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em representação da Stadt Wiener Neustadt, por E. Allinger, Rechtsanwalt,

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em representação da .A.S.A. Abfall Service, por H. Kraemmer, Rechtsanwalt,

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em representação da Comissão Europeia, por L. Pignataro‑Nolin e C. Hermes, na qualidade de agentes,

1

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 1985, L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9), conforme alterada pela Diretiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de março de 1997 (JO 1997, L 73, p. 5) (a seguir «Diretiva 85/337»), do artigo 1.o, n.o 4, da Diretiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente (JO 2012, L 26, p. 1), bem como dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.

2

Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Stadt Wiener Neustadt (cidade de Wiener Neustadt, Áustria) ao Niederösterreichische Landesregierung (Governo do Land da Baixa Áustria) a propósito da legalidade da decisão através da qual este último considerou que a exploração de uma estação de tratamento de combustíveis de substituição pela .A.S.A. Abfall Service devia ser considerada aprovada.

3

O artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva 85/337, cujo teor foi reproduzido no artigo 1.o, n.o 1, da Diretiva 2011/92, prevê:

«A presente diretiva aplica‑se à avaliação dos efeitos no ambiente de projetos públicos e privados suscetíveis de terem um impacto considerável no ambiente.»

4

O artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva 85/337, cujo teor foi reproduzido, em substância, no artigo 1.o, n.o 2, alínea c), da Diretiva 2011/92, dispõe:

«Na aceção da presente diretiva, entende‑se por:

[…]

aprovação:

a decisão da autoridade ou das autoridades competentes que confere ao dono da obra o direito de realizar o projeto;

[…]»

5

O artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 85/337, cujo teor foi reproduzido, em substância, no artigo 1.o, n.o 4, da Diretiva 2011/92, enuncia:

«A presente diretiva não se aplica aos projetos que são adotados em pormenor por um ato legislativo nacional específico, visto os objetivos da presente diretiva, incluindo o de fornecer informações, serem atingidos através do processo legislativo.»

6

Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 85/337:

«Os Estados‑Membros tomarão as disposições necessárias para que, antes de concessão da aprovação, os projetos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos. Estes projetos são definidos no artigo 4.o»

7

O § 3, n.o 6, da Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP‑G 2000) [Lei sobre a avaliação do impacto ambiental de 2000 (UVP‑G 2000), BGBl. 697/1993], na sua versão aplicável aos factos no processo principal (a seguir «UVP‑G 2000»), prevê:

«Nenhum projeto sujeito a avaliação nos termos dos n.os 1, 2 ou 4 será aprovado antes da conclusão da avaliação do impacto ambiental ou da avaliação individual, e as declarações efetuadas, nos termos das disposições administrativas, antes da conclusão dessa avaliação não têm qualquer valor jurídico. As aprovações concedidas em violação da presente disposição podem ser declaradas nulas, no prazo de três anos, pela autoridade competente, nos termos do § 39, n.o 3.»

8

O § 46, n.o 20, ponto 4, da UVP‑G 2000 dispõe:

«As seguintes disposições são aplicáveis aquando da entrada em vigor das disposições alteradas ou introduzidas pela lei federal publicada no BGBl. I, n.o 87/2009, e no período transitório para um novo regime jurídico:

[…]

9

Resulta da decisão de reenvio que a versão do § 46, n.o 20, ponto 4, da UVP‑G 2000, como referida no n.o 8 do presente acórdão, foi introduzida pela Bundesgesetz, mit dem das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 geändert wird (UVP‑G‑Novelle 2009) [Lei federal que altera a Lei sobre a avaliação do impacto ambiental de 2000 (UVP‑G‑Novelle 2009), BGBl. I, 87/2009], que entrou em vigor em 19 de agosto de 2009.

10

A .A.S.A. Abfall Service explora no território da cidade de Wiener Neustadt uma estação de tratamento de combustíveis de substituição, que, essencialmente, tritura resíduos plásticos, reduzindo‑os a pequenos pedaços até à obtenção de um combustível destinado principalmente à indústria cimenteira. Nessa estação é efetuado um tratamento físico de resíduos não perigosos.

11

Durante os anos de 1986 e 1993, o presidente da câmara desta cidade aprovou projetos de exploração que permitiam uma capacidade de tratamento de 9990 toneladas anuais.

12

Por decisão de 10 de dezembro de 2002, o presidente do Governo do Land da Baixa Áustria aprovou o aumento da capacidade máxima de 34000 toneladas anuais, ao abrigo da legislação sobre a gestão dos resíduos. Este aumento de capacidade devia ser realizado através da extensão da linha de tratamento existente e da construção de uma segunda linha de tratamento.

13

Essa aprovação foi concedida sem que o projeto de extensão tivesse sido objeto da avaliação do impacto ambiental prevista na UVP‑G 2000.

14

Por carta de 30 de abril de 2014, o Umweltanwalt (provedor para o ambiente) do Land da Baixa Áustria pediu ao governo deste mesmo Land que determinasse se essa estação deveria ser submetida à avaliação do impacto ambiental, em conformidade com a UVP‑G 2000.

15

Por decisão de 27 de junho de 2014, o referido governo respondeu pela negativa a esta questão, por considerar que aquela estação devia ser considerada aprovada nos termos do § 46, n.o 20, ponto 4, da UVP‑G 2000.

16

A cidade de Wiener Neustadt interpôs recurso desta decisão no Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal, Áustria).

17

Por decisão de 12 de setembro de 2014, este último órgão jurisdicional negou provimento ao recurso.

18

Com efeito, o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Federal) considerou que não havia que examinar se o aumento da capacidade de tratamento, tal como aprovado pela decisão de 10 de dezembro de 2002, deveria ter sido previamente submetido à avaliação do impacto ambiental nos termos da UVP‑G 2000, uma vez que o § 46, n.o 20, ponto 4, da UVP‑G 2000 permitia considerar que tal aprovação tinha sido legalmente concedida para a exploração em causa no processo principal. Além disso, esta disposição não era contrária ao direito da União.

19

A cidade de Wiener Neustadt interpôs recurso de «Revision» desta decisão no Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Administrativo, Áustria). Alega que o § 46, n.o 20, ponto 4, da UVP‑G 2000 é contrário ao direito da União. Em especial, considera que as condições ao abrigo das quais um projeto pode ser excluído, por uma legislação nacional, do âmbito de aplicação da Diretiva 85/337 ou do da Diretiva 2011/92 não estão preenchidas no processo principal.

20

Nestas condições, o Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Administrativo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«Opõe‑se o direito da União, em particular a Diretiva 2011/92[…], [nomeadamente] o seu artigo 1.o, n.o 4, [ou] a Diretiva 85/337[…], em particular o seu artigo 1.o, n.o 5, a uma disposição nacional nos termos da qual os projetos sujeitos a uma obrigação de avaliação do impacto ambiental que não possuíam uma [aprovação] nos termos da […] [UVP‑G 2000], mas apenas [aprovações] concedidas com base em leis setoriais [como a Abfallwirtschaftsgesetz (Lei sobre a gestão de resíduos)] que, a partir de 19 de agosto de 2009, […] já não [podiam] ser declaradas nulas [por ter expirado o] prazo de três anos previsto pelo direito nacional (§ 3, n.o 6, da UVP‑G 2000), são considerados [aprovados] de acordo com a UVP‑G 2000, ou [é] essa disposição […] conforme aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima consagrados pelo direito da União?»

21

A título preliminar, há que salientar que, tendo em conta a data em que foi aprovado ao abrigo da legislação sobre a gestão dos resíduos, ou seja, 10 de dezembro de 2002, o projeto de aumento da capacidade de tratamento da estação em causa no processo principal era suscetível de estar abrangido pelo direito da União e, a este título, ser objeto de uma avaliação do seu impacto ambiental. Em contrapartida, tal não é o caso das aprovações de exploração concedidas durante os anos de 1986 e 1993, ou seja, antes da adesão da República da Áustria à União.

22

Importa, igualmente, precisar que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se tal projeto deveria ter sido submetido a uma avaliação do seu impacto ambiental, em conformidade com o artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 85/337, e, sendo caso disso, se, como o operador defende, a aprovação setorial concedida pela decisão de 10 de dezembro de 2002 a título da legislação sobre a gestão dos resíduos permitiu respeitar, na prática, as exigências ambientais previstas por esta diretiva.

23

Por último, há que sublinhar que, tendo em conta a data das decisões em causa no processo principal, não se deve tomar em consideração a Diretiva 2011/92.

24

Por conseguinte, com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, em primeiro lugar, se o artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 85/337 deve ser interpretado no sentido de que exclui do âmbito de aplicação desta uma disposição legislativa, como o § 46, n.o 20, ponto 4, da UVP‑G 2000, nos termos da qual um projeto objeto de uma decisão tomada em violação da obrigação de avaliação do seu impacto ambiental relativamente à qual o prazo de recurso de anulação expirou deve ser considerado legalmente aprovado.

25

De maneira mais geral, o órgão jurisdicional de reenvio procura igualmente saber, em segundo lugar, se essa disposição legislativa pode ser justificada em direito da União pelos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima.

26

Relativamente ao primeiro aspeto da questão prejudicial, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 85/337 sujeita a duas condições a exclusão de um projeto do âmbito de aplicação desta diretiva. Em primeiro lugar, o projeto deve ser adotado em pormenor por um ato legislativo específico. Em segundo lugar, os objetivos desta diretiva, incluindo o de fornecer informações, devem ser atingidos através do processo legislativo (acórdãos de 16 de setembro de 1999, WWF e o., C‑435/97, EU:C:1999:418, n.o 57, e de 18 de outubro de 2011, Boxus e o., C‑128/09 a C131/09, C‑134/09 e C‑135/09, EU:C:2011:667, n.o 37).

27

A primeira condição implica que o ato legislativo apresente as mesmas características que uma aprovação na aceção do artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva 85/337. Deve, designadamente, conferir ao dono da obra o direito de realizar o projeto e, à semelhança de uma aprovação, deve incluir, após a sua apreciação pelo legislador, todos os elementos do projeto que são relevantes para a avaliação dos efeitos no ambiente (v., neste sentido, acórdãos de 16 de setembro de 1999, WWF e o., C‑435/97, EU:C:1999:418, n.os 58 e 59, e de 18 de outubro de 2011, Boxus e o., C‑128/09 a C‑131/09, C‑134/09 e C‑135/09, EU:C:2011:667, n.os 38 e 39). O ato legislativo deve, assim, atestar que os objetivos da Diretiva 85/337 foram atingidos no que se refere ao projeto em causa (acórdão de 18 de outubro de 2011, Boxus e o., C‑128/09 a C‑131/09, C‑134/09 e C‑135/09, EU:C:2011:667, n.o 39 e jurisprudência referida).

28

Tal não é o caso quando o ato não inclui os elementos necessários à avaliação dos efeitos desse projeto no ambiente (v., neste sentido, acórdãos de 16 de setembro de 1999, WWF e o., C‑435/97, EU:C:1999:418, n.o 62, e de 18 de outubro de 2011, Boxus e o., C‑128/09 a C‑131/09, C‑134/09 e C‑135/09, EU:C:2011:667, n.o 40).

29

A segunda condição implica que os objetivos da Diretiva 85/337 sejam atingidos através do processo legislativo. Com efeito, resulta do artigo 2.o, n.o 1, desta diretiva que o seu objetivo principal é garantir que os projetos que possam ter um impacto significativo no ambiente, nomeadamente pela sua natureza, dimensões ou localização, sejam submetidos à avaliação dos seus efeitos «antes da concessão de uma aprovação» (v., neste sentido, acórdão de 18 de outubro de 2011, Boxus e o., C‑128/09 a C‑131/09, C‑134/09 e C‑135/09, EU:C:2011:667, n.o 41 e jurisprudência referida).

30

Daí resulta que, no momento da adoção do projeto, o legislador deve ter à sua disposição informações suficientes. A este respeito, as informações a fornecer pelo dono da obra devem incluir, pelo menos, uma descrição do projeto com informações relativas à sua localização, conceção e dimensões, uma descrição das medidas previstas para evitar, reduzir e, se possível, remediar os efeitos negativos significativos, bem como os dados necessários para identificar e avaliar os efeitos principais que o projeto pode ter no ambiente (v., neste sentido, acórdão de 18 de outubro de 2011, Boxus e o., C‑128/09 a C‑131/09, C‑134/09 e C‑135/09, EU:C:2011:667, n.o 43).

31

Embora caiba ao juiz nacional determinar se essas condições estão preenchidas, tendo em conta não só o conteúdo do ato legislativo adotado mas também o conjunto do processo legislativo que levou à sua adoção, nomeadamente os atos preparatórios e os debates parlamentares (acórdão de 18 de outubro de 2011, Boxus e o., C‑128/09 a C131/09, C‑134/09 e C‑135/09, EU:C:2011:667, n.o 47), tudo indica, todavia, que uma disposição legislativa como o § 46, n.o 20, ponto 4, da UVP‑G 2000 não respeita estas exigências.

32

Com efeito, resulta do dossiê submetido ao Tribunal de Justiça que esta disposição não apresenta, quanto aos projetos que visa, as mesmas características que uma aprovação na aceção do artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva 85/337.

33

Também não se afigura que os objetivos desta diretiva possam ser atingidos através do § 46, n.o 20, ponto 4, da UVP‑G 2000, uma vez que o legislador nacional não dispunha, quando adotou esta disposição, de informações quanto aos efeitos no ambiente dos projetos que a mesma pode abranger, e que, em todo o caso, esta disposição é aplicável a projetos já realizados.

34

Por conseguinte, uma disposição legislativa como o § 46, n.o 20, ponto 4, da UVP‑G 2000 não parece satisfazer as condições do artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 85/337, de modo que não pôde ter tido como efeito excluir do seu âmbito de aplicação as operações que visa. Todavia, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificá‑lo à luz de todas as características do direito nacional e do alcance exato que se deve atribuir à disposição em causa.

35

Relativamente ao segundo aspeto da questão prejudicial, respeitante à possibilidade de justificar em direito da União, através dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, uma disposição legislativa como a que está em causa no processo principal, há que fazer as precisões seguintes.

36

O direito da União não impede que as regras nacionais permitam, em determinados casos, regularizar operações ou atos que, na perspetiva do direito da União, são irregulares. Todavia, esta possibilidade deve estar subordinada à condição de não proporcionar aos interessados a oportunidade de contornarem as regras da União, ou de não as aplicarem, e é, portanto, excecional (acórdão de 3 de julho de 2008, Comissão/Irlanda,C‑215/06, EU:C:2008:380, n.o 57).

37

Por conseguinte, o Tribunal de Justiça considerou que uma legislação que atribuía a uma licença de regularização, que pode ser concedida fora que qualquer circunstância excecional, os mesmos efeitos que atribui à licença de urbanização viola as exigências da Diretiva 85/337. Com efeito, os projetos para os quais se exige uma avaliação das incidências no ambiente devem, por força do artigo 2.o, n.o 1, desta diretiva, ser identificados e, em seguida, antes da sua aprovação, ou seja, necessariamente antes da sua execução, ser objeto de um pedido de aprovação e submetidos à referida avaliação (acórdão de 3 de julho de 2008, Comissão/Irlanda,C‑215/06, EU:C:2008:380, n.o 61).

38

O mesmo se aplica a uma medida legislativa, como o § 46, n.o 20, ponto 4, da UVP‑G 2000, que parece permitir, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, sem impor uma avaliação posterior e fora de qualquer circunstância excecional particular, que se considere que um projeto que devia ter sido objeto de uma avaliação do impacto ambiental, na aceção do artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 85/337, foi objeto de tal avaliação.

39

É verdade que a disposição em causa no processo principal apenas visa os «projetos cuja aprovação já não está exposta ao risco de nulidade» por ter expirado o prazo de recurso de três anos previsto no § 3, n.o 6, da UVP‑G 2000.

40

Porém, esta circunstância, por si só, não pode alterar a conclusão anterior. Resulta efetivamente de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, na falta de regulamentação do direito da União na matéria, cabe à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regular as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a garantir a plena salvaguarda dos direitos que decorrem para os particulares do direito da União, desde que as referidas modalidades não sejam menos favoráveis do que as das ações análogas de natureza interna (princípio da equivalência) e que, na prática, não impossibilitem ou dificultem excessivamente o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade).

41

O Tribunal considera igualmente que a fixação de prazos de recurso razoáveis, no interesse da segurança jurídica, que protegem os particulares e a autoridade em questão, é compatível com o direito da União. Em especial, considera que esses prazos não são suscetíveis de, na prática, impossibilitarem ou dificultarem excessivamente o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (v., neste sentido, acórdãos de 15 de abril de 2010, Barth,C‑542/08, EU:C:2010:193, n.o 28, e de 16 de janeiro de 2014, Pohl,C‑429/12, EU:C:2014:12, n.o 29).

42

Por conseguinte, o direito da União, que não prevê regras relativas aos prazos de recurso das aprovações concedidas em violação da obrigação de avaliação prévia do impacto ambiental, referida no artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 85/337, não se opõe, em princípio, e sob reserva do respeito do princípio da equivalência, à fixação pelo Estado‑Membro em causa de um prazo de recurso de três anos, como o previsto no § 3, n.o 6, da UVP‑G 2000, para o qual remete o § 46, n.o 20, ponto 4, da UVP‑G 2000.

43

No entanto, não é compatível com esta diretiva uma disposição nacional da qual resulte, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, que os projetos cuja aprovação já não é suscetível de recurso contencioso direto por ter expirado o prazo de recurso previsto pela legislação nacional são, pura e simplesmente, considerados legalmente aprovados no que respeita à obrigação de avaliação do impacto ambiental.

44

Como salientou a advogada‑geral, em substância, nos n.os 42 a 44 das suas conclusões, a Diretiva 85/337 já se opõe, enquanto tal, a uma disposição dessa natureza, mais não seja porque esta última tem como efeito jurídico dispensar as autoridades competentes da obrigação de tomarem em conta o facto de um projeto na aceção desta diretiva ter sido realizado sem que o seu impacto ambiental tenha sido objeto de uma avaliação, e de garantirem que essa avaliação seja realizada quando as obras ou as intervenções físicas ligadas a este projeto necessitarem de uma aprovação posterior (v., neste sentido, acórdão de 17 de março de 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e o., C‑275/09, EU:C:2011:154, n.o 37).

45

Além disso, resulta de jurisprudência assente do Tribunal de Justiça que os Estados‑Membros são obrigados a reparar todo e qualquer prejuízo causado pela falta de avaliação dos efeitos no ambiente (acórdão de 7 de janeiro de 2004, Wells,C‑201/02, EU:C:2004:12, n.o 66).

46

Para o efeito, as autoridades nacionais competentes devem adotar todas as medidas genéricas ou particulares a fim de remediar essa omissão (acórdão de 7 de janeiro de 2004, Wells,C‑201/02, EU:C:2004:12, n.o 68).

47

A este respeito, há que precisar que, embora os requisitos dessa ação de indemnização, em especial os requisitos relativos à questão de saber se todas as ilegalidades devem ser consideradas culposas, e os relativos à determinação do nexo de causalidade, estejam abrangidos, na falta de disposição do direito da União, pelo direito nacional, e embora tal ação possa estar, como resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, circunscrita a um determinado prazo, sob reserva do respeito dos princípios da equivalência e da efetividade, não é menos certo que, nos termos do princípio da efetividade, a referida ação deve poder ser exercida em condições razoáveis.

48

Resulta das considerações anteriores que, se uma disposição nacional impedir, uma vez expirado determinado prazo, qualquer ação de indemnização por violação da obrigação de avaliação do impacto ambiental visada pelo artigo 2.o, n.o 1, da Diretiva 85/337, quando o prazo de recurso a que o direito nacional circunscreve a ação de indemnização não tenha expirado, essa disposição é, igualmente por este motivo, incompatível com o direito da União.

49

Por conseguinte, há que responder à questão submetida que o artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 85/337 deve ser interpretado no sentido de que não exclui do âmbito de aplicação desta um projeto visado por uma disposição legislativa como a que está em causa no processo principal, nos termos da qual um projeto objeto de uma decisão tomada em violação da obrigação de avaliação do seu impacto ambiental, relativamente à qual o prazo de recurso de anulação expirou, deve ser considerado legalmente aprovado. O direito da União opõe‑se a essa disposição legislativa na medida em que ela prevê que, para esse projeto, se deve considerar que foi realizada uma avaliação prévia do impacto ambiental.

50

Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

O artigo 1.o, n.o 5, da Diretiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projetos públicos e privados no ambiente, conforme alterada pela Diretiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de março de 1997, deve ser interpretado no sentido de que não exclui do âmbito de aplicação desta um projeto visado por uma disposição legislativa como a que está em causa no processo principal, nos termos da qual um projeto objeto de uma decisão tomada em violação da obrigação de avaliação do seu impacto ambiental, relativamente à qual o prazo de recurso de anulação expirou, deve ser considerado legalmente aprovado. O direito da União opõe‑se a essa disposição legislativa na medida em que ela prevê que, para esse projeto, se deve considerar que foi realizada uma avaliação prévia do impacto ambiental.