1.

Ali je dopustno, da se napake pri določitvi pravic do plačila v okviru kmetijskih podpor popravijo le toliko, kolikor gre za popravek v breme kmeta, ustrezni popravek v njegovo korist pa se zavrne? V obravnavanem postopku gre za to.

2.

Na prvi pogled se sicer zdi, da je pri popravi napak potrebna doslednost, da je torej treba napako popraviti tako v breme kot v korist kmeta. Pri podrobnejši obravnavi pa bi temu lahko nasprotovalo načelo pravne varnosti, kot je konkretizirano za pravo kmetijskih pomoči.

3.

V nadaljevanju je torej treba podrobneje preučiti pravno podlago za popravo napake in ureditev za zagotavljanje pravne varnosti.

4.

Pravo Unije je v preteklosti poznalo različne sisteme spodbud kmetijskim gospodarstvom. Deloma se je spodbujala proizvodnja določenih proizvodov, pri nekaterih kulturah pa so se plačila nanašala tudi na obdelovane površine. Z Uredbo št. 1782/2003 ( 2 ) so bili ti različni ukrepi spodbud združeni v enotno pomoč kmetijskim gospodarstvom.

5.

V skladu s členom 37(1) Uredbe št. 1782/2003 je bilo treba za ta namen najprej določiti tako imenovani referenčni znesek. Ta je ustrezal povprečju zneskov plačil, ki so bila odobrena kmetu v okviru določenih shem podpor v določenem obdobju pred uvedbo sprememb.

6.

Na tej podlagi so se lahko v skladu s členom 43 Uredbe št. 1782/2003 izračunale tako imenovane pravice do plačila:

„1.   Brez vpliva na člen 48 kmet prejme pravico do plačila na hektar, ki se izračuna tako, da se referenčni znesek deli s triletnim povprečnim številom vseh hektarjev, na podlagi katerih je imel kmet med referenčnim obdobjem pravico do neposrednih plačil, navedenih v Prilogi VI.

Celotno število pravic do plačila je enako zgoraj navedenemu povprečnemu številu hektarjev.

[…]

2.   […]

3.   Za namen […] ‚krmna površina‘ pomeni površino kmetijskega gospodarstva, ki je bila celo koledarsko leto […] na voljo za rejo živali, vključno s površinami v skupni rabi in površinami, ki so se uporabljale za mešano obdelovanje. Krmna površina ne zajema:

4.   Pravice do plačila na hektar se ne spreminjajo, razen če je določeno drugače.“

7.

V obravnavanem primeru je poleg tega pomemben pojem upravičenega hektarja, ki je opredeljen v členu 44(2) Uredbe št. 1782/2003:

„‚Upravičen hektar‘ pomeni vsako kmetijsko površino kmetijskega gospodarstva, ki se uporablja kot orno zemljišče in trajni travnik, razen površin, ki se uporabljajo za trajne nasade, gozdove ali nekmetijske dejavnosti.“

8.

Uredbo št. 1782/2003 je nadomestila Uredba št. 73/2009, ( 3 ) ki je predmet predloga za sprejetje predhodne odločbe.

9.

Podpora v okviru sheme enotnega plačila je v skladu s členom 33(1)(a) Uredbe št. 73/2009 na voljo kmetom, če imajo pravice do plačila, ki so jih pridobili v skladu z Uredbo št. 1782/2003.

10.

Člen 34 Uredbe št. 73/2009 določa, da je mogoče pravice do plačila uveljavljati le na obdelani upravičeni hektar:

„1.   Podpora v okviru sheme enotnega plačila se dodeli kmetom po aktiviranju pravice do plačila na upravičeni hektar. Aktivirane pravice do plačila dajejo pravico do plačila v njih določenih zneskov.

2.   […]

Razen v primeru višje sile ali v izjemnih okoliščinah hektarji izpolnjujejo pogoj za upravičenost skozi celotno koledarsko leto.“

11.

Člen 36 Uredbe št. 73/2009 zadeva spremembo pravic do plačila:

„Pravice do plačila na hektar se ne spremenijo, razen če v tej uredbi ni določeno drugače.

Komisija po postopku iz člena 141(2) določi podrobna pravila za spremembo pravic do plačila od leta 2010, zlasti v primeru delov pravic.“

12.

Člen 137 Uredbe št. 73/2009 posebej določa dokončnost določenih pravic do plačila.

„1.   Pravice do plačila, dodeljene kmetom pred 1. januarjem 2009, se štejejo za zakonite in redne od 1. januarja 2010.

2.   Odstavek 1 se ne uporablja za pravice do plačila, dodeljene kmetom na podlagi vsebinsko napačnih zahtevkov, razen v primerih, ko ni razumno pričakovati, da bi kmet lahko napako odkril.

3.   […]“

13.

V uvodni izjavi 49 Uredbe št. 73/2009 je glede tega navedeno:

„Pri prvi dodelitvi pravic do plačila s strani držav članice so nekatere napake privedle do posebej visokih plačil kmetom. Takšno nespoštovanje predpisov se običajno odpravi s finančnim popravkom, dokler se ne sprejmejo korektivni ukrepi. Vendar bi glede na čas, ki je pretekel od prve dodelitve pravic do plačila, potrebna korekcija pripeljala do nesorazmerno velikih sodnih in upravnih ovir za države članice. Zato bi bilo treba zaradi pravne varnosti dodeljevanje takih plačil urediti s predpisi [angleško: regularised, francosko: régulariser].“

14.

Upoštevna podrobna pravila za izvajanje Uredbe št. 1782/2003 in Uredbe št. 73/2009 so bila najprej določena v Uredbi št. 796/2004, ( 4 ) pozneje v Uredbi št. 1122/2009. ( 5 )

15.

Člen 73a Uredbe št. 796/2004 (sedaj nekoliko spremenjen člen 81 Uredbe št. 1122/2009) vsebuje določbe o prilagoditvi pravic do plačila:

„Povrnitev neupravičenih pravic

1.   Če se, potem ko so bile kmetom dodeljene pravice do plačila […], ugotovi, da so bile nekatere pravice do plačila neupravičeno dodeljene, zadevni kmet navedeno neupravičeno število prepusti nacionalni rezervi […].

[…]

2.   Če se, potem ko se pravice do plačila dodelijo kmetom […], ugotovi, da je vrednost pravic do plačila previsoka, se navedena vrednost ustrezno prilagodi. […] Vrednost znižanja se dodeli v nacionalne rezerve […].

[…]

(2a)   Če se za namene uporabe odstavkov 1 in 2 ugotovi, da je število pravic, dodeljenih kmetu […], nepravilno, ter če neupravičena dodelitev ne vpliva na skupno vrednost pravic, ki jih je prejel kmet, preračunajo države članice pravice do plačila in po potrebi popravijo vrsto pravic, dodeljenih kmetu. Vendar to ne velja, če bi po razumnih pričakovanjih te napake lahko odkrili kmetje.“

16.

Stranki v postopku v glavni stvari sta v sporu glede podpore kmetijskemu gospodarstvu P. J. Vonka Noordegraafa v letu 2009. Odločitev v tem sporu pa je pomembna tudi za naslednja leta.

17.

Spor je posledica prehoda v okviru kmetijske podpore od subvencioniranja določenih oblik kmetijske proizvodnje na sheme enotnega plačila. Za izračun enotnega plačila se prej dodeljena podpora za proizvodnjo porazdeli na kmetijske površine gospodarstva. V naslednjih obdobjih podpor se lahko tako izračunana pravica do plačila uveljavlja na upravičeni hektar, če kmetijsko gospodarstvo razpolaga z ustreznimi površinami.

18.

P. J. Vonk Noordegraaf je v preteklosti prejemal plačila za krave dojilje in bike, ki niso bila vezana na obdelovane površine, ampak na število živali. Z odločbo z dne 18. julija 2006 je bilo njegovo povprečno prejšnje plačilo, referenčni znesek v skladu s členom 37(1) Uredbe št. 1782/2003, porazdeljeno na kmetijsko površino, s katero je takrat razpolagal. Ta površina je bila takrat določena na 10,76 hektarja. Prejel je torej 10,76 pravic do plačila. ( 6 ) Metoda meritve, uporabljena pri določitvi površine, je zajela bruto površino zemljišča vključno z jarki, odstavnim pasom in potmi.

19.

Na podlagi očitkov Komisije pa je bil leta 2009 na Nizozemskem uveden nov sistem merjenja površin. V tem sistemu se upošteva le neto površina zemljišča. Jarki, odstavni pasovi in poti so pri tem izključeni. Na podlagi te metode so se upravičeni hektarji kmetijskega gospodarstva P. J. Vonka Noordegraafa, ki so bili zajeti že leta 2006, za leto 2009 ugotavljali ponovno in bili določeni na le še 8,34 hektarja. To zmanjšanje obsega površine ne temelji na tem, da P. J. Vonk Noordegraaf določenih površin ne uporablja več v kmetijskem smislu, ampak zgolj na novem sistemu merjenja. Posledica tega je, da lahko pravice do plačila uveljavlja le še v tem obsegu.

20.

Stranki sta v sporu o tem, ali je treba tudi enotno plačilo P. J. Vonka Noordegraafa ustrezno znižati. P. J. Vonk Noordegraaf zahteva namreč preračun njegovih pravic do plačila v obliki zvišanja njihove vrednosti na podlagi zmanjšane površine kmetijskega gospodarstva. Meni namreč, da ni bilo pravilno, da je bil referenčni znesek porazdeljen na 10,76 hektarjev. Moral bi biti porazdeljen na 8,34 hektarjev. S tem bi bilo preprečeno znižanje skupnega zneska kmetijskih podpor, ki mu pripadajo.

21.

Predložitveno sodišče navaja, da nizozemsko pravo načelno dopušča ustrezno prilagoditev pravic do plačila. Ker pa obstajajo dvomi o tem, ali pravo Unije nasprotuje prilagoditvi, je College van Beroep voor het bedrijfsleven Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:

Ali se Uredba (ES) št. 73/2009, predvsem njeni členi 34, 36 in 137, pravilno izvaja, če se kmetu, ki ima pravice do plačila – pridobljene na podlagi proizvodnje, ki ni vezana na površino – ki so pripisane površini v njegovi posesti, pomemben del teh pravic do plačila ne izplača samo zato, ker je upravičena površina, ugotovljena za izplačilo, manjša zaradi spremenjene metode meritev, čeprav je v dobri veri prijavil upravičeno in nespremenjeno površino hektarjev, ki jih je posedoval, v skladu z metodo, ki jo je uporabljala država članica pri aktiviranju pravic do plačila na podlagi člena 34 te uredbe, ki pa jo je Komisija pozneje opustila?

22.

Pisna stališča sta v postopku predložili le Kraljevina Nizozemska in Evropska komisija. Obravnave ni bilo.

23.

Za razumevanje predloga za sprejetje predhodne odločbe je smiselno, da se sistem enotnih plačil pojasni na podlagi poenostavljenega primera. Enotno plačilo kmeta načelno izhaja, ne glede na druge določbe, ki v obravnavanem primeru niso upoštevne, iz porazdelitve spodbude – v skladu s prejšnjim sistemom – na površine, ki jih kmet obdeluje.

24.

V ta namen se najprej izračuna referenčni znesek, ki ustreza povprečju spodbude, ki jo je kmet v skladu s starim sistemom spodbud povprečno prejel v zadnjih treh letih pred uvedbo sprememb (člen 37 Uredbe št. 1782/2003). Referenčni znesek se nato porazdeli na površino, povprečno obdelovano v tem obdobju. Kmet na tej podlagi prejme določeno število pravic do plačila, ki ustreza številu hektarjev navedene površine, z določeno konkretno vrednostjo (člen 43 Uredbe št. 1782/2003).

25.

Če referenčni znesek kmeta torej znaša 8000 EUR, ker je bilo to povprečje njegove spodbude v referenčnem obdobju, in je povprečno obdeloval deset hektarjev, mu pripada deset pravic do plačila, pri čemer je vrednost vsake 800 EUR. Dokler še naprej obdeluje enako površino, lahko te pravice, torej skupno 8000 EUR, vsako leto znova uveljavlja (člen 34 Uredbe št. 73/2009).

26.

Če pa se pozneje izkaže, da površine, iz katerih se je izhajalo v tem primeru, dejansko vključujejo le osem hektarjev površin, ki se uporabljajo za kmetijstvo, medtem ko preostali del predstavljajo poti in jarki, bi lahko kmet dejansko uveljavljal le osem pravic do plačila.

27.

Ali bi se s tem tudi skupni znesek pravic do plačila, ki mu pripadajo, znižal na osem krat 800 EUR, to pomeni na skupno 6400 EUR, pa je predmet obravnavanega postopka. Takšno znižanje bi se preprečilo tako, da se na novo določeni obseg površine ne bi upošteval le pri izplačilu pravic, ampak bi se hkrati popravil tudi izračun pravic do plačila. V tem primeru bi kmet prejel osem pravic do plačila, pri čemer bi bila vrednost vsake 1000 EUR, tako da bi lahko tudi na podlagi na novo določenih površin še naprej uveljavljal celotnih 8000 EUR.

28.

Za odgovor na vprašanje za predhodno odločanje je torej treba razjasniti, ali je takšna prilagoditev dopustna, ali zanjo torej obstaja pravna podlaga (točka B) in ali določba člena 137 Uredbe št. 73/2009 nasprotuje prilagoditvi glede dokončnosti dodeljenih pravic do plačila (točka C).

29.

Pravna podlaga za prilagoditev bi lahko bila člen 73a Uredbe št. 796/2004.

30.

V skladu s členom 36(1) Uredbe št. 73/2009 se sicer pravice do plačila na hektar ne spremenijo, razen če v tej uredbi ni določeno drugače. Komisija pa lahko v skladu s členom 36(2) določi podrobna pravila za spremembo pravic do plačila.

31.

Ker obravnavani primer zadeva plačila za leto 2009, so v skladu s členom 86 Uredbe št. 1122/2009 še upoštevna podrobna pravila za izvajanje prej veljavne Uredbe št. 796/2004. Ta je temeljila še na Uredbi št. 1782/2003, katere člen 43(4) je podobno kot člen 36 Uredbe št. 73/2009 določal, da se pravice ne spreminjajo, razen če je določeno drugače.

32.

Kot navaja Komisija, bi torej člen 73a(1) in (2a) Uredbe št. 796/2004 lahko bil pravna podlaga za preračun. V skladu z odstavkom 1 mora kmet pravice do plačila prepustiti nacionalni rezervi, če se ugotovi, da so bile nekatere pravice do plačila neupravičeno dodeljene. Za primer takšne ugotovitve odstavek 2a določa, da države članice preračunajo pravice do plačila, če neupravičena dodelitev ne vpliva na skupno vrednost pravic, ki jih je prejel kmet. Odstavek 2a pa ne velja, če bi po razumnih pričakovanjih te napake lahko odkrili kmetje.

33.

Iz tega bi lahko izhajala ne le možnost, ampak celo obveznost preračuna pravic do plačila za kmetijsko gospodarsko P. J. Vonka Noordegraafa. V obravnavanem primeru namreč preračun ne bi vplival na skupno vrednost pravic do plačila, ki jih prejme. Ta vrednost vendar ustreza nespremenjenemu referenčnemu znesku, to pomeni njegovi povprečni podpori pred prehodom na enotno plačilo. Izhajati je treba tudi iz tega, da P. J. Vonk Noordegraaf napak pri določitvi površin ne bi mogel odkriti po razumnih pričakovanjih, saj so napake temeljile na metodi, ki so jo uporabili nizozemski organi.

34.

Nizozemska pa zanika, da prvotna dodelitev pravic do plačila v letu 2006 ni bila pravilna.

35.

Zato je treba preučiti, ali število dodeljenih pravic do plačila ni bilo pravilno zato, ker so se pri določitvi upoštevnih površin upoštevala območja, na primer poti in jarki, ki se pri določitvi površin od leta 2009 naprej niso več upoštevala. V tem primeru je bilo kmetijskemu gospodarstvu dodeljeno previsoko število pravic do plačila, ki so imele prenizko vrednost.

36.

V skladu s prvotno različico člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003 so bili sprva upravičeni hektarji le orna zemljišča ali trajni travniki; ( 7 ) pozneje so se tem pridružile še površine, ki so se uporabljale za druge kulture. ( 8 ) Druga območja, predvsem poti in jarki, v skladu s tem že tedaj niso bila upravičena do pomoči.

37.

Člen 43 Uredbe št. 1782/2003 sicer izrecno ne določa, da se pri izračunu pravic do plačila upoštevajo le upravičeni hektarji. V skladu z uvodno izjavo 30 te uredbe pa je treba pravice do plačila vezati na upravičene hektarje kmetijskega gospodarstva. V skladu s tem so za alternativni način dodelitve pravic do plačila, ki je določen v členu 59, izrecno navedeni upravičeni hektarji. Zato je posledično treba izhajati iz tega, da naj se pri izračunu pravic do plačila na splošno upoštevajo iste površine kot pri poznejšem izplačilu podpore.

38.

Iz člena 43(3) Uredbe št. 1782/2003 poleg tega izhaja, da upoštevane krmne površine predvsem ne vključujejo ribnikov in poti. Zato ni mogoče domnevati, da je taka območja mogoče vključiti v druge kmetijske površine.

39.

Območij, ki se niso uporabljala za orna zemljišča ali trajne travnike ali druge priznane kulture, torej že leta 2006 ni bilo dopustno upoštevati pri izračunu pravic do plačila. Če je do tega vendarle prišlo, kot izhaja iz predloga za sprejetje predhodne odločbe, potem določeno število pravic do plačila v smislu člena 73a(2a) Uredbe št. 796/2004 ni bilo pravilno že od vsega začetka.

40.

Zapomniti si je torej treba, da mora pristojna država članica v skladu s členom 73a(2a) Uredbe št. 796/2004 kmetove pravice do plačila preračunati, če je bila pri prvotnem izračunu pravic do plačila prejšnja podpora, ki je obsegala plačila za krave dojilje in bike, na podlagi metode za ugotovitev upravičenih hektarjev, ki se je uporabljala v tej državi članici, porazdeljena na previsoko število hektarjev.

41.

Nizozemska pa meni, da preračunu pravic do plačila nasprotuje člen 137(1) Uredbe št. 73/2009. V skladu s to določbo se pravice do plačila, dodeljene kmetom pred 1. januarjem 2009, štejejo za zakonite in redne od 1. januarja 2010.

42.

Nizozemska to določbo razume tako, da morebitnih napak pri določitvi upravičenih hektarjev v okviru prvotne dodelitve pravic do plačila pred 1. januarjem 2009, po 1. januarju 2010 ni več mogoče popraviti.

43.

Na prvi pogled bi temu lahko nasprotoval prvi del stavka člena 137(2) Uredbe št. 73/2009, v skladu s katerim se odstavek 1 ne uporablja za pravice do plačila, dodeljene kmetom na podlagi vsebinsko napačnih zahtevkov. Kajti v skladu s členom 34 Uredbe št. 1782/2003 bi moral zahtevek za izračun pravic do plačila vsebovati nepravilne podatke o površinah, ki so jih nizozemski organi poznali, torej bruto površine zemljišč vključno s potmi in jarki.

44.

Kljub temu to ne bi smelo biti bistveno. Kajti v skladu z drugim delom stavka člena 137(2) odstavek 1 kljub temu velja za primere, ko ni razumno pričakovati, da bi kmet lahko napako odkril. Za tak primer bi šlo, če bi zahtevek temeljil na uradni nizozemski metodi identifikacije obsega površin.

45.

Komisija pa meni, da člena 137 Uredbe št. 73/2009 ni mogoče uporabiti iz časovnih razlogov. Čeprav so nizozemski organi izpodbijano odločbo sprejeli šele po 1. januarju 2010, pa zadeva pomoči kmetijskemu gospodarstvu za leto 2009. Trditve Komisije glede te točke razumem tako, da bi morali pristojni organi pri presoji tega zahtevka opraviti popravek v skladu s členom 73a(2a) Uredbe št. 796/2004, saj se je napaka pri dodelitvi pravic do plačila razkrila v tem okviru. Pri tem ne bi smelo biti bistveno, ali se je o ukrepu podpore odločalo pred ali po 1. januarju 2010, če zadeva obdobje, ki leži pred tem datumom.

46.

Tega stališča se na koncu ne da zavrniti. Težko si je namreč zamisliti, da bi se popravek neupravičenega prikrajšanja vlagatelja zahtevka dopustil, le če bi pristojni organi zahtevek posebej hitro obravnavali, medtem ko bi zamude pri obravnavi temu nasprotovale.

47.

Vendar pa rešitev ne more biti v tem, da bi se časovna uporaba člena 137(1) Uredbe št. 73/2009 omejila v nasprotju z besedilom. Temeljni problem te določbe bi namreč še naprej obstajal: ta določba očitno prekoračuje cilj do te mere, kolikor glede na svoje besedilo nasprotuje popravku napak v preteklosti, ki dobroverne kmete v prihodnje prikrajšujejo pri kmetijski podpori.

48.

Zato je treba preučiti, ali člen 137(1) Uredbe št. 73/2009 na splošno in neodvisno od trenutka uvedbe postopka nasprotuje prilagoditvam iz člena 73a(2a) Uredbe št. 796/2004.

49.

Člen 137(1) Uredbe št. 73/2009 glede na svoje besedilo obširno konkretizira načelo pravne varnosti pri dodelitvi pravic do plačila. V skladu s tem členom naj bi se 1. januar 2010 štel za zadnji možni trenutek za zahtevanje popravka.

50.

V skladu z uvodno izjavo 49 Uredbe št. 73/2009 pa je cilj člena 137(1) le ta, da se zagotovi dokončnost čisto določenih dodelitev. Ta določba je bila v skladu s tem uvedena zato, da bi državam članicam omogočila, da se odpovejo zahtevi po vračilu določenih posebej visokih plačil, do katerih je prišlo zmotno.

51.

Ta cilj se kaže tudi v že omenjenem odstavku 2 člena 137 Uredbe št. 73/2009. Ta določba omejuje doseg pravne varnosti, utemeljene z odstavkom 1, s tem ko izključuje uporabo za kmete, ki so odgovorni za napake pri izračunu pravic do plačila. Gre torej za to, da se zaščiti kmete, ki so brez lastne krivde prejemali previsoka plačila, ne pa za to, da se obratno predpiše nekrivdno prikrajšanje kmetov v prihodnje.

52.

Le ta razlaga lahko v obravnavanem postopku pripelje do koherentnega upoštevanja izboljšanih spoznanj glede upravičenih hektarjev. V nasprotnem primeru bi se namreč na novo in natančneje določena velikost kmetijskih površin kmetijskega gospodarstva sicer v prihodnje upoštevala v breme kmeta, ne pa, če bi bila v njegov prid. To ne bi bilo koherentno.

53.

Komisija v svoji vlogi zakonodajalca podrobnih pravil za izvajanje potrjuje to razlago člena 137 Uredbe št. 73/2009 s sprejetjem člena 81 njene Uredbe št. 1122/2009, ki pretežno ustreza členu 73a Uredbe št. 796/2004, ki je upoštevna v obravnavanem primeru. Pristojnosti glede prilagoditve v skladu s členom 81(1) in (2) Uredbe št. 1122/2009 so bile glede na Uredbo št. 796/2004 dopolnjene z napotkom, da veljajo brez poseganja v člen 137 Uredbe št. 73/2009. Zato je treba prizanesti kmetom, ki so v dobri veri prišli do previsokih plačil. Na drugi strani pa Komisija v členu 81(3) Uredbe št. 1122/2009 ni sprejela ustreznega napotka. Ta določba dovoljuje popravek napak, ki niso pripeljale do previsokih plačil, zanjo pa se zato, ker ni ustreznega napotka na člen 137 Uredbe št. 73/2009, ta ne uporablja. To mora veljati tudi za člen 73a(2a) Uredbe št. 796/2004, ki ustreza členu 81(3) Uredbe št. 1122/2009.

54.

Zato se člen 137 Uredbe št. 73/2009 ne uporablja za popravek v skladu s členom 73a(2a) Uredbe št. 796/2004.

55.

Sodišču zato predlagam, naj odloči tako:

Pristojna država članica mora v skladu s členom 73a(2a) Uredbe št. 796/2004 kmetove pravice do plačila preračunati, če je bila pri prvotnem izračunu pravic do plačila prejšnja podpora, ki je obsegala plačila za krave dojilje in bike, na podlagi metode za ugotovitev upravičenih hektarjev, ki se je uporabljala v tej državi članici, porazdeljena na previsoko število hektarjev. Člen 137 Uredbe št. 73/2009 se ne uporablja za popravek v skladu s členom 73a(2a) Uredbe št. 796/2004.