EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0905
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN CENTRAL BANK, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Economic governance review Report on the application of Regulations (EU) n° 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 and 473/2013
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA CENTRALBANKEN, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN Bedömning av den ekonomiska styrningen Rapport om tillämpningen av förordningarna (EU) nr 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 och 473/2013
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA CENTRALBANKEN, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN Bedömning av den ekonomiska styrningen Rapport om tillämpningen av förordningarna (EU) nr 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 och 473/2013
/* COM/2014/0905 final */
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA CENTRALBANKEN, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN Bedömning av den ekonomiska styrningen Rapport om tillämpningen av förordningarna (EU) nr 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 och 473/2013 /* COM/2014/0905 final */
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL
EUROPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA CENTRALBANKEN, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH
SOCIALA KOMMITTÉN OCH REGIONKOMMITTÉN Bedömning av den ekonomiska styrningen
Rapport om tillämpningen av förordningarna (EU) nr 1173/2011, 1174/2011,
1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 och 473/2013[1]
1. INLEDNING
Som svar på de
brister i systemet för den ekonomiska styrningen som blivit tydliga till följd
av krisen har EU vidtagit flera åtgärder för att stärka den ekonomiska
styrningen och skapa mer samstämmighet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning.
En central del av detta arbete har varit de lagstiftningspaket som benämns
sexpacken och tvåpacken. De sju förordningarna i dessa paket är föremål för
denna bedömning[2].
För en av dessa, förordning 472/2013, offentliggjordes en första bedömning
redan i februari 2014[3].
Syftet med lagstiftningen är att närmare samordna den ekonomiska politiken
genom att stärka övervakningen av de offentliga finanserna inom ramen för
stabilitets- och tillväxtpakten, införa ett nytt förfarande vad gäller
makroekonomiska obalanser, inrätta en ram för hur länder som har problem med
den finansiella stabiliteten ska hanteras och kodifiera lagstiftningen om en
integrerad ekonomisk övervakning och övervakning av de offentliga finanserna. Den huvudfråga
som behandlas i denna bedömning är i vilken omfattning de nya regler som
införts i samband med sexpacken och tvåpacken har varit effektiva när det
gäller att uppnå sina mål, och i vilken grad de har bidragit till framstegen med
att säkerställa en närmare samordning av den ekonomiska politiken och en
varaktig konvergens mellan medlemsstaternas ekonomiska resultat, samtidigt som
de har kunnat säkra en hög nivå av öppenhet, trovärdighet och demokratiskt
ansvarstagande. Med tanke på att
förordningarna trädde i kraft så sent som i slutet av 2011 vad gäller sexpacken
och mitten av 2013 vad gäller tvåpacken är erfarenheterna av deras tillämpning
små och möjligheten att dra slutsatser om deras effektivitet är således ganska
begränsad. Dessutom har den korta period då förordningarna varit i kraft även
präglats av en djup ekonomisk kris. Reglerna är därmed inte prövade under
normala ekonomiska förhållanden.
2. FÖRORDNINGARNAS
EFFEKTIVITET
I följande
avsnitt undersöks hur effektiv var och en av förordningarna har varit när det
gäller att uppnå sina mål, uppdelat i olika ämnen för de olika delarna av
lagstiftningen om den nya ekonomiska styrningen.
2.1. Budgetövervakning
Mål Den finansiella
och ekonomiska krisen och den ökade nivån på underskott och skuldsättning inom
EU har krävt en djupgående reform av stabilitets- och tillväxtpakten[4], både
vad avser den förebyggande och den korrigerande delen[5]. De
två viktigaste målen med reformerna i sexpacken och tvåpacken när det gäller
budgetövervakning var 1) en förstärkt och fördjupad budgetövervakning genom
bättre samstämmighet och integration, bland annat genom en intensifierad
sanktionsmekanism, och 2) en kompletterande övervakning av medlemsstaterna i
euroområdet för att säkerställa att alltför stora underskott korrigeras och att
EU:s politik integreras på lämpligt sätt i utarbetningen av de nationella
budgetarna. I synnerhet den förebyggande
delen har skärpts och gjorts mer bindande. I sexpacken fastställdes
begreppet om en betydande avvikelse från det medelfristiga målet eller från
anpassningsbanan för att uppnå detta mål. Om en sådan avvikelse inte korrigeras
i tillräcklig grad kan det så småningom leda till ekonomiska sanktioner mot en
medlemsstat i euroområdet. Kraven för anpassningsbanan har utformats för att ta
hänsyn till riskerna i fråga om hållbarhet och det allmänna ekonomiska läget.
Utgiftsriktmärket infördes för att ge tydligare och mer operativ vägledning
till medlemsstaterna. Det
ökade deltagandet i och genomförandet av den förebyggande delen återspeglar
vikten av en försiktig finanspolitik under goda ekonomiska tider. Den korrigerande
delen uppgraderades genom att fördragets skuldkriterium genomfördes i
praktiken. Sanktionerna mot de länder i euroområdet som inte uppfyller
rekommendationerna inom ramen för förfarandet vid alltför stora underskott
intensifierades. Nya bestämmelser om målen för det nominella och strukturella
underskottet under den tid förfarandet vid alltför stora underskott pågår
infördes också. Stabilitets- och tillväxtpakten har som helhet gjorts mer
flexibel genom att man infört möjligheten till anpassning av takten för
budgetkonsolidering i både den förebyggande och korrigerande delen när detta är
motiverat. Med tvåpacken
infördes ytterligare kontroll- och övervakningsförfaranden i euroländerna
eftersom man insåg vilka potentiella konsekvenser som spridningseffekterna
mellan länderna kan ha. Det inrättades ett system med gradvis övervakning av
rådet och kommissionen som ska säkerställa en snabb och hållbar korrigering av
alltför stora underskott och göra det möjligt att tidigt upptäcka risken att en
medlemsstat inte följer paktens bestämmelser. Systemet omfattar en analys av
euroländernas utkast till budgetplaner varje höst och möjlighet för
kommissionen att tillhandahålla oberoende rekommendationer till medlemsstater
med alltför stora underskott. Det innehåller också krav på att dessa länder ska
lägga fram ekonomiska partnerskapsprogram som beskriver de finanspolitiska
strukturreformer som genomförs för att säkerställa en effektiv och varaktig
korrigering av dessa brister. Som ett
komplement till ovanstående grundande sig tvåpacken även på sexpackens direktiv
om budgetramverk och införde ytterligare inslag som stärker de finanspolitiska
ramarna i euroländerna, närmare bestämt en starkare betoning på medelfristig
planering, bättre samordnad och öppnare budgetprocess, förfaranden för att
främja användningen av neutrala makroekonomiska prognoser för budgetplanering
och oberoende övervakning av efterlevnaden av de finanspolitiska reglerna på
nationell nivå. Bedömning Generellt sett
har det nya regelverket stärkt budgetövervakningen och fungerat som vägledning
för medlemsstaterna i deras strävan att konsolidera de offentliga finanserna
under svåra ekonomiska förhållanden. EU:s nya finanspolitiska regler har endast
varit i kraft en förhållandevis kort tidsperiod och det är därför svårt att
skilja deras specifika bidrag från andra faktorer som påverkat de politiska
åtgärderna, men de första erfarenheterna tyder på att de faktiskt har haft
betydelse. Överlag har det gjorts framsteg när det gäller budgetkonsolidering.
Det genomsnittliga budgetunderskottet i EU-28 minskade från 4,5 % av BNP
2011 till omkring 3 % av BNP under 2014. De resultat som
hittills uppnåtts inom den nya förebyggande delen är uppmuntrande. De
flesta berörda medlemsstater har nått eller gjort tillräckliga framsteg mot de
medelfristiga målen (se bilaga 1.2). Några betydande avvikelser har ännu inte
påvisats. När det ekonomiska läget förbättras kommer det emellertid att bli
möjligt att få en ännu bättre förståelse av hur verkningsfull stabilitets- och
tillväxtpaktens förebyggande del har varit, särskilt när det gäller riktmärket
för utgifter. Inom ramen för
den korrigerande delen har det gjorts betydande insatser för att på ett
hållbart sätt korrigera alltför stora underskott sedan sexpacken trädde i kraft
i december 2011. Vid den tidpunkten var 23 av 27 medlemsstater föremål för
förfarandet vid alltför stora underskott (se bilaga 1.3). I slutet av augusti
2014 hade detta antal minskat till 11 av 28. Erfarenheterna av riktmärket
för skuld är mycket begränsade, inte minst på grund av övergångsperioden
innan de nya reglerna om riktmärket trädde i kraft helt och hållet.
Tillämpningen av skuldkriteriet har dock lett till ökad medvetenhet om hur
skulder påverkar den finanspolitiska stabiliteten och har utgjort ett extra
incitament för att få ner skulderna till en hållbar nivå. De mellanliggande nominella
och strukturella underskottsmålen i förfarandet vid alltför stora underskott
har
möjliggjort exaktare och tydligare politiska
riktlinjer och övervakning. Detta mildrade de negativa incitamenten att
senarelägga strukturanpassningen och gjorde det möjligt att ta hänsyn till
osäkerheten kring det makroekonomiska scenario som låg till grund för
rekommendationen. Möjligheten att anpassa befintliga rekommendationer har
använts när det varit motiverat och har visat sig vara särskilt värdefullt när
det gäller att ändra konsolideringsmålen under de instabila förhållanden som
rått de senaste tio åren. Eftersom de
länder som inte följt stabilitets- och tillväxtpaktens regler inte har fått
några sanktioner kan man inte helt och hållet avgöra huruvida målet att
förstärka budgetövervakningen i euroområdet faktiskt har nåtts. Det kan dock konstateras
att de ytterligare element som infördes i budgetövervakningen av
medlemsstaterna i euroområdet genom tvåpacken generellt sett verkar ha satt
större press på dem att korrigera alltför stora underskott. Möjligheten för
kommissionen att utfärda självständiga rekommendationer har varit ett
viktigt nytt inslag i övervakningen av medlemsstater med alltför stora
underskott, eftersom det innebär att dessa länder kan få vägledning på ett
tidigare stadium. Det innebär också att det blir lättare att upptäcka risker
och att medlemsstaterna kan beakta dem och vidta säkerhetsåtgärder. Med programmen
för ekonomiskt partnerskap kommer beslutsfattarna att få större förståelse
för hur viktiga strukturreformer är för finanspolitisk hållbarhet. Huvudsyftet
med programmen för ekonomiskt partnerskap måste vara att kartlägga både
åtgärder som vidtagits och åtgärder som potentiellt kan bli nödvändiga för
korrigering av underskottet på ett hållbart sätt. Hösten 2013
gjordes en första öppen, jämförbar och oberoende bedömning av alla de utkast
till budgetplaner som medlemsstaterna i euroområdet lagt fram, innan budgetarna
antogs av de nationella parlamenten[6].
Det har alltså skett en märkbar förskjutning i den finanspolitiska
övervakningen från efterhandsbedömning till förhandsvägledning. Målet att på
lämpligt sätt integrera EU:s politiska rekommendationer i beredningen av den
nationella budgeten blir därigenom lättare att uppfylla. Att man genom
tvåpacken strävat efter att stärka det finanspolitiska regelverket i
medlemsstaterna i euroområdet har redan lett till konkreta förbättringar. Årsbudgetarna
och den finanspolitiska planeringen på medellång sikt har blivit bättre både
till innehållet och till kvaliteten. Budgetarbetet grundas nu allmänt på
oberoende makroekonomiska prognoser. De nationella budgetförfarandena i
euroområdet håller på att anpassas efter de gemensamma delmål som anges i
tvåpacken. I hela euroområdet har ett antal organisationer inrättats eller fått
förstärkning för att de i enlighet med nationell rätt ska kunna övervaka att de
nationella finanspolitiska reglerna följs. Eftersom de flesta av dessa organ
nyligen har införts, kommer deras oberoende, trovärdighet och effektivitet att
visa sig först under de kommande åren. Reglerna har
gjort det möjligt att hitta en balans mellan hållbarhet och kraven på
konjunkturmässig stabilisering, bl.a. genom att de finanspolitiska
insatserna anpassats till ekonomiska villkor och risker för hållbarheten i den
förebyggande delen och genom att tidsfristerna för korrigering av alltför stora
underskott har förlängts i den korrigerande delen. Det finns en allmän
undantagsklausul både i den förebyggande och i den korrigerande delen så
att man kan hantera exceptionella situationer som utgör ett hot mot ekonomierna
i euroområdet eller i hela EU.
2.2 Förfarandet
vid makroekonomiska obalanser
Mål I förfarandet
vid makroekonomiska obalanser[7]
har övervakningen av medlemsstaternas ekonomiska politik utvidgats så att den
utöver budgetfrågor även gäller externa obalanser, konkurrenskraft, tillgångspriser
samt interna och externa skulder. Målen för de två förordningarna om
förfarandet vid makroekonomiska obalanser var att fastställa fungerande rutiner
för att 1) upptäcka makroekonomiska obalanser, 2) förebygga och korrigera
alltför stora makroekonomiska obalanser och 3) effektivt verkställa
korrigeringar av alltför stora makroekonomiska obalanser i euroområdet. Följande
centrala verktyg infördes för att man skulle kunna uppnå målen: Rapporten
om förvarningsmekanismen är ett första verktyg
för identifiering av de medlemsstater som behöver granskas mer ingående
(fördjupad granskning) innan man kan dra slutsatser om huruvida det förekommer
obalanser eller alltför stora obalanser. I rapporten fastställs också frågor
som är av gemensamt intresse och som medlemsstaterna måste diskutera och
samordna. Till hjälp för detta finns en resultattavla med indikatorer och en
rad hjälpvariabler (bl.a. sociala indikatorer). I den fördjupade
granskningen kartläggs utmaningar och möjliga åtgärder. Meningen är att detta
ska utmynna i politiska rekommendationer och bidra till dialogen med
EU-institutionerna och de relevanta medlemsstaterna. De analyser som
kommissionen gör inför den fördjupade granskningen grundas på ett omfattande
material. På grundval av bedömningen och slutsatserna från de fördjupade
granskningarna vidtas eventuellt ytterligare åtgärder i förfarandet vid
makroekonomiska obalanser, beroende på situationens allvar och på riskerna. I
den förebyggande delen i förfarandet vid makroekonomiska obalanser – i
fall en obalans konstateras – hör politiska rekommendationer som läggs fram som
en del av kommissionens landsspecifika rekommendationer i slutet av den
europeiska planeringsterminen. Ett förfarande vid alltför stora obalanser
(den korrigerande delen i förfarandet) kan inledas för medlemsstater med
alltför stora obalanser. Det innebär att de berörda medlemsstaterna ombeds
fastställa en plan för korrigerande åtgärder, vars genomförande regelbundet
följs upp. Ekonomiska sanktioner kan åläggas medlemsstaterna i euroområdet om
deras planer för korrigerande åtgärder inte är ändamålsenliga med tanke på
problemen eller om genomförandet visar sig vara bristfälligt. Under 2013
förstärkte kommissionen den ekonomiska och monetära unionens sociala dimension
genom att ta fram en resultattavla för centrala sysselsättningsindikatorer och
sociala indikatorer. Antalet extra indikatorer som ligger till grund för den
årliga rapporten om förvarningsmekanismen utökades också, t.ex. med
arbetskraftsdeltagande, långtidsarbetslöshet, ungdomsarbetslöshet,
fattigdomsrisk och risken för social utestängning. Genom
att inbegripa sysselsättningsindikatorer och sociala indikatorer i förfarandet
vid makroekonomiska obalanser får man en bättre bild av arbetsmarknaden
och av den sociala utvecklingen och de sociala riskerna. Kommissionen kommer också att se till att
arbetsmarknadens parter knyts närmare till arbetet inom den europeiska
planeringsterminen. Bedömning Även om syftet
med rapporten om förvarningsmekanismen och dess resultattavla inte är
att försöka göra en mekanistisk kartläggning av obalanser, har det visat sig
att resultattavlan är användbar eftersom den ger en första bedömning av
riskerna och av de åtgärder som vidtagits för att korrigera obalanser.
Resultattavlan har även kunnat användas som medel för kommunikation och
ansvarsskyldighet, t.ex. när man motiverar varför det är eller inte är
nödvändigt att granska de makroekonomiska riskerna i en viss medlemsstat
närmare. Resultattavlan är inte ett statiskt instrument och flera ändringar har
gjorts av kommissionen under de senaste tre åren, i samarbete med parlamentet
och rådet. Även om det finns fördelar med att resultattavlans utformning hålls
relativt stabil, måste dess variabler regelbundet ses över för att ta hänsyn
inte bara till den ekonomiska utvecklingen och relaterade risker utan också
till statistiska framsteg. De fördjupade
granskningarna har visat sig vara grundläggande i förfarandet vid
makroekonomiska obalanser. Vid dessa granskningar har man sett på de största
obalanserna i varje ekonomi och hur dessa kan påverka tillväxt, sysselsättning
och finansiell stabilitet på medellång sikt. Under de första tre åren
publicerade kommissionen 42 fördjupade granskningar för sammanlagt 18
medlemsstater (12 medlemsstater 2012, 14 medlemsstater 2013, 17 medlemsstater
2014)[8].
Detta beror på att de första omgångarna av förfarandet vid makroekonomiska
obalanser ägde rum under en period med kriser och återhämtning, då obalanser
konstaterades i flera medlemsstater (alltför stora obalanser i några
medlemsstater), vilket krävde ingående, täta analyser. Det ökade antalet i)
medlemsstater som blev föremål för fördjupade granskningar, ii) obalanser som
konstaterats av kommissionen och iii) alltför stora obalanser innebär inte att
de makroekonomiska riskerna i EU har ökat. De visar att förfarandet successivt
har blivit etablerat och att dess räckvidd utvidgats så att man kan upptäcka en
potentiellt skadlig utveckling innan den har en inverkan på ekonomin. Som svar på frågan om förfarandet har
varit effektivt när det gäller att identifiera relevanta politiska frågor, om
det har bidragit till lämpliga politiska rekommendationer och till övervakning
av dessa och om det påverkat den politiska debatten i de enskilda
medlemsstaterna och i EU som helhet, måste det framhållas att förfarandet vid
makroekonomiska obalanser, tillsammans med andra inslag i den ekonomiska
styrningen, har bidragit till samsyn bland medlemsstaterna både om egna och
gemensamma politiska utmaningar och åtgärder. Genomförandet av relevanta
politiska rekommendationer behöver dock förbättras och verktyg hittas som ger
medlemsstaterna större incitament att anta och genomföra den politik som krävs. Förfarandet vid
alltför stora obalanser har ännu inte genomförts. Under 2013 och 2014
upptäckte kommissionen fem fall av alltför stora obalanser, men lade inte fram
förslag om att rådet formellt skulle konstatera detta, vilket betydde att
förfarandet inte inleddes. Båda åren ansåg kommissionen att de politiska
strategier som de berörda regeringarna (Spanien och Slovenien 2013, och
Italien, Kroatien och Slovenien 2014) beskrivit i sina nationella reformprogram
och i stabilitetsprogrammen (eller konvergensprogrammen) var ändamålsenliga med
tanke på de problem som konstaterats i de fördjupade granskningarna.
Kommissionen har emellertid i samtliga dessa fall utnyttjat den flexibilitet
som förfarandet vid makroekonomiska obalanser medger och inlett en nära
övervakning av de politiska åtgärder som vidtagits. Detta har bidragit till
ett ökat grupptryck, gjort det möjligt att bedöma insatserna i realtid och
främjat reformer i medlemsstaterna[9].
2.3 Länder i
euroområdet som har problem med sin finansiella stabilitet[10]
Mål Huvudsyftet med
den andra tvåpacksförordningen är att stärka kontrollen och övervakningen när
det gäller medlemsstater som har eller hotas av allvarliga problem i fråga om
sin finansiella stabilitet. Syftet är att skapa öppna, effektiva, rationella
och förutsägbara förfaranden för medlemsstater som omfattas av förstärkt
övervakning, makroekonomiska anpassningsprogram eller övervakning efter
avslutat program. För euroländer som omfattas av ett anpassningsprogram avbryts
genomförandet av förfaranden som annars skulle vara överlappande enligt
förebyggande instrument, såsom den europeiska planeringsterminen, förfarandet
vid makroekonomiska obalanser och den andra tvåpacksförordningen. Detta beror
bland annat på att förfarandet vid makroekonomiska obalanser är förebyggande
och inte ett verktyg för krishantering[11]. Bedömning När förordningen
trädde i kraft i maj 2013 fick euroländerna Grekland, Irland, Portugal och
Cypern ekonomiskt stöd kopplat till ett makroekonomiskt anpassningsprogram.
Cypern och Grekland, där programmen fortfarande pågår, har delvis kunnat återgå
till marknaden tidigare än planerat. Spanien hade endast begärt ekonomiskt stöd
för rekapitalisering av finansinstitut och omfattades inte av ett
makroekonomiskt anpassningsprogram. Irland och Portugal har fullföljt det
makroekonomiska anpassningsprogrammet och står nu under övervakning efter
avslutat program. Spanien är också föremål för övervakning efter avslutat
program sedan dess anpassningsprogram för finanssektorn avslutades i januari
2014. Alla tre länder har åter fått tillgång till statspappersmarknaden och
räntorna är på en hållbar nivå. Sammantaget har stora framsteg gjorts när det
gäller att minska budgetunderskotten i nuvarande och tidigare programländer och
den offentliga skulden håller på att stabiliseras. Erfarenheterna
av dessa länder visar att de integrerade reglerna faktiskt ökar öppenheten,
förutsägbarheten, de praktiska möjligheterna och effektiviteten när det gäller
kontroll och övervakning av medlemsstater som har eller hotas av allvarliga
finansiella svårigheter. Eftersom förordningen inte trädde i kraft förrän alla
pågående och avslutade program hade påbörjats är bedömningen av effektiviteten
inte nödvändigtvis fullständig. Många bestämmelser i förordningen är relevanta
för den period då programmen utvecklas och förhandlas fram. I de befintliga
programmen inföll dessa perioder innan förordningen trädde i kraft.
Förordningens verkan kan följaktligen inte bedömas när det gäller dessa
tidigare faser. Det är inte heller möjligt att bedöma förordningens verkan när
det gäller förstärkt övervakning, eftersom ingen medlemsstat i euroområdet ännu
har blivit föremål för sådan övervakning. Möjligheterna att bedöma hur effektiv
övervakningen efter avslutat program är begränsas också av det faktum att
Irland, Spanien och Portugal har stått under övervakning efter avslutat program
i mindre än ett år. En grundlig bedömning av verkningarna är således endast
möjlig när det gäller befintliga makroekonomiska anpassningsprogram. Med tanke
på den ekonomiska utveckling som beskrivs ovan har de befintliga
makroekonomiska anpassningsprogrammen uppnått målen i förordningen att snabbt
återupprätta en sund och hållbar ekonomisk och finansiell situation och återfå
tillgången till finansmarknaderna. Om de övriga bestämmelserna genomförs i
framtiden föreskrivs det i förordningen bland annat att informationen till
Europaparlamentet måste förbättras. Förordningen innehåller även ett antal krav
i syfte att ta bättre hänsyn till de sociala konsekvenserna av program och
bättre skydda viktiga politikområden som hälsovård och utbildning.
3. EKONOMISK
KONVERGENS, UPPNÅENDET AV MÅLEN I UNIONENS STRATEGI FÖR TILLVÄXT OCH
SYSSELSÄTTNING SAMT NÄRMARE SAMORDNING AV DEN EKONOMISKA POLITIKEN
Det är svårt att
bedöma om det nya systemet för ekonomisk styrning har lett till varaktig
konvergens, eftersom det gått alldeles för kort tid sedan den nya
lagstiftningen infördes för att man ska kunna dra några meningsfulla
slutsatser. Erfarenheterna från förfarandet vid makroekonomiska obalanser är
ett bra exempel på detta. Många obalanser i flöden, t.ex.
bytesbalansunderskotten, har beaktats men detta är ännu inte fallet när det
gäller stockar, t.ex. skulderna mot utlandet. Även om de makroekonomiska
riskerna för många länder har minskat så har man alltså för kort erfarenhet av
förfarandet vid makroekonomiska obalanser för att det ska gå att göra en
ändamålsenlig bedömning av huruvida de politiska rekommendationer som
förfarandet utmynnat i faktiskt har bidragit till att förbättra tillväxten,
sysselsättningen och den finansiella stabiliteten. Det verkliga provet kommer
att bli om verktyget kan förhindra att obalanser och risker uppstår under
ekonomiskt goda tider. Det nya
styrsystemet garanterar dock en närmare samordning av politiken och bör därmed
bidra till att främja konvergens när det gäller tillväxt och till att uppnå
målen i Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla[12].
Genom att förhindra uppkomsten av stora makroekonomiska obalanser bör det nya
styrsystemet dessutom minska de krafter som för närvarande är den viktigaste
orsaken till de stora cykliska skillnaderna mellan medlemsstaterna. De
förordningar som ingår i sexpacken och i tvåpacken har avsevärt stärkt EU:s
regler för styrning inom olika politikområden. I den europeiska
planeringsterminen kombineras dessa olika verktyg i en övergripande ram för
integrerad, mångsidig övervakning av ekonomin och budgetarna, och den
rationalisering och förstärkning av den europeiska planeringsterminen 2015 som
planeras i kommissionens årliga tillväxtöversikt för 2015 kommer att förbättra
dess funktionssätt ytterligare[13]. Förhållandena
mellan de olika instrumenten för ekonomisk övervakning är komplicerade och
begränsar insynen i beslutsfattandet, vilket i sin tur innebär utmaningar för
genomförandet, för kommunikationen med berörda parter och allmänheten, och
följaktligen för delaktigheten, den demokratiska legitimiteten och
ansvarsskyldigheten. Att de nationella parlamenten deltar är avgörande för att
ge medlemsstaternas åtgärder legitimitet. På EU-nivå har Europaparlamentet en
nyckelroll, särskilt i de ”ekonomiska dialoger” där institutionella aktörer
regelbundet har ställts till svars i de viktigaste frågorna som rör ekonomisk
styrning.
4. SLUTSATS
Systemet för
ekonomisk styrning har ändrats radikalt till följd av den finansiella och
ekonomiska krisen. Lagstiftningen om styrningen har varit central för
utvecklingen och har avsevärt stärkt det befintliga styrsystemet. Generellt
sett har underskotten minskat och många länder omfattas inte längre av
förfarandet vid alltför stora underskott. Obalanser håller också på att
korrigeras. Tillväxten är dock fortfarande bräcklig och stora ekonomiska
svårigheter kvarstår. Eftersom
det nya systemet för ekonomisk styrning bara varit i kraft en kort tid har man
få erfarenheter av tillämpningen av det och flera av de särskilda instrumenten
har ännu inte testats. Vidare har systemet hittills tillämpats i
(efterdyningarna av) en allvarlig ekonomisk och finansiell kris, vilket gör det
svårare att bedöma hur verkningsfullt systemet skulle vara under mer gynnsamma
ekonomiska förhållanden. Verkan beror till stor del på
att den förebyggande delen av systemet fungerar som den ska, vilket har ännu
inte har satts på prov under mer gynnsamma ekonomiska förhållanden. Denna översyn
har visat att det finns styrkor, men även områden där man eventuellt kan göra
förbättringar, t.ex. i fråga om insyn i politiska beslut och beslutens
komplexitet samt deras inverkan på tillväxt, obalanser och konvergens.
Kommissionen har för avsikt att ta upp dessa frågor till diskussion med
Europaparlamentet och ministerrådet under de närmaste månaderna. BILAGA 1: FINANSPOLITISK ÖVERVAKNING
1.1
Ändringar i den förebyggande och korrigerande delen av stabilitets- och
tillväxtpakten från 2011 års reformer (i kursiv stil) inom ramen för befintliga
krav
Mål || Precisering || Anpassningsbana || Verkställighetsåtgärder Förebyggande del Krav: nästan i balans eller överskott i de offentliga finanserna || Landsspecifikt medelfristigt budgetmål i strukturellt hänseende - Ge en säkerhetsmarginal till gränsvärdet på 3 % för underskott - Säkra snabba framsteg mot hållbara finanser - Medge budgetmässigt manöverutrymme För euroområdet och ERM II-medlemsstater: gränsvärden på -1 % av BNP Riktmärke för utgifter: utgifter exkl. diskretionära åtgärder får öka ≤ potentiell BNP-tillväxt på medellång sikt || 0,5 % av BNP som riktmärke: - Mer under goda tider - Mindre under sämre tider > 0,5 % om skulden är över 60 % eller vid uttalade hållbarhetsrisker Tillfälliga avsteg från anpassningsbanan medges om - det genomförs betydande strukturreformer med påvisbara effekter på de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt, med betoning på pensionsreformen - det inträffar en oförutsedd händelse utom den berörda medlemsstatens kontroll med avsevärd inverkan på medlemsstatens finansiella ställning - euroområdet eller EU i sin helhet ställs inför en allvarlig konjunkturnedgång förutsatt att detta inte äventyrar den finanspolitiska hållbarheten på medellång sikt || Förfarande för att korrigera kraftiga avvikelser (0,5 % under ett år eller sammanlagt under två år från det medelfristiga budgetmålet eller anpassningsbanan) För euroområdet: ekonomiska sanktioner vid upprepade överträdelser (räntebärande deposition på 0,2 % av BNP) Korrigerande del Rätta till grova politiska misstag || Innehåller gränsvärden: - Underskott på 3 % av BNP - Skuld på 60 % av BNP eller minskar i tillräcklig utsträckning Definition av minskar i tillräcklig utsträckning = enligt riktmärket för skuldminskning Riktmärke för skuldminskning = minskning med i genomsnitt 5 % per år under 3 år av klyftan till 60 % med hänsyn till konjunkturen eller uppfyllande av målet under de kommande två åren. (Övergångsperiod för medlemsstaterna i förfarandet vid alltför stora underskott vid ikraftträdandet (december 2011) under tre år efter korrigeringen av det alltför stora underskottet.) || Årlig förbättring på minst 0,5 % av BNP som riktmärke för det strukturella saldot Eventuell förlängning av tidsfrist: - Om slagkraftiga åtgärder har vidtagits och oförutsedda negativa ekonomiska händelser med betydande negativa effekter för de offentliga finanserna har inträffat - I händelse av en allvarlig konjunkturnedgång inom euroområdet eller unionen som helhet, förutsatt att detta inte äventyrar den finanspolitiska hållbarheten på medellång sikt || För euroområdet: Ett tidigt och gradvist sanktionssystem som ska aktiveras vid varje steg i förfarandet vid alltför stora underskott
1.2
Det strukturella saldot och medelfristigt budgetmål för länder som omfattas av den
förebyggande delen
1.3
Antal EU-medlemsstater i förfarandet vid alltför stora underskott
1.4 Strukturella insatser som
rådet rekommenderar i sina rekommendationer om förfarandet vid alltför stora
underskott (i procentenheter av BNP)
|| || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 || 2015 || 2016 IE || 27.4.2009 || || 1,5 || 1,5 || 1,5 || 1,5 || || || 2.12.2009 || || 2 || 2 || 2 || 2 || 2 || || 7.12.2010 || || || 1,91 || 1,91 || 1,91 || 1,91 || 1,91 || FR || 27.4.2009 || || 1 || 1 || 1 || || || || 2.12.2009 || || 1,12 || 1,12 || 1,12 || 1,12 || || || 21.6.2013 || || || || || 1,3 || 0,8 || 0,8 || ES || 27.4.2009 || || 1,25 || 1,25 || 1,25 || || || || 2.12.2009 || || 1,6 || 1,6 || 1,6 || 1,6 || || || 10.7.2012 || || || || 2,7 || 2,5 || 1,9 || || 21.6.2013 || || || || || 1,1 || 0,8 || 0,8 || 1,2 MT || 16.2.2010 || || || 0,75 || || || || || 21.6.2013 || || || || || 0,7 || 0,7 || || BE || 2.12.2009 || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || || 21.6.2013 || || || || || 1 || || || DE || 2.12.2009 || || 0,5 || 0,5 || 0,5 || 0,5 || || || IT || 2.12.2009 || || 0,5 || 0,5 || 0,5 || || || || NL || 2.12.2009 || || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || 21.6.2013 || || || || || 0,6 || 0,7 || || AT || 2.12.2009 || || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || PT || 2.12.2009 || || 1,25 || 1,25 || 1,25 || 1,25 || || || 9.10.2012 || || || || 2,3 || 1,6 || 1,3 || || 21.6.2013 || || || || || 0,6 || 1,4 || 0,5 || SI || 2.12.2009 || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || 21.6.2013 || || || || || 0,7 || 0,5 || 0,5 || SK || 2.12.2009 || || 1 || 1 || 1 || 1 || || || UK || 8.7.2008 || 0,5 || || || || || || || 24.3.2009 || || 1 || 1 || 1 || 1 || || || 2.12.2009 || || 1,75 || 1,75 || 1,75 || 1,75 || 1,75 || || LV || 7.7.2009 || || 2,75 || 2,75 || 2,75 || || || || PL || 7.7.2009 || || 1,25 || 1,25 || 1,25 || || || || 21.6.2013 || || || || || 0,8 || 1,3 || || 2.12.2013 || || || || || || 1 || 1,2 || LT || 7.7.2009 || 1,5 || 1,5 || 1,5 || || || || || 16.2.2010 || || 2,25 || 2,25 || 2,25 || || || || RO || 7.7.2009 || || 1,5 || 1,5 || || || || || 16.2.2010 || || 1,75 || 1,75 || 1,75 || || || || CZ || 2.12.2009 || || 1 || 1 || 1 || 1 || || || BG || 13.7.2010 || || || 0,75 || || || || || DK || 13.7.2010 || || || 0,5 || 0,5 || 0,5 || || || Genomsnittlig årlig insats. Skuggade fält anger årliga mål. Omfattar inte Grekland och Cypern (den finanspolitiska insatsen uttrycktes i förändringar i primärt saldo (Grekland) eller nominellt värde av åtgärder (Cypern)) Anm.: 1 Rekommendation uttryckt i kumulerade belopp för hela perioden för förfarandet vid alltför stora underskott. 2 "Mer än 1 % av BNP"
1.5 Kommissionens yttranden av den
15 november 2013 om utkast till budgetplaner
Land || Övergripande överensstämmelse mellan utkastet till budgetplan och stabilitets- och tillväxtpakten || Övergripande överensstämmelse med de finanspolitiska strukturreformerna i 2013 års landsspecifika rekommendationer Övergripande bedömning grundad på kommissionens höstprognos 2013 || Överensstämmelse med förfarandet vid alltför stora underskott 2013/2014 || Överensstämmelse med kraven enligt den förebyggande delen för 2014 || Övergripande slutsats om framsteg mot finanspolitiska strukturreformer || Framsteg för enskilda reformer som svar på den strukturpolitiska delen av de finanspolitiska landsspecifika rekommendationerna sedan juni 2013 BE || Överensstämmer i stort sett || Varaktig korrigering av det alltför stora underskottet under 2013 || Viss avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet || Begränsade framsteg || Begränsade åtgärder: Uttrycklig överenskommelse om samordning mellan federal nivå och underliggande nivåer DE || Överensstämmer || Ej relevant || Medelfristiga budgetmålet överträffat || Inga framsteg || Ingen åtgärd inom de strukturpolitiska delarna av de finanspolitiska landsspecifika rekommendationerna EE || Överensstämmer || Ej relevant || Medelfristiga budgetmålet uppnått || Vissa framsteg || Framsteg: Regel om budgetbalans Begränsade åtgärder: Regler och tak för fleråriga utgifter ES || Risk för bristande överensstämmelse || Finanspolitiska insatser gjorda under 2013, i riskzonen 2014 || Ej relevant || Vissa framsteg* || Framsteg: Oberoende finanspolitisk institution; sena betalningar inom den offentliga sektorn; indexeringssystem; pensionssystem; reform av den offentliga förvaltningen; utgifter för hälso- och sjukvård. Begränsade åtgärder: Heltäckande utgiftsöversyn; översyn av skattesystemet FR || Överensstämmelse utan marginal || Finanspolitiska insatser gjorda för både 2013 och 2014 || Ej relevant || Begränsade framsteg* || Framsteg: Pensionssystem Begränsade åtgärder: Översyn av de offentliga utgifterna; skattesystemet; decentralisering IT || Risk för bristande överensstämmelse || Ej relevant || Överensstämmelse med riktmärket för skuld under 2013, i riskzonen 2014 || Begränsade framsteg || Begränsade åtgärder: Offentliga utgifter; skattepolitik LU || Risk för bristande överensstämmelse || Ej relevant || Betydande avvikelse från det medelfristiga budgetmålet || Vissa framsteg || Framsteg: Budgetram på medellång sikt MT || Risk för bristande överensstämmelse || Målet för det totala underskottet uppnått under 2013, finanspolitiska insatser i riskzonen för både 2013 och 2014 || Ej relevant || Begränsade framsteg* || Framsteg: Finanspolitiska ramar; den offentliga förvaltningens effektivitet (risker vid antagande och genomförande kvarstår); hälso- och sjukvård (informationen är ofullständig) Begränsade åtgärder: Pensionssystem NL || Överensstämmelse utan marginal || Finanspolitiska insatser gjorda för både 2013 och 2014 || Ej relevant || Vissa framsteg* || Framsteg: Finanspolitiska ramar; bostadsmarknad (genomförande av tidigare reformer) Begränsade åtgärder: Pensionssystem; skattekrediter och skattelättnader AT || Överensstämmer i stort sett || Varaktig korrigering av det alltför stora underskottet under 2013 || Viss avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet || Vissa framsteg || Framsteg: Pensionssystem; arbetsmarknad Begränsade åtgärder: Koppling av pensionsförmåner till förändringar i förväntad livslängd; harmonisering av pensionsålder SI || Överensstämmelse utan marginal || Finanspolitiska insatser gjorda för både 2013 och 2014 || Ej relevant || Begränsade framsteg* || Framsteg: Skattesystemet; finanspolitiska ramar; långvarig vård och omsorg Begränsade åtgärder: Pensionssystem SK || Överensstämmer i stort sett || Varaktig korrigering i riskzonen för 2014 – finanspolitiska insatser har gjorts || Viss avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet || Begränsade framsteg || Framsteg: Skattesystem (uppbörd) Begränsade åtgärder: Pensionssystem; skattepolitik; hälso- och sjukvård; budgetbestämmelser FI || Risk för bristande överensstämmelse || Ej relevant || Betydande avvikelse från anpassningsbanan mot det medelfristiga budgetmålet, referensvärdet på 60 % överskridet 2014 || Vissa framsteg || Framsteg: Effektiviteten i den offentliga sektorn; den kommunala sektorns finanser; pensionsreform
BILAGA
2: FÖRFARANDET VID MAKROEKONOMISKA OBALANSER
2.1
Översikt av resultaten från tillämpningen av förfarandet vid makroekonomiska
obalanser
|| Slutsatser från rapporten om förvarningsmekanismen || Slutsatser efter de fördjupade granskningarna || Anmärkningar Obalanser || varav alltför stora obalanser Enligt kommissionen || Kommissionens rekommendation att fastställas av rådet || Formellt fastställda av rådet 2012 || Fördjupade granskningar av 12 medlemsstater: BE, BG, DK, ES, FR, IT, CY, HU, SI, SE, FI, UK. Ingen fördjupad granskning behövs (dvs. ingen obalans) för 11 medlemsstater: CZ, DE, EE, LV, LT, LU, MT, NL, PL, AT, SK. Programländer (4): EL, IE, PT, RO. || Alla medlemsstater (12) av vilka en fördjupad granskning gjorts. || Inga. || Inga. || Inga. || I fallet med Cypern och Spanien var det på gränsen (kommissionen betecknade obalanserna i dessa länder som mycket allvarliga). Eftersom båda länder kort därefter begärde finansiellt stöd (dock av olika slag) skulle man med facit i hand kunna hävda att en alltför stor obalans borde ha konstaterats. Kommissionen betecknade obalanserna i Frankrike, Italien, Ungern och Slovenien som allvarliga. 2013 || Fördjupade granskningar av 14 medlemsstater: BE, BG, DK, ES, FR, IT, HU, CY, MT (ny), NL (ny), SI, SE, FI, UK. Ingen fördjupad granskning behövs (dvs. ingen obalans) för 9 medlemsstater: CZ, DE, EE, LV, LT, LU, PL, AT, SK. Programländer (5): EL, IE, PT, RO, och strax efter att rapporten om förvarningsmekanismen offentliggjorts: CY. ES betraktades inte som något programland med tanke på anpassningsprogrammets och det finansiella stödets sektoriella karaktär. || Alla medlemsstater (13) av vilka en fördjupad granskning gjorts. || ES, SI. || Inga. || Inga. || I själva verket gjordes ingen fördjupad granskning av Cypern eftersom man nådde en överenskommelse om finansiellt stöd mellan det att rapporten om förvarningsmekanismen och de fördjupade granskningarna offentliggjordes. Kommissionen bedömde att obalanserna i Frankrike, Italien och Ungern krävde politiska krafttag. Trots att alltför stora obalanser konstaterats i Slovenien och Spanien 2013 användes inte den korrigerande delen för förfarandet vid makroekonomiska obalanser eftersom den politiska responsen i ländernas nationella reformprogram och stabilitetsprogram var god. I stället kommer kommissionen att inleda en särskild, men informell, övervakning av dessa båda medlemsstater, men lämnar möjligheten öppen att utlösa den korrigerande delen i ett senare skede. 2014 || Fördjupade granskningar av 17 medlemsstater: BE, BG, DE (ny), DK, IE (ny, efter att framgångsrikt ha fullföljt anpassningsprogrammet och återintegreringen i standardförfaranden), ES, FR, HR (ny, efter anslutningen), IT, LU (ny), HU, MT, NL SI, SE, FI, UK. Ingen fördjupad granskning behövs (dvs. ingen obalans) för 7 medlemsstater: CZ, EE, LV, LT, PL, AT, SK. Programländer (4): EL, CY, PT, RO || Alla medlemsstater för vilka en fördjupad granskning har utarbetats, utom DK, MT och LU, för vilka ingen obalans konstaterades (14). || IT, HR, SI. || Inga || Inga || Kommissionen bedömde att obalanserna i Irland, Spanien, Frankrike, Italien och Ungern krävde politiska krafttag. Detta var första gången för ett antal åtgärder: -- nedtrappning i förfarandet i och med att Spanien övergick från en alltför stor obalans till obalans. -- i tre fall konstaterade inga obalanser efter en fördjupad granskning (DK, LU, MT). -- en fördjupad granskning gjordes för första gången i grund och botten med anledning av ett mycket stort överskott i bytesbalansen (för Tyskland) -- ett f.d. programland (Irland) återintegrerades i förfarandet vid makroekonomiska obalanser. Liksom under 2013 utlöstes inte korrigeringsdelen eftersom kommissionen ansåg att åtgärderna i de nationella reformprogrammen och stabilitets- och konvergensprogrammen var tillräckligt ambitiösa. I stället tillkännagav kommissionen en särskild övervakning av Italiens, Kroatiens och Sloveniens genomförande av politiken (alltför stora obalanser), men också för Irland och Spanien (genom övervakning efter programtidens slut) och Frankrike.
2.2
Typ av obalanser och alltför stora obalanser som konstaterats i 2012–2014 års
omgångar
|| År || Typ av obalanser BE || 2012 || Obalans: den makroekonomiska utvecklingen när det gäller den externa konkurrenskraften för varor och skuldsättning, särskilt den stora offentliga skulden, förtjänar ytterligare uppmärksamhet för att minska risken för negativa effekter på ekonomin. || 2013 || Obalans: den makroekonomiska utvecklingen när det gäller den externa konkurrenskraften för varor, samt skuldsättningen, särskilt konsekvenserna av den stora offentliga skulden för den reala ekonomin, behöver fortsatt uppmärksamhet. || 2014 || Obalans: utvecklingen av den externa konkurrenskraften för varor kräver fortsatt uppmärksamhet eftersom en ihållande försämring skulle hota den makroekonomiska stabiliteten. BG || 2012 || Obalans: man bör beakta nivån på utlandsskulden och den makroekonomiska utvecklingen på vissa områden som rör minskad skuldsättning i företagssektorn och anpassningen på arbetsmarknaden i syfte att minska risken för negativa effekter på ekonomin. || 2013 || Obalans: man bör ägna fortsatt uppmärksamhet åt effekten av minskad skuldsättning i företagssektorn, den fortsatta utvecklingen av bytes- och kapitalbalanserna, samt konkurrenskrafts- och arbetsmarknadsfrågor. || 2014 || Obalans: den långdragna anpassningen av arbetsmarknaden kräver politiska åtgärder, medan korrigeringen av utlandsställningen och minskningen av företagens skuldsättning framskrider väl. DK || 2012 || Obalans: vissa makroekonomiska utvecklingstendenser, särskilt de som ligger till grund för den externa konkurrenskraften samt de potentiella risker som hänger samman med hushållens skuldsättning, förtjänar uppmärksamhet i syfte att minska risken för negativa effekter på ekonomin. || 2013 || Obalans: man bör ägna uppmärksamhet åt den fortsatta anpassningen på bostadsmarknaden, hushållens och den privata sektorns höga skuldsättningsnivå samt de faktorer som behövs för att stärka den yttre konkurrenskraften. || 2014 || Inte längre någon obalans i den mening som avses i förfarandet vid makroekonomiska obalanser: anpassningen på bostadsmarknaden och de konsekvenser som en hög skuldsättning i den privata sektorn har på den reala ekonomin och finanssektorns stabilitet tycks ha begränsats. Utvecklingen av dessa faktorer och drivkrafterna för den externa konkurrenskraften bör dock övervakas även i fortsättningen. DE || 2014 || Obalans: bytesbalansen har ihållande uppvisat ett mycket stort överskott, vilket återspeglar en hög konkurrenskraft, samtidigt som stora besparingsbelopp investerats i utlandet. Det är också ett tecken på att den inhemska tillväxten har förblivit dämpad och att ekonomiska resurser kanske inte fördelats på ett effektivt sätt. Även om överskott i bytesbalansen inte kan jämföras med riskerna med stora underskott, förtjänar överskottets storlek och varaktighet i Tyskland noggrann uppmärksamhet. Med tanke på den tyska ekonomins storlek är det särskilt viktigt att agera för att minska risken för negativa effekter på den inhemska ekonomins och euroområdets funktion. IE || 2014 || Obalanser som kräver särskild övervakning och politiska krafttag: utvecklingen inom den finansiella sektorn, den privata och offentliga sektorns skuldsättning och, kopplat till detta, de höga brutto- och nettoskulderna och situationen på arbetsmarknaden innebär att risker kvarstår. ES || 2012 || Mycket allvarlig obalans: man måste noggrant övervaka och skyndsamt inrikta den ekonomiska politiken på den makroekonomiska utvecklingen, särskilt när det gäller den höga skuldnivån i den privata sektorn, den stora utlandsskulden och finanssektorn, som påverkades av utvecklingen på bostadsmarknaden, i syfte att förhindra eventuella negativa effekter på ekonomin och på den ekonomiska och monetära unionen. || 2013 || Alltför stor obalans: den mycket stora inhemska och externa skuldsättningen fortsätter att medföra risker för tillväxten och den finansiella stabiliteten. De kraftfulla politiska åtgärder som vidtagits på EU-nivå och av Spanien har lett till en synlig justering av flöden, minskade finansieringskostnader och en reducering av de omedelbara riskerna. || 2014 || Obalanser som kräver särskild övervakning och politiska krafttag: tydliga framsteg har gjorts på flera områden med justeringen av de obalanser som förra året konstaterades vara alltför stora, och återgången till positiv tillväxt har minskat riskerna. Obalansernas omfattning och den nära kopplingen dem emellan, särskilt vad gäller den inhemska och externa skuldsättningen, innebär emellertid att risker fortfarande kvarstår. Kommissionen kommer att fortsätta den särskilda övervakningen av genomförandet av de politiska åtgärderna i rådets rekommendation till Spanien inom ramen för den europeiska planeringsterminen, och kommer regelbundet att rapportera till rådet och Eurogruppen. Denna övervakning kommer att bygga på fortsatt övervakning efter avslutat program. FR || 2012 || Allvarlig obalans: man bör beakta vissa makroekonomiska utvecklingstendenser när det gäller exportresultat och konkurrenskraft i syfte att minska risken för negativa effekter på ekonomin. || 2013 || Obalanser som kräver särskild övervakning och politiska krafttag: man bör ägna fortsatt uppmärksamhet åt den försämrade handelsbalansen och konkurrenskraften – vilken beror såväl på kostnadsfaktorer som på andra faktorer – i synnerhet som denna utveckling sker mot bakgrund av en svagare utlandsställning och hög offentlig skuldsättning. Med tanke på i synnerhet den franska ekonomins storlek är det särskilt viktigt att agera för att minska risken för negativa effekter på den inhemska ekonomin och på den ekonomiska och monetära unionen. || 2014 || Obalanser som kräver särskild övervakning och politiska krafttag: försämringen i handelsbalansen och av konkurrenskraften samt följderna av den offentliga sektorns höga skuldsättningsnivå förtjänar ständig politisk uppmärksamhet. Med tanke på den franska ekonomins storlek och risken för eventuella spridningseffekter till euroområdet är det särskilt viktigt att agera beslutsamt för att minska risken för negativa effekter på den inhemska ekonomin och på euroområdet. Med tanke på att politiska åtgärder krävdes redan i 2013 års fördjupade granskning kommer kommissionen att inleda en särskild övervakning av genomförandet av de politiska åtgärderna i rådets rekommendation till Frankrike inom ramen för den europeiska planeringsterminen, och kommer regelbundet att rapportera till rådet och Eurogruppen. HR || 2014 || Alltför stor obalans: det krävs politiska åtgärder med tanke på den sårbarhet som uppstår till följd av betydande skulder till utlandet, försämrat exportresultat, högt skuldsatta företag och en snabbt ökande offentlig skuld, allt i en situation med låg tillväxt och svag förmåga till anpassning. IT || 2012 || Allvarlig obalans: den makroekonomiska utvecklingen när det gäller exportresultat förtjänar att uppmärksammas eftersom Italien har förlorat extern konkurrenskraft sedan euron infördes. Med tanke på den höga offentliga skuldnivån bör det vara en huvudprioritet att stärka tillväxtpotentialen för att minska risken för negativa effekter på ekonomin. || 2013 || Obalanser som kräver särskild övervakning och politiska krafttag: uppmärksamhet behöver ägnas åt landets exportresultat och det underliggande problemet med försvagad konkurrenskraft, hög offentlig skuldsättning och svag tillväxt. Det krävs genomgripande reformer för att förebygga allvarliga konsekvenser både för den nationella ekonomin och för den ekonomiska och monetära unionen som helhet, inte minst med tanke på den italienska ekonomins storlek. || 2014 || Alltför stor obalans: följderna av den mycket höga offentliga skuldnivån och den svaga konkurrenskraften gentemot utlandet, vilka båda ytterst beror på en utdraget låg produktivitetstillväxt, kräver omedelbar politisk uppmärksamhet. Med tanke på den italienska ekonomins storlek är det särskilt viktigt att agera beslutsamt för att minska risken för negativa effekter på den italienska ekonomin och på euroområdet. CY || 2012 || Mycket allvarlig obalans: det krävs att man noggrant övervakar och i den ekonomiska politiken skyndsamt bevakar den makroekonomiska utveckling som avspeglas i bytesbalansen, de offentliga finanserna och finanssektorn i syfte att förhindra eventuella negativa effekter på ekonomin och EMU. HU || 2012 || Allvarlig obalans: man bör mycket noggrant bevaka den makroekonomiska utvecklingen på vissa områden, såsom den starkt negativa finansiella nettoställningen mot omvärlden och den offentliga skulden, i syfte att minska risken för negativa effekter på ekonomin. || 2013 || Obalanser som kräver särskild övervakning och politiska krafttag: för att motverka allvarliga risker för störning av ekonomins funktionssätt måste man fortsätta att ägna särskild uppmärksamhet åt den pågående korrigeringen av landets starkt negativa finansiella nettoställning mot omvärlden, vilken till stor del drivs på av en skuldavveckling i den privata sektorn mot en bakgrund av hög offentlig skuldnivå samt ett ogynnsamt företagsklimat. || 2014 || Obalanser som kräver särskild övervakning och politiska krafttag: man bör fortsätta att mycket noga bevaka den kontinuerliga justeringen av den starkt negativa finansiella nettoställningen mot omvärlden och de höga offentliga och privata skulderna mot bakgrund av en svag finansiell sektor och försämrade exportresultat, så att man kan minska de stora riskerna för negativa effekter på ekonomin. LU || 2014 || Ingen obalans i den mening som avses i förfarandet vid makroekonomiska obalanser: utmaningar som härrör från en tillväxtmodell som bygger på en effektiv finansiell sektor som har klarat krisen väl. Den minskade konkurrenskraften inom tillverkningsindustrin, bostadsmarknadens utveckling och den höga skuldsättningen i den privata sektorn förtjänar dock fortsatt övervakning. MT || 2013 || Obalanser: de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet kräver uppmärksamhet, och den mycket stora finansiella sektorn, och i synnerhet den starka kopplingen mellan hemmamarknadsorienterade banker och fastighetsmarknaden, innebär utmaningar för den finansiella stabiliteten och förtjänar fortsatt övervakning. || 2014 || Inte längre någon obalans i den mening som avses i förfarandet vid makroekonomiska obalanser: Även om skuldsättningen är fortsatt hög tycks riskerna med avseende på hållbarheten i den privata och offentliga sektorns skuldsättning och finanssektorns stabilitet ha begränsats, men det krävs ändå en fortsatt övervakning. NL || 2013 || Obalanser: det är särskilt viktigt att uppmärksamma den makroekonomiska utvecklingen i fråga om privat skuldsättning och trycket på att minska skulderna, även i kombination med de återstående ineffektiva inslagen på bostadsmarknaden. Även om riskerna med stora överskott i bytesbalansen inte kan jämföras med riskerna med stora underskott, kommer kommissionen att fortsätta övervaka utvecklingen av Nederländernas bytesbalans. || 2014 || Obalanser: den makroekonomiska utvecklingen i fråga om privat skuldsättning och den pågående skuldminskningen, särskilt i kombination med de återstående ineffektiva inslagen på bostadsmarknaden, bör ägnas särskild uppmärksamhet. Även om riskerna med stora överskott i bytesbalansen inte kan jämföras med riskerna med stora underskott, och även om det delvis är kopplat till behovet av att minska skuldsättningen, kommer kommissionen att följa bytesbalansens utveckling i Nederländerna inom ramen för den europeiska planeringsterminen. SI || 2012 || Allvarlig obalans: man bör noggrant övervaka den makroekonomiska utvecklingen när det gäller minskad skuldsättning i företagssektorn och bankernas stabilitet samt ogynnsamma men mindre akuta utvecklingstendenser i fråga om den externa konkurrenskraften, i syfte att minska risken för negativa effekter på ekonomin. || 2013 || Alltför stor obalans: hittills har den privata och offentliga sektorns skuldsättning legat under resultattavlans tröskelvärden, och också nettoutlandsskulden är relativt begränsad. Mot bakgrund av en allt snabbare ekonomisk nedgång utgör emellertid företagens skuldsättning och skuldminskning en risk för stabiliteten i finanssektorn, bland annat genom kopplingen till statsskulden. Dessa risker förvärras av den begränsade anpassningsförmågan på såväl arbets- som kapitalmarknaden, och av en ekonomisk struktur som domineras av statligt ägande. Perioder av politisk osäkerhet och rättsliga hinder för reformer har hindrat Slovenien i arbetet med att rätta till obalanser och förbättra sin anpassningsförmåga, och detta har ökat landets sårbarhet vid en tidpunkt där trycket hårdnat i fråga om finansieringen av statsbudgeten. || 2014 || Alltför stor obalans: obalanserna har minskat det senaste året tack vare makroekonomiska anpassningar och politiska krafttag från Sloveniens sida. Den nödvändiga korrigeringens omfattning innebär dock att betydande risker kvarstår. Kommissionen kommer att fortsätta den särskilda övervakningen av genomförandet av de politiska åtgärderna i rådets rekommendation till Slovenien inom ramen för den europeiska planeringsterminen, och kommer regelbundet att rapportera till rådet och Eurogruppen. FI || 2012 || Obalans: man bör beakta den makroekonomiska utvecklingen när det gäller konkurrenskraften i syfte att minska risken för negativa effekter på ekonomin. || 2013 || Obalans: man måste ägna fortsatt uppmärksamhet åt den betydande försämringen av bytesbalansen och den svaga exportutvecklingen, som är följder av industriella omstruktureringar, samt kostnadsfaktorer och andra faktorer som styr konkurrenskraften. || 2014 || Obalans: man bör fortsätta att uppmärksamma de senaste årens svaga exportresultat, till följd av industriella omstruktureringar samt kostnadsfaktorer och andra faktorer som styr konkurrenskraften. SE || 2012 || Obalans: man bör beakta vissa makroekonomiska utvecklingstendenser när det gäller den privata sektorns skuldsättning och bostadsmarknaden i syfte att minska risken för negativa effekter på ekonomin. || 2013 || Obalans: man bör fästa uppmärksamhet vid den makroekonomiska utvecklingen i fråga om privat skuldsättning och skuldminskning, särskilt i kombination med de återstående ineffektiva inslagen på bostadsmarknaden. Även om riskerna med Sveriges stora överskott i bytesbalansen inte kan jämföras med riskerna med de stora underskott som råder i en del andra länder, kommer kommissionen att fortsätta övervaka utvecklingen av Sveriges bytesbalans. || 2014 || Obalans: utvecklingen när det gäller hushållens skuldsättning tillsammans med ineffektiva inslag på bostadsmarknaden kräver fortsatt uppmärksamhet. Även om riskerna med stora överskott i bytesbalansen inte kan jämföras med riskerna med stora underskott, och även om det delvis är kopplat till behovet av att minska skuldsättningen, kommer kommissionen att följa bytesbalansens utveckling i Sverige inom ramen för den europeiska planeringsterminen. UK || 2012 || Obalans: man bör beakta den makroekonomiska utvecklingen när det gäller hushållens skuldsättning och bostadsmarknaden, samt den ogynnsamma men mindre akuta utvecklingen av den externa konkurrenskraften, i syfte att minska risken för negativa effekter på ekonomin. || 2013 || Obalans: när det gäller den makroekonomiska utvecklingen bör man rikta fortsatt uppmärksamhet mot hushållens skuldsättning, vilken har att göra med höga bolåneskulder och bostadsmarknadens karaktär samt den externa konkurrenskraftens ogynnsamma utveckling, särskilt i fråga om varuexporten och den svaga produktivitetstillväxten. || 2014 || Obalans: fortsatt uppmärksamhet krävs när det gäller utvecklingen av hushållens skuldsättning, som är kopplad till de höga bolåneskulderna och bostadsmarknadens strukturella drag, samt exportmarknadsandelarnas ogynnsamma utveckling.
2.3
Kriterier som tillämpas vid genomförandet av förfarandet vid makroekonomiska
obalanser
Kommissionen har
under förfarandets gång beaktat följande kriterier. För det första är en
obalans nära kopplad till begreppet hållbarhet. Om en tendens eller
situation är ohållbar finns det alltid risk för abrupta korrigeringar. Det kan
t.ex. röra sig om minskad konkurrenskraft vilket kan utgöra ett hot mot den
ekonomiska utvecklingen och sysselsättningen, eller utvecklingen av krediter
och tillgångspriser som utgör bubblor som inte snabbt nog korrigeras av marknaderna
på grund av felaktiga förväntningar. Men hållbarhet handlar inte bara om sådana
strukturella svagheter som ackumuleras under långa perioder, utan kan också
gälla svagheter i finanssektorn som uppstår vid särskilda tillfällen (till
följd av externa chocker eller interna händelser, eller problem i den inhemska
regleringen av finanssektorn) och som snabbt kan äventyra den finansiella
stabiliteten och spridas till hela ekonomin. Plötsliga och skadliga
korrigeringar kan inträffa när ett land förlorar tillgången till
finansmarknaderna eller när dess finansieringskapacitet försämras. För det
andra kan obalanser innebära gravt snedvriden resursfördelning.
Detta kan exempelvis inträffa då interna eller gränsöverskridande finansiella
flöden medför en alltför stor expansion av en sektor. Detta kan i sig bli
ohållbart, vilket har visat sig exempelvis i stora expansioner inom byggsektorn
eller i överdimensionerade offentliga sektorer. Detta inslag kompletterar en
bedömning av hållbarheten genom att man i begreppet obalanser inkluderar
situationer som i sig kan vara ekonomiskt hållbara men som har höga kostnader
för samhället eller för ekonomin. Ett exempel på detta är konstant stora bytesbalansöverskott.
Även
om ett sådant överskott inte ger någon anledning till oro när det gäller
bytesbalansens hållbarhet för landet i fråga[14]
kan det emellertid vara ett tecken på snedvriden resursfördelning till de
sektorer som är exponerade för internationell handel, en brist på efterfrågan
och otillräckliga investeringar som hämmar kapitalbildningen och låser
tillväxtpotentialen på medellång sikt. För det tredje ger obalanser i
den mening som avses i förfarandet vid makroekonomiska obalanser upphov till
negativa spridningseffekter för andra parter.[15]
Generellt sett utgör inte spridningseffekter en obalans i sig, men de förvärrar
andra obalanser, t.ex. stora underskott eller överskott i bytesbalansen. I
praktiken har kommissionen strävat efter att bedöma de makroekonomiska riskerna
(genom att beakta såväl sannolikheten för en ogynnsam utveckling som dess
inflytande på tillväxten, sysselsättningen och den finansiella stabiliteten i
varje land och i EU och euroområdet i sin helhet) i en specifik situation
med en viss dynamik, och med hänsyn till den politik som förs. [1] Europaparlamentets och
rådets förordning (EU) nr 1173/2011 av den 16 november 2011 om effektiv
övervakning av de offentliga finanserna i euroområdet. Europaparlamentets och
rådets förordning (EU) nr 1174/2011 av den 16 november 2011 om
verkställighetsåtgärder för att korrigera alltför stora makroekonomiska
obalanser i euroområdet. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr
1175/2011 av den 16 november 2011 om ändring av rådets förordning (EG) nr
1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen
och samordningen av den ekonomiska politiken. Europaparlamentets och rådets
förordning (EU) nr 1176/2011 av den 16 november 2011 om förebyggande och
korrigering av makroekonomiska obalanser. Rådets förordning (EU) nr 1177/2011
av den 8 november 2011 om ändring av förordning (EG) nr 1467/97 om påskyndande
och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott.
Förordning 472/2013 av Europaparlamentet och rådet av den 21 maj 2013 om
förstärkning av den ekonomiska övervakningen och övervakningen av de offentliga
finanserna i medlemsstater i euroområdet som har, eller hotas av, allvarliga
problem i fråga om sin finansiella stabilitet. Europaparlamentets och rådets
förordning (EU) nr 473/2013 av den 21 maj 2013 om gemensamma bestämmelser för
övervakning och bedömning av utkast till budgetplaner och säkerställande av
korrigering av alltför stora underskott i medlemsstater i euroområdet. En del
av sexpacken, rådets direktiv 2011/85/EU av den 8 november 2011 om krav på
medlemsstaternas budgetramverk, omfattas inte av denna bedömning. Den följer en
separat tidsplan med frist för bedömning senast den 14 december 2018. [2] De olika förordningarna
föreskriver att en bedömning ska genomföras senast den 14 december 2014. [3] COM(2014)
61 final av den 6 februari 2014. [4] Stabilitets- och
tillväxtpakten inrättades ursprungligen 1997 för att underlätta samordningen av
skattepolitiken mellan medlemsstaterna i syfte att förhindra att en ohållbar
finanspolitik skulle kunna undergräva den gemensamma penningpolitiken som är
inriktad på prisstabilitet. Pakten består av två delar. Den förebyggande delen
syftar till att säkerställa den underliggande styrkan i medlemsstaternas
offentliga finanser för att skapa makroekonomisk stabilitet och finanspolitiskt
utrymme att hantera ekonomiska chocker som kan uppstå. Det viktigaste kravet är
att medlemsstaterna uppnår och bibehåller ett medelfristigt mål, ett
landsspecifikt finanspolitiskt referensvärde uttryckt i strukturella termer
(dvs. konjunkturrensat och exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga
åtgärder). Syftet med den korrigerande delen, förfarandet vid alltför stora
underskott, är att rätta till stora fel i budgetpolitiken. Detta baseras på
tröskelvärdena för underskott och skuldsättning på 3 % respektive
60 % av BNP. [5] I bilaga 1.1 sammanfattas
de förändringar i stabilitets- och tillväxtpakten som infördes med sexpacken
och tvåpacken. [6] En översikt över
slutsatserna av arbetet finns i bilaga 1.5. [7] Förordning
(EU)nr 1174/2011 och förordning (EU) nr 1176/2011. [8] Närmare uppgifter finns
i bilaga 2. [9] Kommissionen publicerade
två rapporter om övervakningen av genomförandet av de politiska åtgärderna i
Spanien och Slovenien hösten och vintern 2013–2014. [10] En formell översyn
gjordes redan tidigare i år. Se COM(2014) 61 final. [11] I slutet av programmet
börjar medlemsstaten omfattas av förfarandena vid makroekonomiska obalanser.
Den analys som görs vid den fördjupade granskningen avgör huruvida
medlemsstaten bör omfattas av den förebyggande eller den korrigerande delen.
Hittills har förfarandet för makroekonomiska obalanser fungerat smidigt ihop
med anpassningsprogrammen. Den årliga cykeln för förfarandet vid
makroekonomiska obalanser kan emellertid innebära att det kan gå ganska lång
tid mellan den förstärkta övervakningen enligt ett program som kommer att löpa
ut och övervakningen inom ramen för förfarandet vid alltför stora obalanser
(ifall alltför stora obalanser fortfarande förekommer efter programmet). Detta
uppvägs delvis av övervakningen efter avslutat program. [12] En mer ingående analys
av framstegen inom Europa 2020 finns i kommissionens meddelande En genomgång
av strategin Europa 2020 för smart, hållbar tillväxt för alla, COM(2014) 130. [13] För ytterligare
information se den årliga tillväxtöversikten 2015, COM(2014)906. [14] Se COM(2013) 790. [15] Se kommissionens
kvartalsrapport om euroområdet, Quarterly Report on the Euro Area, 2013
(nr 2 och 3).