1.

Ta zadeva se nanaša na iskanje ravnovesja med zapletenimi strokovnimi ocenami in zahtevo po zakonitosti upravnega delovanja. Ali bi bilo treba v zadevah, v katerih je z zakonodajo določen seznam „upoštevnih dejavnikov“, ki jih je treba upoštevati pri taki oceni, ta seznam razumeti kot taksativen in od nadzornikov zahtevati, da zanemarijo vse druge dejavnike? To je temeljno pravno vprašanje te pritožbe.

2.

Snov smola, premogov katran, visokotemperaturna (v nadaljevanju: CTPHT) (EC št. 266‑028‑2) je črna trdna snov, ostanek destilacije visokotemperaturnega premogovega katrana. Gre za neke vrste „UVCB“, torej snov s kompleksno in spremenljivo sestavo. CTPHT je bila v Uredbi (EU) št. 944/2013 (v nadaljevanju: sporna uredba) ( 2 ) razvrščena kot nevarna za vodno okolje v kategoriji akutno 1 (Aquatic Acute 1 (H400)) in kronično 1 (Aquatic Chronic 1 (H410)). Ta razvrstitev je temeljila na „metodi seštevanja“, po kateri se snovi razvrščajo glede na razvrstitev njihovih sestavin.

3.

Družba Bilbaína de Alquitranes, SA in drugi ( 3 ) (v nadaljevanju: nasprotne stranke v postopku s pritožbo) so dobavitelji in nadaljnji uporabniki CTPHT. Pred Splošnim sodiščem so izpodbijali veljavnost sporne uredbe. Splošno sodišče je v zadevi T‑689/13 ( 4 ) razglasilo za nične nekatere dele sporne uredbe, ki se nanašajo na razvrstitev CTPHT (v nadaljevanju: izpodbijana sodba). To je v bistvu storilo z obrazložitvijo, da Komisija z razvrstitvijo CTPHT kot Aquatic Acute 1 (H400) in Aquatic Chronic 1 (H410) ni upoštevala dejstva, da CTPHT v vodi skorajda ni topna.

4.

Komisija s to pritožbo izpodbija izpodbijano sodbo in navaja tri pritožbene razloge. Prvič, Komisija trdi, da izpodbijana sodba ni obrazložena. Drugič, Splošno sodišče naj bi storilo očitno napako med drugim s tem, da je razsodilo, da bi morala Komisija, ko je za razvrstitev uporabila „metodo seštevanja“, upoštevati topnost CTPHT kot celote. Tretjič, Splošno sodišče naj bi prekoračilo meje svoje pristojnosti za nadzor zadeve in s tem izkrivilo dokaze, ki so mu bili predloženi.

5.

Člen 1 Uredbe CLP o razvrščanju, označevanju in pakiranju snovi ter zmesi ( 5 ) določa, da je „[n]amen te uredbe […] zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi in okolja ter prosti pretok snovi, zmesi in izdelkov […] z (a) uskladitvijo kriterijev za razvrščanje snovi in zmesi […]“.

6.

V naslovu V so določena pravila za usklajeno razvrščanje in označevanje snovi ter je v njem določeno, da lahko države članice v nekaterih primerih predlagajo usklajeno razvrščanje (člen 37(1)). V takih primerih se predlog preloži Odboru za oceno tveganja, ustanovljenemu na podlagi člena 76(1)(c) Uredbe (ES) št. 1907/2006 (v nadaljevanju: uredba REACH ( 6 )), ki poda svoje mnenje Komisiji, potem ko zadevnim stranem omogoči, da predložijo pripombe (člen 37(4)).

7.

Člen 37(5) določa:

„Če Komisija meni, da je usklajena razvrstitev in označitev zadevne snovi ustrezna, nemudoma predloži osnutek sklepa o vključitvi te snovi, skupaj z ustreznimi elementi razvrstitve in označitve […]“.

8.

Ta osnutek se nato sprejme v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 54(3).

9.

Del 4 Priloge I k Uredbi CLP je naslovljen „Nevarnosti za okolje“. Točka 4.1 vsebuje pravila o razvrščanju nevarnosti za vodno okolje.

10.

V točkah 4.1.2.3 in 4.1.2.4 ter v tabeli 4.1.0 je navedeno:

„Merila za razvrstitev snovi v kategorijo akutnosti 1 se določijo le na podlagi podatkov o akutni strupenosti za vodno okolje (EC50 ali LC50). Merila za razvrstitev snovi v kategorije kroničnosti 1 do 3 sledijo večstopenjskemu pristopu, kjer se v prvem koraku ugotavlja, ali so razpoložljivi podatki o kronični strupenosti ustrezni za razvrstitev glede na dolgotrajno nevarnost. Kadar ustrezni podatki o kronični strupenosti niso na voljo, je naslednji korak združitev dveh vrst informacij, tj. podatkov o akutni strupenosti za vodno okolje in podatkov o usodi v okolju (podatki o razgradljivosti in kopičenju v organizmih).

[…]

Sistem vključuje tudi posebno razvrstitveno kategorijo (opredeljeno kot kategorija kroničnosti 4), ki ima funkcijo nekakšne ,varnostne mreže‘ in se uporablja, kadar razpoložljivi podatki ne omogočajo razvrstitve na podlagi formalnih meril za kategorijo akutno 1 ali kronično 1 do 3, vendar obstajajo razlogi za zaskrbljenost (glej primer v tabeli 4.1.0).

[…]

Razvrstitev zaradi možne nevarnosti ‚varnostna mreža‘

Kategorija kroničnosti 4:

Kadar dostopni podatki ne omogočajo razvrstitve v skladu z navedenimi merili, vendar obstajajo razlogi za zaskrbljenost. To vključuje na primer slabo topne snovi, za katere ni ugotovljena akutna strupenost pri vrednostih do topnosti v vodi (opomba 4), ki niso hitro razgradljive v skladu z oddelkom 4.1.2.9.5 in imajo eksperimentalno določen BCF ≥ 500 (ali, če ne obstaja, log Kow ≥ 4), ki kaže zmožnost kopičenja v organizmih, ter bodo razvrščene v to kategorijo, razen če obstajajo drugi znanstveni dokazi, ki kažejo, da razvrstitev ni potrebna. Med takšne dokaze spadajo vrednosti NOEC za kronično strupenost > topnost v vodi ali > 1 mg/l ali dokazi o hitri razgradnji v okolju razen dokazov, pridobljenih na podlagi katere koli metode, navedene v oddelku 4.1.2.9.5.

[…]

Opomba 4:

Opredelitev ‚ni akutno strupena‘ pomeni, da vrednosti L(E)C50 presegajo vrednost za topnost v vodi. Uporablja se tudi za slabo topne snovi (topnost v vodi < 1 mg/l), za katere je dokazano, da s preskusom akutnosti ne bi bilo mogoče ugotoviti prave inherentne strupenosti.

11.

V točki 4.1.3 Priloge I, naslovljeni „Merila za razvrstitev zmesi“, je navedeno:

12.

V točki 4.1.3.5.5 Priloge I je natančno opisana metoda seštevanja. Ta metoda je v bistvu sestavljena tako: (i) ugotovi se delež snovi, ki se preučuje, po vsaki razvrščeni sestavini (v %); (ii) vsak od teh odstotkov se pomnoži z M‑faktorjem (koeficient, ki odraža nevarnost dane sestavine); (iii) rezultati vseh sestavin se seštejejo, tako da se dobi končno število v odstotkih. Ta rezultat se nato primerja z zaporedjem pragov, ki predstavljajo različne razvrstitve (kroničnost kategorije 1, 2 in 3 ter akutnost kategorije 1).

13.

V Uredbi št. 944/2013 je med drugim CTPHT glede strupenosti za vodno okolje opredeljena kot Aquatic Acute 1 in Aquatic Chronic 1.

14.

Ozadje spora je navedeno v točkah od 1 do 8 izpodbijane sodbe.

15.

Nasprotne stranke v pritožbenem postopku so dobavitelji in nadaljnji uporabniki CTPHT, črne trdne snovi, ki je ostanek destilacije visokotemperaturnega premogovega katrana. CTPHT spada med snovi z neznano ali spremenljivo sestavo, kompleksne reakcijske produkte ali biološke materiale, ker je ni mogoče popolnoma opredeliti na podlagi njene kemične sestave.

16.

Odbor za oceno tveganja ( 7 ) pri Evropski agenciji za kemikalije (v nadaljevanju: ECHA) je 21. novembra 2011 sprejel mnenje o CTPHT. V tem mnenju, ki mu je bil priložen referenčni dokument s podrobno analizo Odbora za oceno tveganja (v nadaljevanju: referenčni dokument), je bila inter alia predlagana razvrstitev CTPHT kot Aquatic Acute 1 (H400) in Aquatic Chronic 1 (H410).

17.

Odbor za oceno tveganja je menil, da razvrstitev glede strupenosti za vodno okolje ne more biti „neposredna“ in temeljiti na podatkih o CTPHT, ter je naštel pomanjkljivosti teh podatkov. Podatki so bili pridobljeni brez ultravijoličnega (UV) obsevanja, čeprav so nekateri policiklični aromatski ogljikovodiki (v nadaljevanju: PAO), sestavine CTPHT, fototoksični. Poleg tega so bile zadevne študije opravljene z enim samim polnjenjem.

18.

Odbor za oceno tveganja je sklenil, da je treba CTPHT razvrstiti na podlagi alternativnega pristopa k razvrstitvi, „metode seštevanja“. V skladu s tem pristopom je bilo 16 sestavin PAO v CTPHT, ki jih je Agencija Združenih držav za varstvo okolja (EPA) opredelila kot prednostne snovi in za katere je bilo na voljo dovolj podatkov o vplivih in izpostavljenosti (v nadaljevanju: 16 sestavin PAO), ločeno analiziranih glede na njihove učinke glede strupenosti za vodno okolje. Uporabljena je bila metoda, pri kateri se je ugotovila vsota rezultatov, pridobljenih z dodelitvijo multiplikacijskih faktorjev različnim sestavinam PAO, da bi se pripisala večja teža zelo strupenim sestavinam CTPHT, in ta analiza je po navedbah mnenja Odbora za oceno tveganja pokazala, da je treba CTPHT razvrstiti kot Aquatic Acute 1 (H400) in Aquatic Chronic 1 (H410).

19.

Komisija je na podlagi mnenja Odbora za oceno tveganja 2. oktobra 2013 sprejela sporno uredbo, s katero je bila CTPHT razvrščena kot Aquatic Acute 1 (H400) in Aquatic Chronic 1 (H410).

20.

Nasprotne stranke v pritožbenem postopku so 20. decembra 2013 pri Splošnem sodišču vložile tožbo za delno razglasitev ničnosti sporne odredbe v delu, v katerem je bila z njo CTPHT opredeljena kot Aquatic Acute 1 (H400) in Aquatic Chronic 1 (H410).

21.

Splošno sodišče je s sodbo z dne 7. oktobra 2015 ugodilo tožbi in sporno uredbo razglasilo za delno nično.

22.

V točkah od 32 do 34 izpodbijane sodbe, ki bodo natančno obravnavane spodaj, je Splošno sodišče razsodilo:

23.

Komisija s pritožbo, vloženo 17. decembra 2015, Sodišču predlaga, naj razveljavi izpodbijano sodbo, vrne zadevo v razsojanje Splošnemu sodišču in pridrži odločitev o stroških.

24.

Nasprotne stranke v pritožbenem postopku Sodišču predlagajo, naj zavrne pritožbo in Komisiji naloži plačilo stroškov. Nasprotne stranke v pritožbenem postopku predlagajo, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov tudi v primeru, da bo pritožbi ugodeno.

25.

Tudi ECHA in družba GrafTech Iberica, SL, sta kot intervenientki pred Splošnim sodiščem v podporo Komisiji oziroma nasprotnim strankam v pritožbenem postopku stranki v postopku pred tem Sodiščem.

26.

Danska, nemška in nizozemska vlada so v pritožbenem postopku intervenirale v podporo Komisiji.

27.

Sodišče je s sklepom z dne 7. julija 2016 zavrnilo predlog nasprotnih strank v pritožbenem postopku za izdajo začasne odredbe, vložen 24. marca 2016, ki je bil dejansko namenjen odlogu izvrševanja sporne uredbe.

28.

Komisija, nasprotne stranke v pritožbenem postopku, ECHA ter danska, nemška in nizozemska vlada so predložile pisna stališča. Komisija, nasprotne stranke v pritožbenem postopku, ECHA, družba GrafTech Ibercia SL ter danska in nemška vlada so na obravnavi 15. junija 2017 predstavile ustne navedbe.

29.

Pritožba Komisije temelji na treh pritožbenih razlogih, ki jih bom obravnaval zaporedoma. Prvič, Splošno sodišče naj ne bi podalo obrazložitve (A). Drugič, Splošno sodišče naj bi napačno uporabilo pravo s tem, da je štelo, da je Komisija storila očitno napako pri presoji s tem, da ni upoštevala topnosti CTPHT kot celote (B). Tretjič, Splošno sodišče naj bi prekoračilo meje svoje pristojnosti za nadzor zadeve in s tem izkrivilo dokaze, ki so mu bili predloženi (C).

30.

Komisija trdi, da je Splošno sodišče kršilo svojo dolžnost obrazložitve in s tem kršilo člena 36 in 53 Statuta Sodišča Evropske unije. V zvezi s tem Komisija meni, da iz izpodbijane sodbe ni jasno, ali Splošno sodišče šteje, da je (i) Komisija ravnala napačno, ker je uporabila metodo seštevanja (in ne kake druge metode, na primer metode neposredne razvrstitve), ali da je (ii) metodo seštevanja uporabila napačno.

31.

Ne strinjam se, da je izpodbijana sodba v tem pogledu nejasna.

32.

Iz bistvenih točk izpodbijane sodbe (točk od 32 do 34, ponovljenih zgoraj v točki 22 teh sklepnih predlogov) je razvidno, da je Komisija metodo seštevanja uporabila napačno.

33.

V točki 30 izpodbijane sodbe je navedeno, da Komisija „ni izpolnila obveznosti upoštevanja vseh upoštevnih dejavnikov in okoliščin, tako da bi pravilno upoštevala delež 16 sestavin PAO v CTPHT in njihove kemijske učinke.“

34.

Splošno sodišče se tako sklicuje na to, da Komisija ni upoštevala vseh upoštevnih dejavnikov, ki bi ji omogočili pravilno oceno kemijskih učinkov sestavin CTPHT. To sklicevanje na oceno sestavin jasno kaže, da Splošno sodišče izraža zaskrbljenost glede tega, kako je Komisija uporabila metodo seštevanja (metodo, ki temelji na razvrščanju sestavin in ne snovi kot celote).

35.

V točki 31 izpodbijane sodbe je navedeno: „V skladu s točko 7.6 referenčnega dokumenta se je namreč pri razvrstitvi CTPHT na podlagi njenih sestavin domnevalo, da se vsi PAO, ki so v CTPHT, raztopijo v vodni fazi in so dostopni vodnim organizmom“ (moj poudarek).

36.

Povedano drugače, pri uporabi metode, ki temelji na razvrstitvi sestavin – metode seštevanja – je Komisija upoštevala predpostavko o topnosti teh sestavin.

37.

V vsaki od točk od 32 do 34 izpodbijane sobe Splošno sodišče dalje povezuje to predpostavko s tem, da Komisija ni upoštevala topnosti CTPHT kot celote. ( 8 ) Tako na primer v točki 34 Splošno sodišče navaja: „Glede na slabo topnost CTPHT v vodi Komisija nikakor ni dokazala, da lahko sporno razvrstitev te snovi opre na predpostavko, da se vsi PAO, ki so v CTPHT, raztopijo v vodni fazi in so dostopni vodnim organizmom“ (moj poudarek).

38.

Prav to neupoštevanje slabe topnosti CTPHT kot celote je pripeljalo do očitne napake pri presoji, zaradi katere je bila upravičena delna razglasitev ničnosti sporne uredbe.

39.

Iz zgoraj navedenega je razvidno, da se pomisleki Splošnega sodišča nanašajo na način, kako je Komisija uporabila metodo seštevanja, in ne na samo izbiro te metode.

40.

Splošno sodišče zato ni kršilo svoje dolžnosti obrazložitve. Predlagam, da se prvi pritožbeni razlog zavrne kot neutemeljen.

41.

Za konec ugotavljam, da je vprašanje, ali je Splošno sodišče napačno štelo, da je bila Komisija pravno zavezana upoštevati topnost CTPHT kot del uporabe metode seštevanja, dejansko vprašanje (ki je obravnavano v okviru drugega pritožbenega razloga spodaj). To vprašanje ni vprašanje zadostnosti obrazložitve Splošnega sodišča in zato za prvi pritožbeni razlog ni upoštevno.

42.

Komisija v prvem pritožbenem razlogu trdi, da izpodbijana sodba ni jasna glede tega, ali (i) je Komisija napačno ravnala, ker je izbrala metodo seštevanja, ali pa (ii) je Komisija metodo seštevanja napačno uporabila. V drugem pritožbenem razlogu (v okviru prvega oziroma drugega dela drugega pritožbenega razloga) Komisija zaporedoma obravnava ti različni razumevanji izpodbijane sodbe in sklene, da gre pri obeh za napačno uporabo prava.

43.

Glede na odgovor na prvi pritožbeni razlog, v katerem sem sklenil, da pomeni prva predlagana razlaga Komisije napačno razumevanje sodbe Splošnega sodišča, predlagam, naj se prvi del drugega pritožbenega razloga zavrne kot neutemeljen.

44.

Komisija trdi, da ima diskrecijsko pravico za odločitev, ali obstaja dovolj podatkov, ki upravičujejo uporabo neposredne razvrstitve, oziroma če ni tako, premostitvena načela ( 9 ). Ko pa je ugotovila, da ni dovolj podatkov za uporabo ene ali druge metode, in se je torej odločila za uporabo metode seštevanja, Komisija ne more upoštevati nobenih drugih podatkov ali dokazov razen tistih, ki so posebej določeni v natančnih pravilih, v katerih je opisana metoda seštevanja v Prilogi I k Uredbi CLP.

45.

Ta ugotovitev je Komisijo pripeljala do štirih sklepov. Prvič, Komisija ni naredila napake pri presoji s tem, da pri razvrstitvi CTPHT ni upoštevala topnosti te snovi kot celote. Dejansko topnosti CTPHT ni mogla upoštevati.

46.

Drugič, Komisija ni naredila napake pri presoji s tem, da je pri uporabi metode seštevanja domnevala, da so upoštevni PAO, prisotni v CTPHT, vodotopni. Ta predpostavka je nujno povezana s samo metodo seštevanja.

47.

Tretjič, Komisija je upoštevala delež, v katerem so upoštevne sestavine prisotne v CTPHT, in njihove kemijske učinke, kot je zahtevano z metodo seštevanja in sodno prakso (navedeno v točki 29 izpodbijane sodbe).

48.

Četrtič, Splošno sodišče je napačno sklepalo, da morajo za uporabo metode seštevanja upoštevne sestavine pomeniti velik delež snovi, ki jo je treba razvrstiti.

49.

V zvezi s četrto točko Splošno sodišče ne podaja takega sklepa in je to, kako Komisija razume izpodbijano sodbo, v tem pogledu popolnoma očitno napačno. Tudi Komisija sama je to trditev predstavila nekoliko obotavljivo. Zato te navedbe ne bom dalje obravnaval.

50.

Prva, druga in tretja zgornja navedba Komisije v bistvu izpostavljajo isto vprašanje. V zvezi s prvo in tretjo navedbo se Komisija v bistvu ne strinja s sklepom Splošnega sodišča, da je topnost CTPHT kot celote upošteven dejavnik, ki ga je bila pravno zavezana upoštevati. V zvezi z drugo navedbo v izpodbijani sodbi dejansko ni podana kritika Komisije zaradi predpostavke same, ampak zaradi dejstva, da se ni upoštevala topnost CTPHT kot celote.

51.

Iz spodaj navedenih razlogov menim, da Splošno sodišče ni napačno uporabilo prava.

52.

Bistvo zadeve je „upoštevnost“ nekega dejanskega elementa in kako se določa.

53.

Izpodbijana sodba ( 10 ) se sklicuje na ustaljeno sodno prakso, da je Komisija pred sprejetjem akta dolžna upoštevati „vse upoštevne dejavnike in okoliščine položaja, katerega ureditvi je namenjen ta akt“. Tej obveznosti je mogoče jasno slediti skozi sodno prakso Sodišča do splošnejše dolžnosti dobrega upravljanja, ki zajema „obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente posamezne zadeve, [in] pravico zadevnega posameznika, da poda svoje stališče in prejme ustrezno obrazloženo odločbo“. ( 11 )

54.

Moje mnenje ni – in tega ne trdi niti nobena od strank – da je sodna praksa napačna, ko je z njo razsojeno, da je Komisija pravno zavezana upoštevati vse upoštevne dejavnike. Prav tako nobena stranka ne trdi, da je Komisija pri uporabi metode seštevanja v obravnavani zadevi dejansko upoštevala topnost CTPHT kot celote. Spor se v bistvu nanaša na to, ali je topnost CTPHT kot celote „upoštevni dejavnik“, ki ga je treba preučiti v okviru metode seštevanja.

55.

Na začetku je treba poudariti, da sta vprašanji, ali je konkretni podatek, poročilo, ugotovitev in tako naprej „upoštevni dejavnik“, zaradi katerega nastane pravna obveznost njegovega upoštevanja, in ali je bil ta upoštevni dejavnik v praksi dejansko upoštevan, načeloma dejanski vprašanji. Splošno sodišče je edino pristojno, prvič, za ugotavljanje dejstev, razen če bi vsebinska nepravilnost njegovih ugotovitev izhajala iz listin v spisu, ki so mu bile predložene, in drugič, za presojo teh dejstev. ( 12 ) Če se ne zatrjuje, da je prišlo do izkrivljanja dejstev, ( 13 ) to Sodišče praviloma ni pristojno za (ponovno) presojo upoštevnosti. ( 14 )

56.

Vendar je srž trditve Komisije, da topnost CTPHT „ni upoštevna“, ker z metodo seštevanja ni opredeljena kot upoštevna. Povedano drugače, Komisija nima diskrecijske pravice, da bi določila, kaj je „upoštevni dejavnik“, in je pravno zavezana upoštevati tiste elemente, in zgolj tiste elemente, ki so določeni v Uredbi CLP (Priloga I, točke 4.1.3.5, 4.1.3.5.2 in 4.1.3.5.5).

57.

Ali je z Uredbo CLP dejansko taksativno opredeljeno, kaj je upoštevni dejavnik – in je s tem Komisiji preprečeno upoštevanje drugih dejavnikov – je pravno vprašanje.

58.

Menim, da Komisiji na ta način ni odvzeta diskrecijska pravica. Presoditi mora, ali obstajajo drugi upoštevni dejavniki, in je v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v opombi 11 – če se ugotovijo taki dejavniki – pravno zavezana, da jih preuči. ( 15 )

59.

Če povzamem zgoraj navedeno in se povsem jasno izrazim o obravnavani pravni dilemi, je na tej točki koristno poudariti štiri pravna vprašanja, ki bi utegnila biti predmet sodnega nadzora:

60.

V okviru drugega dela drugega pritožbenega razloga je zanimivo le prvo od zgoraj navedenih vprašanj.

61.

Načeloma je mogoče, da zakonodajalec Unije pooblasti Komisijo za sprejetje aktov in pri tem izključi upoštevanje nekaterih dejavnikov. Očiten primer bi bila prepoved, da pri oceni upošteva dogodke, ki so se zgodili pred določenim datumom. Enako možno je, da zakonodajalec Unije naloži Komisiji nalogo, ki dejansko ne vsebuje nikakršne diskrecijske pravice, na primer izračun tonaž ali denarnih plačil z matematično formulo.

62.

Vendar ne menim, da je mogoče primerjati take položaje in položaje, kakršen je obravnavani, ki vsebujejo (potencialno odločilno) stopnjo v zelo zapleteni strokovni oceni, ki se močno razlikujejo.

63.

Kot je razsodilo Sodišče, „ta diskrecijska pravica upravnega organa, ki je nujna, da mu omogoči upoštevanje številnih nepredvidljivih okoliščin posameznega primera, ni nezdružljiva s splošnim načelom enakega obravnavanja, na katerega se sklicuje tožeča stranka […]. To splošno načelo ne pomeni, da bi se moral upravni organ pri uporabi zadevne določbe omejiti na preprosto mehansko uporabo vnaprej določenih pravil in meril. Taka razlaga bi bila v nasprotju s potrebo po presoji pogosto zelo zapletenih dejanskih stanj, značilnih za vsako posamezno zadevo.“ ( 16 )

64.

Čeprav je bil kontekst tega citata precej drugačen, splošnejša poanta drži. Če se od upravnih organov zahteva, da presojajo zelo zapletena dejstva, hkrati pa se jim nadene plašnice, lahko to vodi do sprevrženih, celo bizarnih rezultatov.

65.

Komisija sicer ne zatrjuje, da nima diskrecijske pravice v celotni oceni, ampak samo pri nekaterih njenih delih.

66.

Vendar menim, da ta analiza vsebuje vsaj zelo neugodno primerjavo – če ne že vgrajenega nasprotja. Po eni strani Komisija potrjuje, da ima široko polje proste presoje glede primernosti določene metode razvrščanja. Po drugi strani mora upoštevati vse metode večstopenjskega pristopa v strogem hierarhičnem zaporedju (metoda neposredne razvrstitve, premostitvena načela in metoda seštevanja). Poleg tega, če se Komisija odloči za metodo seštevanja, trdi, da v okviru te metode razvrščanja nima nikakršne diskrecijske pravice. „Mehansko“ mora slediti metodi in zanemariti vse dejavnike, ki niso izrecno našteti v Uredbi CLP.

67.

S tem se ne strinjam.

68.

Predvsem me ni prepričala dvojnost, ki jo predlaga Komisija, o (i) široki diskrecijski pravici pri izbiri primerne metode in o (ii) neobstoju vsakršne diskrecijske pravice pri njeni uporabi. Oba koraka, namreč izbira in uporaba metode, sta po svojem značaju del ene in iste zelo zapletene strokovne ocene nevarnosti. V praksi se pričakuje, da vesten nadzornik najprej zbere vse podatke, ki so na voljo. Na podlagi (ne)zadostnosti posameznih od teh podatkov se nato odloči, katero metodo bo izbral, pri čemer seveda upošteva, kateri podatki so potrebni za vsako od metod.

69.

Ne morem izključiti, da v primerih, ko Komisija uživa diskrecijsko pravico, če se na presojo gleda celostno, obstajajo nekateri njeni ločeni del(i), v katerih diskrecijske pravice resnično nima. Vendar mora obstajati jasna podlaga, da svojo oceno razdeli na ta način. V obravnavani zadevi je ne prepoznam.

70.

Poudaril bi rad, da nikakor ne navajam, da rezultat, do katerega je prišla Komisija, vsebinsko ne vzdrži. Nobene sodbe ne dajem o (ne)pravilnosti razvrstitve CTPHT. Ta element omenjam zgolj zato, da bi prikazal nujno diskrecijsko pravico, ki obstaja pri izbiri metode in torej v celotni zapleteni strokovni oceni.

71.

Dodajam, da v tej specifični zadevi ni jasno, ali se je Komisija strogo držala pristopa, ki ga predlaga. Komisija trdi, da mora upoštevati vse metode v strogem hierarhičnem zaporedju in da v tem pogledu nima diskrecijske pravice. Vendar se zdi, da je Komisija pri presoji CTPHT v resnici prešla od prve metode (neposredna razvrstitev) neposredno do tretje (metoda seštevanja), ne da bi kot alternativo izrecno preučila in zavrgla drugo (premostitvena načela).

72.

Poleg tega obstajajo vsaj štirje nadaljnji elementi, s katerimi je po mojem mnenju potrjeno, da je treba trditev Komisije o absolutnem neobstoju diskrecijske pravice zavrniti.

73.

Prvič, če si ogledamo samo besedilo točke 4.1.3 Priloge I k Uredbi CLP, naslovljene „Kriteriji za razvrstitev zmesi“, je glede na izbiro besedila dejansko podana določena diskrecijska pravica: „Da bi se za razvrstitev glede na nevarnost za vodno okolje uporabili vsi razpoložljivi podatki, se upošteva naslednje, kadar je primerno“ (moj poudarek).

74.

V tem delu je v nadaljevanju opisan večstopenjski pristop za razvrščanje. V delih Priloge I k Uredbi CLP ni nobene navedbe, s katero bi bila določena uporaba in opisana vsebina metode seštevanja ter s katero bi bilo prepovedano upoštevanje drugih dejavnikov poleg izrecno navedenih. ( 17 )

75.

V tem smislu razumem navedbo Komisije o zakonitosti upravnega delovanja, ki zgoščeno povedano pravi, da ji je, ker je organ oblasti, dovoljeno delovati le v okviru zakonskih meja. V splošnem je mogoče tako stališče samo pozdraviti. Vendar v teh konkretnih okoliščinah besedne in sistemske omejitve, ki so postavljene s pravom, enostavno niso tako ozke, kot jih prikazuje Komisija.

76.

Drugič, obstajajo širši kontekst in mednarodni izvori Uredbe CLP. V uvodni izjavi 6 Uredbe CLP je navedeno: „Ta uredba sledi mnogim izjavam, s katerimi je Skupnost potrdila svoj namen prispevati h globalni uskladitvi kriterijev za razvrščanje in označevanje ne le na ravni ZN, temveč tudi z vključitvijo mednarodno dogovorjenih meril GHS v zakonodajo Skupnosti.“

77.

Večstopenjski pristop za razvrščanje nevarnosti za vodno okolje tako odseva pristop, sprejet na mednarodni ravni v okviru Globalno usklajenega sistema za razvrščanje in označevanje kemikalij (v nadaljevanju: GHS). Dejansko obstajajo v Prilogi I k Uredbi CLP znatni deli tega pristopa, ki so po besedilu skoraj enaki kot ustrezni napotki GHS. ( 18 )

78.

Priloga 9 h GHS je popolnejša od točke 4 Priloge I k Uredbi CLP. Po mojem mnenju je iz Priloge 9 jasno, da je mogoče podati natančne napotke, vendar je na tem področju težko določiti pravila, ki bi se uporabljala popolnoma sistematično in mehansko. V Prilogi 9 h GHS so našteti izzivi „v zvezi s težavami pri razlagi“, ki se nanašajo na „težavne snovi“, ki vključujejo „slabo topne“ snovi in „kompleksne ali večkomponentne snovi“. ( 19 )

79.

Pred opisom harmoniziranega sistema razvrščanja je v Prilogi 9 GHS najprej navedeno, da „ni mogoče upati, da bo zaobjel vse položaje, ki izvirajo iz razvrstitve. Zato bi ga bilo treba razumeti kot živ dokument, ki deloma opisuje temeljna načela sistema – da namreč temelji na nevarnostih in ne na tveganjih – in določena merila. Deloma pa mora biti tudi zbir zbranih izkušenj pri uporabljanju sistema, tako da bo vključeval razlage, ki omogočajo uporabo jasno določenih meril v širokem spektru nestandardnih položajev“ (moj poudarek). ( 20 )

80.

Zato je jasno, da je stališče mednarodnih standardov, ki jih je zakonodajalec Unije želel vključiti z Uredbo CLP, bolj raznoliko. Z njimi so določena načela, in čeprav so napotki zelo natančni, se odkrito priznava, da obstajajo zadeve, ki so težke, in da pravil ni mogoče šteti za popolnoma taksativne sezname.

81.

Tretjič, menim, da je pomembno pogledati tudi širše od posamezne zadeve ter razmisliti o celotnem sistemu in delovanju Uredbe CLP. V obravnavani zadevi Komisija trdi, da nima diskrecijske pravice, in na tej podlagi sklene, da je upravičena najresnejša kategorija razvrstitve glede na nevarnost. V tej konkretni zadevi je ta sklep v skladu s ciljem Uredbe CLP, ki je zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi in okolja. Kaj pa druge zadeve, v katerih bi to, da Komisija ne more upoštevati drugih upoštevnih dejavnikov, v končni fazi vodilo k nižji kategoriji razvrstitve glede na nevarnost, kot bi bila sicer upravičena?

82.

Res je, da obstaja razvrstitev, imenovana „varnostna mreža“, s katero je omogočeno, da se snovi, ki niso bile razvrščene kot Aquatic Acute 1 ali Aquatic Chronic 1, 2 ali 3, glede katerih vendarle obstajajo razlogi za zaskrbljenost, razvrstijo kot Aquatic Chronic 4. Ta možnost zmanjša tveganje, da bi bile razvrstitve „prenizke“.

83.

Vendar menim, da bi bilo treba „varnostno mrežo“ šteti za to, kar kaže njeno ime. Po definiciji se uporablja kot zadnja možnost. Če se pojavijo zelo pomembni, upoštevni dejavniki, ki vzbujajo resen dvom, da je razvrstitev glede na nevarnost „prenizka“, jih je treba upoštevati kot del glavne presoje.

84.

Če res obstaja diskrecijska pravica, je treba dopustiti, da lahko deluje v obe smeri. Če se pojavijo zelo pomembni, upoštevni dejavniki, ki vzbujajo resen dvom, da je razvrstitev glede na nevarnost „previsoka“, je treba tudi te dejavnike upoštevati kot del glavne presoje. To je dejansko tudi stališče nasprotnih strank v postopku s pritožbo.

85.

Poudarjam, da nič od gornjega v ničemer ne kaže, kaj je „upoštevni dejavnik“ ali kakšno težo mu je treba pripisati (glej zgoraj v točki 59). To so prvenstveno vprašanja, ki jih mora rešiti Komisija. V primeru nadzora mora Splošno sodišče preučiti, ali je bila v tem pogledu storjena očitna napaka.

86.

Nazadnje, Sodišče je že razsojalo o zadevi, povezani s CTPHT. Zadeva T‑93/10, Bilbaína/ECHA (po pritožbi C‑287/13 P, Bilbaína/ECHA; v nadaljevanju: Bilbaína I), ( 21 ) se je v delu, ki je zanimiv za to zadevo, nanašala na opredelitev CTPHT kot zelo obstojne in zelo bioakumulativne snovi (v nadaljevanju: vPvB).

87.

Za opredelitev snovi kot vPvB mora Komisija spoštovati zahteve, ki so med drugim določene v Prilogi XIII k Uredbi št. 1907/2006. V različici, ki se je tedaj uporabljala, so bila merila za opredelitev snovi kot vPvB določena v delih 1.1, 1.2 in 1.3 Priloge XIII. V teh merilih niso bile omenjene lastnosti sestavin snovi. Vendar je bila CTPHT dejansko opredeljena kot vPvB na podlagi lastnosti njenih sestavin.

88.

Tožeče stranke so izpodbijale ta odmik od meril iz Priloge XIII. Splošno sodišče je pritrdilo pristopu Komisije. Po pritožbi je Sodišče potrdilo to sodbo in v točki 34 sodbe Bilbaína I navedlo: „Res je, da v različici, ki se je uporabljala na datum sprejetja spornega sklepa, v Prilogi XIII k Uredbi REACH ni bilo izrecno določeno, da je mogoče snov opredeliti tako, da se upoštevajo lastnosti PBT ali vPvB njenih upoštevnih sestavin. V nasprotju z navedbami pritožnikov pa to ne pomeni, da je Priloga XIII k Uredbi REACH nasprotovala temu, da se upoštevajo lastnosti PBT ali vPvB upoštevnih sestavin snovi.“

89.

Sodišče je potrdilo, da je bilo upoštevanje lastnosti sestavin poleg tega v skladu s cilji Uredbe REACH.

90.

Med tema zadevama obstajajo očitne razlike. Zlasti se je zadeva Bilbaína I nanašala na Uredbo REACH, in ne na Uredbo CLP. Kljub temu pa se v obeh zadevah postavlja isto načelno vprašanje. Kdaj ima Komisija diskrecijsko pravico, da odstopi od meril za oceno snovi, določenih v uredbi, zato da opredeli druge upoštevne dejavnike? V zadevi Bilbaína I sta Splošno sodišče in Sodišče potrdili, da obstaja diskrecijska pravica za opredelitev drugih upoštevnih dejavnikov, in to utemeljili z (i) neobstojem besedila, ki bi nasprotovalo taki diskrecijski pravici, in z (ii) dejstvom, da je bilo upoštevanje teh dejavnikov v skladu s ciljem Uredbe REACH.

91.

Kot je bilo ugotovljeno zgoraj, v tej zadevi podobno Priloga I k Uredbi CLP ne vsebuje besedila, ki bi jasno nasprotovalo opredelitvi drugih upoštevnih dejavnikov pri uporabi metode seštevanja.

92.

V zvezi s cilji se sklicujem na svoje navedbe zgoraj v točkah od 81 do 84. Če se načeloma sprejme, da obstaja določena stopnja diskrecijske pravice, je treba sprejeti, da lahko ta diskrecijska pravica deluje v obe smeri. Izvajati jo je mogoče na način, ki gre jasno v smeri ciljev tako, da se zapove višja, strožja razvrstitev glede na nevarnost. Vendar jo je mogoče izvajati tudi na način, katerega posledica je nižja, manj stroga razvrstitev. To ne pomeni, da so bili ogroženi cilji Uredbe CLP, ampak enostavno pomeni popolnejšo preučitev dostopnih informacij, da bi bila razvrstitev kar najbolj natančna.

93.

Ob upoštevanju vsega zgoraj navedenega menim, da je Komisija pravno gledano imela diskrecijsko pravico za opredelitev drugih upoštevnih dejavnikov med uporabo metode seštevanja, ne da bi kršila Uredbo CLP.

94.

Pri tem sklepu ponovno poudarjam, da gre pri teh upoštevnih dejavnikih za dejansko vprašanje, ki ga je, če ni prišlo do izkrivljanja dejstev, rešilo Splošno sodišče in o njem to Sodišče ne more ponovno odločati. Poleg tega ugotavljam, da Splošno sodišče nikjer ne šteje (ali nikjer ne bi moglo šteti), da bi Komisija, če bi, hipotetično, upoštevala topnost CTPHT, storila očitno napako z razvrstitvijo CTPHT kot Aquatic Acute 1 ali Aquatic Chronic 1. Prej gre za to, da Komisija objektivno ni upoštevala tega elementa pri svoji obrazložitvi, kot je potrdilo Splošno sodišče, kar je imelo za posledico delno razglasitev ničnosti sporne uredbe.

95.

Nazadnje, zgornja presoja se ukvarja z ozkim vprašanjem obstoja diskrecijske pravice v konkretnih okoliščinah obravnavane zadeve. Čeprav na ta problem namiguje, pa ničesar določnega ne pove o obsegu diskrecijske pravice, kadar so v temeljni zakonodaji podani izdatni in natančni napotki. Menim, da je to pomembno vprašanje, na katero je treba opozoriti, vendar vprašanje, ki ga v okviru te pritožbe ni treba rešiti.

96.

Glede na navedeno ne menim, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je razsodilo, da je Komisija uporabila metodo seštevanja napačno, in predlagam, naj se drugi del drugega pritožbenega razloga zavrne kot neutemeljen. S sklicevanjem na točko 55 zgoraj v delu, v katerem bi bilo treba drugi pritožbeni razlog razlagati v smislu, da postavlja pod vprašaj dejansko presojo Splošnega sodišča o upoštevnosti topnosti CTPHT kot celote, bi ga bilo treba zavrniti kot nedopustnega.

97.

Komisija trdi, da je Splošno sodišče prekoračilo meje nadzora s tem, da je preseglo presojo očitne napake in s svojo presojo nadomestilo presojo Komisije in s tem izkrivilo dokaze, ki so mu bili predloženi.

98.

Komisija v bistvu trdi, da je Splošno sodišče napačno pripisalo toliko pomena predpostavki, da so sestavine PAO v CTPHT vodotopne. To je bil eden od številnih dejavnikov, na katerih je temeljila znanstvena ocena. Poleg tega naj bi ga Splošno sodišče vzelo iz konteksta.

99.

S tem se ne strinjam.

100.

Menim, da je trditev Komisije napačna v delu, v katerem se opira na napačno razumevanje izpodbijane sodbe. Kot je bilo pojasnjeno zgoraj v točki 50, Splošno sodišče Komisije ne graja posebej zato, ker je štela, da so sestavine CTPHT vodotopne. Ni razsodilo, da Komisija ne sme sprejeti take predpostavke. Namesto tega je Splošno sodišče zaskrbljeno, da Komisija, ko je sprejela to predpostavko, ni upoštevala topnosti CTPHT kot celote.

101.

Že samo na tej podlagi bi bilo mogoče tretji pritožbeni razlog Komisije zavrniti kot neutemeljen.

102.

Ker pa bi ga lahko razlagali, kot da pomeni, da je Splošno sodišče prekoračilo meje nadzora s tem, da (i) je ugotovilo, da je topnost CTPHT kot celote upošteven dejavnik, ali da (ii) je temu dejavniku pripisalo preveliko težko, podajam naslednja pojasnila.

103.

Prvič, to, ali Komisija sploh ima diskrecijsko pravico, da opredeli topnost CTPHT kot celote kot upošteven dejavnik, je navedeno zgoraj v okviru drugega dela drugega pritožbenega razloga. To pravico ima.

104.

Drugič, kot je bilo navedeno zgoraj v točki 55, je to, ali je topnost CTPHT kot celote „upoštevni dejavnik“, zaradi katerega nastane pravna obveznost njegovega upoštevanja, dejansko vprašanje v izključni pristojnosti Splošnega sodišča, razen če ni prišlo do izkrivljanja dejstev. ( 22 )

105.

Komisija trdi, da je Splošno sodišče izkrivilo dejstva s sklicevanjem na topnost sestavin CTPHT zunaj konteksta in ni upoštevalo njenega pomena v okviru metode seštevanja. Komisija ne trdi izrecno, da je Splošno sodišče izkrivilo dejstva, ko je štelo topnost CTPHT kot celote za upošteven dejavnik.

106.

Ker pa bi bilo mogoče njene trditve razumeti v tem smislu, naj omenim zgolj, da topnost snovi kot celote zagotovo ni postranski element ali nepomembna podrobnost. Topnost snovi je večkrat navedena v točki 4 Priloge I k Uredbi CLP v zvezi s presojo strupenosti za vodno okolje in je v primeru slabe topnosti izrecno opredeljena kot vir težav. ( 23 ) Prav tako se podrobno omenja v Prilogi 9 h GHS, ki je vključena v pravo Unije med drugim s točko 4 Priloge I k Uredbi CLP. ( 24 ) Zato Splošno sodišče ni izkrivilo dejstev v zvezi z upoštevnostjo tega dejavnika.

107.

Tretjič, v zvezi s težo, ki jo je Splošno sodišče pripisalo topnosti CTPHT kot celote, zgolj ugotavljam, da v izpodbijani sodbi o tem ni nič navedenega. V izpodbijani sodbi ni navedeno, da bi – če bi Komisija upoštevala topnost CTPHT kot celote – nujno „povozila“ vse druge dejavnike. Splošno sodišče sklepa le, da je Komisija storila očitno napako pri presoji s tem, da ni objektivno preučila topnosti CTPHT kot celote (glej tudi zgoraj v točki 93).

108.

Glede na navedeno menim, da Splošno sodišče ni prekoračilo meja nadzora zakonitosti sporne uredbe ali izkrivilo dejstev. Zato predlagam, naj se tretji pritožbeni razlog zavrne kot neutemeljen.

109.

Sodišču predlagam, naj: