12.6.2014   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

L 172/36

(1)

Den 19 september 2011 mottog myndigheten ett klagomål (diarienr 608967) i vilket det hävdades att den isländska staten (nedan kallad staten) och staden Reykjavik (nedan kallad staden) subventionerade konferenstjänster och restaurang- och cateringtjänster i Harpa konserthus och konferenscenter (nedan kallat Harpa) (2).

(2)

Efter att ha fått alla relevanta uppgifter från de isländska myndigheterna och efter att ha diskuterat ärendet under ett möte den 5 juni 2012 (3) beslutade myndigheten genom beslut nr 128/13/KOL av den 20 mars 2013 att inleda det formella granskningsförfarandet angående eventuella inslag av statligt stöd i finansieringen av Harpa konserthus och konferenscenter (nedan kallat beslut nr 128/13/KOL eller beslutet om att inleda förfarandet).

(3)

De isländska myndigheterna lämnade synpunkter på myndighetens beslut genom en skrivelse av den 28 maj 2013 (diarienr 673762). Myndigheten och de isländska myndigheterna diskuterade också ärendet under paketmötet i Reykjavik den 4 juni 2013.

(4)

Beslut nr 128/13/KOL offentliggjordes den 8 augusti 2013 i Europeiska unionens officiella tidning och i EES-supplementet. Berörda parter fick en månad på sig att lämna synpunkter på myndighetens beslut om att inleda förfarandet. Myndigheten fick inga synpunkter från berörda parter.

(5)

I beslut nr 128/13/KOL gjorde myndigheten en bedömning av finansieringen av Harpa konserthus och konferenscenter. Harpa är en byggnad som kan användas för olika ändamål och är centralt belägen i Reykjavik, som för närvarande ägs av den isländska staten (54 %) och staden Reykjavik (46 %), vilka tillsammans bidrar till dess finansiering.

(6)

Reykjaviks borgmästare och företrädare för den isländska regeringen tillkännagav 1999 att man skulle bygga ett konserthus och konferenscenter i centrala Reykjavik. I slutet av 2002 undertecknade staten och staden ett avtal om projektet, och följande år bildades företaget Austurhöfn-TR ehf. i syfte att övervaka projektets genomförande (4).

(7)

Den ursprungliga affärsmodellen för Harpa var att ett privat företag skulle ansvara för uppförandet och driften av byggnaden och i gengäld få årliga bidrag från staten och staden. I april 2004 tillkännagav det statliga handelscentrumet Ríkiskaup en förkvalificeringsprocess för projektet, och 2005 drog en utvärderingskommitté slutsatsen att ett anbud från aktiebolaget Portus ehf. (nedan kallat Portus) var det mest fördelaktiga av de fyra mottagna anbuden. Därefter ingick staten och staden ett avtal (nedan kallat projektavtalet) med Portus om uppförandet och driften av ett konserthus och konferenscentrum (5). Men 2008, efter den finansiella kollapsen, fick den valda privata partnern stora finansiella svårigheter och var tvungen att dra sig ur projektet, varför uppförandet av Harpa lades på is.

(8)

När den privata partnern drog sig ur projektet var ungefär hälften av Harpa redan färdigbyggt, och de isländska myndigheterna blev tvungna att fatta ett beslut om Harpas framtid. Enligt de isländska myndigheterna fanns det då i princip tre alternativ (6):

(9)

Det var också uppenbart att en halvfärdig byggnad i Harpas storlek mitt i staden på lång sikt skulle orsaka problem och leda till kapitalförstöring. Att avbryta projektet sågs inte som ett alternativ, eftersom stora resurser hade använts för att dra igång projektet och det skulle bli mycket kostsamt och komplicerat att återuppta det vid en senare tidpunkt. Därför nådde Reykjaviks borgmästare och Islands utbildningsminister i februari 2009 en överenskommelse som innebar att staten och staden skulle fortsätta projektet utan den privata partnern (7).

(10)

Austurhöfn-TR ehf. tog således över projektet och planerna sågs över för att finna billigare lösningar för byggandet och utformningen av huset. I ett pressmeddelande från staten och staden uppgav man att övertagandet var en tillfällig lösning, och att ägandet och finansieringen av Harpa skulle ses över när ekonomin hade återhämtat sig. Projektavtalet ändrades 2010, för att återspegla den nya förvaltningen av projektet och den privata partnerns utträde (8), och sedan återupptogs uppförandet. Landsbankinn skrev av en stor del av investeringskostnaderna och allt aktiekapital gick åt under processen. Harpa färdigställdes under 2011, och byggnaden invigdes formellt den 20 augusti 2011.

(11)

Tills alldeles nyligen har flera aktiebolag varit inblandade i Harpas verksamhet, nämligen följande: Portus ehf., som var ansvarigt för Harpas fastighet och verksamhet, och Situs ehf., som var ansvarigt för andra byggnader som planerades i samma område. Portus hade två dotterbolag, Totus ehf., som ägde själva fastigheten, och Ago ehf., som var ansvarigt för all verksamhet i Harpa och hyrde fastigheten från Totus. Situs hade också två dotterbolag, Hospes ehf., som skulle ha ägt och drivit ett hotell som ska byggas i området, och Custos ehf., som skulle äga och driva andra byggnader i området.

(12)

Men för att minimera driftskostnaderna och öka effektiviteten beslutade styrelsen för Austurhöfn-TR ehf. i december 2012 att förenkla Harpas verksamhetsstruktur genom att de flesta aktiebolag som var inblandade i dess drift slogs samman till ett företag. Staten och staden bildade således företaget Harpa tónlistar- og ráðstefnuhús ehf. som ska ansvara för all verksamhet i Harpa. Att förenkla Harpas infrastruktur är en del av en lånsiktig plan som ska göra Harpas verksamhet bärkraftig.

(13)

Enligt de isländska myndigheterna ska Harpa vara ett forum för ett mångfaldigt och ambitiöst musikaliskt och kulturellt liv i Island. Syftet är att lyfta fram det bästa isländska artister kan erbjuda vid varje tidpunkt, med särskild tonvikt på musikaliska evenemang av olika slag. Harpa ska också främja innovation på den isländska kultur- och musikscenen, med fokus på internationella kontakter, så att Harpa blir en värdig arena för utländska artister som kommer till Island.

(14)

Dessutom ska Harpa vara ett forum för alla slags konferenser, möten och sammankomster, inhemska och utländska, och stärka Islands position som en bra plats för internationella konferenser. Det ska man göra genom att erbjuda tjänster och konferenslokaler som har samma standard som konferensanläggningar i andra länder. Harpa ska också främja turismen i Island och stärka Reykjaviks stadskärna genom att vara ett centrum för alla islänningar i området och en turistattraktion för besökare, både isländska och utländska, som vill se byggnaden, utnyttja de tjänster den erbjuder och njuta av husets arkitektur och den konst som visas i byggnaden.

(15)

Islands symfoniorkester, Isländska operan och Reykjavik Big Band har ingått långsiktiga avtal om användning av vissa anläggningar i Harpa. Även konferenser och olika konstevenemang arrangeras där, t.ex. pop- och rockkonserter med både isländska och utländska artister. Dessutom bedrivs annan verksamhet i Harpa (t.ex. catering, restauranger, en musikaffär och en möbelaffär) av privata företag som hyr lokaler där. De privata aktörerna hyr dessa lokaler på marknadsvillkor och detta skedde genom offentliga upphandlingar där de mest fördelaktiga anbuden antogs.

(16)

Innan Harpa byggdes fanns det i Island inga konserthus med bra akustik som rymde mer än 300 personer och som kunde hysa både Islands symfoniorkester och Isländska operan. De isländska myndigheterna ansåg därför att det var nödvändigt att bygga ett kulturhus där de isländska medborgarna kunde njuta av musik och konst. Vad gäller konferensanläggningen fanns det enligt de isländska myndigheterna inga konferenscenter eller konferensanläggningar i Island med tillräcklig kapacitet för stora konferenser.

(17)

Harpa omfattar 28 000 kvadratmeter och är belägen på Austurbakki 2 i Reykjaviks gamla hamn. Huset har formgetts av det danska företaget Henning Larsen Architects i samarbete med den isländska arkitektfirman Batteríið arkitektar. Konstnären Ólafur Elíasson har designat glasstrukturen runt huset i samarbete med arkitekterna. Artec Consultants Inc ansvarar för akustiken och ljudisoleringen samt för utformningen av scenen och ljudanläggningen.

(18)

Byggnaden är utformad för att vara mångsidig, med bra anläggningar som passar för alla slags konserter och konferenser, så att den förser islänningarna med anläggningar som inte fanns i landet förut. Harpa har redan vunnit priser för sina konsertanläggningar, och har utsetts till ett av det nya århundradets bästa konserthus av Gramophone magazine och till bästa konsertarena 2011 av Travel & Leisure magazine. Dessutom vann Harpa 2013 Europeiska unionens pris för samtidsarkitektur – Mies van der Rohe-priset (9).

(19)

I det följande ges en översikt över Harpas lokaler (10):

(20)

Det finns sju mindre konferensrum i Harpa som rymmer 8–250 personer, och det finns också flera offentliga utrymmen i Harpa, som ibland hyrs ut för utställningar och mottagningar för att öka företagets inkomster. Möteslokalerna kan delas upp i mindre rum. Alla möteslokaler har teknisk utrustning som omfattar en projektor, utrustning för telekonferenser och en ljudanläggning.

(21)

Som tidigare nämnts är Harpa helägt av staten och staden genom Austurhöfn-TR ehf. Statens och stadens skyldigheter regleras av artikel 13 i projektavtalet från 2006 (11). Statens och stadens årliga betalningar täcks av deras respektive budgetar. Enligt statens budget för 2011 förväntades det årliga statliga bidraget uppgå till 424,4 miljoner isländska kronor. Under 2012 förväntades det statliga bidraget uppgå till 553,6 miljoner isländska kronor. Alla offentliga bidrag till Harpa fördelas efter andelen i projektet, dvs. staten betalar 54 % och staden 46 %. Bidragen indexregleras också med konsumentprisindex.

(22)

Utöver bidraget från statens och stadens budgetar har Islands regering och staden Reykjavik förbundit sig att ge ett kortfristigt lån för Harpas verksamhet till dess att man har löst den långsiktiga finansiering som är nödvändig för att helt täcka projektets kostnader. Från och med 2013 uppgick det totala lånebeloppet till 794 miljoner isländska kronor, med en ränta på 5 % plus ett påslag om 200 punkter. Lånet skulle ha betalats tillbaka före den 15 februari 2013. Den 6 mars 2013 undertecknade staden, staten och Harpa tónlistar- og ráðstefnuhús ehf. ett avtal om att det kortfristiga lånet skulle konverteras till aktiekapital för Harpa, eftersom man inte tidigare hade skjutit till något kapital till företaget. I samma avtal åtog sig staten och staden att göra nya tillfälliga årliga utbetalningar till Harpa på 160 miljoner isländska kronor per år under åren 2013–2016, för att först och främst täcka Harpas fastighetsskatt, som blev mycket högre än förväntat (12). Dessutom har Harpa dessutom haft oförutsedda kostnader.

(23)

Staten och staden avsätter medel varje månad för att betala ut sina låneåtaganden till Harpa. Eftersom projektet är tänkt att vara självförsörjande ska vinsten täcka alla driftskostnader. Medlen från ägarna ska därför enligt de isländska myndigheterna endast täcka de utestående lånen (13).

(24)

Den 16 april 2013 undertecknades ett nytt avtal (nedan kallat 2013 års projektavtal), som ersatte det ändrade projektavtalet (14). Enligt det nya avtalet kommer stadens och statens bidrag att fortsätta att vara en villkorslös månatlig utbetalning på samma belopp, 595 000 000 isländska kronor per år, under en 35-årsperiod som börjar i mars 2011. När det årliga beloppet har justerats enligt ökningen i konsumentprisindex till och med mars 2013 uppgår den årliga utbetalningen till 1 023 339 932 isländska kronor (15).

(25)

Enligt det budgeterade bokslutet för 2012 för Austurhöfn-TR ehf. förväntades företaget fortsätta ha en betydande rörelseförlust som motsvarar ett negativt EBITDA på totalt 406,5 miljoner isländska kronor. Harpas konferensdel drevs med ett negativt EBITDA på 120 miljoner isländska kronor 2012 och detsamma gällde för ”andra konstevenemang” (negativt EBITDA på 131 miljoner isländska kronor). I det budgeterade bokslutet och inkomstanalysen för 2013 räknar man också med en avsevärd rörelseförlust, ett negativt EBITDA på totalt omkring 348 miljoner isländska kronor, och både konferensverksamheten och ”andra konstevenemang” drivs med förlust (16).

(26)

Enligt det ursprungliga projektavtalet skulle de olika företagen som var inblandade i driften av Harpa och de olika verksamheterna och aktiviteterna vara ekonomiskt åtskilda:

13.11.1   Den privata partnern ska se till att fastighetsbolaget, det verksamhetsansvariga företaget, Hringur och den privata partnern alltid är finansiellt åtskilda. När det gäller ekonomin ska varje enhet förvaltas och drivas separat.

13.11.2   Den privata partnern ska se till att det alltid råder en tillräcklig finansiell åtskillnad mellan det betalda arbetet och andra verksamheter och aktiviteter i konferenscentret, dvs. ha separat bokföring. Den privata partnern ska alltid under avtalets giltighetstid, på begäran från uppdragsgivaren, kunna visa att en sådan finansiell åtskillnad föreligger.”

(27)

Harpas verksamhet är uppdelad i flera kategorier: 1) Islands symfoniorkester, 2) Isländska operan, 3) andra konstevenemang, 4) konferenser, 5) verksamhetsdrift, 6) biljettförsäljning, 7) anläggningsdrift och 8) administrationskostnader. Alla dessa kostnadskategorier faller nu under Harpa tónlistar- og ráðstefnuhús ehf. och intäkterna och kostnaderna för var och en av dessa kategorier ingår i budgeten under respektive kategori. Gemensamma driftskostnader såsom lön, lokalkostnader (värme och el) och administrativa kostnader fördelas mellan kategorierna enligt en kostnadsfördelningsmodell (17).

(28)

För en mer detaljerad beskrivning av åtgärden hänvisas till myndighetens beslut nr 128/13/KOL (18).

(29)

I beslut nr 128/13/KOL gjorde myndigheten en preliminär bedömning av om finansieringen av Harpa utgjorde statligt stöd och, om detta var fallet, huruvida stödet var förenligt med EES-avtalets regler om statligt stöd.

(30)

Enligt de isländska myndigheterna utgör finansieringen av Harpa inte statligt stöd eftersom man har sett till att de olika verksamheterna i konserthuset och konferenscentret redovisas separat. Till stöd för detta påstående har de isländska myndigheterna lämnat in rapporter från två redovisningsbyråer om särredovisning för de företag som är involverade i driften av Harpa. De isländska myndigheterna har även lämnat in en prissättningsanalys där de jämför priserna för jämförbara konferensanläggningar i Reykjavik på grundval av storlek och kapacitet. Dessutom hävdade de att konferensverksamheten bidrog positivt till annan verksamhet i Harpa, och att kostnaderna skulle bli betydligt högre för de andra verksamheterna utan konferensverksamheten.

(31)

Men enligt myndighetens preliminära ståndpunkt ansågs finansieringen av Harpa utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet. Följande aspekter togs upp i beslut nr 128/13/KOL:

(32)

Därtill tvivlade myndigheten på att det statliga stödet kunde anses vara förenligt med EES-avtalet. Enligt artikel 61.3 c i EES-avtalet kan stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet anses som förenligt med EES-avtalets funktion, om sådant stöd inte påverkar handeln och konkurrensen inom EES-området i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. De isländska myndigheterna hade uppgett att det primära syftet med åtgärden i fråga var att främja kultur genom att uppföra ett konserthus som skulle kunna hysa både Islands symfoniorkester och Isländska operan. Myndigheten godtog att uppförandet och driften av en symfoni- och operaanläggning med tanke på dess kulturella syfte skulle kunna betraktas som stöd för att främja kultur.

(33)

Myndigheten godtog dessutom att en sådan infrastruktur som Harpa också kan användas för olika kommersiella verksamheter, t.ex. restauranger, caféer, butiker, konferenser och popkonserter. För att inte snedvrida konkurrensen skulle dock skyddsåtgärder vidtas för att se till att ingen korssubventionering förekommer mellan den kommersiella verksamheten och den subventionerade kulturella verksamheten. Myndigheten drog preliminärt slutsatsen att den hyste tvivel om huruvida de isländska myndigheterna hade vidtagit nödvändiga skyddsåtgärder för att en sådan korssubventionering inte skulle förekomma. Följaktligen hyste myndigheten efter sin preliminära bedömning tvivel om huruvida uppförandet och driften av Harpa kan anses vara förenliga med artikel 61.3 c i EES-avtalet.

(34)

De isländska myndigheternas synpunkter återspeglade deras åsikt att finansieringen av Harpas verksamhet inte omfattar statligt stöd eftersom de har sett till att företagen har separat redovisning för Harpas olika verksamheter (21).

(35)

De isländska myndigheterna bestrider inte att de finansiella bidragen till Harpa ges med hjälp av statliga medel och kan tillskrivas staten. Men de vidhåller att Harpa inte kan anses vara ett företag i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet. Enligt de isländska myndigheterna är Harpa en infrastruktur och en kulturell mötesplats som syftar till att bevara och främja kultur och det isländska kulturarvet, varför man inte kan anse att Harpa tillhandahåller varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad. Dessutom anser de isländska myndigheterna att villkoret om en ekonomisk fördel inte är uppfyllt i detta fall, eftersom man har sett till att den kommersiella delen av Harpa inte finansieras med hjälp av statliga medel. Medlen går endast till kulturella aktiviteter. Vad gäller effekten på konkurrensen och handeln mellan de avtalsslutande parterna noterar slutligen de isländska myndigheterna att Islands geografiska läge bör beaktas, och att det inte är troligt att publik från andra stater som är parter i EES-avtalet kommer att resa till Island specifikt för att gå på konserter eller liknande evenemang.

(36)

De isländska myndigheterna betonar att Harpas övergripande verksamhet inte har kommersiell karaktär. Enligt dem skulle Harpa inte ha byggts av ett privat företag och kan inte jämföras med en privat företagsgrupp. Enligt de isländska myndigheterna visar därför uppgifterna tydligt att principen om en investerare i en marknadsekonomi i detta fall har sina begränsningar.

(37)

Efter ett samråd med Harpas styrelse har de isländska myndigheterna föreslagit att den struktur som används för att förhindra korssubventionering inte ska vara i form av separata företag eller obligatorisk upphandling av konferensverksamheten. De isländska myndigheterna är övertygade om att andra åtgärder är bättre lämpade och underlättar driften av anläggningen. Så oavsett om de statliga medel som används för att finansiera och driva Harpa anses vara statligt stöd som är förenligt med reglerna om statligt stöd, eller om de inte alls utgör något statligt stöd, håller de isländska myndigheterna med om att åtgärder måste vidtas för att eventuellt stöd inte olagligen ska snedvrida konkurrensen på konferensmarknaden.

(38)

De isländska myndigheterna håller med myndigheten om att man måste se till att konferensverksamheten är ekonomiskt fristående från annan verksamhet i Harpa och att skyddsåtgärder behöver vidtas för att förhindra korssubventionering mellan de två delarna. För att säkerställa en tillbörlig åtskillnad mellan den kommersiella verksamheten och annan verksamhet, och för att förhindra att den förstnämnda verksamheten subventioneras, har framför allt två åtgärder vidtagits:

(39)

De isländska myndigheterna har lämnat ett preliminärt förslag till en helt separat redovisning för Harpas konferensavdelning, som tar hänsyn till den nya metoden för kostnads- och intäktsfördelning (24). I tabellen nedan visas förslaget på separat redovisning för Harpa (25):

(40)

För hyreskostnaden lämnade de isländska myndigheterna en jämförelse med den hyra som tas ut av andra konferensanläggningar i Island, vilket visar att konferensavdelningens hyra ligger över den jämförbara marknadshyran för slutkunder. Enligt de isländska myndigheterna skulle hyran för en grossist, såsom konferensavdelningen, normalt sett vara avsevärt lägre än vad en slutkund skulle betala. Därför föreslår de isländska myndigheterna att en marginal (rabatt) på 25 % tillämpas (26). Enligt de isländska myndigheterna skulle en så liten marginal säkerställa att konferensavdelningen betalar tillräckligt mycket i förhållande till andra marknadsaktörer.

(41)

Enligt de isländska myndigheterna är det förståeligt att en investering såsom Harpa, precis som vilka andra stora investeringsprojekt som helst, inte går med vinst under de första verksamhetsåren. Men den nya modellen för kostnads- och intäktsfördelning visar att den kommersiella delen allt eftersom kommer att bli mer lönsam, och inom de närmsta åren ge Harpas ägare avkastning på sin investering. Den nya modellen visar också att konferensavdelningen hittills med största sannolikhet har burit en oproportionerligt stor del av de gemensamma kostnaderna.

(42)

Slutligen anförde de isländska myndigheterna att om myndigheten skulle anse att åtgärden utgör statligt stöd kan stödet anses vara förenligt med artikel 61.3 i EES-avtalet, med hänsyn till åtgärdens målsättning, som bland annat är att bevara och främja kultur och det isländska kulturarvet. I detta avseende har de isländska myndigheterna också bett myndigheten att bedöma om ett sådant stöd borde betraktas som finansiering av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

(43)

I artikel 61.1 i EES-avtalet står följande:

”Om inte annat föreskrivs i detta avtal, är stöd som ges av EG-medlemsstater, Efta-stater eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med detta avtal i den utsträckning det påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna.”

(44)

Detta innebär att en åtgärd utgör statligt stöd enligt artikel 61.1 i EES-avtalet om alla följande villkor är uppfyllda: åtgärden i) är statligt stöd eller ges med hjälp av statliga medel, ii) ger stödmottagaren en ekonomisk fördel, iii) är selektiv, iv) påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna och riskerar att snedvrida konkurrensen (27).

(45)

I de följande kapitlen kommer den statliga finansieringen av Harpa att bedömas med hänsyn till dessa kriterier.

(46)

Enligt artikel 61.1 i EES-avtalet måste en stödåtgärd beviljas av staten eller med hjälp av statliga medel för att utgöra ett statligt stöd.

(47)

Till att börja med noterar myndigheten att både lokala och regionala myndigheter anses vara likvärdiga med staten (28). Följaktligen omfattar staten i artikel 61.1 alla organ i statsförvaltningen, från den statliga förvaltningen till förvaltning på stadsnivå eller lägsta administrativa nivå, samt offentliga företag och organ. Dessutom anses kommunala medel vara statliga medel i den mening som avses i artikel 61 i EES-avtalet (29).

(48)

Eftersom den isländska staten och staden Reykjavik tillsammans täcker det årliga underskottet från det företag som driver Harpa genom att årligen bidra med ett visst belopp från sina respektive budgetar, är det fråga om statliga medel. Dessutom medför också konverteringen av lånen till aktiekapital en överföring av statliga medel, eftersom staten och staden skulle avstå från sin rätt till full återbetalning av de utestående lånen. Således är det första kriteriet i artikel 61.1 i EES-avtalet uppfyllt.

(49)

För att utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet måste åtgärden ge en fördel till ett företag. Företag är enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett rättslig form och finansieringsform (30). Ekonomisk verksamhet är all verksamhet som består av att erbjuda varor eller tjänster på en marknad (31). Omvänt kan man säga att enheter som inte bedriver kommersiell verksamhet, i den meningen att de inte erbjuder varor eller tjänster på en viss marknad, inte är företag.

(50)

Som konstaterades i beslut nr 128/13/KOL anser myndigheten att både uppförande och drift av infrastruktur utgör en ekonomisk verksamhet i sig själv (och således omfattas av reglerna om statligt stöd) om infrastrukturen används eller kommer att användas för att tillhandahålla varor eller tjänster på marknaden (32). I detta fall är Harpa avsett för att t.ex. anordna konferenser, musikaliska och kulturella evenemang samt andra konstevenemang kommersiellt, dvs. för att tillhandahålla tjänster på marknaden. Denna åsikt har bekräftats av Europeiska unionens domstol (nedan kallad domstolen) i Leipzig/Halle-målet (33). Följaktligen kan stöd för infrastruktur beviljas på flera nivåer: uppbyggnad, drift och användning av anläggningarna (34).

(51)

Som tidigare nämnts anordnas konserter med Islands symfoniorkester och Isländska operan och många andra konstevenemang och konferenser i Harpa. Enligt de isländska myndigheterna utgör endast konferensdelen av Harpas verksamhet en ekonomisk verksamhet. All annan verksamhet bör därför klassas som icke-ekonomisk.

(52)

Vissa verksamheter i Harpa, särskilt konferenser, teaterföreställningar och popkonserter, kan dock locka till sig ett betydande antal kunder samtidigt som de konkurrerar med privata konferensanläggningar, teatrar eller konsertlokaler. Därför anser myndigheten att Harpa och det företag som är involverat i dess drift, i den mån de bedriver kommersiell verksamhet, är att betrakta som ett företag (35).

(53)

För att utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 61 i EES-avtalet måste åtgärden ge stödmottagaren en ekonomisk fördel.

(54)

För finansieringen av uppförandet av Harpa kan statligt stöd uteslutas om den har skett i enlighet med principen om en investerare i en marknadsekonomi (36). Men de isländska myndigheterna har gjort invändningar mot att principen ska tillämpas i detta ärende eftersom Harpas övergripande verksamhet enligt dem inte har kommersiell karaktär. Enligt de isländska myndigheterna skulle Harpa inte ha byggts av ett privat företag och kan därför inte jämföras med en privat företagsgrupp. Följaktligen anser de isländska myndigheterna att principen om en investerare i en marknadsekonomi har sina begränsningar i detta fall.

(55)

Vid uppförandet av Harpa hoppades staten och staden enligt de isländska myndigheterna först på att en privat investerare skulle finansiera projektets genomförande. Men på grund av finanskrisen blev det omöjligt att genomföra projektet utan offentlig finansiering. Statens och stadens bidrag uppges alltså vara nödvändiga, eftersom det annars inte skulle finnas tillräckliga medel för att finansiera projektet. Myndigheten anser därför att den offentliga finansieringen av uppförandet av Harpa utgör en ekonomisk fördel och därmed stöd, eftersom projektet inte skulle ha realiserats utan sådan finansiering. Statens och stadens deltagande var således oumbärligt för Harpaprojektet i sin helhet.

(56)

Av myndighetens beslutspraxis följer att det, när en enhet bedriver både kommersiell och icke-kommersiell verksamhet, måste finnas ett kostnadsredovisningssystem som säkerställer att den kommersiella verksamheten inte finansieras med hjälp av statliga medel som tilldelats den icke vinstdrivande verksamheten (37). Denna princip fastställs också i insynsdirektivet. Insynsdirektivet är inte direkt tillämpligt på detta ärende, eftersom Harpas totala årliga nettoomsättning de senaste två åren har understigit det tröskelvärde som fastställs i artikel 5.1 d i direktivet (38). Men myndigheten anser att principerna om att bedriva ekonomisk verksamhet på affärsmässiga villkor med separat redovisning och att klart ange vilka principer för kostnadsredovisning som ligger till grund för den separata redovisningen ändå är tillämpliga.

(57)

Som anges i avsnitt I.2 ovan är Harpas verksamhet uppdelad i flera kategorier, t.ex. hyser man Islands symfoniorkester och Isländska operan och anordnar andra konstevenemang och konferenser. De isländska myndigheterna har dock inte förrän efter det att myndigheten fattade beslut nr 128/13/KOL sett till att det finns en tydlig och konsekvent struktur för separat redovisning av Harpas olika verksamheter. Att enbart dela upp de förluster som kan kopplas till driften av byggnaden och gemensamma administrativa kostnader mellan Harpas olika verksamheter baserat på beräknad användning och andra kriterier, vilket var fallet under Harpas första verksamhetsår, kan enligt EES-lagstiftningen inte anses vara en tydlig separat redovisning. Denna situation kunde därför ha lett till korssubventionering mellan Harpas kulturella respektive ekonomiska verksamheter.

(58)

Som anges i avsnitt I.4 har de isländska myndigheterna vidtagit vissa åtgärder för att Harpas kommersiella respektive icke-kommersiella verksamheter ska redovisas separat (39). Åtgärderna omfattar en ny metod för kostnads- och intäktsfördelning och separat redovisning för Harpas konferensavdelning. Även om dessa nya åtgärder begränsar fördelen för de företag som är inblandade i driften av Harpa till vad som är absolut nödvändigt för att säkerställa driften av infrastrukturen, kan man inte helt utesluta att det ger konferensavdelningen en fördel.

(59)

Dessutom får de företag som deltar i driften av Harpa en fördel i form av uteblivna intäkter då staten och staden inte kräver avkastning på sina investeringar i konserthuset och konferenscentret, i den mån dessa företag bedriver kommersiell verksamhet såsom anordnande av konferenser. Företagsägare eller investerare kräver normalt sett avkastning på sin investering i ett kommersiellt företag. Ett sådant krav utgör i praktiken en kostnad för företaget. Om ett offentligägt företag inte behöver ge sin ägare en normal avkastning innebär detta i själva verket att företaget får en fördel om ägaren avstår från avkastningen (40).

(60)

De isländska myndigheterna anser att finansieringen av uppförandet och driften av Harpa bör betraktas som finansiering av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och att de fyra kumulativa Altmark-kriterierna är uppfyllda så att åtgärden inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

(61)

Domstolens dom i Altmark-målet klargör under vilka omständigheter ersättning för en tjänst av allmänt intresse inte utgör statligt stöd på grund av att det inte finns någon fördel (41). Men för att en sådan ersättning inte ska klassas som statligt stöd i ett visst fall måste fyra kumulativa villkor, som vanligen kallas för Altmark-kriterierna, vara uppfyllda (42).

(62)

De fyra villkoren är följande: i) stödmottagaren för en mekanism för statlig finansiering av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse ska formellt ha anförtrotts tillhandahållandet och fullgörandet av en sådan tjänst, och skyldigheten att göra detta ska vara klart definierad, ii) kriterierna för att beräkna ersättningen ska vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt för att undvika att ge en ekonomisk fördel som kan gynna det stödmottagande företaget framför konkurrerande företag, iii) ersättningen får inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, med hänsyn till relevanta intäkter och en rimlig vinst för fullgörandet av dessa skyldigheter, samt iv) när stödmottagaren inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande måste den beviljade ersättningens storlek fastställas utifrån en analys av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag skulle ha haft för att fullgöra dessa skyldigheter, med hänsyn till relevanta intäkter och en rimlig vinst.

(63)

EES-staterna har i allmänhet ett stort utrymme för att själva fastställa om en tjänst är av allmänt ekonomiskt intresse, så länge de följer relevant rättspraxis som anger vilka allmänna principer som måste iakttas. Enligt artikel 59.2 i EES-avtalet har företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse tilldelats ”särskilda uppgifter” (43).

(64)

Enligt myndighetens riktlinjer om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (44) ska uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster tilldelas företagen genom en handling som, beroende på lagstiftningen i Eftastaterna, kan vara en lag eller annan författning eller ett avtal. Uppdraget kan också fastställas genom flera handlingar. På grundval av kommissionens och övervakningsmyndighetens strategi i sådana fall ska åtminstone följande anges i handlingen eller handlingarna:

(65)

Harpas skyldigheter i samband med tillhandahållandet av de allmännyttiga tjänsterna är enligt de isländska myndigheterna tydligt fastställda i företagets ägarpolicy. Enligt ägarpolicyn är syftet med Harpa i) att vara ett forum för musikaliskt och kulturellt liv i Island, ii) att stärka Islands position som en bra plats för konferenser, iii) att stärka resebranschens position i Island och iv) att skapa liv i Reykjaviks stadskärna. Dessutom står det i ägarpolicyn att Harpas verksamhet ska vara självförsörjande och att inga andra bidrag ska ges till Harpa än de som man enats om i projektavtalet. Men ägarpolicyn tar varken upp skyldigheternas varaktighet eller metoderna för att beräkna, kontrollera och se över ersättningen, och den beskriver inga åtgärder för att undvika och återkräva överkompensation. Därför anser myndigheten att det första Altmark-kriteriet inte är uppfyllt.

(66)

Dessutom skulle bidraget från staten och staden enligt projektavtalet vara ett fast årligt belopp (595 000 000 isländska kronor), som vid varje utbetalning skulle justeras för att återspegla ändringar i konsumentprisindex. Men till följd av Harpas finansiella situation har det förekommit betydande tillfälliga finansiella bidrag från Harpas ägare, samt ett avtal om lånekonvertering (45). Tvärtemot vad de isländska myndigheterna anser tycks därför ersättningen för den påstådda allmännyttiga skyldigheten inte ha fastställts i förväg på ett objektivt och öppet sätt. Att stödet inte heller har fastställts på ett öppet sätt (täckande av Harpas årliga underskott, potentiell korssubventionering och inga krav på en rimlig avkastning på investeringarna) kan endast få myndigheten att dra slutsatsen att de isländska myndigheterna inte på tillbörligt sätt har sett till att ersättningen inte är större än vad som krävs.

(67)

Slutligen noterar myndigheten att det företag som är driftansvarigt för Harpa inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande och att de isländska myndigheterna inte har gett myndigheten information som gör det möjligt att kontrollera om de kostnader som uppkommit för Harpa motsvarar kostnaderna för ett genomsnittligt och välskött företag som är lämpligt utrustat, i enlighet med det fjärde Altmark-kriteriet.

(68)

Mot denna bakgrund drar myndigheten slutsatsen att finansieringen av Harpa inte uppfyller alla Altmark-kriterier och därför inte kan anses vara finansiering av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

(69)

För att utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 61 i EES-avtalet måste åtgärden vara selektiv.

(70)

De isländska myndigheterna ger bidrag till de företag som är inblandade i driften av Harpa. Medlen används för att täcka de förluster som härrör från Harpas olika verksamheter, inbegripet ekonomisk verksamhet såsom anordnande av konferenser. Detta ersättningssystem, där korssubventionering kan förekomma, är inte tillgängligt för andra företag som är verksamma på konferensmarknaden i Island eller i andra länder.

(71)

Mot denna bakgrund anser myndigheten att de företag som är inblandade i driften av Harpa får en selektiv ekonomisk fördel i förhållande till sina konkurrenter på marknaden.

(72)

Slutligen måste stödåtgärden riskera att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan de avtalsslutande parterna i EES-avtalet för att anses utgöra ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet.

(73)

Enligt fast rättspraxis anses det vara tillräckligt att en stödåtgärd stärker ett företags ställning i förhållande till andra företag som konkurrerar om handeln inom EES för att dra slutsatsen att åtgärden sannolikt påverkar handeln mellan de avtalsslutande parterna och snedvrider konkurrensen mellan företag som är etablerade i andra EES-stater (46). De statliga medel som har anslagits till de företag som är involverade i driften av Harpa, för att täcka deras förluster, utgör en fördel som stärker Harpas ställning i förhållande till andra företag som konkurrerar på samma marknad.

(74)

Även om den verksamhet som bedrivs i Harpa till största delen är lokal så har Harpa tillräcklig kapacitet för att också ha stora och medelstora internationella evenemang, varför en effekt på konkurrensen och handeln mellan de avtalsslutande parterna inte kan uteslutas (47). Men enligt de isländska myndigheterna är det mycket osannolikt att mer än ett fåtal, om ens något, av de evenemang som äger rum i Harpa är av så stort intresse för personer som bor i grannländerna att de är villiga att resa ända till Reykjavik för att delta i evenemangen, så de anser att det inte är sannolikt att evenemang som äger rum i Harpa konkurrerar med liknande arenor i närliggande länder.

(75)

Men marknaden för anordnande av internationella evenemang är utsatt för konkurrens både mellan aktörer som tillhandahåller lokaler och mellan aktörer som arrangerar evenemang, vilka i allmänhet bedriver verksamhet som är föremål för handel mellan EES-staterna, varför man kan utgå från att handeln påverkas. I detta fall är det ännu mer sannolikt att handeln mellan vissa angränsande EES-stater påverkas på grund av konferensnäringens natur. Dessutom har tribunalen nyligen i sitt beslut om Ahoy-komplexet i Nederländerna framhållit att det inte fanns någon anledning att begränsa marknaden till den medlemsstatens territorium (48).

(76)

Därför anser myndigheten, precis som i beslutet om att inleda förfarandet, att stödet till Harpa potentiellt kan påverka konkurrensen och handeln inom EES.

(77)

Med hänvisning till ovanstående överväganden drar myndigheten slutsatsen att stödåtgärden i fråga, dvs. finansieringen av Harpa, innehåller inslag av statligt stöd i den mening som avses i artikel 61.1 i EES-avtalet. Under ovanstående förhållanden är det således nödvändigt att överväga om åtgärden kan anses vara förenlig med EES-avtalets funktion.

(78)

Enligt artikel 1.3 i del I av protokoll 3 ska Eftas övervakningsmyndighet underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Staten i fråga får inte genomföra åtgärderna förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut.

(79)

De isländska myndigheterna har inte underrättat myndigheten om stödåtgärderna. Därtill kommer att de isländska myndigheterna, genom att uppföra och driva Harpa, har genomfört åtgärderna innan myndigheten har fattat ett slutgiltigt beslut. Därför drar myndigheten slutsatsen att de isländska myndigheterna inte har iakttagit sina skyldigheter enligt artikel 1.3 i del I av protokoll 3. Beviljandet av stödet i fråga är därför olagligt.

(80)

Stödåtgärder som faller under artikel 61.1 i EES-avtalet är i allmänhet oförenliga med EES-avtalets funktion, såvida de inte omfattas av ett undantag enligt artikel 61.2 eller 61.3 eller artikel 59.2 i EES-avtalet samt är nödvändiga, proportionerliga och inte orsakar otillbörlig snedvridning av konkurrensen. De isländska myndigheterna hävdar att det stöd som förekommer i projektet är förenligt med artikel 61.3 i EES-avtalet.

(81)

I EES-avtalet finns det ingen bestämmelse som motsvarar artikel 107.3 d i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Myndigheten medger dock att statliga stödåtgärder av kulturella skäl kan godkännas på grundval av artikel 61.3 c i EES-avtalet (49).

(82)

På grundval av artikel 61.3 c i EES-avtalet kan stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet anses som förenligt med EES-avtalets funktion, om stödet inte påverkar handeln och konkurrensen inom EES-området i en omfattning som anses strida mot det gemensamma intresset. Därför måste myndigheten göra en bedömning av om det kan vara berättigat att ge stöd till Harpas olika verksamheter för att främja kulturen på grundval av artikel 61.3 c i EES-avtalet.

(83)

Det bör noteras att de principer som fastställs i artikel 61.3 c i EES-avtalet har tillämpats på ärenden som liknar detta ärende (50). De isländska myndigheterna har uppgett att det primära syftet med åtgärden i fråga var att främja kultur genom att uppföra ett konserthus som skulle kunna hysa både Islands symfoniorkester och Isländska operan. Det finns redan liknande kulturcentrum med flera ändamål i de flesta andra städerna i Europa. Harpa är avsett att vara Islands nationella konserthus, som tillhandahåller den nödvändiga kulturella infrastruktur som saknades i Island, och kommer att fungera som fokus för den artistiska verksamhetens utveckling och framsteg i Island. Därför bidrar Harpa till att utveckla den kulturella kunskapen och ger allmänheten tillgång till kultur, bildning och rekreation (51).

(84)

Mot denna bakgrund anser myndigheten att uppförandet och driften av en symfoni- och operaanläggning, med hänsyn till dess kulturella syfte, skulle kunna betraktas som stöd för att främja kultur i den mening som avses i artikel 61.3 c i EES-avtalet. Men myndigheten har tvivlat på om stöd som beviljas för att subventionera konferensverksamhet kan vara berättigat enligt artikel 61.3 c, och denna fråga måste således bedömas separat.

(85)

Myndigheten har gjort följande iakttagelser om nödvändighet, proportionerlighet och huruvida åtgärden sannolikt snedvrider konkurrensen: som tidigare nämnts var den främsta anledningen till uppförandet av Harpa det uppenbara behovet av ett lämpligt konserthus som kunde rymma både Islands symfoniorkester och Isländska operan. Med hänsyn till projektets storlek är det förståeligt att en sådan infrastruktur som Harpa också skulle användas för olika kommersiella verksamheter, t.ex. restauranger, caféer, butiker, konferenser och popkonserter. För att inte snedvrida konkurrensen måste dock skyddsåtgärder vidtas för att se till att ingen korssubventionering förekommer mellan den kommersiella verksamheten och den kraftigt subventionerade kulturella verksamheten.

(86)

I beslut nr 128/13/KOL uppgav myndigheten tre metoder som de isländska myndigheterna kunde använda för att se till att ingen korssubventionering förekommer mellan Harpas kommersiella och kulturella verksamheter (52). För det första noterade myndigheten att detta mål kunde uppnås genom en upphandling för de anläggningar som är avsedda för kommersiella verksamheter, och därmed säkerställa att den ekonomiska aktören betalar marknadspriset för anläggningarna och inte drar fördel av någon korssubventionering. För det andra kunde de isländska myndigheterna ha upprättat en separat juridisk enhet för de kommersiella verksamheterna. Det tredje alternativet i myndighetens beslut om att inleda förfarandet var att i tillräcklig utsträckning åtskilja de kommersiella verksamheterna från de icke-kommersiella verksamheterna genom att inrätta ett godtagbart system för kostnadsfördelning och separat redovisning som säkerställer en rimlig avkastning på investeringen.

(87)

De isländska myndigheterna har betonat att Harpas verksamhet behöver en viss flexibilitet, eftersom både de kulturella evenemangen och konferensverksamheten måste samexistera och det finns flera fall där dessa två huvudverksamheter skulle kollidera utan en mycket konsekvent övervakning och planering. Det skulle öka den administrativa bördan och leda till ytterligare begränsningar och kostnader för Harpas redan svåra drift om man införde en ny driftsansvarig, antingen en privat aktör eller en separat offentligägd enhet, i byggnaden. Därför drog de isländska myndigheterna, efter samråd med Harpas styrelse, slutsatsen att det tredje alternativet, dvs. åtskillnad av Harpas kommersiella respektive icke-kommersiella verksamheter och inrättande av ett godtagbart system för kostnadsfördelning och separat redovisning, var mest praktiskt genomförbart mot bakgrund av omständigheterna ovan.

(88)

Som tidigare nämnts beaktas riktlinjerna i insynsdirektivet i den separata redovisning och den nya metod för kostnads- och intäktsfördelning som Harpas ägare har infört. Alla kulturella verksamheter och hyresgäster, samt konferensverksamheten, redovisas för sig (avdelningsredovisning), så att man får separat internredovisning för var och en av verksamheterna. Dessutom har de isländska myndigheterna sett till att en viss del av Harpas fasta och gemensamma kostnader fördelas ut på varje enskild avdelning i verksamheten, baserad på faktisk användning och kommersiell verksamhet. Vidare får konferensavdelningen betala marknadshyra för kontorsutrymme och andra anläggningar (53). De åtgärder som har vidtagits av de isländska myndigheterna säkerställer effektivt att ingen korssubventionering förekommer mellan Harpas kommersiella respektive kulturella verksamheter.

(89)

Enligt 2013 års preliminära bokslut förväntas konferensavdelningen ge en marginell vinst på 9 574 000 isländska kronor. Men 2016 förväntas vinsten ha stigit till över 23 miljoner isländska kronor. Således visar den nya modellen för kostnads- och intäktsfördelning att den kommersiella delen allt eftersom kommer att bli mer lönsam, och inom de närmsta åren ge Harpas ägare avkastning på sin investering.

(90)

Vad gäller konferensavdelningens underskott under de första verksamhetsåren för Harpa håller myndigheten med om att det är förståeligt att en investering såsom Harpa, precis som vilka andra stora investeringsprojekt som helst, inte går med vinst under de första verksamhetsåren. Att täcka upp ett driftsunderskott under de första åren av kommersiell verksamhet kan sålunda ses som en nödvändig uppstartskostnad som är förenlig med principen om en investerare i en marknadsekonomi. Dessutom verkar den separata redovisningen och den nya metoden för kostnads- och intäktsfördelning tala för att det stora underskott i Harpas kommersiella delar som bedömdes i myndighetens beslut om att inleda förfarandet, ett negativt EBITDA på 120 miljoner isländska kronor för 2012, inte nödvändigtvis återspeglar konferensavdelningens faktiska finansiella situation.

(91)

Dessutom har de isländska myndigheterna visat att Harpa både kommer att komplettera de befintliga anläggningarna med ytterligare kapacitet och göra att flera typer av evenemang, både kulturella och kommersiella, kan äga rum i Reykjavik och avsevärt gynna den kulturella utvecklingen och allmänheten i Island. Således måste stödet anses vara välriktat och den offentliga finansieringen berättigad.

(92)

Med hänsyn till Harpas läge och att största delen av den verksamhet som äger rum där är av lokal karaktär är dessutom effekten på konkurrensen och handeln mellan de avtalsslutande parterna begränsad, även om den, som tidigare nämnts, inte kan uteslutas (54).

(93)

Av ovanstående skäl har det visats att statens och stadens inblandning i finansieringen av Harpa är både nödvändig, proportionerlig och inte orsakar otillbörlig snedvridning av konkurrensen. Genom att ha en separat redovisning för den kommersiella respektive icke-kommersiella delen av Harpa har de isländska myndigheterna dessutom lyckats säkerställa att deras bidrag till de kulturella delarna av Harpas verksamhet inte ger någon negativ spridningseffekt. Därför är finansieringen av Harpa förenlig med reglerna om statligt stöd i EES-avtalet.

(94)

På grundval av ovanstående överväganden drar myndigheten slutsatsen att finansieringen av Harpa utgör ett statligt stöd som är förenligt med EES-avtalets funktion i den mening som avses i artikel 61.3 c i EES-avtalet.

(95)

De isländska myndigheterna påminns om att de bör underrätta myndigheten om alla planer på att ändra finansieringen av Harpa, inbegripet eventuella ökningar på mer än 20 % av bidragen från staten eller staden.