This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52021DC0316
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of Council Regulation (EC) No 1224/2009 establishing a Union control system for ensuring compliance with the rules of the common fisheries policy as required under Article 118 for the period 2015-2019
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o uporabi Uredbe Sveta (ES) št. 1224/2009 o vzpostavitvi nadzornega sistema Unije za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike v skladu s členom 118 za obdobje 2015–2019
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU o uporabi Uredbe Sveta (ES) št. 1224/2009 o vzpostavitvi nadzornega sistema Unije za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike v skladu s členom 118 za obdobje 2015–2019
COM/2021/316 final
EVROPSKA KOMISIJA
Bruselj, 22.6.2021
COM(2021) 316 final
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o uporabi Uredbe Sveta (ES) št. 1224/2009 o vzpostavitvi nadzornega sistema Unije za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike v skladu s členom 118 za obdobje 2015–2019
POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU IN SVETU
o uporabi Uredbe Sveta (ES) št. 1224/2009 o vzpostavitvi nadzornega sistema Unije za zagotavljanje skladnosti s pravili skupne ribiške politike v skladu s členom 118 za obdobje 2015–2019
1.Uvod in ozadje
Uredba Sveta (ES) št. 1224/2009 1 (v nadaljnjem besedilu: uredba o nadzoru) določa sistem EU za nadzor ribištva, da se zagotovi skladnost s pravili skupne ribiške politike 2 (SRP). Uredba o nadzoru skupaj z uredbo o nezakonitem, neprijavljenem in nereguliranem ribolovu 3 in uredbo o trajnostnem upravljanju zunanjih flot 4 določa pravila in ukrepe za nadzor, inšpekcijske preglede in izvrševanje, ki temeljijo na globalnem in celostnem pristopu.
Deležniki, vključeni v upravljanje in izvajanje sistema za nadzor ribištva, so države članice, Evropska komisija, Evropska agencija za nadzor ribištva (EFCA) 5 in gospodarski subjekti. Uredba o nadzoru se uporablja v celotni verigi ribolovnih dejavnosti „od mreže do krožnika“.
Ta dokument je odgovor na pravno obveznost Komisije, da vsakih pet let poroča Evropskemu parlamentu in Svetu o uporabi uredbe o nadzoru v državah članicah (člen 118(2)).
Komisija je leta 2017 sprejela prvo poročilo o izvajanju in oceni uredbe o nadzoru, ki zajema prvih pet let (2010–2014) od začetka njene veljavnosti 6 . Ocena je pokazala, da je uredba o nadzoru bistvena za doseganje ciljev SRP ter za izvajanje ukrepov za ohranjanje in upravljanje. Načela in določbe uredbe o nadzoru obravnavajo težave, ki so v preteklosti privedle do velikega prelova in slabega spoštovanja pravil o ribištvu. Analiza iz prvega poročila je tudi pokazala, da so države članice izvajale glavne določbe uredbe o nadzoru, vendar je zaradi zapletenosti pravil in časa, ki je potreben za prilagoditev, pri izvajanju nekaterih določb v nekaterih primerih prišlo do zamud. V poročilu je bilo ugotovljeno tudi, da čeprav je uredba o nadzoru pomagala izboljšati sistem za nadzor ribištva in spoštovanje pravil SRP, ta uredba ni povsem ustrezala svojemu namenu (glej oddelek 3.1). Za obravnavo ugotovljenih pomanjkljivosti je Komisija leta 2018 sprejela predlog za revizijo sistema EU za nadzor ribištva 7 . O tem predlogu trenutno potekajo pogajanja s Svetom in Evropskim parlamentom.
To drugo poročilo vsebuje pregled uporabe temeljnih določb uredbe o nadzoru za obdobje 2015–2019.
Informacije, predstavljene v tem dokumentu, temeljijo na: (i) podatkih, ki jih države članice sporočijo v skladu s členom 118 uredbe o nadzoru 8 ; (ii) pripombah Komisije, ki izhajajo iz revizij, preverjanj in inšpekcijskih pregledov, izvedenih v skladu z naslovom X uredbe o nadzoru; (iii) informacijah na podlagi nadaljnjih ukrepov v zvezi s temi revizijami, preverjanji in inšpekcijskimi pregledi; (iv) razpravah v okviru strokovnih skupin za nadzor ribištva in skladnost in (v) drugih namenskih dejavnostih (npr. delavnicah, srečanjih).
2.Izvajanje uredbe o nadzoru v državah članicah
Države članice so odgovorne za zagotavljanje pravilnega izvajanja sistema za nadzor ribištva. V obdobju 2015–2019 so še naprej izboljševale izvajanje uredbe o nadzoru. Izboljšave so bile dosežene na področjih, na katerih so bile v prejšnjem poročevalskem obdobju ugotovljene pomanjkljivosti, zlasti pa na naslednjih področjih: (i) sistem sankcioniranja in sistema točk; (ii) spremljanje malih plovil; (iii) sporočanje podatkov o ulovu malih plovil in (iv) izmenjava podatkov. Čeprav so te izboljšave dobrodošle, digitalizacija podatkov o ribištvu ostaja nepopolna, na tem področju pa je potrebnih več prizadevanj. Podobno si je treba bolj prizadevati za zagotovitev učinkovite in enake uporabe ter izvrševanja teh ukrepov, čeprav so se sistemi sankcioniranja držav članic izboljšali (vključno z vzpostavitvijo sistema točk). Podrobnejše informacije o teh točkah so navedene v oddelkih v nadaljevanju.
2.1.Pogoji za dostop do voda in virov ter nadzor upravljanja ladjevja
Da bi zagotovili, da se ribolovne dejavnosti opravljajo v skladu s pravili SRP, je za te dejavnosti potrebno dovoljenje za gospodarski ribolov, v primeru uporabe posebnih pogojev pa dovoljenje za ribolov. Skupno število veljavnih dovoljenj za gospodarski ribolov, ki so ga sporočile države članice, se je v obdobju 2015–2019 rahlo zmanjšalo, in sicer s skoraj 96 000 veljavnih dovoljenj za gospodarski ribolov v letu 2015 na približno 91 000 v letu 2019. V tem obdobju so države članice poročale, da je bilo več kot 1 500 dovoljenj za gospodarski ribolov začasno preklicanih in več kot 1 100 dokončno odvzetih. Število dovoljenj za ribolov se je povečalo s 30 500 leta 2015 na več kot 38 500 leta 2019, pri čemer jih je bilo 154 začasno preklicanih, 187 pa dokončno odvzetih.
Države članice morajo za zagotovitev učinkovitega nadzora uporabljati sistem za spremljanje plovil (sistem VMS), ribiška plovila skupne dolžine 12 metrov ali več pa morajo biti opremljena z napravo, ki pristojnim organom omogoča samodejno določanje položaja takih plovil in njihovo prepoznavanje. Vendar so lahko nekatera plovila izvzeta iz te zahteve, če: (i) imajo skupno dolžino med 12 metrov in 15 metrov in delujejo izključno v teritorialnih vodah države članice zastave; ali (ii) nikoli niso več kot 24 ur na morju od časa odhoda do časa vrnitve v pristanišče. Analiza sporočenih podatkov držav članic kaže, da se je kljub temu, da se to odstopanje še vedno široko uporablja, pokritost sistema VMS za plovila s skupno dolžino med 12 in 15 metri s približno 35 % leta 2015 povečala na 40 % v letu 2019.
Nadzor moči motorja je ključni element sistema EU za nadzor ribištva. Moč motorja in bruto tonaža ribiških plovil sta kazalnika zmogljivosti, ki sta urejena s sistemom vstopa/izstopa 9 . To sta tudi kazalnika zmogljivosti, za katera so v SRP določene zgornje meje. Zato je upravljanje zmogljivosti flote, vključno s sistemom vstopa/izstopa za register ribiške flote EU 10 , odvisno od natančnega in zanesljivega evidentiranja teh dveh parametrov. Točnost izjav držav članic o moči motorja je ključnega pomena za zagotovitev, da omejitve zmogljivosti njihovih flot niso presežene in da je zato zmogljivost flot EU še naprej skladna z ribolovnim naporom, ki preprečuje prelov staležev. Komisija je leta 2019 objavila študijo o preverjanju moči motorja v 15 državah članicah 11 . Študija je pokazala, da je neskladnost razširjena po vseh državah članicah in območjih ter med vsemi vrstami plovil, vključenih v študijo. Ugotovitve odpirajo vprašanja o splošni skladnosti držav članic z zgornjimi mejami ribolovne zmogljivosti in s sistemom vstopa/izstopa. Študija je tudi potrdila, da veljavne določbe o nadzoru moči motorja ne ustrezajo povsem svojemu namenu. Poleg tega je fizično preskušanje moči motorja drago in zapleteno, tako za organe kot za gospodarske subjekte. To fizično preskušanje je pogosto tudi neučinkovito, saj se moč motorja lahko diskretno spremeni med preskušanjem ali po njem. Zato se zdi primerno, da se vsaj za nekatere segmente flote preide na sistem „stalnega spremljanja motorjev“. Prehod na tak sistem je Komisija že predlagala v predlogu za revidiran sistem za nadzor ribištva.
Za boljše spremljanje podatkov o floti in zmogljivosti flote na ravni EU je Komisija posodobila register ribiške flote Unije 12 13 . Register vključuje podatkovno zbirko, ki je delno javno dostopna.
2.2.Orodja za poročanje o ulovu, tehtanje in sledljivost
Da bi se olajšalo učinkovito spremljanje, morajo ribiška plovila EU skupne dolžine 10 metrov ali več voditi ribolovni ladijski dnevnik. Za plovila skupne dolžine 12 metrov ali več mora biti to v elektronski obliki (e-ladijski dnevnik), čeprav je nekaterim plovilom skupne dolžine med 12 in 15 metrov izjemoma lahko dovoljena uporaba papirnatega ladijskega dnevnika 14 . Podatki kažejo splošni trend zmanjševanja uporabe papirnega ladijskega dnevnika, čeprav je njegova uporaba še vedno razširjena. Število plovil skupne dolžine nad 12 metrov, ki so imela e-ladijski dnevnik, se je s 4 800 leta 2014 povečalo na skoraj 8 700 leta 2019. To povečanje je posledica večje pokritosti e-ladijskih dnevnikov pri plovilih, dolgih med 12 metrov in 15 metrov, pri katerih se je pokritost e-ladijskih dnevnikov s 30 % povečala na 40 %. Poleg tega se je odstotek plovil skupne dolžine med 10 metrov in 12 metrov, ki so uporabljala e-ladijske dnevnike, s približno 2 % leta 2014 povečal na 11 % leta 2019.
Spremljanje ulova za plovila skupne dolžine manj kot 10 metrov se mora izvajati z načrti vzorčenja, papirnatimi ladijskimi dnevniki ali obvestili o prodaji. Delež plovil, za katere je veljala ena od teh metod spremljanja, je bil v poročevalskem obdobju precej stabilen, z nekaj odstotnimi točkami razlike med leti. Načrti vzorčenja so bili najpogosteje uporabljena metoda spremljanja. Poleg teh oblik nadzora so nekatere države članice uvedle e-ladijske dnevnike, in čeprav je sporočeno število takih plovil precej majhno, se je s približno 100 leta 2015 povečalo na 450 leta 2019.
Ker se šteje, da je poročanje v papirni obliki neučinkovito in da pomeni veliko upravno breme 15 , je namen predloga Komisije za revidiran sistem EU za nadzor ribištva v celoti digitalizirati poročanje v vseh segmentih flote v skladu z digitalno strategijo EU 16 . Ukrepi, predlagani na tem področju na ravni EU, so v skladu z razpoložljivimi tehnologijami. Cilj predlaganih ukrepov je tudi preprečevanje izkrivljanja enakih konkurenčnih pogojev, ki bi lahko nastala, če bi države članice te nove tehnologije sprejele enostransko. V zvezi s tem je Komisija decembra 2018 organizirala delavnico o digitalnih orodjih za mali ribolov 17 . Delavnica je zajemala: (i) digitalna orodja za spremljanje plovil; (ii) digitalna orodja za poročanje o ulovu in (iii) srečanje, osredotočeno na Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR) kot mehanizem financiranja. Delavnica je bila priložnost za izmenjavo: (i) znanja; (ii) najboljših praks ter (iii) trendov in razvoja digitalnih rešitev za spremljanje in nadzor malega ribolova. Udeleženci delavnice so bili na splošno naklonjeni tehnološkim inovacijam, čeprav so izrazili zadržke glede stroškov in ekonomije obsega pri opremljanju večjega deleža flote EU z digitalnimi orodji. V zvezi s tem predlog Komisije za Evropski sklad za pomorstvo, ribištvo in akvakulturo (ESPRA) 2021–2027 18 19 podpira nakup in namestitev opreme za obvezne sisteme za sledenje plovilom in elektronske sisteme poročanja za v plovila za mali priobalni ribolov 20 s 100-odstotno stopnjo intenzivnosti pomoči.
Še vedno ostajajo pomisleki glede sledljivosti, čeprav je bil na tem področju dosežen napredek in so države članice poiskale različne rešitve za zagotovitev sledljivosti ribiških proizvodov. V informacijski verigi so vrzeli zaradi stalne uporabe papirnih in elektronskih informacij ter neobstoja usklajenih standardov za podatke. Te vrzeli še niso bile odpravljene. Izvajanje obstoječih pravil o sledljivosti v skladu z uredbo o nadzoru se je izkazalo za izziv za številne države članice. Razlogi za to so: (i) nezadostna usklajenost med različnimi organi, pristojnimi za nadzor v dobavni verigi; (ii) različne razlage uporabe določb o sledljivosti in (iii) zmeda glede določb o sledljivosti iz splošne živilske zakonodaje 21 . Te ugotovitve potrjujejo rezultat predhodne ocene uredbe o nadzoru, v kateri je bila pomanjkljivost pri izvajanju uredbe pripisana nezadostni jasnosti sedanjega zakonodajnega okvira. Te ugotovitve so tudi dodatna potrditev pomembnosti predloga Komisije za revizijo sistema za nadzor ribištva. Komisija je oktobra 2019 za pomoč pri reševanju teh vprašanj organizirala delavnico o sledljivosti ribiških proizvodov in proizvodov iz akvakulture 22 . Delavnica je zajemala: (i) predlagane spremembe zahtev glede sledljivosti pri tekoči reviziji uredbe o nadzoru in (ii) predstavitve različnih sistemov in tehnologij, ki jih trenutno izvajajo države članice in industrija na področju sledljivosti ribiških proizvodov. Ključne točke razprave, ki so bile izpostavljene na delavnici, so vključevale pomen interoperabilnosti med sistemi in način, kako zagotoviti učinkovito izvajanje v korist vseh vpletenih, tj. organov, gospodarskih subjektov in končnih potrošnikov.
Upravljanje kvot je eden od glavnih stebrov upravljanja ribištva v okviru SRP. Natančno tehtanje, evidentiranje in sledljivost ribiških proizvodov je pomembno za: (i) namene nadzora; (ii) spremljanje izkoriščenosti kvot in (iii) zagotavljanje dolgoročne trajnostnosti ribolovnih dejavnosti. Pri revizijah in preverjanjih, ki jih je Komisija izvedla v izbranih državah članicah 23 , so bile izpostavljene pomembne pomanjkljivosti pri tehtanju, evidentiranju in sledljivosti ulova. Te pomanjkljivosti so: (i) spodkopale enake konkurenčne pogoje pri uporabi pravil med državami članicami; (ii) olajšale prelov in (iii) imele za posledico poročanje o ulovu, manjšem od dejanskega. Vse tri težave ogrožajo cilje SRP. Komisija je sprejela ukrepe za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti (glej oddelek 3.3) in bo še naprej ocenjevala uporabo pravil držav članic o tehtanju, evidentiranju ulova in sledljivosti.
2.3.Posebni programi nadzora in inšpekcijskih pregledov
Države članice so na nacionalni in regionalni ravni izvajale posebne programe nadzora in inšpekcijskih pregledov, ki jih je Komisija sprejela za pet morskih bazenov EU 24 . EFCA je zagotovila operativno usklajevanje inšpekcijskih dejavnosti na regionalni ravni z načrti skupne uporabe. Skupno število inšpekcijskih pregledov, opravljenih kot del načrtov skupne uporabe, se je od leta 2015 do leta 2019 skoraj podvojilo; leta 2019 je bilo opravljenih več kot 32 000 inšpekcijskih pregledov. V istem obdobju se je podvojil tudi odstotek domnevnih 25 kršitev pri inšpekcijskih pregledih na morju in inšpekcijskih pregledih na kopnem, pri čemer se je povprečje med leti in morskimi bazeni gibalo od 2 % do več kot 24 % 26 . Velika večina domnevnih kršitev, ugotovljenih med inšpekcijskimi pregledi na morju in inšpekcijskimi pregledi na kopnem na podlagi načrtov skupne uporabe, je bila povezana z napačnim poročanjem o ulovu in neskladnostjo s pravili o tehničnih ukrepih 27 . Leta 2019 so domnevne kršitve, povezane z napačnim evidentiranjem, predstavljale več kot 40 % skupnega števila odkritih domnevnih kršitev v Črnem in Severnem morju. Kršitve zaradi napačnega evidentiranja so znašale skoraj 60 % domnevnih kršitev v Baltskem morju in kar 75 % v načrtih skupne uporabe za „zahodne vode“ severovzhodnega Atlantika. V sredozemskem načrtu skupne uporabe so domnevne kršitve, povezane z neskladnostjo s pravili o tehničnih ukrepih, predstavljale 30 % vseh kršitev, napačno evidentiranje 25 %, preostalih 45 % odkritih domnevnih kršitev pa je bilo povezanih z neskladnostjo s pravili o upravljanju ali sledljivostjo.
V zadnjih letih so se pri zbiranju podatkov za nadzor ribištva uporabljale nove tehnologije, kot so tehnologije za opazovanje Zemlje. Leta 2019 je EFCA uporabljala satelitsko daljinsko zaznavanje za zaznavanje plovil, določanje ciljev in druge posebne naloge spremljanja.
2.4.Nadzor obveznosti iztovarjanja
Obveznost iztovarjanja, ki je v celoti začela veljati januarja 2019, je eden od osrednjih delov prenovljene SRP. Države članice so od začetka njene postopne uvedbe januarja 2015 le malo napredovale pri nadzoru in izvrševanju njene uporabe. Komisija je izvedla številne presoje, da bi ocenila ukrepe, ki so jih države članice sprejele, da bi: (i) zagotovile nadzor in izvrševanje obveznosti iztovarjanja ter (ii) zagotovile natančno dokumentiranje vseh ulovov. Vse ugotovitve teh presoj (v povezavi z drugimi poročili, kot so: (i) poročila o oceni skladnosti, ki jih pripravi EFCA v sodelovanju z regionalnimi strokovnimi skupinami za nadzor 28 ; (ii) poročila držav članic in (iii) poročila okoljskih nevladnih organizacij) kažejo na nizko raven skladnosti z obveznostjo iztovarjanja. Ugotovitve prav tako kažejo, da v več morskih bazenih obstajajo obsežni, nezakoniti in nedokumentirani zavržki ulova. Uspeh obveznosti iztovarjanja je med drugim odvisen od tega, ali države članice uvedejo ustrezne ukrepe za zagotovitev nadzora in izvrševanja ribolovnih dejavnosti na morju. Taki ukrepi bi spodbujali skladnost in spodbudili ribiško industrijo, da bi v prvi vrsti preprečila nenamerni ulov, kar je cilj SRP. Dokazano je bilo, da je elektronsko spremljanje na daljavo (REM), ki vključuje sistem televizije in senzorjev zaprtega kroga, stroškovno najučinkovitejši način, da države članice zagotovijo nadzor in izvrševanje ribolovnih dejavnosti na morju. Zato je predlog Komisije za revizijo sistema EU za nadzor ribištva pravna podlaga za obvezno uporabo REM na podlagi tveganja kot najučinkovitejšega in stroškovno najučinkovitejšega načina za nadzor obveznosti iztovarjanja na morju. Leta 2019 je EFCA v sodelovanju z državami članicami razvila tehnične smernice in minimalne specifikacije za REM 29 .
2.5.Inšpekcijski pregledi in izvrševanje
Število oseb, ki so jih države članice pooblastile za izvajanje inšpekcijskih pregledov na področju ribištva, se je s približno 12 750 leta 2015 povečalo na skoraj 14 400 leta 2019, inšpektorji pa so imeli približno 4 do 5 000 ekvivalentov polnega delovnega časa na državo članico. Če primerjamo razmerje med ribiški inšpektorji, zaposlenimi za polni in krajši delovni čas, je nadzor ribištva glavna dejavnost približno enega od vsakih treh inšpektorjev. Težko je oceniti dejansko povečanje števila osebja, namenjenega nadzoru ribištva, ker se pristojnosti inšpektorjev med državami članicami razlikujejo 30 . Kljub temu so nekatere države članice poudarile, da imajo na inšpektoratih premalo osebja, kar lahko ogrozi učinkovitost njihovih nadzornih sistemov.
Države članice so v obdobju 2015–2019 poročale o približno 450 000 inšpekcijskih pregledih. Če primerjamo razmerje med inšpekcijskimi pregledi na štirih glavnih lokacijah, jih je bilo 48 % opravljenih v pristaniščih/ob iztovarjanju, 26 % na trgu, 22 % na morju in 4 % med prevozom.
Države članice so poročale o 1 147 patruljnih čolnih, ki so se v letu 2015 uporabljali za inšpekcijske preglede na področju ribištva, njihovo število pa se je leta 2019 povečalo na 1256; v obdobju poročanja 2015–2019 je bilo skupno skoraj 100 000 obhodnih dni na morju v primerjavi s 56 000 obhodnimi dnevi na morju v skladu s poročili za obdobje 2010–2014. Poleg tega so države članice poročale tudi o povečanju števila letal za nadzorovanje, namenjenih nadzoru ribištva, in sicer z 72 leta 2015 na 76 leta 2019, pri čemer je bilo v obdobju 2015–2019 opravljenih skupaj skoraj 30 000 ur nadzora. Povečala se je tudi uporaba novih tehnologij za nadzor ribištva. Leta 2015 sta dve državi članici poročali o uporabi brezpilotnih zrakoplovov, pri čemer je bilo skupno uporabljenih osem brezpilotnih zrakoplovov, medtem ko je leta 2019 sedem držav članic uporabljalo brezpilotne zrakoplove, pri čemer je bilo v uporabi skupno 39 naprav.
V obdobju 2015–2019 so države članice skupno ugotovile več kot 65 000 domnevnih kršitev, pri čemer je bilo na leto med 12 000 in 14 000 kršitev. Število hudih kršitev se je na splošno povečalo, in sicer s približno 3 000 v letu 2015 na 3 500 v letu 2019. V povprečju so bile pri približno enem od desetih inšpekcijskih pregledov ugotovljene kršitve.
Najpogostejše domnevne kršitve so kršitve sledljivosti (28 %), sledijo jim kršitve v zvezi z ribolovnimi ladijskimi dnevniki in deklaracijami o iztovarjanju (22 %) ter kršitve pravil o nadzoru iz večletnih načrtov 31 (20 %). Pri najmanj pogostih domnevnih kršitvah države članice niso poročale o nobenih kršitvah ali so poročale, da kršitev skoraj ni bilo, in sicer so najmanj pogoste domnevne kršitve: (i) kršitve spremljanja ureditve v zvezi s cenami in intervencijami; (ii) kršitve skupne ureditve trgov ali (iii) kršitve v zvezi s tehtanja po prevozu.
Komisija je leta 2019 začela študijo o sistemih sankcioniranja 32 držav članic. Cilj je bil zagotoviti poglobljeno analizo in oceno delovanja nacionalnih sistemov sankcioniranja, zlasti glede sankcij, ki so jih države članice uporabljale za kršitve med letoma 2015 in 2019. Rezultati študije kažejo, da je potreben pravni okvir v državah članicah večinoma popoln in da so številne države članice svoj pravni okvir v zadnjih petih letih izboljšale. Konec leta 2019 so imele vse države članice razen ene vzpostavljen sistem točk za imetnike dovoljenj in kapitane ribiških plovil. Kljub temu je bilo izvajanje sistema točk v nekaterih državah članicah odloženo ali še ne deluje. Poleg tega obstajajo med državami velike razlike v trajanju postopka sankcioniranja in stopnji naloženih sankcij. Te ugotovitve kažejo, da je treba kljub izboljšanju stanja v obdobju 2015–2019 v primerjavi z obdobjem 2010–2014 storiti več za zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev. Prav tako kažejo, da je treba storiti več za zagotovitev učinkovitosti, odvračilnosti in sorazmernosti sankcij, ki se uporabljajo v vsaki državi članici. Revizija sistema za nadzor ribištva, ki jo je Komisija kot enega od glavnih ciljev predlagala leta 2018, je namenjena odpravi sedanjih regulativnih ovir, ki onemogočajo enako obravnavo gospodarskih subjektov in pošteno konkurenco v EU.
2.6.Podatki in informacije
Države članice Komisiji redno sporočajo podatke o ulovu in naporu. To omogoča spremljanje celotnega dovoljenega ulova in porabe kvot. Zagotavljanje kakovosti podatkov je ključni element prizadevanj držav članic in Komisije za izboljšanje spremljanja kvot, pri čemer je kakovost podatkov zagotovljena z ustrezno potrditvijo in navzkrižnim preverjanjem podatkov. V zvezi z obveznostjo vzpostavitve avtomatiziranega sistema za navzkrižno preverjanje in potrjevanje podatkov 22 od 23 držav članic poroča o vzpostavitvi takega sistema, vendar jih je le 12 od teh 22 svoje sisteme že avtomatiziralo. Dodatnih šest držav članic načrtuje izvajanje avtomatizacije do leta 2021. V štirih državah članicah je še vedno opaziti več zamud pri avtomatizaciji. Nekaj držav članic poroča o izvajanju avtomatiziranih navzkrižnih preverjanj kot o velikem dosežku v obdobju 2015–2019.
Za izboljšanje uspešnosti in učinkovitosti izmenjave podatkov je Komisija leta 2016 določila obvezujoč časovni razpored za uvedbo standarda FLUX (Fisheries Language for Universal eXchange) za upravljanje ribiških podatkov 33 v državah članicah. S standardom FLUX lahko regionalne organizacije za upravljanje ribištva in države po svetu prvič uporabijo enotno univerzalno kodo za avtomatizacijo zbiranja in razširjanja podatkov o ulovu. Standard je usklajen tudi s standardi, ki se uporabljajo za davke in sledljivost živil. V zadnjih petih letih se je stopnja napredka pri izvajanju standarda FLUX razlikovala med državami članicami in po področjih. Sistem izmenjav FLUX Transportation Layer (FLUX TL) zdaj deluje v Komisiji in v 22 od 23 zadevnih držav članic. Vse izmenjave podatkov o ribištvu potekajo prek osrednje platforme za izmenjavo podatkov, ki jo gosti GD MARE, ta platforma pa se lahko uporabi za pošiljanje potrjenih podatkov in vsebin v standardnih oblikah Komisiji. Izmenjava podatkov v teh oblikah je bodisi vzpostavljena bodisi dobro napreduje v večini držav članic, in sicer za naslednje kategorije podatkov: ribolovna dejavnost, obvestila o prodaji, položaj plovila, podatki o floti in zbirni podatki o ulovu.
3.Izvajanje s strani Komisije
Komisija je imela ključno vlogo pri pomoči državam članicam pri izvajanju uredbe o nadzoru in spremljanju njihove skladnosti z Uredbo. Komisija je zlasti: (i) omogočila izmenjavo podatkov o ribištvu z razvojem potrebne infrastrukture IT; (ii) opravila številne revizije in preverjanja ter sprejela nadaljnje ukrepe v zvezi s temi revizijami in preverjanji; (iii) pomagala državam članicam pri razlagi zakonodaje in (iv) organizirala številne strokovne skupine za nadzor ribištva. Vse te dejavnosti so skupaj z operativnim usklajevanjem, ki ga zagotavlja EFCA, znatno prispevale k izboljšanju izvajanja uredbe o nadzoru v poročevalskem obdobju.
3.1.Zakonodaja in razvoj politike
Komisija je leta 2017 sprejela poročilo o izvajanju in oceni uredbe o nadzoru 34 . V skladu s členom 118(3) je bilo v poročilu ocenjeno izvajanje Uredbe in njen vpliv na SRP pet let po začetku njene veljavnosti. V okviru programa ustreznosti in uspešnosti predpisov (REFIT) 35 za leto 2015 je bilo v poročilu ocenjeno tudi, ali uredba o nadzoru še vedno ustreza svojemu namenu, zato je osredotočeno na poenostavitev in zmanjšanje regulativnega bremena. Rezultati so pokazali, da čeprav je uredba o nadzoru pomagala izboljšati sistem za nadzor ribištva in povečati skladnost s pravili SRP, ne ustreza povsem svojemu namenu. V poročilu so bili izpostavljeni številni ključni izzivi, ki jih morajo EU in njene države članice obravnavati, da bi zagotovile: (i) trajnostno ribištvo; (ii) enake konkurenčne pogoje med gospodarskimi subjekti in (iii) boljše sinergije z drugimi politikami, zlasti na področju okolja in trgov. Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča 36 , resolucija Evropskega parlamenta 37 in mnenje platforme REFIT 38 so prav tako pokazali, da ima sistem EU za nadzor ribištva napake in na splošno ne ustreza svojemu namenu.
Računsko sodišče je zlasti izrazilo pomisleke glede naslednjih vprašanj: (i) točnost registrov flot držav članic (v zvezi z močjo motorja in bruto tonažo); (ii) velika odvisnost od nezanesljivih papirnatih sistemov poročanja o ulovu; (iii) neobstoj učinkovitega spremljanja flote za mali ribolov; (iv) potreba po vzpostavitvi platforme za izmenjavo podatkov, da se olajša izmenjava podatkov o ribištvu med državami članicami; (v) neobstoj standardiziranih protokolov o inšpekcijskih pregledih na področju ribištva in (vi) potreba po izvajanju sistema za izmenjavo podatkov o kršitvah in sankcijah med državami članicami.
Junija 2017 je Komisija začela politično pobudo za revizijo sistema EU za nadzor ribištva. V okviru te pobude je oktobra 2017 objavila začetno oceno učinka, novembra in decembra 2017 pa so sledila usmerjena posvetovanja z deležniki. Zato je Komisija maja 2018 sprejela predlog za revizijo sistema EU za nadzor ribištva 39 . Cilji predloga so: (i) krepitev določb o izvrševanju; (ii) zagotavljanje boljše kakovosti in boljše izmenjave podatkov in informacij o ribištvu, zlasti za mali in rekreacijski ribolov; (iii) zapolnitev vrzeli s SRP pri nadzoru obveznosti iztovarjanja; (iv) zmanjšanje upravnega bremena in (v) krepitev sinergij z drugimi politikami. Trenutna analiza izvajanja uredbe o nadzoru za obdobje 2015–2019 kaže, da so vsa ta vprašanja še vedno pomembna. Predlog je trenutno v rednem zakonodajnem postopku in ga preučujeta Evropski parlament in Svet. Cilji revizije so popolnoma v skladu z evropskim zelenim dogovorom 40 , pri čemer se koristi digitalne preobrazbe uporabljajo za podporo ekološki preobrazbi. Je tudi del strategije Komisije „od vil do vilic“ 41 , kolikor se bo revidirani sistem za nadzor ribištva boril proti goljufijam s hrano in pomagal pri prehranski trajnostnosti z izboljšanim sistemom sledljivosti.
Pri oceni REFIT je bil poudarjen pomen posebnih programov nadzora in inšpekcijskih pregledov. Vsi deležniki menijo, da so posebni programi nadzora in inšpekcijskih pregledov nepogrešljivi za učinkovite inšpekcijske preglede in krepitev sodelovanja med državami članicami v vodah EU in mednarodnih vodah. Leta 2017 si je Komisija v sodelovanju z EFCA in državami članicami začela prizadevati za nov pristop, ki bi: (i) racionaliziral obstoječe posebne programe nadzora in inšpekcijskih pregledov 42 ; (ii) razširil njihovo geografsko pokritost in področje uporabe v skladu z reformirano SRP in (iii) zmanjšal upravno breme. Zato je Komisija leta 2018 sprejela nove posebne programe nadzora in inšpekcijskih pregledov 43 , ki zajemajo vse morske bazene EU in vsa ribištva, zajeta v ukrepih EU za ohranjanje in upravljanje ribištva v teh morskih bazenih. S tem so se izboljšali tudi načrti skupne uporabe kot platforme za usklajevanje. Pripravljena je bila tudi usklajena metodologija za oceno tveganja, da se zagotovijo: (i) usklajen pristop k programom nadzora in inšpekcijskih pregledov v morskem bazenu in (ii) enaki konkurenčni pogoji za ribištvo različnih držav članic. Usklajeno metodologijo 44 je pripravila EFCA v sodelovanju z državami članicami in temelji na možnih tveganjih neskladnosti s pravili SRP.
3.2.Podatki in informacije
Od leta 2015 je Komisija namenila precejšnja sredstva in prizadevanja za razvoj potrebne infrastrukture IT, da bi državam članicam omogočila izmenjavo podatkov o ribištvu v obliki UN/FLUX. V skladu s priporočilom Računskega sodišča 45 glede izboljšanja popolnosti in zanesljivosti podatkov o ribištvu se je Komisija v obdobju 2015–2019 osredotočila na razvoj in izvajanje sistema FLUX Transportation Layer (FLUX TL) 46 . Ta projekt se je izkazal za zahtevnega, saj zgodnje različice sistema FLUX TL niso mogle obvladovati vse večje količine izmenjanih podatkov. Z vsako novo izdajo je bila programska oprema FLUX TL zmogljivejša. Najnovejše posodobitve izpolnjujejo potrebe in ponujajo več tehničnih prednosti, kot je stran za spremljanje. Komisija je imela tudi odločilno vlogo pri predlaganju izvedbenih dokumentov, ki vsebujejo podrobna pravila za izmenjavo podatkov. O teh dokumentih se je z državami članicami dogovorila v okviru strokovne skupine za elektronski sistem poročanja in upravljanje podatkov.
Komisija je razvila tudi standardizirane oblike za izmenjavo podatkov o dovoljenjih za ribolov in poročilih o inšpekcijskih pregledih. Sistem LICENSE za izmenjavo dovoljenj za ribolov med državami članicami, tretjimi osebami in Komisijo je začel delovati decembra 2020. Do sredine leta 2021 se pričakuje razširitev sistema LICENSE, ki bi omogočila izmenjavo poročil o inšpekcijskih pregledih.
Na zahtevo Evropskega parlamenta je Komisija novembra 2019 začela pilotni projekt za razvoj in preskušanje „sistema nadzora za rekreacijski ulov brancina“ 47 . Zunanji izvajalec je razvil integrirano orodje IT, ki rekreacijskim ribičem omogoča, da hitro obvestijo nacionalne organe o dnevnem ulovu z evidentiranjem tega ulova. Za prejemanje teh podatkov o ulovu je bila razvita spletna platforma (RecFishing.eu), ki bo zaradi pozitivnih rezultatov pilotnega projekta dodatno razširjena. Rezultati so bili decembra 2020 predstavljeni v okviru spletnega seminarja „Monitoring and control of recreational fisheries“ (Spremljanje in nadzor rekreacijskega ribolova) 48 .
3.3.Dejavnosti preverjanja in izvrševanja s strani Komisije
Države članice morajo zagotoviti, da imajo vzpostavljene učinkovite sisteme za nadzor ribištva. Komisija je odgovorna za nadzor in izvrševanje pravilne uporabe uredbe o nadzoru in pravil SRP v državah članicah. Uradniki Komisije izvajajo preverjanja, neodvisne inšpekcijske preglede in revizije, da preverijo učinkovitost njihovih nadzornih sistemov in skladnost s pravili SRP v državah članicah. V obdobju 2015–2019 je GD MARE v državah članicah opravil približno 150 obiskov na terenu, od tega večinoma revizije. Poseben poudarek je bil namenjen: (i) pravilnemu izvajanju postopkov evidentiranja ulova; (ii) postopkom tehtanja; (iii) uvedenim ukrepom za nadzor obveznosti iztovarjanja; (iv) spremljanju in nadzoru zunanje flote ter (v) preverjanju moči motorja.
Izvedene so bile tudi misije preverjanja in revizije, v okviru katerih je bilo preverjeno izvajanje nadzornih ukrepov za posebne vrste ribolova, v zvezi s katerimi so se pojavila vprašanja in so bili potrebni nujni ukrepi, na primer za ribolov modroplavutega tuna v Sredozemskem morju, trske in lososa v Baltskem morju ter za ribolov z uporabo električnega toka v Severnem morju. Pregledi so bili izvedeni za preiskavo domnevnih kršitev zakonodaje EU o ribištvu, ki so bile priglašene s pritožbami. Poleg tega so potekala prizadevanja za odpravo pomanjkljivosti, ugotovljenih pri pravilnem izvajanju določb o sankcioniranju in sistemov točk.
V letih 2019 in 2020 je Komisija od dveh držav članic zahtevala, da začneta administrativne poizvedbe. Prva poizvedba je bila preiskava pomanjkljivosti, ugotovljenih pri tehtanju in nadzornih ukrepih pri pelagičnem ribolovu in rekreacijskem ribolovu modroplavutega tuna 49 . Druga poizvedba je bila preiskava pomanjkljivosti v nadzornem sistemu za gojenje modroplavutega tuna 50 .
V številnih primerih so države članice uspešno obravnavale ugotovitve revizij in misij preverjanja v okviru neformalnih dvostranskih dialogov (znanih tudi kot zadeve v sistemu EU Pilot). Med letoma 2015 in 2018 je Komisija odprla sedem zadev v sistemu EU Pilot za šestih držav članic, od katerih ena še ni rešena. Te zadeve v sistemu Pilot so se nanašale na: (i) izvajanje akcijskega načrta; (ii) izvajanje sistema točk v dveh državah članicah; (iii) nadzor flote, ki deluje v NEAFC; (iv) poročanje o ulovu in (v) nadzor moči motorja v dveh državah članicah. Komisija je leta 2019 odprla 24 zadev v sistemu EU Pilot, ki so zajemale skupno 17 držav članic. Od tega jih je bilo osem povezanih z nadzorom zunanje flote držav članic, 15 z nadzorom moči motorja in ena s sistemom sankcioniranja in točk. Poleg tega je Komisija leta 2020 odprla tri dodatne zadeve v sistemu EU Pilot, ki so zajemale tri države članice, od tega dve v zvezi z gojenjem modroplavutega tuna v mrežasti kletki in eno z nadzorom zunanje flote.
Če Komisija ugotovi pomanjkljivosti v nadzornih sistemih držav članic, ki zahtevajo več prizadevanj in časa, da jih države članice odpravijo, Komisija za te države članice pripravi akcijske načrte. V obdobju 2015–2019 je Komisija pripravila devet novih akcijskih načrtov 51 , medtem ko je bilo v istem obdobju šest od osmih akcijskih načrtov, ki so se začeli izvajati pred letom 2015, končanih 52 . Konec leta 2019 je 11 držav članic sodelovalo v akcijskem načrtu 53 , leta 2020 pa so bili odprti štirje novi akcijski načrti 54 . Teh 15 akcijskih načrtov, ki se še izvajajo, obravnava: (i) pomanjkljivosti, ugotovljene v sistemu evidentiranja ulova; (ii) sisteme sankcioniranja; (iii) postopek upravljanja tveganj; (iv) računalniško podprte sisteme za potrjevanje / avtomatizirano navzkrižno preverjanje podatkov in (v) zahteve glede sledljivosti.
Komisija je v obdobju 2015–2019 proti državam članicam začela tri postopke za ugotavljanje kršitev. Ti postopki so se nanašali na: (i) nadzor flote v vodah NAFO 55 ; (ii) izvajanje sistema točk 56 in (iii) skladnost z določbo o izključnosti in nadzor flote, ki lovi v Zahodni Afriki 57 . Dva od teh postopkov sta bila končana leta 2019 in 2020 58 , medtem ko eden 59 še poteka. En postopek za ugotavljanje kršitev, ki se je začel leta 2014 v zvezi s skladnostjo s sistemom evidentiranja ulova in tehtanja, še vedno ni končan 60 . Leta 2020 je Komisija začela tri dodatne postopke za ugotavljanje kršitev: enega v zvezi z nadzorom ribogojnic modroplavutega tuna 61 in dva v zvezi s sistemom evidentiranja in tehtanja ulova 62 .
Eden od postopkov za ugotavljanje kršitev je privedel do predhodne začasne ustavitve sredstev iz sklada ESPR za nadzor, misije preverjanja ribolova lososa v Baltskem morju pa do izvedbenega sklepa o povračilu 63 za eno državo članico.
4.Nadzor ribištva in izvajanje SRP in ESPR
Uredba o nadzoru je eden od glavnih stebrov izvajanja SRP, saj določa pravila za poročanje o ulovu. Ta pravila so bistvena za preverjanje skladnosti z letno sprejetimi omejitvami ulova. V obdobju 2015–2019 je Komisija racionalizirala pravni postopek za prenose operativnih kvot. Poleg boljšega zagotavljanja sredstev, ki so jih države članice namenile poročanju, je ta poenostavljen pravni postopek pomenil, da je sistem prenosa kvot postal preglednejši in učinkovitejši. Kljub temu je potrebnih več prizadevanj za izboljšanje poročanja o prenosih in odbitkih v okviru mednarodnih sporazumov, saj je to poročanje včasih nedosledno.
Izvajanje sistema EU za nadzor ribištva podpira ESPR 64 . V okviru ESPR so države članice v obdobju 2014–2019 skupno dodelile 567,9 milijona EUR za nadzor in izvrševanje. Do konca leta 2019 so države članice namenile 375,8 milijonov EUR za porabo 65 , kar znaša 66,2 % skupnega načrtovanega proračuna ESPR za te ukrepe. Med številnimi vrstami naložb so bile največje tri naložbe: (i) nakup, namestitev in razvoj tehnologije; (ii) posodobitev in nakup patruljnih čolnov, letal in helikopterjev ter (iii) operativni stroški. Te tri vrste naložb so skupaj pritegnile 70 % vseh obveznosti. Opozoriti je treba, da čeprav je pri prednostni nalogi EU, v katero spada nadzor (prednostna naloga Unije 3, „pospeševanje izvajanja SRP“), stopnja črpanja vseh sredstev iz sklada za ribištvo najvišja, je stopnja črpanja 46,8 % še vedno nizka v absolutnem smislu, Komisija pa upa na boljše izvajanje tako sedanjega ESPR kot novega ESPRA za obdobje 2021–2027. V tem okviru so bile določene smernice za načrtovanje programov ESPRA 66 , morebitni proračunski izdatki pa so bili dodeljeni za „izboljšanje izvrševanja in nadzora ribištva ter zagotavljanje podatkov“, vključno z razvojem in uvedbo učinkovite in inovativne tehnologije za spremljanje ribištva 67 .
5.Usklajevanje z državami članicami, EFCA in tretjimi partnerji na mednarodnih forumih
Uspešna in učinkovita uporaba sistema za nadzor ribištva zahteva stalno komuniciranje in sodelovanje med državami članicami, Komisijo in EFCA. Prav tako zahteva mednarodno sodelovanje s tretjimi državami in regionalnimi organizacijami za upravljanje ribištva.
Komisija redno razpravlja o izvajanju uredbe o nadzoru z državami članicami in EFCA v strokovni skupini za nadzor ribištva. Vprašanja izvrševanja obravnava strokovna skupina za skladnost, razvoj in izvajanje informacijske tehnologije pa obravnava strokovna skupina za elektronski sistem poročanja in upravljanje podatkov.
Komisija in EFCA tesno sodelujeta na ravni EU, da bi zagotovili pravilno izvajanje sistema za nadzor ribištva, izmenjavo informacij in podatkov ter sodelovanje na različnih sestankih na področju nadzora ribištva. Komisija se ukvarja zlasti z: (i) dejavnostmi, ki jih organizirajo regionalne strokovne skupine za nadzor in EFCA za izvajanje načrta skupne uporabe, in (ii) delovno skupino za elektronska poročila o inšpekcijskih pregledih in nadzoru.
EU je kot vodilna v svetu na področju upravljanja oceanov in prva v boju proti nezakonitemu, neprijavljenemu in nereguliranemu ribolovu dejavna pri spodbujanju boljšega upravljanja oceanov, vključno z nadzornimi ukrepi. V skladu z agendo za mednarodno upravljanje oceanov 68 Komisija tesno sodeluje s partnerji z vsega sveta, kot so regionalne organizacije za upravljanje ribištva 69 in mednarodne organizacije 70 . Komisija tudi dvostransko sodeluje s tretjimi državami, ki so z EU sodelovale pri sporazumih o ribolovu 71 , in s tretjimi državami v okviru dialogov o nezakonitem, neprijavljenem in nereguliranem ribolovu 72 za: (i) zagotavljanje skladnosti ribištva; (ii) uporabo najnovejših standardov za nadzor ribištva in izmenjavo podatkov 73 ter (iii) ustrezne nadaljnje ukrepe v primerih neskladnosti.
6.Zaključek
Nadzor ribištva je bistvenega pomena za doseganje ciljev SRP in za zagotavljanje enakih konkurenčnih pogojev za gospodarske subjekte. Države članice so v obdobju 2015–2019 dosegle napredek pri izvajanju uredbe o nadzoru. Izboljšave so vključevale: (i) bolj posodobljene metode nadzora, vključno z večjo uporabo sistema VMS in elektronskega sistema poročanja za spremljanje, nadzor in poročanje ribiških plovil, ter (ii) avtomatizirano navzkrižno preverjanje podatkov o ribolovu. Države članice so si prizadevale tudi za izboljšanje svojih sistemov sankcioniranja, čeprav raven izvajanja teh sistemov ni enaka v vseh državah članicah, kar ustvarja neenake konkurenčne pogoje. Komisija in EFCA sta državam članicam pomagali: (i) razviti nova orodja IT; (ii) uskladiti metodologije za oceno tveganja in (iii) uskladiti se na operativni ravni. Poleg tega je izvajanje ESPR zagotovilo finančno podporo za nadzor, in sicer pri nakupu, namestitvi in razvoju tehnologij ter posodobitvi nadzornih metod v državah članicah.
Kljub znatnim izboljšavam pri uporabi uredbe o nadzoru ostajajo pomanjkljivosti. Te pomanjkljivosti je mogoče najti pri: (i) določbah o nadzoru in preverjanju moči motorja; (ii) tehtanju; (iii) obveznostih iztovarjanja; (iv) nadzoru zunanje flote in (v) sankcioniranju. V prihodnjih letih se bo Komisija osredotočila na nadaljnje izvajanje teh ukrepov. Komisija bo nadaljevala tudi delo na področju izvrševanja in polnega izvajanja SRP ter učinkovitega nadzora in izvrševanja v skladu s poslanico predsednice von der Leyen komisarju Virginijusu Sinkevičiusu 74 . Poleg tega bo Komisija: (i) preverila uporabo določb o sledljivosti v skladu s strategijo „od vil do vilic“; (ii) preverila nadzor ureditev ribolovnega napora ter (iii) spodbudila preskušanje in razvoj pametnih tehnologij, ki se uporabljajo za nadzor, v skladu z evropskim zelenim dogovorom. Komisija si bo skupaj z EFCA še naprej prizadevala za: (i) razvoj metodologij za ocenjevanje izpolnjevanja obveznosti iztovarjanja in (ii) usklajevanje metodologij, ki se uporabljajo pri izvajanju načrtov vzorčenja za tehtanje. V zvezi z revizijo sistema za nadzor ribištva bo Komisija še naprej sodelovala s Svetom in Parlamentom, da bi okrepila, posodobila in razjasnila sedanja pravila.