18.5.2010

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 128/18

---

Yttrande från Europeiska och sociala kommittén om ”Framtidsutsikterna för strategin för hållbar utveckling”

(förberedande yttrande)

(2010/C 128/04)

Föredragande: Ernst Erik EHNMARK

Den 18 mars 2009 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Framtidsutsikterna för strategin för hållbar utveckling”

(förberedande yttrande).

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 13 oktober 2009.

Vid sin 457:e plenarsession den 4–5 november 2009 (sammanträdet den 5 november 2009) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 178 röster för, 21 röster emot och 18 nedlagda röster.

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1   Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) välkomnar kommissionens tvåårsrapport om EU:s strategi för hållbar utveckling (1). Kommissionens rapport ger en bas för den fortsatta debatten om hur EU ska genomföra strategin för hållbar utveckling.

1.2   EESK stöder kommissionens förslag om att man inom ramen för strategin bör prioritera åtgärder inom fyra huvudområden, nämligen att minska koldioxidutsläppen, skydda den biologiska mångfalden, vattnet och andra naturresurser, främja social integration samt stärka den hållbara utvecklingens internationella dimension. Kommittén beklagar emellertid att kommissionen inte vidare utvecklat sin analys och lagt fram specifika förslag när det gäller mål, tidsplaner och åtgärder på dessa områden.

1.3   Trots några få positiva tendenser råder det ingen tvekan om att EU:s strategi för hållbar utveckling i sin nuvarande form inte lyckas uppfylla sina mål.

1.4   För att EU:s strategi för hållbar utveckling ska vara effektiv behövs det en helt ny förvaltningsstruktur, inklusive lämpliga personalresurser och finansiella resurser samt mekanismer med vars hjälp man kan kontrollera genomförandet av strategin.

1.5   EESK efterlyser mer samordning också inom kommissionen. Möjligen skulle en samordningskommissionär bidra till detta. Kommittén rekommenderar även att det inrättas en oberoende högnivåkommitté med uppgift att regelbundet granska framstegen mot en hållbar utveckling och komma med offentliga rekommendationer till institutionerna.

1.6   Kommittén uppmanar rådet och kommissionen att göra strategin för hållbar utveckling till en metastrategi för EU:s alla politikområden. Alla andra EU-strategier med ett kortare tidsperspektiv måste bidra till att uppnå målen i en framtida strategi för hållbar utveckling. Många av de politiska åtgärder som antas i dag får konsekvenser för kommande årtionden. Åtgärder med kortvarig verkan får inte försämra kommande generationers utvecklingsmöjligheter.

1.7   EESK tar i sitt yttrande upp behovet av bättre samordning mellan Lissabonstrategins roll och strategin för hållbar utveckling. Vid utarbetandet av den nya Lissabon- eller 2020-strategin bör kommissionen uppmanas att tydligt visa på vilket sätt de åtgärder som föreslås i denna strategi kommer att bidra till den långsiktiga övergångsprocessen mot hållbarare utvecklingsmönster. Även i fråga om den kommande budgetplanen, strukturfonderna, den gemensamma jordbrukspolitiken, ramprogrammen för FoU samt alla övriga viktiga strategier och program på EU-nivå bör det krävas en redovisning av hur de främjar målet om hållbar utveckling.

1.8   BNP i sin nuvarande form bör inte längre användas som ett avgörande kriterium vid utformningen av politiken. Framsteg och människors välbefinnande bör mätas på ett annat sätt än hittills. EESK stöder med eftertryck en vidareutveckling och användning av andra framstegsindikatorer än BNP. I detta sammanhang bör det också diskuteras vilka värderingar EU vill främja.

1.9   Hållbar utveckling förutsätter engagemang och arbete på gräsrotsnivå. Att bygga upp sådant engagemang fordrar aktiv medverkan från både arbetsmarknadens parter och hela det civila samhällets organisationsvärld.

1.10   Ett tydligt politiskt ansvarstagande är väsentligt för att genomföra strategin för hållbar utveckling. Det gäller både för europeisk, nationell och lokal nivå. Det ger också en tydlig roll för Europaparlamentet. Kommittén rekommenderar att man inför en mekanism som kommissionen kan använda vid bedömning av de nationella framstegen med hjälp av överenskomna indikatorer, samt erbjuda varje land särskild vägledning i viktiga frågor som behöver uppmärksammas. Den skulle kunna utgå från den modell som visat sig framgångsrik när det gäller att övervaka framstegen i fråga om Lissabonagendan.

1.11   EESK beklagar att kommissionen inte inhämtade bidrag från EESK och andra organisationer till rapporten innan man lade fram sina förslag, vilket rådets slutsatser från 2006 uppmanar till. Inte minst viktigt hade varit att få in synpunkter från det civila samhällets organisationer. Kommittén har förstärkt sin egen integreringskapacitet på området för hållbar utveckling genom inrättandet av Observationsgruppen för hållbar utveckling för tre år sedan, och detta organ samråder i sin tur regelbundet med de nationella råden för hållbar utveckling. Kommittén rekommenderar att denna mekanism ska användas mer systematiskt, för att säkerställa att det civila samhället på ett kreativt sätt kan bidra till att uppdatera och övervaka framstegen i fråga om hållbar utveckling i Europa.

1.12   Det är särskilt viktigt att EU:s strategi för hållbar utveckling fungerar på ett fullgott sätt inför det kommande världstoppmötet om hållbar utveckling i Rio 2012.

2.   Kommissionens meddelande

Europeiska kommissionens meddelande (KOM(2009) 400 slutlig, 24 juli 2009) om fortsatt utveckling av strategin för hållbar utveckling innebär beklagligt nog endast ett blygsamt steg framåt. Visserligen framhålls bristerna när det gäller att uppnå målen i strategin för hållbar utveckling, men det ges inga förslag till hur man i framtiden effektivt ska kunna åtgärda dessa brister.

2.1.1   EESK vill i sammanhanget erinra om att just frågan om tydliga politiska signaler varit något av ett ”leitmotif” i dialogerna med kommissionen, rådet och parlamentet.

2.1.2   Beslut om politiska signaler fordrar goda förberedelser. EESK beklagar att kommissionen inte haft möjlighet att avsätta mer än marginella resurser till utvecklandet av underlag för årets policyberedning om hållbar utveckling.

2.2   Kommissionens dokument ger en serie snapshots av utvecklingen inom de sju prioriterade områdena och de tvärgående frågorna. Det är en värdefull genomgång, som visar både på vad som behöver prioriteras högre och vad som behöver en fördjupad analys.

2.3   Dokumentet visar att den utveckling som noterats nästan uteslutande är negativ. Det har satsats mycket på klimat- och energifrågorna under de senaste åren, men effekterna är fortfarande till största delen negativa. Transport är ett annat område där politiken inte har lyckats vända trenden med ökade utsläpp. Överhuvudtaget kan man bara finna positiva exempel genom att nämna enskilda aktioner – ett lovande lagförslag eller ett innovativt initiativ, men ingen genomgående trend som vänder en negativ utveckling.

2.4   EESK tänker inte kommentera kommissionens schematiska utvärdering av varje politikområde utan konstaterar bara att kommissionens genomgång inte är någon uppmuntrande läsning. Resultatet understryker behovet av en mer seriös politisk satsning på hållbar utveckling.

2.5   Hållbar produktion och konsumtion har haft hög prioritet under ett antal år. Ett annat exempel är användningen av råmaterial i produktionen. Statistiken visar att EU och USA använder dubbelt så mycket råmaterial per produktenhet än t.ex. Japan. Här finns betydande rationaliseringsvinster att hämta.

2.6   Kommissionen har gett särskild prioritet åt arbetet med att integrera den sociala dimensionen och de sociala frågorna i både hållbarhetsstrategin och i andra aktuella strategier för EU:s utveckling (Lissabonstrategin etc.). Betydelsen av detta arbete illustreras av det faktum att över 70 miljoner européer lever i fattigdom (enligt den definition som används av bland andra EU:s statistikenhet). Kopplingen mellan migrationsfrågorna och utvecklingen av antalet som lever i fattigdom är en viktig fråga.

3.   En strategi i kris?

3.1   Hållbar utveckling lanserades vid Rio-konferensen för snart tjugo år sedan. Dess budskap var tydligt och övertygande: Lev så att du inte inkräktar på dina efterlevandes livsvillkor. Slutsatserna från Johannesburg (FN:s världstoppmöte om hållbar utveckling i Johannesburg 2002) tio år senare fick en stark resonans: här kom äntligen ett samlat paket med förslag till en globalt rättvis samhällsutveckling.

3.2   Som ett led i förberedelserna för toppmötet i Johannesburg antog EU den första europeiska strategin för hållbar utveckling (KOM(2001) 264 slutlig, Hållbar utveckling i Europa för en bättre värld: En strategi för hållbar utveckling i Europeiska unionen).

3.3   EU:s strategi för hållbar utveckling antogs våren 2001 i en euforisk stämning. Det var några år senare som bilden började bli komplicerad.

3.4   Det var knappast något fel på strategin i sig. Det var heller ingen brist på entusiastiska stöttepelare inom det civila samhället och bland politiker och opinionsbildare.

3.5   Problemet var snarare en brist på verklig vilja (eller förmåga) att börja omsätta visionerna i konkreta handlingsprogram.

3.6   2006 reviderades hållbarhetsstrategin genom beslutet om ”Översyn av EU:s strategi för hållbar utveckling – Förnyad strategi”. Översynen gav inte mer ljus åt frågor om prioriteringar och metoder för genomförande. Samtidigt utvecklade EU nya program med inriktning på bland annat ekonomisk tillväxt och jobbskapande.

3.7   Spänningen mellan visionen om hållbar utveckling och programmen för tillväxt och konkurrenskraft har blivit påtaglig under senare år. Det som skiljer är till exempel tidsperspektivet: Medan Lissabonstrategin arbetar i ett medellångt perspektiv arbetar hållbar utveckling i ett längre perspektiv. Detta kan leda till att man inom ramen för Lissabonstrategin prioriterar åtgärder med kortsiktig verkan som står i strid med långsiktiga hållbarhetsmål.

3.8   Ett växande antal röster höjs för en översyn av arbetsfördelningen mellan de båda strategierna. Sammanslagning av strategierna vore en möjlig åtgärd för att uppnå en effektivare användning av anslagna resurser.

3.9   Syftet med denna rapport är emellertid att tydliggöra behovet av en nytändning av strategin för hållbar utveckling, en nytändning som kan vara vägledande både i det europeiska och det globala arbetet.

4.   Vad har vi lärt?

4.1   EESK har under senare år antagit ett drygt tiotal yttranden om olika sidor av strategin, i tillägg till samlande översikter om hur strategin kan drivas vidare. Det gemensamma temat har varit att hållbar utveckling och Lissabonstrategin måste utvecklas i samverkan – även om de står under skilda rubriker (2).

4.2   EESK har uppmärksammat tre faktorer som tillsammans kan sägas förklara varför de båda strategierna kommit att dra ojämnt:

—

En förklaring är den i de båda strategierna: Lissabonstrategin svarar ju för politiskt omedelbara frågor, medan hållbar utveckling är ett svar på frågan om en långsiktig prioritering. Skillnaden kan också uttryckas i persontermer: Lissabon backas upp av regeringschefer, medan frågan om hållbar utveckling ofta hanteras av miljöministrar. Denna skillnad i politisk tyngd återspeglas också i tilldelningen av resurser: Såväl inom kommissionen som i medlemsstaterna arbetar betydligt färre personer med strategin för hållbar utveckling än med Lissabonstrategin.

—	De båda strategierna har fått mycket : Lissabonstrategin är om inte känd så i varje fall på gränsen till att vara känd i något bredare kretsar. Hållbar utveckling uppfattas som teoretiskt och svårt att relatera till praktisk politisk handling.

—

: För Lissabonstrategin finns ett sorgfälligt system för planering och uppföljning enligt gemensamma normer och tidtabeller. Hållbar utveckling har ett mer vagt system för antagande av gemensamma prioriteringar och gemensam utvärdering. Effekten är att Lissabonstrategin kan utöva starkare påtryckningar på medlemsländerna, medan Hållbar utveckling mer svarar för allmänna intentioner.

4.3   Den senaste breda utvärderingen gjordes inför översynen av strategin 2006. Ministerrådet betonade i de reviderade riktlinjerna för strategin att det var fundamentalt viktigt att stärka samarbete och samordning mellan det nationella och det europeiska arbetet med hållbar utveckling. Särskilt viktigt ansåg man det vara att det utvecklas tydliga prioriteringar för arbetet med hållbar utveckling. I en utvärdering inför kommissionens tvåårsrapport 2008 noterades också att framsteg gjorts inom ”areas of product lifecycle thinking and minimising waste” samt i en mångfald initiativ inom området miljövård (Progress on EU Sustainable Development Strategy, Final Report, ECORYS).

4.4   Ett viktigt påpekande är att samarbetet mellan strukturfonderna och strategin för hållbar utveckling endast är svagt utvecklat. Just på de områden där EU:s finansiella bidrag är stort måste investeringarnas hållbarhet ges högsta prioritet.

5.   En revitalisering av strategin för hållbar utveckling: några utgångspunkter

5.1   EU har spelat en bärande roll i utvecklingen av de globala ansatserna för hållbar utveckling. Många länder och ländergrupper ser EU som en vägvisare i det hållbara arbetet. Om EU kan vara ledande också i en revitalisering av strategin för hållbar utveckling är mycket vunnet.

5.2   En av många svårigheter med nuvarande utformning av strategin är att man arbetar med så många prioriteter: sju huvudområden samt fyra tvärgående teman. Rimligen skulle strategin med tydligare prioriteringar få mer genomslagskraft. För att hållbarhetsstrategin ska få större genomslagskraft krävs det att den har tydliga och mätbara mål.

5.3   Man bör inte heller längre förtiga det faktum att alla åtgärder inte samtidigt kan främja såväl miljö, sociala frågor som ekonomi, även om en hållbar utveckling grundar sig på dessa tre pelare. Alla tre pelare kan inte alltid vara vinnare. Därför måste man i stället göra prioriteringar, vilket ofta är smärtsamt. Tidigare har man alltför ofta prioriterat kortsiktiga ekonomiska intressen. Tyvärr tycks detta nu upprepa sig i fråga om omstruktureringsprogrammen under den rådande finanskrisen.

5.4   När det gäller att främja hållbarheten måste den offentliga sektorn ta på sig en viktig ledande roll. Med hjälp av lagstiftning, skatteincitament och subventioner (och genom avskaffande av skadliga subventioner) samt genom offentlig upphandling kan beslutsfattarna ge viktiga impulser till en utveckling mot större hållbarhet.

5.5   Den nya budgetplanen efter 2014 måste rätta sig efter målen i den framtida hållbarhetsstrategin.

5.6   Problemen med skadliga subventioner måste hanteras inom ramen för strategin för hållbar utveckling. Kommittén uppmanar kommissionen att äntligen lägga fram färdplanen för reformen av statliga subventioner, som egentligen borde ha lagts fram redan år 2008.

5.7   En revitalisering av hållbarhetsstrategin får inte innebära en ökad central kontroll. Hållbar utveckling måste förenas med nya ansatser för delegering och nedlyftning av beslut.

5.8   Hållbar utveckling bygger på engagerade och gräsrotsnära insatser. Under hela nittiotalet har frivilligorganisationerna, inklusive arbetsmarknadens parter, varit pådrivande i utvecklandet av en dynamisk profil för EU:s arbete med hållbar utveckling. I en revitaliserad hållbar utveckling måste de frivilliga organisationerna få en mycket viktig roll.

5.9   En annan viktig aktör i det kommande arbetet är de regionala institutionerna, främst bland dem de kommunala.

5.10   Många talar om behovet av ett ökat engagemang från näringslivets sida. I en revitaliserad strategi för hållbar utveckling har företagen en självklar och tydlig roll. Det är tydligt att det inom näringslivet finns ett växande intresse för frågor som rör klimat och hållbar utveckling.

6.   Argument för nytändning av strategin för hållbar utveckling

6.1   Är det viktigt att strategin för hållbar utveckling revitaliseras? Frågan kan förefalla bisarr. Med det dagliga utbudet av information om klimat- och energifrågor, om jordbruk och biologisk mångfald, med mera med mera, finns hur mycket underlag som helst för ett konkret arbete med hållbarhetsfrågor.

6.2   Det varma klimatet har varit en konkret fråga, med betydande publicitet och ett stort antal larmrapporter, t.ex. Sternrapporten. TEEB-projektet (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) har dessutom i fråga om ekosystemen visat på de risker som det medför om vi fortsätter att minska den biologiska mångfalden och överanstränger ekosystemen.

6.3   Jordbruket i vid mening kommer att möta nya problem till följd av ökande temperaturer. Hur jordbruket ska ställa om sig till produktion under nya villkor blir en kärnfråga i det fortsatta jordbrukspolitiska arbetet.

6.4   Listan kan lätt göras mycket längre. De allra flesta av frågorna är kända från den allmänna debatten. Vad som uppmärksammas mindre är att effekterna på vårt dagliga liv förefaller börja komma tidigare än vad som förut aviserats.

6.5   Kommittén uppmanar kommissionen att göra strategin för hållbar utveckling till en metastrategi för EU:s alla politikområden. Alla andra EU-strategier måste bidra till att uppnå målen i en framtida strategi för hållbar utveckling samt öka hållbarheten.

6.6   EESK stöder med eftertryck en vidareutveckling och användning av andra framstegsindikatorer än BNP. Den nyligen offentliggjorda rapporten från Stiglitz-kommissionen visar än en gång tydligt att BNP inte är lämpat som riktlinje för de omfattande beslut som vi nu måste fatta. Det är tvärtom vilseledande eftersom det inte visar på de verkliga problemen utan skjuter dem på framtiden. EESK antog nyligen ett yttrande som belyste konsekvenserna av ett nytt sätt att nalkas BNP-frågorna (3). Diskussionen måste dock omfatta mer än enbart mätningsindikatorer. Huvudfrågan måste vara hur vi ska kunna skapa bestående välstånd och välbefinnande i vårt samhälle och bli en ekonomi med små insatser men stor avkastning.

6.7   EU måste bli bättre på att kommunicera med medborgarna också i frågor som gäller hållbar utveckling.

7.   Det politiska ansvaret och behovet av ledarskap

7.1   EESK har i en rad rapporter om hållbar utveckling understrukit att hållbar utveckling fordrar politiskt ledarskap och en vilja att vara drivande i utvecklingsarbetet. Detta är inte detsamma som ett krav på centralism. Det handlar snarare om att vilja ta initiativ, att skapa nätverk, att vilja ta ansvar.

7.2   EESK upprepar sitt krav från flera tidigare yttranden, nämligen att en framgångsrik insats för hållbar utveckling fordrar ett aktivt politiskt ansvarstagande, och en aktiv insats också på lokal och regional nivå. EESK understryker också att arbetsmarknadens parter, och det civila samhället i vid mening, måste ges möjlighet att aktivt ta del i planering och genomförande.

7.3   I detta perspektiv är det angeläget att lyfta fram behovet av samarbete mellan de båda centrala strategierna för utveckling, nämligen Lissabonstrategin samt strategin för hållbar utveckling. När de båda strategierna eventuellt slås samman är mindre intressant; det viktiga är man arbetar i närkontakt med varandra. Det måste dock tydligt framgå att åtgärder som vidtas inom ramen för Lissabonagendan också ska bidra till den mer omfattande strategin för hållbar utveckling.

7.4   En starkare förvaltningsstruktur är nödvändig om EU:s strategi för hållbar utveckling ska kunna genomföras på ett framgångsrikt sätt. EESK uppmanar rådet att inrätta en liknande förvaltningscykel för strategin för hållbar utveckling som för Lissabonstrategin, med årlig rapportering, benchmarking och den öppna samordningsmetoden, så att medlemsstaterna bättre kan jämföras med varandra och det uppstår konkurrens i riktning mot större hållbarhet. Därtill måste såväl medlemsstaterna som kommissionen ställa mer resurser till förfogande för genomförandet av strategin för hållbar utveckling.

8.   Kunskap och attityder

8.1   Kommissionen ägnar frågor om utbildning viktigt utrymme, och summerar de olika EU-programmen. Vad kommissionen inte gör är att sätta in frågor om utbildning och kunskap i det bredare demokratiska perspektivet. Hållbar utveckling liksom klimatpolitiken kommer att fordra beslut som inte alltid applåderas. Hållbar utveckling liksom klimat- och energipolitiken måste förankras på gräsrotsnivån.

8.2   Hur kan man utveckla förankring och stöd? En nyckel heter utbildning – men utbildning mer i linje med t.ex. de nordiska folkhögskolorna, som har satt den demokratiska dimensionen högt i utbildningsarbetet. Utbildning i ett socialt perspektiv bidrar också kraftigt till byggandet av demokratiska strukturer. I de nordiska länderna har folkhögskolorna spelat en väsentlig roll för rekryteringen till alla former av organisationer i det civila samhället.

8.3   Det innebär inte att skolans roll och ungdomsutbildningen har en mindre viktig roll. Det gäller här att förstärka både ungdoms- och vuxenutbildningen, och att finna nya pedagogiska metoder.

8.4   EESK vill förorda att hållbarhetsstrategin när det gäller utbildningsfrågorna ges en breddad utformning.

9.   Forskning och långsiktig utveckling

9.1   Från de tidiga hållbarhetsbesluten och framåt har forskningens betydelse betonats. Flera särskilda policybeslut har tagits om långsiktig utbyggnad av forskning och forskarutbildning. Ett av de viktigaste besluten är det som togs i Barcelona och som satte målet att EU-ländernas satsning på forskning skulle byggas ut till nivån 3 procent, inom en överblickbar tidsrymd, eller till 2010.

9.2   EESK vill understryka att det är viktigt att alla medlemsländer ser till att möta Barcelonaåtagandet och därmed måste öka forskningsbidragen väsentligt.

9.3   Man måste även på ett tydligare sätt sammankoppla forskningspolitiken och Lissabonstrategin, och därmed uppnå synergieffekter mellan hållbar utveckling och Lissabonstrategin.

9.4   Samarbetet mellan forskningsinstitutioner i frågor om klimatutveckling är rikt utvecklat. Den riktigt långsiktiga forskningen kan dock ha svårt att hävda sig i konkurrensen om resurser. EESK föreslår därför att kommissionen inom ramen för EU:s forskningsprogram gör en aktuell behovsstudie när det gäller forskning om klimat, energifrågorna, samt om hållbar utveckling.

10.   Förstärkt beredningsorganisation

10.1   EESK har i olika sammanhang understrukit behovet av politiskt ledarskap när det gäller beredningen av åtgärder som hör hemma inom hållbar utveckling eller inom klimat- och energipolitiken. EESK har vid ett flertal tillfällen citerat den tidigare franske premiärministern Michel Rocard, som vid en stor EESK-konferens uttalade att hållbar utveckling utan tvivel kommer att aktualisera beslut som inte alltid är lätta eller populära. Luxemburgs premiärminister var inne på samma tema när han häromåret uttalade att ”Vi vet i ministerrådet exakt vad som fordras av åtgärder. Problemet är att vi inte vet hur vi, efter genomförandet, ska kunna bli återvalda till våra parlament”.

10.2   Lösningen ligger i att tidigt och systematiskt bygga upp samråd och dialoger. Framför allt måste det handla om att bygga nedifrån och upp. Delaktighet är ett nyckelbegrepp, men behöver kompletteras av solidaritet.

10.3   EESK har vid flera tillfällen understrukit behovet av en starkare samarbetsstruktur inom kommissionen. Översatt till dagens situation skulle det kunna innebära en särskild kommissionär – med ställning som vice ordförande – för att främja samarbete och samordning mellan de stora aktuella strategierna: hållbarhet, klimat och energifrågor, Lissabonstrategin.

---

(1)  KOM(2009) 400 slutlig.

(2)  Se t.ex. EUT C 195, 18.8.2006, s. 29 och EUT C 256, 27.10.2007, s. 76.

(3)  EUT C 100, 30.4.2009, s. 53.

---