–

EN, genom C. Friis Bach Ryhl och T. Ryhl, advokater,

–

Danmarks regering, genom J.F. Kronborg och C. Maertens, båda i egenskap av ombud, biträdda av R. Holdgaard, advokat,

–

Europeiska kommissionen, genom O. Glinicka, B.-R. Killmann och C. Vang, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet (nedan kallat beslut nr 1/80).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan den turkiske medborgaren EN och Udlændingenævnet (Utlänningsnämnden, Danmark), angående utlänningsnämndens avslag på EN:s ansökan om permanent uppehållstillstånd i Danmark.

3

Det framgår av artikel 2 i avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet å ena sidan och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen å andra sidan, och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (EGT 217, 1964, s. 3685) (nedan kallat associationsavtalet) att det syftar till att främja ett fortlöpande och väl avvägt stärkande av de ekonomiska och kommersiella förbindelserna mellan de avtalsslutande parterna med beaktande av nödvändigheten av att säkerställa en snabb utveckling av Republiken Turkiets ekonomi och av att höja sysselsättningsnivån samt förbättra levnadsvillkoren för det turkiska folket.

4

I detta syfte innehåller associeringsavtalet föreskrifter om en förberedande fas som ska göra det möjligt för Republiken Turkiet att stärka sin ekonomi med gemenskapens hjälp (artikel 3), en övergångsfas under vilken de avtalsslutande parterna stegvis ska införa en tullunion och tillnärma sin ekonomiska politik (artikel 4), samt en slutfas som bygger på tullunionen och innebär en intensifierad samordning av de avtalsslutande parternas ekonomiska politik (artikel 5).

5

I artikel 6 i associationsavtalet anges följande:

”För att säkerställa associeringsordningens tillämpning och gradvisa utveckling, skall de avtalsslutande parterna sammanträda inom ett associeringsråd som verkar inom gränserna för de befogenheter som detta råd har enligt avtalet.”

6

Artikel 8 i associationsavtalet återfinns i avdelning II, med rubriken ”Genomförande av övergångsfasen”, och har följande lydelse:

”För att genomföra de i artikel 4 fastställda målen, beslutar associeringsrådet, innan övergångsfasen inleds och enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 1 i tilläggsprotokollet, villkoren, formerna och hastigheten för genomförandet av bestämmelserna på de områden, behandlade i fördraget om upprättandet av gemenskapen, som skall beaktas, i synnerhet de som anges i denna del, samt varje skyddsklausul som kan komma att krävas.”

7

Artikel 9 i associationsavtalet har följande lydelse:

”De avtalsslutande parterna är ense om att inom tillämpningsområdet för detta avtal och utan att det påverkar tillämpningen av andra särskilda bestämmelser som antas med stöd av artikel 8, skall all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden i enlighet med den princip som anges i artikel 7 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen.”

8

Avdelning II i avtalet omfattar dess kapitel 3, med rubriken ”Övriga bestämmelser av ekonomisk karaktär”. I detta kapitel återfinns artikel 12 med följande lydelse:

”De avtalsslutandeparterna ska vägledas av artiklarna [45, 46 och 47 FEUF] för att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan sig.”

9

Enligt artikel 62 i tilläggsprotokollet, som undertecknades i Bryssel den 23 november 1970 och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets förordning (EEG) nr 2760/72 av den 19 december 1972 (EGT L 293, 1972, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 1, s. 130) (nedan kallat tilläggsprotokollet), utgör tilläggsprotokollet en integrerad del av associationsavtalet. Artikel 1 i tilläggsprotokollet fastställer villkoren för den närmare utformningen av och tidsplanen för genomförandet av den övergångsfas som beskrivs i artikel 4 i avtalet.

10

Tilläggsprotokollet innehåller en avdelning II med rubriken ”Rörlighet för personer och tjänster”. Kapitel I i denna avdelning avser ”arbetstagare”, och kapitel II har rubriken ”Etablering, tjänster och transporter”.

11

Artikel 41 i tilläggsprotokollet, som återfinns i kapitel II, har följande lydelse:

”1.   De fördragsslutande parterna får inte sinsemellan införa nya begränsningar av etableringsrätten och den fria handeln med tjänster.

2.   Associeringsrådet skall i enlighet med principerna i artiklarna 13 och 14 i associationsavtalet fastställa tidsplanen för och den närmare utformningen av de fördragsslutande parternas gradvisa avskaffande av begränsningarna av etableringsrätten och den fria handeln med tjänster mellan parterna.

…”

12

Såsom framgår av tredje skälet i beslut nr 1/80 syftar detta beslut till att inom det sociala området förbättra det system som gäller till förmån för turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar, jämfört med det system som inrättades genom beslut nr 2/76 av den 20 september 1976.

13

Kapitel II i beslut nr 1/80, har rubriken ”Sociala bestämmelser”, och innehåller ett avsnitt 1, som i sin tur har rubriken ”Frågor avseende anställning och fri rörlighet för arbetstagare”. Detta avsnitt innehåller artiklarna 6–16 i beslutet.

14

I artikel 6 i beslut nr 1/80 föreskrivs följande:

”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artikel 7 om familjemedlemmars rätt till anställning har en turkisk arbetstagare som tillhör den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat:

…

3.   Tillämpningen av punkterna 1 och 2 ska fastställas i nationella bestämmelser.”

15

Artikel 13 i beslut nr 1/80 har följande lydelse:

”Gemenskapens medlemsstater och Turkiet får inte införa nya begränsningar såvitt avser villkoren för tillträde till anställning för arbetstagare och deras familjemedlemmar som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd inom respektive lands område i enlighet med gällande lagstiftning.”

16

Enligt artikel 16 i beslut nr 1/80 ska bestämmelserna i avsnitt 1 i kapitel II tillämpas från och med den 1 december 1980.

17

11 § udlændingeloven (utlänningslagen), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet och som följer av lagkungörelse nr 412 av den 9 maj 2016 och senare ändringar (nedan kallad utlänningslagen), hade följande lydelse:

”1.   Uppehållstillstånd enligt §§ 7–9 f, 9 i–9 n eller 9 p ska beviljas med möjlighet till permanent vistelse eller för tillfällig vistelse i Danmark. Uppehållstillståndet kan vara tidsbegränsat.

…

3.   Såvida det inte finns skäl att återkalla uppehållstillståndet enligt § 19 får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd efter ansökan beviljas en utlänning som fyllt 18 år,

…

…

5.   Såvida det inte finns grund för återkallelse av uppehållstillståndet enligt § 19, får permanent uppehållstillstånd efter ansökan beviljas en utlänning som har fyllt 18 år och som har vistats lagligt i Danmark i minst fyra år och under hela denna tid har haft uppehållstillstånd enligt §§ 7–9 f, 9 i–9 n eller 9 p, förutsatt att utlänningen uppfyller villkoren i tredje stycket punkterna 2–9 och i fjärde stycket. …

…

16.   Även om villkoren i tredje stycket punkterna 4–9 eller fjärde stycket punkterna 1–4 inte är uppfyllda får en utlänning som har fyllt 18 år beviljas permanent uppehållstillstånd om det inte kan krävas att dessa villkor ska vara uppfyllda enligt Danmarks internationella åtaganden, däribland [Förenta nationernas konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, godkänd på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2010/48/EG av den 26 november 2009 (EUT L 23, 2010, s. 35)].”

18

Den 24 maj 2013 beviljades den turkiske medborgaren EN ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i Danmark, eftersom han ingått äktenskap med en dansk medborgare bosatt i Danmark. Genom Udlændingestyrelsens (Utlänningsstyrelsen, Danmark) beslut av den 15 oktober 2020 förlängdes uppehållstillståndet till och med den 15 oktober 2026.

19

Den 27 mars 2017 lämnade EN in en ansökan till utlänningsstyrelsen om permanent uppehållstillstånd i Danmark. Vid den tidpunkten hade EN ställning som arbetstagare i Danmark och omfattades av tillämpningsområdet för associationsavtalet och beslut nr 1/80.

20

Den 10 november 2017 avslog utlänningsstyrelsen EN:s ansökan med motiveringen att han varken uppfyllde kravet på laglig vistelse i Danmark under en oavbruten period på minst sex år enligt 11 § tredje stycket punkt 1 i utlänningslagen, eller de särskilda villkor som föreskrivs i 11 § femte stycket i samma lag, för att erhålla permanent uppehållstillstånd efter fyra års laglig vistelse i Danmark.

21

Den 14 november 2017 överklagade EN detta beslut till Udlændingenævnet (Utlänningsnämnden, Danmark). Den 18 juli 2018 fastställde denna instans utlänningsstyrelsens beslut med motiveringen att klaganden inte uppfyllde villkoren i utlänningslagen.

22

Den 15 oktober 2018 väckte klaganden talan vid Københavns byret (Köpenhamns distriktsdomstol, Danmark) och yrkade att sistnämnda beslut skulle upphävas.

23

Den 31 mars 2020 överförde denna domstol målet till Østre Landsret (Appellationsdomstolen för region öst), som i sitt avgörande av den 2 februari 2022 delade utlänningsnämndens bedömning att överklagandet skulle ogillas.

24

Den 1 mars 2022 överklagade EN detta avgörande till Højesteret (Högsta domstolen, Danmark), som också är den hänskjutande domstolen.

25

Den hänskjutande domstolen har erinrat om att för att en åtgärd ska anses utgöra en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80 måste åtgärden till syfte eller verkan uppställa striktare villkor för en turkisk medborgares möjlighet att utöva fri rörlighet i egenskap av arbetstagare i den berörda medlemsstaten än de villkor som var tillämpliga när beslutet trädde i kraft i denna medlemsstat (dom av den 22 december 2022, Udlændingenævnet (Språkprov för utlänningar),C‑279/21, EU:C:2022:1019, punkt 30).

26

Den hänskjutande domstolen har påpekat att EU-domstolen visserligen har slagit fast att de principer som stadfästs i artiklarna 45–47 FEUF i möjligaste mån ska tillämpas på turkiska medborgare som åtnjuter de rättigheter som följer av associeringen EEG‑Turkiet (dom av den 6 juni 1995, Bozkurt,C‑434/93, EU:C:1995:168, punkterna 19 och 20, och dom av den 8 december 2011, Ziebell,C‑371/08, EU:C:2011:809, punkt 66). Däremot är beslut nr 1/80 inte avsett att uppnå det bredare syftet att underlätta utövandet av unionsmedborgarnas grundläggande och individuella rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, vilken ligger till grund för Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38 av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 72/194/EEG, 68/360/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77) (dom av den 8 december 2011, Ziebell,C‑371/08, EU:C:2011:809, punkt 68).

27

Det ska dessutom noteras att EU-domstolen förvisso redan har slagit fast att ändringar av villkoren för beviljande av uppehållstillstånd omfattas av tillämpningsområdet för artikel 13 i beslut nr 1/80 i den mån de påverkar turkiska arbetstagares situation (dom av den 9 december 2010, Toprak och Oguz, C‑300/09 och C‑301/09, EU:C:2010:756, punkt 44), men den har ännu inte uttalat sig om huruvida nationella bestämmelser som inför striktare villkor för beviljande av permanent uppehållstillstånd än de som var tillämpliga när beslut nr 1/80 trädde i kraft i den berörda medlemsstaten utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i denna artikel.

28

Om så skulle vara fallet, frågar sig den hänskjutande domstolen om en sådan begränsning kan motiveras av tvingande skäl av allmänintresse. EU-domstolen har slagit fast att syftet att säkerställa framgångsrik integration av tredjelandsmedborgare i den berörda medlemsstaten, som de danska myndigheterna har åberopat, kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse i den mening som avses i beslut nr 1/80 (dom av den 12 april 2016, Genc,C‑561/14, EU:C:2016:247, punkt 56). EU-domstolen har emellertid ännu inte haft anledning att uttala sig i frågan huruvida villkor avseende varaktigheten av en turkisk arbetstagares lagenliga vistelse samt dennes anställning i den berörda medlemsstaten, vilka måste vara uppfyllda för att permanent uppehållstillstånd ska beviljas, kan anses lämpade för att säkerställa att detta syfte uppnås.

29

Mot denna bakgrund beslutade Højesteret (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

30

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att nationell lagstiftning som innebär att turkiska arbetstagare som är lagligt bosatta i den berörda medlemsstaten och som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6.1 i nämnda beslut underkastas striktare villkor för att erhålla permanent uppehållstillstånd än de som gällde när nämnda beslut trädde i kraft i denna medlemsstat, utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i samma beslut.

31

Det framgår av ordalydelsen i artikel 13 att denna artikel innehåller en så kallad standstill-klausul, som förbjuder medlemsstaterna att införa nya begränsningar i fråga om villkoren för tillträde till anställning för turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar som lagligen vistas och arbetar i en medlemsstat.

32

Det framgår av fast rättspraxis att standstill-klausulen inför ett generellt förbud mot att anta nya nationella bestämmelser som syftar eller leder till att en turkisk medborgare underkastas striktare villkor beträffande dennes rätt att utöva den fria rörligheten för arbetstagare i en medlemsstat än vad som gällde när beslut nr 1/80 trädde i kraft i den berörda medlemsstaten (dom av den 9 februari 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid m.fl. (Återkallande av en turkisk arbetstagares uppehållstillstånd),C‑402/21, EU:C:2023:77, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

33

En sådan vidsträckt tolkning av standstill-klausulens tillämpningsområde är motiverad mot bakgrund av syftet med beslut nr 1/80, nämligen att inrätta fri rörlighet för arbetstagare. Det strider nämligen mot detta syfte att införa dels nya begränsningar som skärper villkoren för att en turkisk arbetstagare eller dennes familjemedlemmar ska få börja arbeta i en medlemsstat, dels begränsningar som, när den turkiska arbetstagaren eller dennes familjemedlemmar väl har förvärvat rättigheter i fråga om tillträde till arbetsmarknaden enligt artikel 6 eller artikel 7 i beslut nr 1/80, strider mot beslutets syfte, nämligen att uppnå fri rörlighet för dessa arbetstagare (dom den 9 februari 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid m.fl. (Återkallande av en turkisk arbetstagares uppehållstillstånd),C‑402/21, EU:C:2023:77, punkt 53).

34

Domstolen har således slagit fast att nationella bestämmelser eller andra åtgärder som syftar till att definiera kriterierna för laglig vistelse för turkiska medborgare, genom att exempelvis införa eller ändra villkoren för dessa medborgares vistelse i landet, kan utgöra nya begränsningar i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80. Domstolen har även slagit fast att nationell lagstiftning som ger en möjlighet att återkalla de rättigheter i fråga om uppehåll som de berörda personerna har enligt artikel 6.1 tredje strecksatsen och artikel 7 andra stycket i beslut nr 1/80 begränsar deras rätt till fri rörlighet i förhållande till den motsvarande rätt de hade när beslut nr 1/80 trädde i kraft, och utgör därför en ny begränsning i den mening som avses i artikel 13 i nämnda beslut (dom av den 9 februari 2023, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid m.fl. (Återkallande av en turkisk arbetstagares uppehållstillstånd),C‑402/21, EU:C:2023:77, punkterna 58 och 59).

35

I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att klaganden i det nationella målet har tillfälligt uppehållstillstånd i Danmark sedan maj 2013, vilket har förlängts till och med den 15 oktober 2026 och ger honom rätt att arbeta och studera i denna medlemsstat. Klaganden i det nationella målet har således ställning som arbetstagare som vistas lagligen i nämnda medlemsstat och omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6.1 i beslut nr 1/80.

36

Det ska erinras om att denna bestämmelse ger en turkisk arbetstagare rätt, efter en viss period av lagenlig anställning, att fortsätta att utöva avlönad verksamhet hos samma arbetsgivare eller i samma yrke hos valfri arbetsgivare eller fritt tillträde till valfri avlönad verksamhet. Detta innebär med all nödvändighet att för att rätten till tillträde till arbetsmarknaden och rätten till anställning inte ska förlora sin verkan, så måste det finnas en motsvarande rätt till bosättning (se dom av 6 juni 1995, Bozkurt,C‑434/93, EU:C:1995:168, punkt 28, och dom av 2 juni 2005, Dörr och Ünal, C‑136/03, EU:C:2005:340, punkt 66 och där angiven rättspraxis).

37

I förevarande fall innebär den omständigheten att de behöriga nationella myndigheterna, med stöd av utlänningslagen, avslår ansökan om permanent uppehållsrätt för en turkisk arbetstagare som, i likhet med klaganden i det nationella målet, omfattas av artikel 6.1 i beslut nr 1/80 och alltså har tillfälligt uppehållstillstånd i Danmark, inte att denna arbetstagare hindras från att fortsätta att utöva sin yrkesverksamhet och åtnjuta de rättigheter som följer av denna bestämmelse, däribland rätten att uppehålla sig i denna medlemsstat. Ett sådant avslag hindrar följaktligen inte turkiska arbetstagare som omfattas av tillämpningsområdet för nämnda bestämmelse och som är lagligen bosatta i Danmark från att utöva sin rätt till fri rörlighet.

38

Härav följer att i den mån utlänningslagen föreskriver att utlänningar över 18 år kan erhålla ett permanent uppehållstillstånd under förutsättning att de har uppehållit sig lagligt i Danmark under minst sex år och att de har varit anställda på heltid eller utövat verksamhet som egenföretagare under minst två år och sex månader under de tre senaste åren innan ett sådant uppehållstillstånd beviljas, visserligen innehåller en skärpning av villkoren för att erhålla permanent uppehållstillstånd jämfört med de villkor som gällde när beslut nr 1/80 trädde i kraft i nämnda medlemsstat. Dessa striktare villkor medför emellertid inte någon ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80, eftersom nämnda lag inte hindrar turkiska medborgare som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6.1 i detta beslut och är lagligen bosatta i nämnda medlemsstat från att utöva sin rätt till fri rörlighet i samma medlemsstat.

39

En motsatt tolkning skulle felaktigt innebära att turkiska arbetstagare kunde härleda en permanent rätt att uppehålla sig i en medlemsstat med stöd av artikel 13 i beslut nr 1/80, jämförd med artikel 45.3 d FEUF. Den ordning som följer av artikel 45 FEUF kan emellertid inte per automatik överföras på turkiska arbetstagare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juni 1995, Bozkurt, C‑434/93, EU:C:1995:168, punkt 41) och standstill-klausulen i nämnda artikel 13 är inte i sig ägnad att ge turkiska medborgare, enbart på grundval av unionslagstiftningen, en rätt till fri rörlighet för arbetstagare eller en åtföljande uppehållsrätt (se, analogt, dom av den 20 september 2007, Tum och Dari, C‑16/05, EU:C:2007:530, punkt 52, och dom av den 24 september 2013, Demirkan,C‑221/11, EU:C:2013:583, punkt 54).

40

Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att nationell lagstiftning som innebär att turkiska arbetstagare som är lagligt bosatta i den berörda medlemsstaten och som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6.1 i nämnda beslut underkastas striktare villkor för att erhålla permanent uppehållstillstånd än de som gällde när nämnda beslut trädde i kraft i denna medlemsstat, inte utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i samma beslut, förutsatt att denna lagstiftning inte hindrar turkiska medborgare som lagligen vistas i nämnda medlemsstat från att utöva sin rätt till fri rörlighet inom medlemsstatens territorium.

41

Eftersom den hänskjutande domstolen endast har ställt den andra frågan för det fall den första frågan besvaras jakande, och med hänsyn till svaret på den första frågan, saknas det anledning att besvara den andra frågan.

42

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjunde avdelningen) följande:

Artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet

ska tolkas så,

att nationell lagstiftning som innebär att turkiska arbetstagare som är lagligt bosatta i den berörda medlemsstaten och som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6.1 i nämnda beslut underkastas striktare villkor för att erhålla permanent uppehållstillstånd än de som gällde när nämnda beslut trädde i kraft i denna medlemsstat, inte utgör en ”ny begränsning” i den mening som avses i artikel 13 i samma beslut, förutsatt att denna lagstiftning inte hindrar turkiska medborgare som lagligen vistas i nämnda medlemsstat från att utöva sin rätt till fri rörlighet inom medlemsstatens territorium.