP-G 2000 föreskrivna talefristen på tre år har löpt ut.

40

Blott denna omständighet kan emellertid inte föranleda EU-domstolen att komma till en annan slutsats än den som dragits ovan. Det framgår visserligen av EU-domstolens fasta praxis att i avsaknad av unionsbestämmelser på området ankommer det på varje medlemsstat att i sin rättsordning ange vilka domstolar som är behöriga och fastställa de processuella regler som gäller för talan som syftar till att säkerställa skyddet av de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten, såvitt dessa regler varken är mindre förmånliga än de som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen).

41

EU-domstolen anser även att det är förenligt med unionsrätten att det av rättssäkerhetshänsyn, till skydd för både den enskilde och berörda myndigheter, fastställs skäliga talefrister. EU-domstolen har i synnerhet funnit att sådana talefrister inte kan anses medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 april 2010, Barth,C‑542/08, EU:C:2010:193, punkt 28, och dom av den 16 januari 2014, Pohl,C‑429/12, EU:C:2014:12, punkt 29).

42

Följaktligen utgör unionsrätten – som inte anger några regler beträffande talefrister avseende tillstånd som beviljats i strid med skyldigheten att genomföra en föregående miljökonsekvensbedömning enligt artikel 2.1 i direktiv 85/337 – i princip inte, och under förutsättning att likvärdighetsprincipen iakttas, hinder mot att den berörda medlemsstaten fastställer en talefrist på tre år såsom den som anges i 3 § stycke 6 UVP-G 2000 vartill 46 § stycke 20 punkt 4 i UVP-G 2000 hänvisar.

43

En nationell bestämmelse som – vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera – leder till att projekt vars tillstånd inte längre går att överklaga direkt, på grund av att den talefrist som fastställs i nationell rätt har löpt ut, helt enkelt anses ha lagenligen beviljats tillstånd med avseende på skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning, är emellertid inte förenlig med direktivet.

44

Såsom generaladvokaten påpekat i punkterna 42–44 i sitt förslag till avgörande utgör direktiv 85/337 redan i sig hinder mot en sådan bestämmelse, eftersom bestämmelsens rättsverkningar innebär att behöriga myndigheter inte måste beakta att ett projekt, i den mening som avses i direktivet, har genomförts utan att dess inverkan på miljön har blivit föremål för en bedömning och ej heller säkerställa att en sådan bedömning genomförs, då arbeten eller fysiska ingrepp som är hänförliga till projektet kräver senare tillstånd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl.,C‑275/09, EU:C:2011:154, punkt 37).

45

Det framgår dessutom av EU-domstolens fasta praxis att medlemsstaterna är skyldiga att ersätta all den skada som orsakats av underlåtenheten att göra en miljökonsekvensbedömning (dom av den 7 januari 2004, Wells,C‑201/02, EU:C:2004:12, punkt 66).

46

Behöriga nationella myndigheter är i detta avseende skyldiga att vidta alla allmänna eller särskilda åtgärder för att avhjälpa en sådan underlåtenhet (dom av den 7 januari 2004, Wells,C‑201/02, EU:C:2004:12, punkt 68).

47

Även om förutsättningarna för en sådan skadeståndstalan – i synnerhet vad gäller frågan huruvida varje rättsstridighet ska anses vara skadeståndsgrundande samt fastställandet av ett kausalsamband – i avsaknad av unionsbestämmelser omfattas av nationell rätt, och även om en sådan talan enligt EU-domstolens fasta praxis kan begränsas av en viss talefrist, förutsatt att likvärdighets- och effektivitetsprinciperna iakttas, kvarstår icke desto mindre faktum att en sådan talan enligt effektivitetsprincipen måste kunna föras på rimliga villkor.

48

Om en nationell bestämmelse, med anledning av att en viss frist löpt ut, förhindrar en skadeståndstalan som väckts på den grunden att skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning enligt artikel 2.1 i direktiv 85/337 har åsidosatts, trots att den frist som uppställs i nationell rätt för att väcka en sådan skadeståndstalan ännu inte har löpt ut, så ska denna bestämmelse således av samma anledning anses vara oförenlig med unionsrätten.

49

Följaktligen ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 1.5 i direktiv 85/337 ska tolkas så, att ett projekt som omfattas av en sådan lagbestämmelse som den som är aktuell i det nationella målet – som föreskriver att projekt som blivit föremål för ett beslut som antagits i strid med skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning, beträffande vilket beslut talefristen har löpt ut, ska anses ha lagenligen beviljats tillstånd – inte undantas från tillämpningsområdet för nämnda direktiv. Unionsrätten utgör hinder mot en sådan lagbestämmelse såvitt bestämmelsen föreskriver att en föregående miljökonsekvensbedömning ska anses ha genomförts för ett sådant projekt.

50

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

Artikel 1.5 i rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997, ska tolkas så, att ett projekt som omfattas av en sådan lagbestämmelse som den som är aktuell i det nationella målet – som föreskriver att projekt som blivit föremål för ett beslut som antagits i strid med skyldigheten att genomföra en miljökonsekvensbedömning, beträffande vilket beslut talefristen har löpt ut, ska anses ha lagenligen beviljats tillstånd – inte undantas från tillämpningsområdet för nämnda direktiv. Unionsrätten utgör hinder mot en sådan lagbestämmelse såvitt bestämmelsen föreskriver att en föregående miljökonsekvensbedömning ska anses ha genomförts för ett sådant projekt.