31.8.2017   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 288/75

Föredragande:

Thomas KROPP

1.1

Även om de ändringar som föreslås av kommissionen innebär att man bibehåller ett regelverk som endast omfattar flygbolag som bedriver interna EES-flygningar efter 2017, banar de föreslagna ändringarna väg för EU-lett stöd till och genomförande av det icke snedvridande globala systemet för att kompensera för och minska koldioxidutsläppen (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation, Corsia) (1), från och med 2020.

1.2

Kommittén stöder kommissionens förslag med vissa reservationer. Om det antas skulle ambitionerna med EU:s utsläppshandelssystem på miljöområdet bli snävare än den fullständiga räckvidden av utsläppshandelssystemet och en sådan ordning skulle kunna få något negativa effekter för EU:s inhemska klimatmål och internationella åtaganden. Samtidigt skulle EU på ett trovärdigt sätt visa prov på sitt stöd för den globala åtgärden så att den globala begränsningseffekten kan eftersträvas.

1.3

Att utvidga räckvidden för EU:s nuvarande utsläppshandelssystem för luftfarten för att inkludera alla inkommande och utgående flygningar till/från EES skulle riskera att ge upphov till internationella handelstvister om giltigheten för en ensidig extraterritoriell tillämpning av EU:s mål och fördröja uppbyggnaden av samförstånd för att säkra ett enhetligt genomförande av ett multilateralt överenskommet system.

1.4

Det krävs åtgärder på EU-nivå för att undvika snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden för luftfart i samband med genomförandet av den globala marknadsbaserade åtgärden i EU, samtidigt som man ser till att Corsias miljömässiga integritet är så hög som möjligt baserat på erfarenheterna med utsläppshandelssystemet. I den politiska debatten om hur funktionell en fristående EU-specifik väg framåt är, måste man ta hänsyn till Corsias utveckling och till huruvida systemet i slutändan uppfyller sina mål.

1.5

Det finns ett behov av att påskynda lagstiftningsprocessen. Förslagen måste antas före utgången av 2017, så att de förberedande åtgärderna för att genomföra Corsia kan inledas i början av 2018. EU-specifika bestämmelser bör endast ses över och ändras för att främja globala marknadsbaserade åtgärder. Kommittén uppmanar rådet och Europaparlamentet att upprätthålla drivkraften för ett snabbt genomförande av Corsia på ett enhetligt och icke snedvridande sätt.

1.6

Kommittén stöder den välavvägda strategi som förespråkas av kommissionen, där man bibehåller den hävstångseffekt som kommissionen har byggt upp med EU:s utsläppshandelssystem men samtidigt tar itu med en global fråga på global nivå, och därmed minskar den fortsatta risken för koldioxidläckage och konkurrensnackdelar för Europa. Kommissionen uppmanas att informera konsumenterna om att utsläppen från den internationella luftfarten är en global fråga. Om Corsia används på ett lämpligt sätt av alla medlemsstater i Internationella civila luftfartsorganisationen (Icao) kommer systemet att leda till en koldioxidneutral tillväxt som frikopplar trafikökningen från utsläppsökningen, oavsett var flygresorna äger rum.

1.7

Kommittén har beslutat att anordna en offentlig EESK-konferens med deltagande av alla berörda parter för att ge dem möjlighet att framföra det organiserade civila samhällets synpunkter på de politiska, sociala, ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av detta lagstiftningsinitiativ.

2.1

EU:s utsläppshandelssystem introducerades 2005 och införde tak för industrisektorernas utsläpp inom EES. Utsläppstaket består av utsläppsrätter som i sin helhet är lika med mängden ton koldioxid som får släppas ut under det taket. Det allmänna utsläppstaket sänks årligen med 1,74 %, och gynnar på så sätt industrier som behöver färre utsläppsrätter och ålägger den förorenande industrin att köpa fler utsläppsrätter. Enligt systemet måste regeringarna fastställa hur det överordnade utsläppsminskningsmålet kan uppnås, så att EU:s totala koldioxidutsläpp minskar.

2.2

År 2008 beslutade EU att inkludera luftfarten som en sektor i systemet för handel med utsläppsrätter från och med 2012. För första gången ålades en sektor att följa utsläppsmålen, i stället för medlemsstaterna. För utsläppen från luftfarten fastställdes provisoriskt ett tak under deras genomsnittliga nivå mellan 2004 och 2006. Taket för luftfartstillstånd var åtskilt från taket för EU:s totala utsläpp enligt utsläppshandelssystemet. Enligt utsläppshandelssystemet för luftfart var luftfartygsoperatörer från och med 2012 skyldiga att lämna in utsläppsrätter för varje ton koldioxid som släpptes ut under flygningar till eller från en flygplats inom EES. För att klara av den ökande trafiken och därmed behovet av ökad luftfart beviljades flygbolagen rätten att köpa ytterligare förråd av utsläppsrätter vid auktioner där andra sektorer ställde tillstånd till förfogande. Taket för utsläppsrätter för luftfart sänktes från 97 % av de historiska utsläppen (2004–2006) år 2012 till 95 % av dessa i etappen 2013–2020. Inom denna tidsram tilldelas 82 % av utsläppsrätterna kostnadsfritt till luftfartygsoperatörer och 15 % auktioneras ut.

2.3

Beslutet att inkludera luftfarten i utsläppshandelssystemet har varit föremål för ytterst häftiga diskussioner. Svårigheterna hänger samman med luftfartens själva natur eftersom det handlar om en internationell tjänstesektor där källorna till koldioxidutsläpp är rörliga, vilket gör det svårt att fördela koldioxidutsläppen i ett visst luftrum till en nationell myndighet. Vissa grundläggande frågor är dock obestridda internationellt:

2.3.1

Luftfarten står för minst 2 % av de globala utsläppen, och den internationella luftfarten står för 1,3 %.

2.3.2

Ingen sektor bör undantas från skyldigheten att begränsa utsläppens effekter på klimatförändringen, så sjöfarts- och luftfartssektorerna bör ingå i de globala systemen för att begränsa koldioxidutsläppens effekter på klimatförändringarna.

2.3.3

Under årens lopp nåddes ett samförstånd om att nackdelarna med skatter på koldioxidutsläpp vägde tyngre än fördelarna med marknadsbaserade åtgärder. Skatter ska betalas i sin helhet från dag 1, medan system såsom utsläppshandelssystemet innebär gratis utsläppsrätter direkt, som ett incitament att bli så effektiv som möjligt, och – genom att handla med outnyttjade utsläppsrätter – omvandla en kostnad till en inkomstkälla. Dessutom är skatter per definition inte målinriktade, utan betalas in till de nationella regeringarnas statskassa, medan marknadsbaserade mekanismer kan kombineras med åtgärder för att direkt kompensera för utsläpp.

2.4

Den huvudsakliga tvistefrågan kring luftfartens inkluderande i EU:s utsläppshandelssystem gällde problemet med systemets tillämpning på det internationella planet. Kommissionen hävdade att eftersom klimatförändringarna är ett globalt fenomen kan de inte bekämpas effektivt genom enbart regionala åtgärder. Den ansåg därför att EU:s utsläppshandelssystem för luftfarten borde omfatta alla flygbolag som flyger till och från flygplatser i EU, oavsett om de är registrerade i en medlemsstat eller ej. Det ensidiga införandet av en sådan mekanism på tredjeland strider dock mot suveräniteten hos varje stat runt om i världen. I avsaknad av ett bilateralt eller multilateralt internationellt avtal om införande av en marknadsbaserad åtgärd för tjänster mellan suveräna stater förblev det fortfarande oklart på vilken rättslig grund EU skulle kunna föreskriva en sådan ordning för tredjeland. EU-domstolen fastställde 2016 (2) att EU:s system får omfatta flygningar till och från tredjeländer. Förutom den rättsliga utmaningen (3) stod EU inför hotet om motåtgärder i form av handelssanktioner från större handelsnationer.

2.5

Flera stora handelsnationer, till exempel Kina, Brasilien, USA, Indien och Ryssland, samordnade sina insatser för att motsätta sig den ensidiga tillämpningen av systemet. Den 12 november 2012 lade kommissionen till följd av de internationella påtryckningarna fram ett förslag om att ”stanna klockan” under ett år i fråga om handeln med utsläppsrätter inom luftfarten. ”Stanna klockan-förslaget” antogs formellt av rådet och Europaparlamentet i april 2013, precis innan flygbolagen var skyldiga att överlämna utsläppsrätterna för 2012. Beslutet begränsade retroaktivt tillämpningsområdet för utsläppshandelssystemet inom luftfarten till interna EES-flygningar.

2.6

I mars 2014 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 421/2014 (4) som förlängde ”stanna klockan-beslutet”, som innebar att endast interna EES-flygningar omfattades, fram till utgången av 2016 med en fullständig återgång till utsläppshandelssystemets ursprungliga räckvidd (alla flygningar till och från flygplatser inom EES) om inte mötet i Icaos generalförsamling 2016 sörjde för tillräckligt solida framsteg i riktning mot ett globalt system.

2.7

Även om ett flertal icke-statliga organisationer ifrågasatte huruvida UNFCC:s Parisavtal, som undertecknades den 12 december 2015 (5) i Paris, var tillräckligt användbart, ses det avtalet allmänt som ett stort genombrott i arbetet med att nå ett internationellt samförstånd om behovet av fortsatta internationellt samordnade åtgärder för att mildra inverkan på klimatförändringen. Avtalet har fungerat som en katalysator för kollektiva åtgärder på alla nivåer. Fler och fler regeringar undertecknade avtalet under månaderna efter offentliggörandet (6).

2.8

Parisavtalet grundar sig på konventionen och samlar – för första gången – alla nationer kring ett gemensamt mål att genomföra ambitiösa insatser för att bekämpa klimatförändringarna och anpassa sig till dess effekter, med ökat stöd för att bistå utvecklingsländerna i deras arbete på detta område. Avtalet stakar ut en ny kurs i de globala insatserna för klimatet (7).

2.8.1

Parisavtalets huvudsakliga mål är att stärka insatserna på global nivå för att motverka hotet från klimatförändringarna genom att med god marginal begränsa den globala uppvärmningen till 2 oC över förindustriella nivåer, och sträva efter en temperaturökning på högst 1,5 oC. Dessutom har avtalet som mål att stärka ländernas förmåga att klara av klimatförändringseffekterna. För att uppnå dessa ambitiösa mål kommer lämpliga finansiella mekanismer, en ny teknisk ram och en stärkt ram för kapacitetsuppbyggnad att införas, och på så sätt stödja utvecklingsländernas och de mest utsatta ländernas åtgärder, i linje med deras egna nationella mål. Avtalet innehåller också bestämmelser om ökad insyn i åtgärder och stöd genom en mer robust ram för insyn (8).

2.8.2

Enligt Parisavtalet ska alla parter presentera sina bästa ansträngningar genom nationellt fastställda bidrag och öka dessa ansträngningar under de kommande åren. Detta omfattar kravet att alla parter regelbundet ska rapportera om sina utsläpp och om sina genomförandeinsatser (9). 2018 kommer parterna att gå igenom de samlade ansträngningarna för att göra framsteg mot målet i Parisavtalet och informera om utarbetandet av nationellt fastställda bidrag. Det kommer också att ske en övergripande genomgång vart 5:e år för att bedöma de gemensamma framstegen i riktning mot att uppnå avtalets syfte och för att ta fram underlag för ytterligare enskilda åtgärder från parterna.

2.9

Det finns en allmänt spridd uppfattning att Parisavtalet tillförde drivkraften för att nå en särskild lösning för den civila luftfarten (10) vid Icaos generalförsamling 2016. Efter tre års förhandlingar sedan det 38:e mötet i Icaos generalförsamling 2013 kom Icaos medlemsstater den 6 oktober 2016 överens om att genomföra en global maknadsbaserad åtgärd för att kompensera för de ökade utsläppen från den internationella luftfarten under perioden efter 2020. Vid plenarsammanträdet antogs en resolution om att införa Corsia-systemet (11). Detta system kräver att flygbolagen kompenserar för en del av sina utsläpp, men inte nödvändigtvis att de minskar sina egna utsläpp.

2.10

I enlighet med generalförsamlingens resolution utgör den genomsnittliga nivån av koldioxidutsläpp från internationell luftfart som omfattas av systemet mellan 2019 och 2020 grunden för en koldioxidneutral tillväxt från 2020 mot vilken utsläpp under kommande år jämförs. Under alla år från och med 2021, då den internationella luftfartens kolidoxidutsläpp som omfattas av ordningen överstiger de genomsnittliga utsläppen för åren 2019 och 2020, motsvarar denna skillnad sektorns kompensationskrav för det året.

2.11

Icao har beslutat om en infasning av tillämpningen för att ta hänsyn till särskilda omständigheter och skiftande förmåga hos konventionsstaterna. Ordningen kommer att vara frivillig från början, följt av deltagande av alla stater utom vissa undantagna stater.

Icao har beslutat att följa en ruttbaserad metod för att minimera Corsias konkurrensmässiga följder för operatörerna. Flygvägar som påverkas av undantag kommer att vara undantagna för varje flygbolag som bedriver trafik på dessa rutter.

2.12

Försöksfasen (2021–2023) och den första fasen (2024–2026) gäller de stater som har anmält sig frivilligt. Den 12 oktober 2016 konstaterades att 66 stater har för avsikt att frivilligt delta i den globala marknadsbaserade åtgärden från början. Den andra fasen (2027–2035) omfattar alla stater utom de som undantagits, såvida inte dessa väljer att delta frivilligt. EESK välkomnar avtalet, men på grund av dess frivilliga karaktär kan det hända att andra sektorer måste täcka upp för skillnaden för att EU:s klimatmål ska uppnås.

2.13

Hörnstenarna i Corsia, som Icao måste nå en överenskommelse om och offentliggöra, är metoden för övervakning, rapportering och verifiering av enskilda transportörers utsläpp, kriterier för utsläppsenheten (EUC) och registren. Icao kommer dock att tillhandahålla resurser så att alla medlemsstater kan införa den nödvändiga infrastrukturen (12). Detaljerna hos dessa aspekter har man ännu inte kommit överens om. De kommer att bli avgörande för Corsias miljöeffektivitet, som bör ligga i linje med de ambitiösa standarderna.

2.14

Flygbolagen kommer att kunna uppfylla sina kompensationskrav genom att köpa kompensationskrediter på koldioxidmarknaderna. Utsläppsenheten (en enhet motsvarar 1 ton koldioxid) kommer därför att minskas utanför den internationella luftfartssektorn. Kriterierna för utsläppsenheten har ännu inte fastställts. Den kommer att vara avgörande för att se till att ett ton koldioxid som släpps ut av en luftfartygsoperatör verkligen motsvarar ett ton koldioxid som sparats i en annan sektor.

2.15

Mot bakgrund av att diskussionerna inom Icao har pågått en bra bit över tio år betraktas det avtal som ingicks 2016 som historiskt. Det tar hänsyn till de skillnader som gång på gång lett till att man inte kunnat enas tidigare. De skilda åsikterna hos Icaos medlemsstater beror på den varierande ekonomiska mognaden hos landet i fråga, samt på ländernas ekonomiska tyngd och allmänna politik i miljöfrågor. Att ett stort antal medlemsstater är redo att delta från början i Corsia kommer att skapa en dynamik som får andra stater att också vilja ansluta sig. Än så länge måste man dock komma överens inom Corsia om övervakningen, rapporteringen och verifieringen (senast den 1 januari 2019), om utsläppsenheten (senast 2018), om genomförandet av ett regelverk (senast 2020), samt om genomförandet av registren senast i januari 2021.

3.1

Om man inte gör några förändringar i förhållande till förordning (EU) nr 421/2014 kommer texten i dess nuvarande form att få den effekten att EU:s utsläppshandelssystem för luftfart återgår till sin ursprungliga räckvidd, och således omfattar alla internationella flygningar till eller från flygplatser inom EES. Detta skulle innebära att luftfartygsoperatörer skulle behöva överföra utsläppsrätter för sina totala utsläpp till och från tredjeländer senast den 30 april 2018 (13). Som beskrevs ovan (14) var förordning (EU) nr 421/2014 tillfälligt upphävd till dess att en utvärdering av resultaten från Icaos generalförsamling 2016 gjorts. I sin konsekvensbedömning (15) anser kommissionen att Icaos resolution om principerna för en global marknadsbaserad åtgärd är i linje med EU:s eftersträvade mål och politik. Därför måste texten i förordning (EU) nr 421/2014 ändras igen för att undvika ett genomförande av ett EU-instrument trots EU:s samförstånd om den globala marknadsbaserade åtgärden. Kommissionens förslag baserar sig på följande överväganden:

3.1.4

Artikel 28 a ändras så att undantagen för internationella flygningar till eller från flygplatser inom EES förlängs till att även gälla efter 2016, medan flygningar inom EES fortsätter att omfattas.

3.1.5

En ny artikel 28 b införs för att förbereda genomförandet av en global marknadsbaserad åtgärd. Genom denna artikel sammankopplas genomförandet av den globala marknadsbaserade åtgärden med kraven på rapportering från kommissionen till Europaparlamentet om hur långt man kommit i genomförandet och i vilken utsträckning EU:s utsläppshandelssystem måste ändras för att det fullt ut ska kunna tillämpas även i EES (17).

3.1.6

I artikel 28 c ges kommissionen befogenhet att anta mekanismerna för övervakning, rapportering och verifiering i syfte att genomföra den globala marknadsbaserade åtgärden.

3.1.7

Som en teknikalitet ändras bilaga I för att förlänga undantaget för icke-kommersiella luftfartygsoperatörer som släpper ut mindre än 1 000 ton koldioxid per år så att det även gäller under perioden 2020–2030. Dessa står för endast 0,2 % av alla utsläpp och deras deltagande skulle innebära en oproportionerligt stor administrativ börda.

3.2

Diskussionen i olika forum, och som rapporterats av kommissionen (18), visar att det finns potentiella motsättningar i tre frågor:

3.2.1

Behovet av skärpta bestämmelser i direktivet om EU:s utsläppshandelssystem för perioden 2017–2020. Bortsett från rent praktiska frågor ger detta upphov till frågan om huruvida en sådan kontroversiell diskussion – vid en tidpunkt då fokus bör ligga på genomförandet av den globala marknadsbaserade åtgärden – är till hjälp eller rent av skadlig för industrins konkurrenskraft och för EU:s ståndpunkt i internationella förhandlingar om de tekniska detaljerna i den globala marknadsbaserade åtgärden. Dessutom är det tveksamt huruvida ändringar av EU:s utsläppshandelssystem i detta skede skulle erbjuda ett tillräckligt mervärde i from av koldioxidminskning för att motivera de globala ekonomiska, politiska och handelsrelaterade riskerna. Sådana överläggningar tycks åtminstone vara förhastade till dess att större klarhet har uppnåtts om de perspektiv som Corsia presenterar.

3.2.2

Behovet av att sätta en tidsgräns för den nya översynen av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Detta är begripligt eftersom upprepade stanna klockan-ändringar inte kan bli en slutlig rättslig väg framåt. Samtidigt är Corsias slutliga form ännu inte känd och Europas integrering av Corsia i EU-politiken kommer att behöva följas upp närmare 2020. Det finns dock en inneboende risk att planeringsstabiliteten blir lidande om berörda parter vet att förordningen är tidsbegränsad, men inte vet om en ny förordning kommer att ersätta den gamla, eller om en bestämmelse om återgång börjar gälla vilket åter skulle sätta igång de internationella handelstvister som många intressenter inte vill se en upprepning av. Avsaknaden av en tidsfrist har den tydliga fördelen att kommissionen kan slutföra sina konsekvensbedömningar och utvärderingar innan den lägger fram ett förslag till ändring av direktivet om EU:s utsläppshandelssystem.

3.2.3

Behovet av snabb enighet mellan Europaparlamentet och rådet. Ingen av de båda EU-institutionerna bör dras in i utdragna diskussioner om de tidigare effekterna av EU:s utsläppshandelssystem, utan bör inrikta sina politiska diskussioner på det bästa sättet att främja ett harmoniserat genomförande i rätt tid av en global marknadsbaserad åtgärd. Överläggningarna om kommissionens förslag bör vara slutförda före utgången av 2017, så att man undviker en återgång.

4.

Med tanke på EESK:s unika sakkunskap och sammansättning har kommittén idealiska möjligheter att bidra till den politiska diskussionen med det organiserade civila samhällets synpunkter om de politiska, sociala, ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av detta lagstiftningsinitiativ. Därför har EESK beslutat att följa upp detta yttrande med en konferens med deltagande av alla berörda parter.