1

Evropska komisija je 5. aprila 2011 sprejela Sklep 2011/823/EU o ukrepih C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 in N 19/10), ki jih je Nizozemska izvedla za skupino ABN Amro NV (ustanovljeno po združitvi banke Fortis Bank Nederland in banke ABN Amro N) (UL L 333, str. 1, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).

2

Glede na to, da so bila medbančna posojila septembra 2008 izčrpana, je Komisija v okviru finančne krize pripravila smernice za oblikovanje in izvajanje državnih pomoči za banke v obliki niza sporočil. V teh sporočilih je Komisija ugotovila, da resnost krize upravičuje dodeljevanje pomoči na podlagi člena 107(3)(b) PDEU, ker ta člen dovoljuje dodelitev pomoči za odpravljanje resne motnje v gospodarstvu države članice.

3

25. oktobra 2008 je bilo objavljeno sporočilo Komisije – Uporaba pravil o državni pomoči za ukrepe v zvezi s finančnimi institucijami v okviru trenutne svetovne finančne krize (UL C 270, str. 8).

4

Potem ko je bilo jeseni 2008 pod pritiskom trga vse večje število držav članic Evropske unije soočeno z obveznostjo dokapitalizacije bank „iz previdnostnih razlogov“, in sicer tako, da se slednjim omogoči višje deleže kapitala in da se zagotavljajo posojila realnemu gospodarstvu, je bilo objavljeno Sporočilo Komisije – Dokapitalizacija finančnih institucij v trenutni finančni krizi: omejitev pomoči na najmanjšo potrebno in zaščitni ukrepi za preprečevanje neupravičenega izkrivljanja konkurence (UL 2009, C 10, str. 2, v nadaljevanju: sporočilo o dokapitalizaciji).

5

Nato sta bili v obdobju pred sprejetjem izpodbijanega sklepa sprejeti še Sporočilo Komisije o obravnavanju oslabljenih sredstev v bančnem sektorju Skupnosti (UL 2009, C 72, str. 1) in Sporočilo Komisije o ponovni vzpostavitvi uspešnega poslovanja in oceni ukrepov prestrukturiranja v finančnem sektorju v sedanji krizi na podlagi pravil o državni pomoči (UL 2009, C 195, str. 9, v nadaljevanju: sporočilo o prestrukturiranju). Slednje določa merila, ki jih Komisija namerava uporabiti glede ukrepov pomoči za prestrukturiranje bank v okviru krize. Njegova točka 5 določa, da morajo načrti prestrukturiranja zadevnih bank temeljiti na treh stebrih, navedenih v drugih sporočilih: zagotavljanje dolgoročnega uspešnega poslovanja upravičenca brez državne pomoči, zagotavljanje ustrezne porazdelitve bremena in končno, dokazovanje, da so sprejeti ustrezni ukrepi za omejevanje izkrivljanja konkurence.

6

Za namene te sodbe so sporočila, omenjena zgoraj v točkah 3, 4 in 5, skupaj imenovana „sporočila“.

7

Skupina ABN Amro Group NV (v nadaljevanju: tožeča stranka ali ABN Amro) je finančna institucija, ki ima v Amsterdamu (Nizozemska) registriran sedež in ki ponuja bančne storitve zasebnikom, podjetjem in institucijam v 28 državah. Tožeča stranka ima stoodstotni delež ABN Amro Bank NV, ki se ukvarja z dvema glavnima dejavnostma: z bančnim poslovanjem s prebivalstvom in upravljanjem premoženja ter s komercialnim bančništvom in poslovanjem s podjetji.

8

Sedanja struktura skupine ABN Amro izhaja iz sporazuma iz leta 2007 med družbami Fortis SA/NV, Royal Bank of Scotland in Banco Santander o prevzemu nekdanje matične družbe ABN Amro Holding in njeni delitvi na več delov. V okviru finančne krize in negotovosti glede dolgoročnega uspešnega poslovanja družbe Fortis je Nizozemska jeseni 2008 kupila banko Fortis Bank Nederland (FBN), nizozemsko hčerinsko družbo banke Fortis Bank, in nekaj poslovnih enot holdinga ABN Amro holding (vključno z banko ABN Amro N). Nizozemska se je odločila združiti banki FBN in ABN Amro N z namenom ustanovitve nove pravne osebe, in sicer skupine ABN Amro, v skladu z načrtom, ki ga je predlagala družba Fortis leta 2007. Preden je bila lahko izvedena ta koncentracija, pa je morala Nizozemska zagotoviti odprodajo dela Hollandsche Bank-Unie in IFN Finance BV v skladu z Odločbo Komisije z dne 3. oktobra 2007 o razglasitvi združljivosti koncentracije s skupnim trgom (Zadeva št. COMP/M.4844 – FORTIS/ABN Amro Assets) v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 139/2004 (UL C 265, str. 2) (točki 44 in 45 obrazložitve izpodbijanega sklepa).

9

Prevzemi, navedeni v prejšnji točki, in dokapitalizacije, ki jih je izvedla Nizozemska v korist skupine ABN Amro, izhajajo iz postopka preiskave C 11/2009. Glede na to, da različne stopnje, ki so vodile do navedenega postopka, potek postopka in prejemniki pomoči niso odločilni za rešitev tega postopka, se napotuje na njihov podroben opis v točkah od 1 do 157 obrazložitve izpodbijanega sklepa. Poleg vmesnih in začasnih sklepov, ki jih je Komisija sprejela glede zgoraj navedenih prevzemov in dokapitalizacij, sta tam opisani prva različica načrta za prestrukturiranje skupine ABN Amro, ki jo je Nizozemska predložila Komisiji 4. decembra 2009 (v nadaljevanju: načrt prestrukturiranja iz decembra 2009), in njegova posodobljena različica, predložena 8. novembra 2010 (v nadaljevanju: načrt za prestrukturiranje iz novembra 2010).

10

V okviru postopka preiskave so med Nizozemsko, skupino ABN Amro in Komisijo v letih 2010 in 2011 potekali različni pogovori in srečanja glede obsega in trajanja prepovedi prevzemov, kar je po mnenju Komisije nujen ukrep glede ravnanja, da se lahko pomoč, dodeljeno skupini ABN Amro, šteje za združljivo z notranjim trgom.

11

Komisija je, ker ni mogla doseči dogovora o podrobnih pravilih take prepovedi, sprejela izpodbijani sklep v pogojni obliki v skladu s členom 7(4) Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339). Komisija je v njem ugotovila, da je skupina ABN Amro prejela državno pomoč v obliki dokapitalizacije, ocenjeno med 4,2 milijarde EUR in 5,45 milijarde EUR (oziroma med 2,75 % in 3,5 % svojih tveganju prilagojenih sredstev), in likvidnostno pomoč v znesku 71,7 milijard EUR (točki 279 in 280 obrazložitve ter člen 1 izpodbijanega sklepa). Meni, da načrt prestrukturiranja iz decembra 2009, posodobljen z načrtom prestrukturiranja iz novembra 2010, zagotavlja zadostne dokaze, da je bilo dolgoročno uspešno poslovanje skupine ABN Amro ponovno vzpostavljeno, zagotavlja ustrezno porazdelitev bremena in vsebuje ustrezne ukrepe za omejitev neupravičenega izkrivljanja konkurence. Zato Komisija načrt prestrukturiranja iz decembra 2009, posodobljen z načrtom prestrukturiranja iz novembra 2010, pogojno razglaša za skladnega s sporočilom o prestrukturiranju (točka 331 obrazložitve izpodbijanega sklepa).

12

Pogoji iz člena 1 izpodbijanega sklepa, pod katerimi je državna pomoč združljiva z notranjim trgom, so opredeljeni v členih od 3 do 9 navedenega sklepa.

13

Prepoved prevzemov, določena v členu 5 izpodbijanega sklepa, ki je edina določba, katere veljavnost se izpodbija v okviru te tožbe, določa:

„1.   Skupina [ABN Amro] ne prevzame nadzora več kot 5 % katerega koli podjetja.

2.   Z odstopanjem od odstavka 1 lahko skupina [ABN Amro] izvede prevzeme, če je skupna bruto kumulativna nakupna cena (brez prevzema ali prenosa dolga v zvezi s takimi prevzemi), ki jo skupina [ABN Amro] v obdobju treh let po sprejetju [izpodbijanega] sklepa plača za take prevzeme, nižja od [zaupno] ( 1 ) milijonov EUR.

Prepoved iz odstavka 1 ne velja za prevzem zasebnih subjektov s strani skupine [ABN Amro], če ti ustrezajo njenemu poslovnemu načrtu in načrtovanemu proračunu oddelka ‚Private Equity‘, kot je bilo 5. oktobra 2010 predloženo Komisiji.

Prepoved iz odstavka 1 prav tako ne velja za [zaupno] deleže kapitala, ki jih prevzame oddelek ‚Energy, Commodities and Transportation‘ skupine [ABN Amro] za pomoč pri običajnem finančnem poslovanju oddelka, če to ustreza poslovnemu načrtu skupine [ABN Amro] in načrtovanemu proračunu za ta oddelek, kot je bilo 10. januarja 2010 predloženo Komisiji.

[…]

3.   Prepoved iz odstavka 1 velja vsaj tri leta od datuma sprejetja [izpodbijanega] sklepa ali do datuma, ko se poslovni delež Nizozemske v skupini [ABN Amro] zmanjša pod 50 %, kar je pozneje. Ta prepoved preneha veljati najkasneje pet let od datuma sprejetja [izpodbijanega] sklepa.

Če prepoved iz odstavka 1 velja več kot tri leta od datuma sprejetja [izpodbijanega] sklepa, se skupna bruto kumulativna nakupna cena, ki se uporablja v skladu s pododstavkom 1 odstavka 2, zviša za [zaupno] milijonov EUR na leto.“

14

Skupina ABN Amro je 14. junija 2011 vložila to tožbo.

15

Splošno sodišče je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni postopek, in je v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika Splošnega sodišča postavilo pisna vprašanja strankama, ki sta nanje pravočasno odgovorili.

16

Stranki sta na obravnavi 4. junija 2013 podali ustne navedbe in odgovorili na ustna vprašanja Splošnega sodišča.

17

Na obravnavi je Splošno sodišče zahtevalo, da skupina ABN Amro pojasni svoj predlog za zaupno obravnavanje – v razmerju do javnosti – nekaterih podatkov, vsebovanih v procesnih listinah, kar je pravočasno storila. Komisija je bila pozvana, naj predloži stališča o tem predlogu, kar je tudi pravočasno storila.

18

Ustni postopek je bil končan 16. julija 2013.

19

Skupina ABN Amro Splošnemu sodišču predlaga, naj:

20

Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:

21

V podporo svoji tožbi skupina ABN Amro navaja dva tožbena razloga. V okviru prvega tožbenega razloga izpodbija obseg prepovedi prevzemov, ki ji je bila naložena. V okviru drugega tožbenega razloga izpodbija trajanje te prepovedi.

22

Skupina ABN Amro trdi, da pomoč, ki ji je bila dodeljena, ne povzroča izkrivljanja konkurence, saj ni bila potrebna zaradi prevelikega tveganja. Zato naj bi bil obseg prepovedi prevzemov, ki ji je bila naložena, ker se nanaša na več kot 5‑odstotni nadzor katerega koli podjetja in ker so izjeme določene omejeno, pretirano širok in v nasprotju s tem, kar se med drugim zahteva na podlagi sporočila o prestrukturiranju. Poleg tega naj bi bila zadevna prepoved širša od prepovedi, naloženih v drugih sklepih o državni pomoči za finančni sektor, izdanih v istem časovnem obdobju. Komisija naj tudi ne bi pravno zadostno upoštevala alternativnih formulacij te prepovedi, ki jih upravičujejo posebne okoliščine primera in ki sta jih v postopku preiskave predlagali Nizozemska in skupina ABN Amro.

23

Ti očitki so razdeljeni na štiri dele, ki se nanašajo na kršitev člena 107(3)(b) PDEU in nepravilno uporabo sporočil, kršitev načela sorazmernosti, kršitev načela enakega obravnavanja in kršitev načela dobrega upravljanja ter na nezadostno obrazložitev v smislu člena 296 PDEU.

24

Ta del je sestavljen iz dveh očitkov, prvič, kršitve člena 107(3)(b) PDEU, in drugič, nepravilne uporabe sporočil. Najprej je treba preveriti drugi očitek.

25

Najprej je v okviru analize tega očitka potrebnih več pojasnil.

26

Prvič, prepoved prevzema je del pogojev, ki jih je naložila Komisija v členih od 3 do 9 izpodbijanega sklepa, da bi lahko razglasila državno pomoč, ki jo je Nizozemska dodelila skupini ABN Amro, za združljivo z notranjim trgom v skladu s členom 7(4) Uredbe št. 659/1999, ki pooblašča Komisijo, da ustavi formalni postopek preiskave s pozitivno odločbo s priloženimi pogoji, s katero ugotovi združljivost zadevne pomoči z notranjim trgom. Sporni pogoj torej spada v preizkus združljivosti ukrepa pomoči v skladu s členom 107(3) PDEU, ki ga opravi Komisija.

27

Komisija pravilno opozarja, da ima na podlagi člena 107(3) PDEU široko diskrecijsko pravico, katere izvrševanje zajema kompleksno gospodarsko in socialno presojo, ki jo je treba opraviti v okviru Unije (sodbi Splošnega sodišča z dne 6. aprila 2006 v zadevi Schmitz Gotha Fahrzeugwerke proti Komisiji, T-17/03, ZOdl., str. II-1139, točka 41, in z dne 12. maja 2011 v združenih zadevah Région Nord-Pas-de-Calais in Communauté d’agglomération du Douaisis proti Komisiji, T-267/08 in T-279/08, ZOdl., str. II-1999, točki 129 in 132).

28

Zato se za izvrševanje te pravice lahko sprejmejo smernice z akti, kot so sporočila, če te smernice ne odstopajo od določb Pogodbe (glej zgoraj v točki 27 navedeno sodbo Région Nord-Pas-de-Calais in Communauté d’agglomération du Douaisis proti Komisiji, točka 130 in navedena sodna praksa).

29

Kot poudarja skupina ABN Amro, se Komisija s tem, da sprejme pravila ravnanja in da z njihovo objavo razglasi, da jih bo v bodoče uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, sama omejuje pri izvrševanju te diskrecijske pravice in od teh pravil ne more odstopiti, ne da bi bila, glede na okoliščine primera, sankcionirana na podlagi kršitve splošnih pravnih načel, kot sta načelo enakega obravnavanja ali načelo varstva legitimnega pričakovanja (glej sodbo Sodišča z dne 11. septembra 2008 v združenih zadevah Nemčija in drugi proti Kronofrance, C-75/05 P in C-80/05 P, ZOdl., str. I-6619, točka 60 in navedena sodna praksa). Na posebnem področju državnih pomoči je tako Komisija vezana na okvire in sporočila, ki jih sprejme, če ne odstopajo od pravil Pogodbe in če jih države članice sprejmejo (glej zgoraj navedeno sodbo Nemčija in drugi proti Kronofrance, točka 61 in navedena sodna praksa). Torej je v pristojnosti sodnega organa, da preveri, ali je Komisija spoštovala pravila, ki jih je sprejela (glej zgoraj v točki 27 navedeno sodbo Région Nord-Pas-de-Calais in Communauté d’agglomération du Douaisis proti Komisiji, točka 131 in navedena sodna praksa).

30

Drugič, predmet tega očitka ni nadzor preizkusa združljivosti zadevne pomoči, temveč, ali je Komisija s tem, da je odločitev o združljivosti pogojila s prepovedjo prevzemov, kot je opredeljena v členu 5 izpodbijanega sklepa, spoštovala sporočila, s katerimi je v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 29, zavezana.

31

Sporočila, katerih zakonitost in uporabo skupina ABN Amro ne izpodbija, poudarjajo diskrecijsko pravico Komisije glede pogojev, ki morajo biti izpolnjeni, da se ukrep pomoči, ki odpravlja resno motnjo gospodarstva države članice, razglasi za združljiv s členom 107(3)(b) PDEU, še posebej, kadar gre za oblikovanje strukturnih ukrepov ali ukrepov glede ravnanja. Obstoj take pravice, ki je izraz proste presoje, prepuščene Komisiji, glede združljivost ukrepa pomoči, je treba upoštevati pri analizi očitkov v zvezi s kršenjem sporočil (glej v tem smislu in po analogiji sodbo Splošnega sodišča z dne 9. julija 2008 v zadevi Alitalia proti Komisiji, T-301/01, ZOdl., str. II-1753, točka 527).

32

Tretjič, zakonitosti prepovedi prevzemov ni mogoče ocenjevati tako, da se ta ukrep loči od svojega konteksta, ki se nanaša na cilje prestrukturiranja bank, naložene v okviru sporočil, in na pomen profila tveganja banke upravičenke pri analizi združljivosti pomoči. Poleg tega je Komisija – ker strukturni ukrepi in ukrepi glede ravnanja dopolnjujejo načrt prestrukturiranja, ki ga je država članica predlagala Komisiji, da bo to pomoč lahko razglasila za združljivo z notranjim trgom – ocenila vse tako naložene ukrepe pri analizi združljivosti pomoči. Skupina ABN Amro sicer ne prereka stališča Komisije, da prepovedi prevzemov ni mogoče obravnavati ločeno.

33

Četrtič, stranki se strinjata glede trojnega cilja ukrepov prestrukturiranja, ki se naložijo bankam upravičenkam do državne pomoči v okviru sporočil, vključno s sporočilom o prestrukturiranju, na katerega se posebej sklicuje v izpodbijanem sklepu za utemeljitev prepovedi zadevnih prevzemov, in sicer dolgoročno uspešno poslovanje upravičenca, omejitev pomoči na najmanjšo potrebno in omejevanje izkrivljanja konkurence.

34

Prav glede na ta načela je treba preučiti dve vrsti trditev skupine ABN Amro, ki se nanašajo, prvič, na utemeljitev prepovedi prevzemov, in drugič, na neobstoj določbe v izpodbijanem sklepu, ki bi omogočala zaprosilo za odobritev posebnih transakcij.

35

Prvič, skupina ABN Amro glede utemeljitve prepovedi prevzemov meni, da je prepoved prestroga glede na načela, ki jih vsebuje zadevno sporočilo, in sicer v tem, prvič, da velja za vse vrste podjetij, ne le za konkurenčna podjetja ali finančne institucije, in drugič, da se uporablja že od prevzema manjšinskega 5‑odstotnega deleža.

36

Komisija zlasti v točkah od 309 do 313 obrazložitve izpodbijanega sklepa tako utemeljuje prepoved prevzemov:

37

Prvič, po mnenju skupine ABN Amro bi morali biti v bistvu, v nasprotju s široko prepovedjo, ki ji je bila naložena v členu 5 izpodbijanega sklepa, prepovedani le prevzemi, ki vplivajo na konkurenco. V zvezi s tem se opira zlasti na točki 39 in 40 sporočila o prestrukturiranju in drugi stavek točke 23. To izhaja tudi iz sporočila Komisije o obravnavanju oslabljenih sredstev v bančnem sektorju Skupnosti, ki se nanaša na naložitev zaščitnih ukrepov za preprečitev financiranja strategije rasti bank upravičenk v škodo konkurentov.

38

Skupina ABN Amro dodaja, da točka 312 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki poudarja splošen značaj prepovedi, ki ji je bila naložena, vsebuje napačno razlago točke 40 sporočila o prestrukturiranju, ker se nanaša le na prevzeme konkurenčnih podjetij.

39

Ugotoviti je treba, da trditve skupine ABN Amro temeljijo na napačni razlagi izpodbijanega sklepa in sporočila o prestrukturiranju, v skladu s katerim je bila oblikovana zadevna prepoved prevzemov, kot izhaja iz točk od 309 do 312 obrazložitve izpodbijanega sklepa, navedenih zgoraj v točki 36.

40

Točka 23 sporočila o prestrukturiranju je glavni temelj prepovedi prevzemov, naloženih v tem primeru, kot jasno izhaja iz točk 309 in 310 obrazložitve izpodbijanega sklepa, vključene v točko 6.3.2 z naslovom „Porazdelitev bremena/najmanjša potrebna pomoč“.

41

Ta točka 23 je vključena v del 3 sporočila o prestrukturiranju, naslovljen „Lastni prispevek upravičenke (porazdelitev bremena)“, in pod naslovom „Omejitev stroškov prestrukturiranja“ določa:

„Pomoč za prestrukturiranje mora biti omejena na kritje stroškov, potrebnih za ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja. To pomeni, da podjetje ne sme biti financirano z javnimi sredstvi, ki bi jih lahko uporabilo za financiranje dejavnosti, ki izkrivljajo trg in niso povezane s prestrukturiranjem. Z državno pomočjo se na primer ne smejo financirati nakupi delnic drugih podjetij ali nove naložbe, razen če je to nujno za ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja podjetja […].“

42

Točka 23 v opombi na dnu strani napotuje na sodno prakso o Smernicah Skupnosti o državnih pomočeh za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah (UL 1994, C 368, str. 12), v skladu s katerimi mora biti pomoč za prestrukturiranje nujno potrebna za ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja upravičenca, torej mora ustrezati ne samo cilju prestrukturiranja zadevnega podjetja, ampak mora biti sorazmerna s tem ciljem, kar pomeni, da nobena pomoč, ki presega strogo vzpostavitev uspešnega poslovanja upravičenca, načeloma ne more biti dovoljena na podlagi teh smernic (zgoraj v točki 27 navedena sodba Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke proti Komisiji, točka 47).

43

Načelo omejitve zneska pomoči na najnižji potreben je neposredno povezano z načelom, po katerem mora upravičenka zagotoviti ustrezen lastni prispevek k stroškom prestrukturiranja. Točka 22 sporočila o prestrukturiranju v zvezi s tem določa, da morajo banka in njeni delničarji z lastnimi sredstvi prispevati k prestrukturiranju največ, kar zmorejo, ker je ta prispevek nujen, „da se zagotovi, da bodo rešene banke prevzele primerno odgovornost za posledice svojih preteklih ravnanj in da se ustvarijo ustrezne spodbude za njihovo ravnanje v prihodnosti“.

44

Upoštevajoč ta načela skupina ABN Amro izhaja iz napačne premise, ko trdi, da se lahko prepoved o prevzemih, ki je omenjena v sporočilu o prestrukturiranju, nanaša le na konkurenčna podjetja. Dejansko zadnji stavek točke 23 tega sporočila ne razlikuje glede na sektor dejavnosti ciljnih podjetij. Poleg tega je na začetku te točke navedeno, da mora biti cilj prevzemov zagotovitev uspešnega poslovanja podjetja upravičenke do pomoči, kar pomeni, da vsak prevzem, financiran z državno pomočjo, ki ni nujno potrebna za ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja družbe upravičenke, krši načelo omejitve pomoči na strogo najmanjšo potrebno.

45

Kot trdi Komisija, drugi stavek točke 23 sporočila o prestrukturiranju, ki se nanaša na prepoved financiranja dejavnosti, „ki izkrivljajo trg in niso povezane s prestrukturiranjem“, poudarja, da lahko vsak prevzem, ki ni povezan s postopkom prestrukturiranja, povzroča izkrivljanje na trgu. Dejansko je izkrivljanje konkurence ali nevarnost takega izkrivljanja sestavni del državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 2. septembra 2010 v zadevi Komisija proti Deutsche Post, C-399/08 P, ZOdl., str. I-7831, točka 39 in navedena sodna praksa). Vendar skupina ABN Amro ne ugovarja temu, da je upravičenka državne pomoči v tej zadevi.

46

Z vidika teh ugotovitev se prepoved prevzemov v členu 5 izpodbijanega sklepa ne more nanašati le na udeležbo v podjetjih, ki delujejo v finančnem sektorju ali na Nizozemskem, temveč se lahko nanaša na vse prevzeme, pri čemer je njen cilj, da se denar iz banke upravičenke do pomoči porabi za vračilo pomoči, preden ta izvede kakršne koli prevzeme.

47

V zvezi s tem je prav tako pomembno, kot poudarja Komisija, dejstvo, navedeno v točkah od 304 do 308 in 313 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da je bila skupina ABN Amro poslovno uspešen subjekt, ki je okoliščina, navedena v načrtih o prestrukturiranju iz decembra 2009 in novembra 2010, ki omenjata kapitalski donos, pričakovan v letih 2012 in 2013 približno [zaupno] %, kot je razvidno iz točke 83 obrazložitve izpodbijanega sklepa. Skupina ABN Amro se poleg tega sklicuje na svoje dobro finančno stanje. Kot je navedeno v točki 313 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ponovna vzpostavitev uspešnega poslovanja v primeru skupine ABN Amro torej ni bila odvisna od prevzemov.

48

Zato je prepoved prevzemov, ker se nanašajo na podjetja v vseh sektorjih, v skladu z načeli, vsebovanimi v sporočilih, med drugim v sporočilu o prestrukturiranju.

49

Na to ugotovitev ne vpliva dejstvo, da se v točkah 311 in 312 obrazložitve izpodbijanega sklepa sklicuje na točki 39 in 40 sporočila o prestrukturiranju, vključeni v točko 4 navedenega sporočila, naslovljeno „Omejevanje izkrivljanja konkurence in zagotavljanje konkurenčnega bančnega sektorja“, kot na opomnik, da sporočilo o prestrukturiranju določa tudi prepoved prevzemov, da bi se preprečilo, da se državna pomoč uporabi v škodo konkurentov, in da se opredeli trajanje prepovedi. Točka 321 obrazložitve izpodbijanega sklepa v točki 6.3.3 tega sklepa, naslovljeni „Ukrepi za omejitev izkrivljanja konkurence“, poleg tega jedrnato omenja, da je treba zagotoviti, da skupina ABN Amro državne pomoči ne bo uporabila za rast na račun svojih konkurentov, na primer s prevzemom drugih finančnih ustanov.

50

Obstoj tega sekundarnega cilja ne izključuje, da se skrb za omejitev pomoči na najmanjšo potrebno jasno kaže kot glavni razlog prepovedi prevzemov, naložene v tej zadevi. Poleg tega točke 39 sporočila o prestrukturiranju, v skladu s katero se državna pomoč ne sme uporabljati na škodo konkurentov, ki niso deležni podobne državne pomoči, in točke 40 tega sporočila glede pogoja, da banke ne smejo uporabljati državne pomoči za prevzem konkurenčnih dejavnosti, v vsakem primeru ni mogoče šteti za abstraktni, ampak ju je treba razlagati skupaj z načelom omejitve pomoči na najnižjo potrebno. Točka 40 sporočila o prestrukturiranju namreč vsebuje opombo na dnu strani, v kateri je navedeno, da morajo biti stroški prestrukturiranja omejeni na najnižje potrebne za ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja upravičenca in v zvezi s tem napotuje na točko 23 tega sporočila, preučeno zgoraj.

51

Drugič, skupina ABN Amro trdi, da dejstvo, da se prepoved prevzemov nanaša na več kot 5‑odstotno udeležbo praga kapitala in ne na prevzeme, ki omogočajo nadzor v skladu s pravili Unije na področju koncentracij, omejuje njeno možnost sodelovanja v skupnih podjetjih, ki bi bilo pogosto koristno v finančnem sektorju za razvoj novih standardov za zagotovitev izvajanja finančnih storitev ali opravljanje plačilnih storitev.

52

V zvezi s tem skupina ABN Amro izpodbija tudi dejstvo, da prepoved ni omejena na prevzem delnic in da izpodbijani sklep ne opredeljuje, kaj je mišljeno z „več kot 5‑odstotnim nadzorom“ katerega koli podjetja, tako da bi prepoved lahko vključevala, na primer, tudi pogodbene pravice.

53

Tudi te trditve ne dokazujejo kršitve sporočila o prestrukturiranju.

54

Kot poudarja Komisija, se točka 23 sporočila o prestrukturiranju v širšem smislu nanaša na splošno prepoved „nakupov delnic drugih podjetij ali [novih naložb]“ in se tako ne omejuje na nadzor deležev. Druga razlaga tudi ne bi bila v skladu z načelom omejitve pomoči na najmanjšo potrebno, kot je bilo opozorjeno zgoraj v točki 44. Omenjenih pravil o prevzemu ali izraza „podjetje“, uporabljenega v členu 5 izpodbijanega sklepa, zato ni treba bolj natančno opredeliti in tudi opredelitev pojma „več kot 5‑odstotni nadzor“ ni več potrebna.

55

Tretjič, nobena druga trditev skupine ABN Amro ne dokazuje kršitve sporočila o prestrukturiranju.

56

Trditev skupine ABN Amro, da bi morala imeti možnost, da izvaja prevzeme, ker je njeno prestrukturiranje končano in ker glede na njeno dobro finančno stanje dodatni prevzemi, ki jih načrtuje, ne bodo financirani z državno pomočjo, in torej točka 23 sporočila o prestrukturiranju zanjo ne velja, je treba zavrniti. Kot trdi Komisija, ker je skupina ABN Amro z državnimi sredstvi uspešno izvedla prestrukturiranje, bi se pozneje ustvarjeni dobički morali porabiti za vračilo Nizozemski v skladu z izhodno strategijo, predstavljeno Komisiji, zlasti v okviru načrta prestrukturiranja iz decembra 2009, v okviru katerega se je Nizozemska zavezala, da bo ves presežek kapitala namenjen izplačilu dividend.

57

Podobno glede trditve, da v primeru skupine ABN Amro prevzemi ne morejo povzročiti zamude pri vračilu pomoči, ker je Nizozemska lastnica banke in ker pomoč v obliki kapitala ni mogoče povrniti, analiza Komisije, v skladu s katero je namen člena 5 izpodbijanega sklepa zagotoviti, da se v primeru presežka kapitala ta ne uporabi za zunanjo gospodarsko rast, ki je višja od predvidene v načrtu prestrukturiranja, ni očitno napačna, saj se lahko tak presežek uporabi, na primer, za plačilo izrednih dividend državi.

58

V zvezi s trditvijo skupine ABN Amro, da ji njena dividendna politika, na podlagi katere je Nizozemski dolžna plačati 40 % priglašenega letnega dobička, preprečuje kopičenje sredstev, ki bi bila lahko uporabljena za prevzeme, skupina ABN Amro priznava, da je taka politika običajen način izplačevanja delničarjev. Poleg dejstva, ki ga navaja Komisija in mu v tej točki skupina ABN Amro ne ugovarja, in sicer, da gre za nezavezujoč cilj, je jasno, da dejstvo, da se del letnega prihodka razdeli delničarjem, ne izključuje vsega tveganja, da bo banka imela na voljo dovolj sredstev za prevzeme.

59

Glede trditve skupine ABN Amro, da če bi bili potrebni zaščitni ukrepi prek ciljnega razmerja razdelitve, bi morala Komisija sprejeti mehanizem kompenzacije, ki ga je predlagala, na podlagi katerega bi bil mogoč prevzem le z uporabo prihodka iz odprodaj, Komisija pravilno meni, da tak mehanizem ne bi bil v skladu z načelom o omejitvi pomoči na najmanjšo potrebno, kot je navedeno zgoraj v točkah 44 in 46, s čimer se bi zagotovilo, da se denar banke upravičenke do pomoči uporabi za njeno poplačilo, preden se izvedejo prevzemi, razen tistih, ki so potrebni za zagotovitev uspešnega poslovanja banke. Dejstvo, da ima lahko skupina ABN Amro sredstva za prevzeme v letih, ki sledijo državni dokapitalizaciji, naj bi dokazovalo, da pomoč ni bila omejena na tisto, kar je bilo potrebno za ponovno vzpostavitev njenega uspešnega poslovanja.

60

Glede trditve, da bi naložitev prepovedi skupini ABN Amro, da prilagodi svoj portfelj prek odprodaj in omejenih prevzemov, vodila do izgube učinkovitosti, glede predvsem na to, da se je morala soočiti z dejstvom, da so bila podedovana sredstva razpršena, je treba opozoriti, da izpodbijani sklep ne prepoveduje odprodaj ter vsebuje izjemo de minimis in izjemo za nekatere vrste prevzemov (glej tudi preučitev drugega dela spodaj), kar pa ne pomeni, da se lahko prihodki iz takih odprodaj izognejo obveznosti omejitve pomoči na najmanjšo potrebno. Poleg tega je treba ugotoviti, da je ta argument skupine ABN Amro omejen na splošno izjavo brez vsakega konkretnega dokaza. Še več, v zvezi s trditvijo skupine ABN Amro, prav tako navedeno na obravnavi, in sicer, da ji Komisija med drugim ne more prepovedati transakcij v zvezi s sredstvi, ki jih je družba Fortis razpršila zunaj Nizozemske in so potrebna za zagotovitev minimalne ravni učinkovitosti poslovanja v sektorju zasebnih bank na Nizozemskem, zadostuje ugotovitev, da sporočilo o prestrukturiranju kot merilo za sprejetje korektivnih ukrepov ne določa učinkovitost dejavnosti banke upravičenke, temveč njeno uspešno poslovanje. Dejstvo, da je imela skupina ABN Amro praktične težave v upravnem postopku pri opredelitvi posebnih transakcij, ker postopek integracije med bankama FBN in ABN Amro N ni bil končan, na to ugotovitev ne vpliva.

61

Glede trditve skupine ABN Amro v zvezi z vprašanjem, ali je prepoved prevzemov smiselna, če omejitev notranje rasti banke upravičenke, na primer v obliki omejitve rasti bilanc, ni naložena, glede na to, da le omejitev glede prevzemov dokazuje arbitrarno pristranskost zoper zunanjo rast, Komisija trdi, da ji načelo, da mora biti pomoč omejena na najmanjšo potrebno, dovoljuje, da banki upravičenki naloži omejitev notranje rasti, če iz načrta prestrukturiranja izhaja, da bo pričakovana rast očitno nesorazmerna z rastjo, ki je potrebna za dolgoročno uspešno poslovanje banke, kar naj v tem primeru ne bi bilo tako. V zvezi s tem je dovolj navesti, da skupina ABN Amro ne nasprotuje trditvi Komisije, da je Nizozemska v postopku preiskave zagotavljala, da notranja rast skupine ABN Amro ni nenormalna. Pristop Komisije, ki se je osredotočila na prevzeme, glede na to stanje ni mogoče šteti za očitno napačen.

62

Nazadnje glede očitka skupine ABN Amro, da je na podlagi analize Komisije mogoče sklepati, da to, da je upravičenka izvedla prevzeme, po definiciji dokazuje, da pomoč ni bila omejena na najmanjšo potrebno in da s tem zanemarja vzročno zvezo, ki jo zahteva sporočilo o prestrukturiranju med državno pomočjo in načinom, kako se prevzem financira, trditev skupine ABN Amro ne more vzdržati. Kot Komisija pravilno trdi, glede na to, da je bil denar zamenljiv, vir financiranja za prevzem ni imel neposredne in nujne povezave s posebnimi sredstvi banke. Uporaba sredstev, ki niso državnega vira, je lahko pokazatelj, da je bila potreba po pomoči precenjena.

63

Iz navedenega izhaja, da skupina ABN Amro ni dokazala, da je Komisija kršila sporočilo o prestrukturiranju s tem, da je štela, da lahko na podlagi načela omejitve pomoči na najmanjšo potrebno naloži prepoved prevzema tako širokega obsega. To toliko bolj velja ob upoštevanju polja proste presoje, ki ga ima Komisija na podlagi zadevnega sporočila, da opredeli strukturne ukrepe in ukrepe glede ravnanja, naložene upravičencu, ter ob upoštevanju dejstva, da tudi ob znatni finančni pomoči skupini ABN Amro v tem primeru ni bil naložen noben strukturni ukrep, kar bo preučevano v nadaljevanju glede drugih delov prvega tožbenega razloga.

64

Drugič, glede neobstoja določbe v izpodbijanem sklepu, ki bi omogočala zaprosilo za odobritev posebnih transakcij, je Komisija po mnenju skupine ABN Amro kršila sporočilo o prestrukturiranju s tem, da je zavrnila, da se v izpodbijani sklep vključi določba, ki bi omogočala, da se ji v odobritev priglasi posebne prevzeme, čeprav je bila zahteva v tem smislu podana v postopku preiskave.

65

V zvezi s tem je treba opozoriti, da je izjemna odobritev za prevzem obravnavana v točki 41 sporočila o prestrukturiranju, ki je vključena v točko 4 tega sporočila, naslovljeno „Omejevanje izkrivljanja konkurence in zagotavljanje konkurenčnega bančnega sektorja“, ki sledi točki 40 v zvezi s prepovedjo prevzemov konkurenčnih dejavnosti. Točka 41 določa:

„V izjemnih okoliščinah lahko Komisija odobri prevzem (ki ga je treba priglasiti), če je ta sestavni del konsolidacije, ki je potrebna za ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja ali za zagotavljanje učinkovite konkurence. Pri prevzemu morajo biti spoštovana načela enakih možnosti za vse potencialne kupce, rezultat pa mora zagotavljati pogoje učinkovite konkurence na upoštevnih trgih.“

66

Iz te določbe izhaja, da – kot to trdi Komisija – njeno pooblastilo za odobritev prevzemov po sklepu o odobritvi pomoči, ki vključuje prepoved prevzemov, ne izhaja iz posebne določbe v tem smislu v izpodbijanem sklepu, temveč iz njenih splošnih pooblastil upravnega organa, ki je kot avtor spornega sklepa pristojen za njegovo razveljavitev ali spremembo. Neobstoja izrecne navedbe te možnosti v izpodbijanem sklepu torej ni mogoče opredeliti kot kršitev sporočila o prestrukturiranju. Ta očitek je treba torej zavrniti.

67

Iz navedenega izhaja, da je treba očitek kršitve sporočil zavrniti.

68

Komisija trdi, da očitek ni dopusten, ker tožba ne vsebuje trditve v podporo domnevne kršitve člena 107(3)(b) PDEU.

69

V zvezi s tem je jasno, da skupina ABN Amro trdi, da naj bi s tem, da sporočila vsebujejo smernice o uporabi člena 107(3)(b) PDEU, dokazala kršitev zadevne določbe s trditvijo, da jih Komisija ni upoštevala. V nasprotju s tem, kar trdi Komisija, naj bi ta očitek izpolnjeval zahteve iz člena 44(1)(c) Poslovnika, ki določa, da tožba obsega predmet postopka in kratek povzetek tožbenih razlogov.

70

Vendar tega očitka ni mogoče vsebinsko sprejeti. Dejansko je treba glede na to, da je bil očitek glede kršitve sporočil zavrnjen in da skupina ABN Amro v podporo očitku kršitve člena 107(3)(b) PDEU ni predložila nobenega drugega dokaza poleg trditve o nespoštovanju sporočil, slednjega zavrniti iz istih razlogov.

71

Iz tega izhaja, da je treba prvi del tožbenega razloga v celoti zavrniti.

72

Skupina ABN Amro trdi, da je Komisija kršila načelo sorazmernosti, ker ni preučila, ali bi ji bilo mogoče naložiti manj omejevalni ukrep od prepovedi prevzemov tako širokega obsega, kot je opredeljena v členu 5 izpodbijanega sklepa. Poudarja, da je v upravnem postopku predlagala različne alternativne formulacije, ki naj bi odpravile njene glavne pomisleke ob popolnem upoštevanju interesov Komisije. Poleg tega, kar zadeva načelo, da se državna pomoč ne sme uporabljati za prevzeme, skupina ABN Amro trdi, da je zagotovila, da se to ne bi zgodilo. Skupina ABN Amro tudi trdi, da izjema de minimis, določena v izpodbijanem sklepu, ne upošteva njenih pomislekov. Končno skupina ABN Amro ugotavlja, da Komisija priznava, da je položaj, v katerem je, edinstven in potrjuje, da potreba po državnem ukrepu ne izvira iz dejavnosti bank FBN in ABN Amro N. Glede na to, da dodeljena pomoč v tem primeru povzroča manj izkrivljanja kot pomoči, dodeljene in odobrene drugim finančnim institucijam, bi morala biti Komisija zavezana poiskati najmanj omejevalne ukrepe glede ravnanja za odpravo ugotovljenega izkrivljanja.

73

Komisija trdi, da je opredelitev obsega prepovedi prevzemov v izpodbijanem sklepu v skladu z načelom sorazmernosti. Navaja, da je preučila vse možnosti, ki sta ji jih predstavili Nizozemska in skupina ABN Amro, vendar da je, soočena z nepopustljivostjo slednje glede obsega prepovedi, predpisala pogoj, ki omogoča doseganje ciljev iz sporočila o prestrukturiranju, pri čemer ga je omejila na najmanj omejujoč za namen doseganja teh ciljev.

74

Načelo sorazmernosti zahteva, da ravnanja institucij Skupnosti ne presežejo tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jih zasleduje zadevna ureditev, pri tem pa velja, da se je treba takrat, ko je mogoče izbrati med več ponujenimi primernimi ukrepi, zateči k tistemu, ki je najmanj omejujoč, in da povzročene neprijetnosti ne smejo biti nesorazmerne glede na zastavljene cilje (glej sodbo Sodišča z dne 22. januarja 2013 v zadevi Sky Österreich, C‑283/11, točka 50 in navedena sodna praksa).

75

Kot splošno načelo prava Unije je načelo sorazmernosti merilo za presojo zakonitosti vsakega ravnanja institucije Unije, vključno z odločbami Komisije v vlogi organa za varstvo konkurence (sodba Sodišča z dne 29. junija 2010 v zadevi Komisija proti Alrosa, C-441/07 P, ZOdl., str. I-5949, točka 36).

76

V sporočilih je omenjena tudi dolžnost Komisije, da spoštuje načelo sorazmernosti. Sporočilo o prestrukturiranju v točki 4, naslovljeni „Omejevanje izkrivljanja konkurence in zagotavljanje konkurenčnega bančnega sektorja“, vsebuje oddelek z naslovom „Uporaba učinkovitih in sorazmernih ukrepov, ki omejujejo izkrivljanje konkurence“, ki podrobno opredeljuje, da morajo biti ukrepi za omejitev izkrivljanja konkurence prilagojeni razmeram na trgih, na katerih banka upravičenka po prestrukturiranju ponovno uspešno posluje, poleg tega pa morajo biti v skladu s skupno politiko in načeli. Navedeno je še, da se narava in oblika takih ukrepov določita na podlagi dveh meril: prvič, na podlagi višine pomoči ter pogojev in okoliščin, v katerih je bila pomoč dodeljena, in drugič, na podlagi značilnosti trga oziroma trgov, na katerih bo poslovala banka upravičenka.

77

Vendar pa se postavlja vprašanje obsega in natančnih meja obveznosti Komisije, ki izhajajo iz spoštovanja tega načela, ter vprašanje omejitve sodnega nadzora v primeru, kot je obravnavani.

78

V zvezi s tem je treba upoštevati poseben kontekst izpodbijanega sklepa, predvsem prepoved prevzemov, ki se izpodbija v okviru te tožbe. Kot je bilo poudarjeno zgoraj v točki 10, je prišlo v postopku preiskave do več izmenjav mnenj med Nizozemsko, skupino ABN Amro in Komisijo, v katerih sta bila obseg prepovedi prevzemov in njegovo trajanje predmet različnih alternativnih formulacij, ki jih je Nizozemska predstavila s pomočjo skupine ABN Amro. Ker noben od teh predlogov Komisije ni zadovoljil, je naložila prepoved, kot je opredeljena v členu 5 izpodbijanega sklepa na podlagi člena 7(4) Uredbe št. 659/1999. S to prepovedjo Nizozemska torej nikoli ni soglašala, tako da je ni mogoče šteti za sestavni del načrta prestrukturiranja ali obveznosti, ki jih je slednja prevzela.

79

V primeru, kot je ta, torej ni mogoče šteti, da je obveznost Komisije, da preuči sorazmernost zadevnega pogoja, oslabljena zaradi vloge, ki jo ima zadevna država članica, saj slednja ni predlagala ali sprejela te obveznosti.

80

Vendar, kot je bilo poudarjeno v okviru prvega dela tega tožbenega razloga (točka 32 zgoraj), prepoved prevzemov ni osamljen ukrep, temveč ga je treba nujno preučiti v okviru načrtov prestrukturiranja, ki jih je predložila Nizozemska. Tudi če ta prepoved formalno ni del tega načrta, so vsi ti ukrepi Komisiji omogočili, da je pomoč štela za združljivo z notranjim trgom.

81

Poleg tega je bilo v okviru preučitve prvega dela tega tožbenega razloga tudi poudarjeno (glej točko 31 zgoraj), da je imela Komisija glede na naravo preizkusa združljivosti široko polje proste presoje pri ocenjevanju, ali na podlagi kombinacije ukrepov lahko šteje, da je bila pomoč združljiva z notranjim trgom, tako da je bil nadzor Splošnega sodišča v zvezi s tem nujno omejen.

82

V okoliščinah tega primera pa ni treba odločiti, ali zaradi omejenega nadzora Splošno sodišče lahko preuči vprašanje, ali je Komisija preverila sorazmernost posameznih ukrepov, saj v tej zadevi v nobenem primeru ni kršila načela sorazmernosti s tem, da je v členu 5 izpodbijanega sklepa naložila prepoved prevzemov.

83

Najprej je treba spomniti na cilje prepovedi prevzemov. Kot je navedeno zgoraj v točki 33, ukrepi za prestrukturiranje, naloženi v skladu s sporočilom o prestrukturiranju, izpolnjujejo trojni cilj, in sicer dolgoročno uspešno poslovanje upravičenca, omejitev pomoči na najmanjšo potrebno in omejevanje izkrivljanja konkurence. V skladu s točkami od 309 do 313 obrazložitve izpodbijanega sklepa, povzetimi zgoraj v točki 36, je Komisija uvedla to prepoved, da se prepreči izkrivljanje konkurence, predvsem pa z namenom omejitve pomoči na najmanjšo potrebno v skladu z omenjenim sporočilom.

84

Iz preučitve drugega očitka v okviru prvega dela tega tožbenega razloga, opisanega zgoraj, izhaja, da lahko prepoved prevzemov iz člena 5 izpodbijanega sklepa očitno ustreza tem ciljem. S široko opredelitvijo, ki se nanaša na več kot 5‑odstotni prevzem deležev v vseh vrstah podjetij (člen 1), medtem ko zagotavlja izjeme za prevzeme zneska de minimis in posebne vrste prevzemov (odstavek 2), ta člen zagotavlja, da skupina ABN Amro, ki je prejela znatna sredstva iz državnega proračuna, delno v nepovratni obliki, ne bo uporabila teh virov za financiranje dejavnosti, ki izkrivljajo trg in niso povezane s prestrukturiranjem.

85

Glede trditve skupine ABN Amro, da je zadevna prepoved v nasprotju z načelom sorazmernosti, ker je Komisija zavrnila formulacije prepovedi bolj omejenega obsega, ki sta jih predlagali Nizozemska in ona sama in ki bi dosegal enake cilje, z vidika pomena, ki ga je Komisija upravičeno pripisala načelu, da mora biti pomoč omejena na najmanjšo potrebno, te teze ni mogoče sprejeti.

86

V okviru prvega dela tožbenega razloga je bilo namreč ugotovljeno, da politika dividend skupine ABN Amro ne daje jamstev v zvezi z uporabo presežnega kapitala (točka 58 zgoraj). Podobno možnost omejevanja prepovedi več kot 5‑odstotnih prevzemov deležev v drugih podjetjih ali rešitev, da se odprodaje in morebitni prevzemi kompenzirajo, ne izpolnjujeta merila za omejitev pomoči na najmanjšo potrebno, ki izključuje vsakršen finančni prevzem z državnimi sredstvi, ki ni nujno potrebno za zagotovitev ponovne vzpostavitve uspešnega poslovanja družbe prejemnice pomoči (glej zlasti točke 47, 54 in 59 zgoraj). Poleg tega je jasno, da bi bilo kompenzacijski mehanizem, ki ga je predlagala skupina ABN Amro in v skladu s katerim bi Komisija v bistvu sprejela nove prevzeme, če bi njihova vrednost ustrezala vrednosti odprodaje od banke, bolj zapleteno izvajati in lažje zaobiti. Torej ni ugotovljeno, ali so to ustrezne alternativne rešitve v smislu sodne prakse, navedene zgoraj v točki 74.

87

Kar zadeva alternativno formulacijo izjeme od prepovedi prevzemov, ki sta jo predlagali Nizozemska in skupina ABN Amro in ki se nanaša na izključitev prevzemov „za družbe za upravljanje, storitve ali tehnologijo informacij z namenom povečanja učinkovitosti sedanjih dejavnosti“, je treba opozoriti, da na predlog skupine ABN Amro člen 5(2) izpodbijanega sklepa poleg izjeme za prevzeme de minimis določa tudi izključitev prevzema zasebnih subjektov, ki so v skladu z njenim poslovnim načrtom in načrtovanim proračunom oddelka „Zasebni kapital“, in nekaterih prevzemov deležev od oddelka „Energija, blago in transport“ skupine ABN Amro, ki so temelj njene dejavnosti rednega financiranja in ki so v skladu z načrtom skupine ABN Amro in predvidenim proračunom tega oddelka.

88

Res je, da sta Nizozemska in skupina ABN Amro v upravnem postopku predlagali formulacijo izjeme, povzete zgoraj v točki 87. V odgovor na ta predlog je Komisija izrazila pripravljenost, da preuči dodatne izjeme od prepovedi prevzemov, če bi se izkazalo, da so ti prevzemi potrebni za zagotovitev uspešnega poslovanja podjetja. Skupina ABN Amro je odgovorila, da ne more opredeliti natančnih transakcij, saj naj bi bilo to odvisno od razpoložljivosti privlačnih ciljev, ki so v skladu z njenim portfeljem na področju zasebnega bančništva, in da trenutno izvaja strateški pregled svojega portfelja. Glede na to, da pa je bilo v okviru prvega dela tega tožbenega razloga ugotovljeno, da Komisija ni kršila sporočil ali storila očitne napake pri presoji s tem, da je zahtevala povezavo med sposobnostjo za prevzem in jamčenjem za uspešno poslovanje banke, Komisija s tem pristopom ni kršila načela sorazmernosti, saj predlagana izjema jasno ne omogoča Komisiji, da bi se prepričala, da je znesek pomoči omejen na najnižji potreben.

89

Na splošno, glede dejstva, da izjeme od prepovedi, kot so določene v izpodbijanem sklepu, po mnenju skupine ABN Amro ne dovoljujejo potrebnega uravnoteženja njenega portfelja sredstev in ji s tem preprečujejo delovanje, ki ga šteje za zadovoljivega, medtem ko bi več njenih predlaganih formulacij to ravnovesje omogočalo, pa glede na to, da učinkovitost podjetja prejemnika pomoči, kot je navedeno zgoraj v točki 60, ni merilo, sprejeto v sporočilu o prestrukturiranju, tudi ta okoliščina ne dokazuje kršitve načela sorazmernosti.

90

Poleg tega je skupina ABN Amro glede vprašanja, ali bi Komisija lahko določila naložitev omejitve rasti bilanc skupine ABN Amro namesto prepovedi prevzemov, naloženih v izpodbijanem sklepu, v odgovoru na pisno vprašanje Splošnega sodišča navedla, da ta ukrep v postopku preiskave ni bil predlagan kot alternativna rešitev.

91

Končno, trditve skupine ABN Amro, da Komisija ni zadostno upoštevala majhne nevarnosti za konkurenco, ki jo pomeni njej dodeljena državna pomoč, v primerjavi s pomočmi drugim bankam, glede na to, da v njenem primeru potreba po pomoči ni bila posledica dejavnosti bank FBN in ABN Amro N v preteklosti, in ne glede na to, ali se taka trditev nanaša na obveznost, naloženo Komisiji v skladu z načelom sorazmernosti, da bi bila lahko upoštevna pri izpodbijanju ustrezne prepovedi prevzemov, ni mogoče sprejeti.

92

Čeprav Komisija predvsem v točki 320 obrazložitve izpodbijanega sklepa priznava, da banki FBN in ABN Amro N ne potrebujeta državne pomoči zaradi napačnih odločitev glede upravljanja in da tako dodeljena pomoč v tej zadevi precej manj izkrivlja konkurenco kot pomoč, odobrena v korist finančnih ustanov, ki so nakopičile prekomerna tveganja, Komisija pravilno trdi, da dejstvo, da pomoč ne ustvarja moralnega tveganja, ne pomeni, da ne izkrivlja ali ne bi mogla izkrivljati konkurence, kot je bilo navedeno že zgoraj v točki 45.

93

Dalje iz sporočil izhaja, da je profil tveganja banke upravičenke sicer pomemben dejavnik pri oceni nujnosti ukrepov glede ravnanja, vendar je treba upoštevati tudi druge dejavnike, kot je obstoj strukturnih ukrepov, čemur skupina ABN Amro ne ugovarja.

94

Točka 38 sporočila o dokapitalizaciji, ki jo navaja tudi skupina ABN, v zvezi s tem jasno določa:

„Obseg zaščitnih ukrepov v zvezi z ravnanjem bo temeljil na oceni sorazmernosti, pri čemer bodo upoštevani vsi ustrezni dejavniki in še zlasti profil tveganja banke upravičenke.“

95

Iz tega izhaja, da je treba pri presoji razlogov za ukrepe glede ravnanja poleg profila tveganja banke upoštevati tudi druge dejavnike, na primer, prisotnost strukturnih ukrepov.

96

Priloga k sporočilu o dokapitalizaciji poleg tega vsebuje seznam kazalnikov za oceno profila tveganja banke. Kot trdi Komisija, je merilo obsega zahtevane dokapitalizacije, ne glede na to, ali je višje ali nižje od 2 % tveganju prilagojenih sredstev banke, pomemben kazalnik.

97

Vendar pa glede pomoči, dodeljene skupini ABN Amro, iz točk 279 in 280 obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je skupina ABN Amro prejela pomoč za dokapitalizacijo v precej višjem znesku od 2‑odstotnega praga tveganju prilagojenih sredstev in likvidnostno pomoč v znesku 71,7 milijard EUR.

98

Dalje, Komisija ni pozabila spomniti, da iz točke 320 obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je menila, da potreba po prejemu državne pomoči v tem primeru ni nastala „primarno“ zaradi napačnih odločitev glede upravljanja v preteklosti. Zato je menila, da je manj verjetno, da bo v primerjavi s pomočmi bankam, ki so nakopičile prekomerna tveganja, povzročila motnje na trgu. Iz tega razloga odprodaja sredstev, razen odprodaje sredstev bank Hollandsche Bank-Unie in IFN finance, do katere je prišlo na podlagi dovoljenja za izvedbo koncentracije med bankama ABN Amro N in FBN (glej točko 8 zgoraj), ni bila nujna.

99

V preostalem je mogoče ugotoviti, da je glede drugih odprodaj dejavnosti, ki jih je skupina ABN Amro izvedla pred izdajo izpodbijanega sklepa, v točki 316 obrazložitve tega sklepa navedena odprodaja oddelkov Prime Fund Solutions (PFS) in Intertrust. Ti odprodaji sta navedeni tudi v točki 330 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki je vključena v člen 6.3.3, ki se nanaša na ukrepe, sprejete za omejevanje izkrivljanja konkurence. Komisija pravilno trdi, da je odprodajo družbe PFS mogoče šteti za ukrep, ki ga je sprejela skupina ABN Amro za zagotovitev uspešnega poslovanja. To izhaja iz točke 308 obrazložitve izpodbijanega sklepa, v katerem se sklicuje na dejstvo, da to podjetje predstavlja tveganje za uspešno poslovanje zaradi velikih izgub v letu 2008 „zaradi Madoffove goljufije“, čemur skupina ABN Amro ne ugovarja. V primeru oddelka Intertrust je šlo za pobudo skupine ABN Amro, oddelek Intertrust pa je bil, čeprav je Komisija menila, da je njegov vpliv na konkurenco ugoden, majhne velikosti (točka 72 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Poleg tega je Komisija v odgovor na trditev skupine ABN Amro, ki je navedena v tožbi in se z njo poudarja pomen odprodaje oddelka Intertrust, glede na obseg sredstev na področju zasebnega upravljanja premoženja in upravljanja družb, dodala, da je imel oddelek Intertrust težave z ugledom in da so druge banke umaknile svoje dejavnosti na tem področju, čemur skupina ABN Amro ne ugovarja. Torej ni očitno ugotovljeno, da bi bilo treba te odprodaje dejavnosti šteti za korektivne strukturne ukrepe, ki bi jih bilo treba izpodbijati zaradi strogosti, celo potrebe po prepovedi prevzemov, ki jo je določila Komisija.

100

Zato je treba trditev skupine ABN Amro, da bi ji bilo treba naložiti manj strog ukrep glede ravnanja od zadevne prepovedi prevzemov, ob upoštevanju okoliščin glede njenega profila tveganja in domnevno neškodljive narave pomoči, in trditev, v skladu s katero Komisija ni dovolj upoštevala teh posebnosti, zavrniti.

101

Tožeča stranka torej ni dokazala, da je Komisija z opredelitvijo obsega prepovedi o prevzemih, kot je določena v členu 5 izpodbijanega sklepa, kršila načelo sorazmernosti. Zato je treba drugi del prvega tožbenega razloga prav tako zavrniti.

102

Skupina ABN Amro trdi, da je Komisija kršila načelo enakega obravnavanja, ker je v tej zadevi naložila veliko strožjo prepoved prevzemov kot v drugih sklepih.

103

Po eni strani trdi, da se velika večina pomembnih sklepov, sprejetih v istem časovnem obdobju, omejuje na prepoved prevzemov finančnih institucij ali konkurenčnih podjetij ali omejuje prevzeme, ki ne ustrezajo poslovnemu modelu zadevne banke. Med drugim so taki sklepi Komisije: Sklep C(2009) 3708 final z dne 5. maja 2009 o državni pomoči N 244/09 v korist Commerzbank (v nadaljevanju: sklep Commerzbank); Sklep C(2009) 9087 final z dne 18. novembra 2009 o državni pomoči N 428/09 Združenega kraljestva v korist Lloyds Banking Group (v nadaljevanju: sklep Lloyds); Sklep C(2009) 8980 final z dne 18. novembra 2009 o državni pomoči Belgije v korist KBC (v nadaljevanju: sklep KBC), Sklep C(2009) 2585 final z dne 31. marca 2009 o državni pomoči C 10/09(ex N 138/09) Nizozemske v korist ING (v nadaljevanju: sklep ING), Sklep C(2009) 1012 final z dne 14. decembra 2009 o državni pomoči N 422/09 in N 621/09 Združenega kraljestva v korist Royal Bank of Scotland (v nadaljevanju: sklep RBS), Sklep C(2009) 5260 final z dne 30. junija 2009 o državni pomoči C 17/09 (ex N 265/09) Nemčije v korist LBBW (v nadaljevanju: sklep LBBW), Sklep C(2008) 7388 final z dne 19. novembra 2008 o državni pomoči C 9/09 (ex NN 49/08, NN 50/08 in NN 45/08) v korist Dexia (v nadaljevanju: sklep Dexia) in Sklep C(2009) 8558 final z dne 4. novembra 2009 o državni pomoči C 32/09 (ex NN 50/09) Nemčije v korist Sparkasse Köln/Bonn (v nadaljevanju: sklep Sparkasse Köln/Bonn).

104

Po drugi strani pa je večina upoštevnih sklepov, vključno s sklepi Lloyds, ING, RBS in LBBW, prepovedala le prevzem družb v celoti ali prevzem njihovega nadzora. Drugi sklepi, med drugim Sklep Komisije C(2010) 5740 final z dne 17. avgusta 2010 o državni pomoči za prestrukturiranje N 372/09 Nizozemske v korist Aegon (v nadaljevanju: sklep Aegon) in sklep Sparkasse Köln/Bonn, so prepovedali le več kot 5‑odstotno neto udeležbo. Noben upoštevni sklep ni prepovedal več kot 5‑odstotnega prevzema katerega koli podjetja, čeprav so skoraj vse druge zadevne finančne institucije prejele znatno višji neto znesek pomoči.

105

Skupina ABN Amro še navaja, da izjeme, ki jih določa zadevna prepoved, ne spreminjajo ugotovitve o kršitvi načela enakega obravnavanja, saj naj bi sklepi o prepovedi bolj omejenega obsega vsebovali podobne izjeme, medtem ko naj bi drugi sklepi vsebovali dodatne izjeme, med katerimi jih je nekaj predlagala tudi sama, vendar jih je Komisija zavrnila.

106

Poleg tega skupina ABN Amro ugotavlja, da je strogost njej naložene prepovedi še toliko bolj presenetljiva glede na to, da so skoraj vse druge finančne institucije, ki jim je bila naložena podobna, a manj stroga prepoved, prejele znatno višjo pomoč, tako v absolutnem kot relativnem smislu.

107

Poleg tega skupina ABN Amro zavrača trditev Komisije, da se njen položaj ne more primerjati s položaji drugih bank, ki so bile prav tako zavezane k strukturnim ukrepom. Po njenem mnenju so bili ti strukturni ukrepi tem bankam naloženi zaradi dolgoročnega uspešnega poslovanja. Dalje opominja, da je tudi ona odprodala nekatera sredstva.

108

Nazadnje skupina ABN Amro navaja, da je v številnih drugih sklepih obstajala možnost predložiti obrazložen predlog z namenom pridobitve dovoljenja za posebno določene transakcije, v tej zadevi pa je Komisija zavrnila vključitev takšne možnosti v izpodbijani sklep kljub izrecnemu predlogu v tem smislu.

109

Komisija trdi, da ta del tožbenega razloga očitno ni utemeljen, saj je treba vsak primer državne pomoči presojati posebej in je pomoč, kot je zadevna, mogoče odobriti, le če so izpolnjeni trije bistveni pogoji iz sporočila o prestrukturiranju, kar zahteva presojo, ki temelji na načrtu prestrukturiranja, ter upoštevnih zavezah in pogojih, tako da enega ukrepa ni mogoče analizirati ločeno.

110

Splošno načelo enakega obravnavanja kot splošno načelo prava Unije zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (glej sodbo Sodišča z dne 16. decembra 2008 v zadevi Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi, C-127/07, ZOdl., str. I-9895, točka 23 in navedena sodna praksa).

111

Sporočilo o prestrukturiranju dalje v točki 38 določa, da bo Komisija pri oceni potrebnega obsega „strukturnih ukrepov“ za odpravo izkrivljanja konkurence v danem primeru ob ustreznem upoštevanju načela enakega obravnavanja upoštevala ukrepe, predvidene v primerih, ki istočasno zadevajo iste trge ali dele trgov. Gotovo je, da imajo „strukturni ukrepi“ običajno pomembnejše posledice za konkurenco v sektorju kot druge vrste ukrepov. Vendar pa ni nobenega razloga, da analiza iz točke 38 sporočila o prestrukturiranju ne bi veljala tudi za ukrepe Komisije glede ravnanja, ki se nanaša na potencialno pomembne ekonomske učinke, kot je prepoved prevzemov. Očitka kršitve načela enakega obravnavanja predvsem glede na te preudarke v sporočilu o prestrukturiranju ni mogoče v celoti zavrniti kot neupošteven.

112

Vendar pa se težava pojavlja pri vprašanju, ali so sklepi o odobritvi državne pomoči v bančnem sektorju na podlagi načrta za prestrukturiranje pod različnimi pogoji v smislu sodne prakse, navedene zgoraj v točki 110, primerljivi ali ne.

113

Kot pravilno poudarja Komisija, je pomoč, kot je obravnavana v tej zadevi, namreč mogoče odobriti, le če so izpolnjeni bistveni pogoji iz sporočila o prestrukturiranju, kar zahteva celovito analizo sklepov Komisije, ki temeljijo na načrtu prestrukturiranja ter ustreznih zavezah in pogojih, tako da je primerjava posameznih ukrepov, naloženih v različnih sklepih, zelo tvegana. Čeprav ni mogoče izključiti možnosti primerjave posebnih ukrepov prestrukturiranja s pogoji, ki jih različni sklepi in abstracto določajo, je treba prestrukturiranje podjetja in pogoje, pod katerimi je pomoč odobrena, usmeriti na težave tega podjetja, zato so lahko izkušnje drugih podjetij v drugačnih okoliščinah ter obdobjih nepomembne (glej v tem smislu in po analogiji zgoraj v točki 31 navedeno sodbo Alitalia proti Komisiji, točka 478 in navedena sodna praksa).

114

Če je Splošno sodišče pozvano, da preuči, ali je položaj tožeče stranke primerljiv z upoštevnim položajem v drugih sklepih Komisije, na katere se sklicuje skupina ABN Amro, naj bi dokazno breme njihove primerljivosti v vsakem primeru nosila slednja.

115

V sklepih, ki jih navaja skupina ABN Amro, gre prvenstveno za tiste, v katerih se prepoved prevzemov nanaša samo na podjetja iz istega sektorja, gre predvsem za sklepe Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia in Sparkasse Köln/Bonn.

116

V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da imajo te banke, tudi če so del istega sektorja dejavnosti kot skupina ABN Amro, vse specifične lastnosti in delujejo v specifičnem okolju. Glede teh bank je bil Komisiji predstavljen načrt prestrukturiranja, iz katerega ne izhaja, da ima enake značilnosti kot načrt skupine ABN Amro, in specifične zaveze, kar pa izpodbija primerljivost zadevnih položajev.

117

Poleg tega, kot navaja Komisija, so bile vse te banke zavezane za zmanjšanje bilanc in večinoma tudi za odprodaje nekaterih dejavnosti, to pa je okoliščina, ki lahko močno vpliva na strogost sprejetih ukrepov glede ravnanja, kar tudi izpodbija njihovo primerljivost s to zadevo.

118

Res je, kot je navedla skupina ABN Amro, da so bili nekateri od teh strukturnih ukrepov tem drugim bankah naloženi zaradi zagotovitve uspešnega poslovanja banke. Kljub temu pa se zdi, da so bile vsaj v nekaterih primerih odprodaje naložene tudi zaradi kompenzacije ali omejevanja izkrivljanja konkurence. V zvezi s tem so, kot navaja Komisija, sklepi Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia, Sparkasse Köln/Bonn in Aegon primeri sklepov, v katerih so bili strukturni ukrepi, drugače kakor v primeru skupine ABN Amro, naloženi predvsem z namenom omejevanja tveganja za izkrivljanje konkurence.

119

Poleg tega je treba opozoriti, da obseg prepovedi, kot so bile sprejete za te druge banke, ni vedno tako omejen, kot to trdi skupina ABN Amro. Pri nekaterih bankah je prepoved omejena na prevzem deležev v družbah, ki delujejo v istem sektorju. V sklepih Lloyds in RBS, na katera se sklicuje skupina ABN Amro, pa banke upravičenke ne morejo imeti niti deležev v finančnih institucijah niti izvajati prevzemov zunaj njihovega poslovnega modela. Podobno se v sklepu Aegon prepoved nanaša na „business entities“ (poslovni subjekti), ki pomeni izraz, ki se uporablja tudi za družbe zunaj finančnega sektorja.

120

Poleg tega se Komisija v odgovoru na trditev skupine ABN Amro sklicuje na svoj Sklep C(2010) 6202 final z dne 15. septembra 2010 o državni pomoči C 26/09 (ex N 289/09) Latvije v korist AS Parex banka in Sklep C(2011) 2262 final z dne 31. marca 2011 o državni pomoči SA.32745 (2011/NN) Avstrije v korist Kommunalkredit Austria AG, v katerih so navedeni še drugi primeri prepovedi prevzemov, ki zajemajo podjetja zunaj finančnega sektorja.

121

Glede dejstva, da se sklepi Lloyds, KBC, ING, RBS in LBBW nanašajo le na prevzeme družb v celoti ali delež, znatno višji od 5 %, je vsekakor res, da se prepovedi, vsebovane v teh sklepih, nanašajo na prevzeme družb in ne le dela njihovega kapitala. To velja tudi v primeru sklepa Commerzbank. Dalje se sklep Aegon nanaša na prevzeme deležev, ki znašajo 20 % ali več, v drugih poslovnih subjektih. Vendar je treba ugotoviti, da se v sklepih C(2010) 6202 final in C(2011) 2262 final prepoved širi na vsak delež. Obstajata torej vsaj dva sklepa, ki izpodbijata trditev skupine ABN Amro, da nobeni drugi banki ni bila naložena tako stroga prepoved.

122

Drugič, glede sklepov, ki vsebujejo dodatne izjeme poleg tistih, odobrenih skupini ABN Amro, se slednja sklicuje predvsem na sklep Aegon. Ta sklep vsebuje izjemo od prepovedi „[prevzemov] za družbe za upravljanje, storitve ali informacijsko tehnologijo z namenom povečanja učinkovitosti sedanjih dejavnosti“, ki jo je predlagala skupina ABN Amro, vendar ji ni bila odobrena, ker je Komisija poudarila, da je treba dokazati nujnost prevzema za zagotovitev uspešnega poslovanja podjetja. Glede obsega izjeme v primeru podjetja Aegon se Komisija sklicuje na dejstvo, da je navedena družba utrpela okoli 6‑odstotno zmanjšanje bilance in morala prenehati z nekaterimi dejavnostmi. Komisija je na vprašanje Splošnega sodišča, ali je bila izjema za „prevzeme za družbe za upravljanje, storitve ali informacijsko tehnologijo z namenom povečanja učinkovitost sedanjih dejavnosti“ podjetju Aegon odobrena na podlagi predložitve dokaza o njihovi nujnosti za uspešno poslovanje tega podjetja, pojasnila, da so bile v načrtu za prestrukturiranje slednjega omenjene izboljšave v učinkovitosti obstoječih dejavnosti in da so v tem smislu njegove službe predlagale navedeno izjemo, kot je razvidno iz točke 119 obrazložitve zadevnega sklepa. Navedla je še, da podjetje Aegon ni imelo pravice do splošne klavzule de minimis, kot je določena v členu 5(2) izpodbijanega sklepa. Te okoliščine zadostujejo za ugotovitev, da zadevi Aegon in ABN Amro nista primerljivi.

123

Nazadnje glede tega, da v izpodbijan sklep ni vključena izrecna določba glede možnosti, da se posebni prevzemi priglasijo Komisiji v odobritev, se je mogoče ustrezno sklicevati na analizo v točkah od 64 do 67 zgoraj v okviru preučitve prvega dela tega tožbenega razloga, iz katerega izhaja, da je treba ta očitek v vsakem primeru zavrniti.

124

Zato je treba tretji del prvega tožbenega razloga zavrniti.

125

Skupina ABN Amro v bistvu navaja, da je Komisija kršila načelo dobrega upravljanja in obveznosti pravno zadostne obrazložitve izpodbijanega sklepa, ker se je pri preučitvi, ali je prepoved prevzemov v izpodbijanem sklepu nujna, zadovoljila s sklicevanjem na načela, navedena v sporočilu o prestrukturiranju.

126

Po njenem mnenju, prvič, s sklicevanjem na sporočilo o prestrukturiranju, ki zajema le prepoved prevzemov, ki bi lahko povzročili izkrivljanje konkurence, ni mogoče upravičiti stroge prepovedi, ki ji je bila naložena; drugič, Komisija bi morala preučiti in razložiti, zakaj je bila potrebna tako stroga prepoved in zakaj niso bile sprejete manj omejevalne alternativne rešitve; tretjič, s sprejetjem sporočil, zlasti sporočila o prestrukturiranju, ki vodi k oblikovanju nove politike, se Komisiji nalaga pomembnejša obveznost obrazložitve v zvezi z njihovim izvajanjem; četrtič, Komisija naj ne bi upoštevala njenega posebnega položaja; petič, obrazložitev o nujnosti prepovedi prevzemov naj ne bi bila primerna in naj ne bi jasno in nedvoumno predstavila razlogov in nujnosti tega ukrepa, in šestič, Komisija bi morala opraviti analizo trga in težav s konkurenco, da bi upravičila naložitev prepovedi prevzemov.

127

Komisija trdi, da je bilo načelo dobrega upravljanja spoštovano in da je izpodbijani sklep pravno dovolj utemeljen.

128

Prvič, glede domnevne kršitve načela dobrega upravljanja je treba spomniti, da je med jamstvi, zagotovljenimi s pravnim redom Unije v upravnih postopkih, zlasti načelo dobrega upravljanja, ki zajema obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente posamezne zadeve (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 21. novembra 1991 v zadevi Technische Universität München, C-269/90, Recueil, str. I-5469, točka 14).

129

V obravnavanem primeru je glede na številne izmenjave mnenj med Komisijo, Nizozemsko in skupino ABN Amro o prepovedi prevzemov, obširno dokumentiranih v zapisniku, jasno, da je Komisija skrbno in nepristransko preučila vse upoštevne elemente zadeve.

130

Res je, da je Komisija s sprejetjem nekaterih izjem od prepovedi prevzemov na podlagi predloga Nizozemske in skupine ABN Amro ostala neomajna pri tem, da bi morala prepoved zajemati vse vrste podjetij in prevzeme deležev družb v višini 5 % ali več. Vendar predvsem iz preučitve prvega dela tožbenega razloga zgoraj izhaja, da to stališče temelji na njeni analizi, po kateri ji načelo omejevanja državne pomoči na najmanjšo potrebno ne dovoljuje bolj prilagodljivega stališča in zlasti sprejetja formulacij izjem, ki jih je predlagala skupina ABN Amro. Dodati je treba, da je Komisija skupini ABN Amro predlagala, naj natančneje navede, kateri prevzemi so po njenem mnenju potrebni za zagotavljanje uspešnega poslovanja, česar slednja ni mogla storiti, kot je razvidno iz dokumentov v spisu.

131

Drugič, glede domnevne kršitve obveznosti obrazložitve je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso obseg obveznosti obrazložitve, določene v členu 296 PDEU, odvisen od narave zadevnega akta in okoliščin, v katerih je bil ta sprejet. Obrazložitev mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt sprejela, tako da se sodiščem Unije omogoči izvajanje nadzora zakonitosti in da se zainteresirane osebe lahko seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa, zato da lahko zaščitijo svoje pravice in preverijo, ali je odločba utemeljena ali ne. Ni treba, da se v obrazložitvi akta navedejo vse upoštevne pravne in dejanske okoliščine, ker se vprašanje, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, ne presoja le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodba Sodišča z dne 2. aprila 1998 v zadevi Komisija proti Sytraval in Brink’s France, C-367/95 P, Recueil, str. I-1719, točka 63, in sodba Splošnega sodišča z dne 30. novembra 2011 v zadevi Sniace proti Komisiji, T‑238/09, neobjavljena v ZOdl., točka 37).

132

Komisija zlasti ni dolžna zavzeti stališča do vseh trditev, ki so jih pred njo navajale zadevne osebe. Zadošča, da navede dejstva in pravne ugotovitve, ki so bistvenega pomena za sistematiko odločbe (sodba Sodišča z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Chronopost in La Poste proti UFEX in drugim, C-341/06 P in C-342/06 P, ZOdl., str. I-4777, točka 96, in sodba Splošnega sodišča z dne 3. marca 2010 v združenih zadevah Freistaat Sachsen in drugi proti Komisiji, T-102/07 in T-120/07, ZOdl., str. II-585, točka 180).

133

Glede narave zadevnega akta in okoliščin, v katerih je bil sprejet, se je že v okviru prvega, drugega in tretjega dela tožbenega razloga razpravljalo o tem, da ukrep glede ravnanja ne more biti obravnavan ločeno, ker Komisija pri ugotavljanju, ali je pomoč v skladu s pogoji iz sporočil in členom 107(3)(b) PDEU in s tem združljiva z notranjim trgom, upošteva vse pogoje, naložene banki, in načrt za prestrukturiranje.

134

Ne da bi bilo treba preučiti, kakšne so praktične posledice tega konteksta v zvezi z dolžnostjo Komisije, da posamično obrazloži naložitev posebnih ukrepov ali pogojev, je treba navesti, da je Komisija pravno dovolj utemeljila nujnost prepovedi prevzemov zlasti v točkah od 309 do 314 obrazložitve izpodbijanega sklepa, katerih vsebina je povzeta zgoraj v točki 36.

135

Res je, kot trdi skupina ABN Amro, da je ta obrazložitev razmeroma kratka in v veliki meri sestavljena iz sklicevanja na načela iz sporočila o prestrukturiranju. Vendar pa ta obrazložitev v nasprotju s trditvami skupine ABN Amro jasno in nedvoumno podaja razlogovanje Komisije, v skladu s sodno prakso, navedeno zgoraj v točki 131, še posebej zato, ker je slednja uporabila načelo iz navedenega sporočila.

136

V zvezi z alternativnimi ukrepi, ki jih je predlagala skupina ABN Amro, čeprav v izpodbijanem sklepu niso preučeni, iz podane obrazložitve izhaja, da je bila potrebna dosledna uporaba navedenih načel, kar torej izključuje bolj prilagodljive alternativne rešitve. Poleg tega je treba – poleg dejstva, da iz sodne prakse, navedene zgoraj v točki 132, izhaja, da Komisija v nobenem primeru ni zavezana sprejeti stališča glede vseh trditev – upoštevati izmenjave mnenj med njo, Nizozemsko in skupino ABN Amro, v katerih je Komisija jasno navedla, zakaj nekatere predlagane rešitve niso sprejemljive.

137

Sklicevati se je mogoče, na primer, na odgovor skupine Evropske komisije, pristojne v tej zadevi, na formulacijo ukrepov, ki jih je predlagala skupina ABN Amro v različici z dne 6. septembra 2010. V njem je pojasnjeno, prvič, da bi omejitev prepovedi prevzema nadzornega deleža v drugih podjetjih omogočala, da bi bili izvedeni zaželeni prevzemi, vendar pa da v okviru te prepovedi lahko sprejme le prevzeme, nujne za uspešno poslovanje podjetja, in drugič, da sistem kompenzacij med prihodki od prodaje sredstev in prevzemi ni sprejemljiv, saj je treba sredstva od prodaje v največji možni meri uporabiti za zmanjšanje zneska pomoči. Prav tako iz nekaterih elektronskih sporočil, ki so v spisu, izhaja, da je Komisija zavrnila predloge skupine ABN Amro, da pod določenimi pogoji pravzaprav omeji prepoved prevzemov za več kot 20 %, kar zadeva kreditne institucije zunaj Nizozemske, in s tem iz prepovedi izključi prevzeme, ki se nanašajo na družbe za upravljanje, storitve ali informacijske tehnologije, z namenom povečanja učinkovitosti sedanjih dejavnosti, pri čemer je ponovila svoj argument, da bi lahko sprejela le prevzeme, glede katerih bi bilo dokazano, da so potrebni za zagotovitev uspešnega poslovanja podjetja, in da je pričakovala dokaze za to, ki pa jih ni prejela.

138

Po analogiji tako v tej zadevi na podlagi sklicevanja na sodno prakso, v skladu s katero je akt, s katerim se posega v položaj, dovolj obrazložen, če je bil sprejet v okviru, ki ga zadevna oseba pozna in ji omogoča, da razume ukrep, sprejet v zvezi z njo (glej sodbo Sodišča z dne 15. novembra 2012 v zadevi Svet proti Bamba, C‑417/11 P, točka 54 in navedena sodna praksa), ni mogoče sprejeti, da izpodbijani sklep ni bil pravno dovolj obrazložen, ker ne vključuje razprave o alternativnih ukrepih, ki jih je predlagala skupina ABN Amro v postopku preiskave in jih je Komisija zavrnila.

139

Glede vprašanja, ali je Komisiji naložena obveznost natančnejše obrazložitve, ker sporočila vodijo k oblikovanju nove politike, se zdi, da se skupina ABN Amro sklicuje na sodno prakso, da je mogoče odločbo Komisije, ki je umeščena v ustaljeno prakso odločanja, obrazložiti le s povzemanjem, zlasti s sklicevanjem na to prakso, ko pa gre odločba dlje od njenih predhodnic, mora Komisija svoje razlogovanje izrecno razviti (sodbe Sodišča z dne 26. novembra 1975 v zadevi Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique in drugi proti Komisiji, 73/74, Recueil, str. 1491, točka 31; z dne 11. decembra 2008 v zadevi Komisija proti Département du Loiret, C‑295/07 P, ZOdl., str. I 9363, točka 44, in z dne 29. septembra 2011 v zadevi Elf Aquitaine proti Komisiji, C-521/09 P, ZOdl., str. I-8947, točka 155). Vendar pa se ta sodna praksa ne uporabi v primeru, kot je ta, ko Komisija, daleč od tega, da bi se oddaljila od ustaljene prakse, navaja strogo uporabo načel iz sporočil.

140

Dalje glede tega, da se skupina ABN Amro sklicuje na dejstvo, da obrazložitev, ki izhaja iz sporočila o prestrukturiranju, ne upravičuje njej naložene prepovedi, ker se to sporočilo nanaša samo na prevzeme, ki lahko vplivajo na konkurenco, gre za izpodbijanje veljavnosti razlogov po vsebini, kar je vprašanje, ki je bilo obravnavano v okviru prvega dela tožbenega razloga.

141

V preostalem dejstvo, da Komisija upravičuje prepoved prevzemov predvsem kot ukrep, ki ga nalaga načelo omejitve pomoči na najnižjo potrebno, pojasnjuje neobstoj podrobne študije vplivov prestrukturiranja na bančni trg. Glede primerjave izpodbijanega sklepa s sklepom Lloyds, na katerega se skupina ABN Amro sklicuje pri navajanju, da je slednji veliko bolj podrobno obrazložen in v skladu s sporočili, ob dejstvu, da analiza Komisije ni bistveno bolj razvita v sklepu Lloyds kot v izpodbijanem sklepu, je obseg obrazložitve v drugem sklepu v vsakem primeru majhnega pomena pri presoji Splošnega sodišča o tem, ali je izpodbijani sklep pravno dovolj utemeljen.

142

Iz tega sledi, da je treba zavrniti tako četrti del prvega tožbenega razloga kot tudi celoten prvi tožbeni razlog.

143

Ta razlog se nanaša na člen 5, odstavek 3, izpodbijanega sklepa (točka 13 zgoraj), v skladu s katerim prepoved prevzemov velja vsaj tri leta od datuma sprejetja izpodbijanega sklepa ali do datuma, ko se poslovni delež Nizozemske zmanjša pod 50 %, vendar preneha veljati najkasneje pet let od datuma sprejetja izpodbijanega sklepa.

144

Ta tožbeni razlog ima pet delov. Prvi del se nanaša na kršitev člena 345 PDEU, ker je trajanje prepovedi prevzemov odvisno od lastniškega deleža države. Drugi del se nanaša na kršitev člena 107(3)(b) PDEU in napačno uporabo sporočil. Tretji del se nanaša na kršitev načela enakega obravnavanja. Četrti del se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, medtem ko se peti nanaša na kršitev načela dobrega upravljanja in nezadostno obrazložitev v smislu člena 296 PDEU.

145

Skupina ABN Amro trdi, da je bil kršen člen 345 PDEU, ker je bila s členom 5 izpodbijanega sklepa vzpostavljena povezava med vsaj 50‑odstotnim državnim lastništvom delnic in uporabo prepovedi prevzemov za obdobje največ dveh let po začetnem obdobju treh let. Predvsem navaja, da člen 345 PDEU prepoveduje Komisiji, da sprejme sklep na podlagi razlikovanja med javnim in zasebnim lastništvom podjetja. Poudarja, da državno lastništvo ne pomeni državne pomoči in trdi, da je na podlagi člena 345 PDEU obravnavanje državnega lastništva kot prednost, ki pomeni državno pomoč, nezakonito.

146

Komisija se s tem ne strinja. Po njenem mnenju člen 345 PDEU zahteva nevtralnost glede javne ali zasebne narave lastništva podjetja, vendar ne prepoveduje vsakega neenakega obravnavanja.

147

V skladu s členom 345 PDEU pogodbi v ničemer ne posegata v lastninskopravno ureditev v državah članicah.

148

Iz sodne prakse izhaja, da člen 345 PDEU ne daje podlage za to, da se obstoječa lastninskopravna ureditev v državah članicah izogne temeljnim načelom Pogodbe (sodba Sodišča z dne 18. julija 2007 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C-503/04, ZOdl., str. I-6153, točka 37). Poleg tega se pravila o konkurenci iz Pogodbe, ki so temeljna pravila, uporabljajo brez razlikovanja med javnimi in zasebnimi podjetji in torej ni mogoče sklepati, da ta določba omejuje obseg pojma državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 6. marca 2003 v združenih zadevah Westdeutsche Landesbank Girozentrale in Land Nordrhein-Westfalen proti Komisiji, T-228/99 in T-233/99, Recueil, str. II-435, točki 193 in 194 ter navedena sodna praksa).

149

Skupina ABN Amro meni, da pogojevanje prenehanja prepovedi prevzemov s trenutkom, ko se domneva njegova (delna) privatizacija, krši to določbo, saj s tem Komisija pripisuje posledice preprostemu dejstvu, da je skupina ABN Amro v večinski lasti države. Ta skupina ne trdi, da bi se morala pravila o državni pomoči uporabljati različno, zato ker je sama v lasti države, temveč bolj to, da je lahko zaradi te okoliščine kaznovana.

150

Te argumentacije ni mogoče sprejeti.

151

Kot je razvidno iz točke 312 obrazložitve izpodbijanega sklepa (glej točko 36 zgoraj), Komisija ne meni, da dejstvo, da je podjetje še naprej v državni lasti, pomeni državno pomoč. V tej točki je namreč navedeno, da je prenehanje državnega lastništva približek za oceno prenehanja prednosti zaradi pomoči. Očitno Komisija meni, da mora zmanjšati učinke pomoči, ki jo je Nizozemska podelila z nacionalizacijo banke FBN in poznejšimi ukrepi dokapitalizacije, katerih učinki se po njenem mnenju še naprej čutijo, če ima država večinski delež v skupini ABN Amro.

152

Poleg tega bo prepoved prevzemov po petih letih prenehala veljati, tudi če morda Nizozemska takrat ne bo zmanjšala svojega deleža na manj kot 50 %.

153

Vendar, kot pravilno navaja Komisija, iz člena 345 PDEU ne izhaja, da ne more sklepati o posledicah na podlagi dejstva, da ima država večinski delež kapitala podjetja, če meni, da za to obstajajo objektivni razlogi. To je razlogovanje, ki se mu je sledilo v tej zadevi. Njegovo veljavnost je treba preučiti tudi v okviru drugih delov drugega tožbenega razloga.

154

Iz navedenega izhaja, da izpodbijani sklep ne enači državnega lastništva z državno pomočjo in opredeljuje objektiven razlog, zakaj je državno večinsko lastništvo banke uporabljeno kot referenčni element v tem kontekstu, zato ne moremo govoriti o diskriminaciji v razmerju do državnega lastništva.

155

Zato je treba prvi del drugega tožbenega razloga zavrniti.

156

Ta del je sestavljen iz dveh očitkov, ki se nanašata na kršitev člena 107(3)(b) PDEU in na napačno uporabo sporočil. Najprej je treba preučiti drugi očitek.

157

Po mnenju skupine ABN Amro bi bili glede na to, da potreba po pomoči v tem primeru ni posledica kopičenja prevelikih tveganj, in glede na njen zelo nizek profil tveganja v tej zadevi utemeljeni le omejeni ukrepi glede ravnanja. Meni, da je vsaka prepoved, ki presega tri leta, glede na to, da točka 40 sporočila o prestrukturiranju določa podaljšanje prepovedi prevzemov do konca obdobja prestrukturiranja, v njenem primeru nesprejemljiva, saj je bila vedno dobičkonosna in v izpodbijanem sklepu priznana kot poslovno uspešna. Poleg tega se ne bo prestrukturirala po tem roku, saj je bilo njeno prestrukturiranje končano, ko je bil izpodbijani sklep sprejet, načrt prestrukturiranja iz leta 2009 pa je veljal samo do leta 2013. Trditev Komisije, da zadevna prepoved velja tako dolgo, dokler ima lahko državni večinski lastnik pomirjujoč učinek na upnike in vlagatelje, ni utemeljitev, ki bi bila v skladu s sporočilom o prestrukturiranju.

158

Skupina ABN Amro dodaja, da točka 40 sporočila o prestrukturiranju določa, da se ukrep glede ravnanja na podlagi obsega, zneska in trajanja pomoči sicer lahko vzdržuje, vendar da, čeprav je sama prejela znesek pomoči, ki je bil znatno nižji od zneska, dodeljenega v drugih upoštevnih zadevah, v nobenem od teh drugih zadev prepoved prevzemov ni trajala pet let.

159

Skupina ABN Amro tudi opozarja, da je v sporočilu o prestrukturiranju v točki 14 priznano, da je Pogodba DEU nevtralna, kar zadeva javno ali zasebno naravo lastništva, tako da dejstvo, da se o pravnih posledicah sklepa iz podaljšanega javnega značaja kapitala banke, pomeni njeno kršitev.

160

Nazadnje navaja, da Komisijin ugovor nedopustnosti ni utemeljen.

161

Komisija trdi, da ta del drugega tožbenega razloga v zvezi s kršitvijo člena 107(3)(b) PDEU kot v okviru prvega tožbenega razloga ni podprt z nobenim argumentom in ga je zato treba razglasiti za nedopusten. Poleg tega naj trditve skupine ABN Amro v bistvu ne bi bile utemeljene, saj je treba trajanje pogojev glede ravnanja oceniti tudi z vidika načela, da mora biti pomoč omejena na najmanjšo potrebno.

162

Uvodoma je treba opozoriti, da so bile nekatere trditve skupine ABN Amro že obravnavane in jih je treba zavrniti. To velja tudi za trditev, da bi ji na podlagi njenega profila tveganja tako po obsegu kot po trajanju morali biti naloženi milejši ukrepi glede ravnanja. To je bilo obravnavano že zgoraj v točkah od 91 do 100, v katerih je bilo ugotovljeno, da je treba analizo skupine ABN Amro razčleniti. Ni namreč dokazano, da Komisija ni upoštevala posebnosti primera, glede na to, da je skupina ABN Amro prejela zelo visok znesek pomoči in da v njenem primeru ni bil naložen noben strukturni ukrep. Poleg tega bo trditev glede primerjave s prepovedmi prevzemov v drugih sodobnih zadevah obravnavana v okviru tretjega dela tožbenega razloga.

163

Glede trditve skupine ABN Amro o spoštovanju točke 14 sporočila o prestrukturiranju, v skladu s katero je Pogodba glede lastništva kapitala nevtralna, saj pravila o državni pomoči veljajo tako za banke v zasebni kot v javni lasti, ta določba le povzema načelo, določeno v členu 345 PDEU, tako da je treba trditev zavrniti iz istih razlogov, kot so razlogi, na katerih temelji zavrnitev prvega dela drugega tožbenega razloga.

164

Glede preučitve glavnega očitka skupine ABN Amro, ki se konkretno nanaša na nespoštovanje sporočil, je treba spomniti, kot je bilo navedeno zgoraj v točki 31, da se sporočila nanašajo na diskrecijsko pravico Komisije glede pogojev, ki morajo biti izpolnjeni, da se ukrep pomoči, ki odpravlja resno motnjo gospodarstva države članice, razglasi za skladen s členom 107(3)(b) PDEU, še posebej, ko gre za oblikovanje strukturnih ukrepov ali ukrepov glede ravnanja. Obstoj take diskrecijske pravice je treba upoštevati pri analizi očitkov v zvezi s kršenjem sporočil, saj mora Komisija oceniti združljivost pomoči na podlagi vseh ukrepov in pogojev glede na posebnosti vsake posamezne zadeve.

165

Glede trajanja prepovedi prevzemov se izpodbijani sklep v točki 311 obrazložitve (glej točko 36 zgoraj) sklicuje na točko 40 sporočila o prestrukturiranju.

166

V skladu s to določbo mora prepoved prevzemov, naložena s ciljem omejevanja izkrivljanja konkurence, veljati najmanj tri leta, glede na obseg, višino in trajanje pomoči pa lahko velja do konca obdobja prestrukturiranja.

167

Dalje v točki 312 obrazložitve izpodbijanega sklepa (glej točko 36 zgoraj) Komisija vendarle dodaja, da podaljšanje trajanja prepovedi preko treh letih upravičuje dejstvo, da čeprav je bil del pomoči že odplačan, nekaterih ukrepov skupina ABN Amro ne more „odplačati“ zaradi oblike, v kateri so bili odobreni. Poleg tega, kot je navedeno v okviru prvega dela tožbenega razloga, Komisija tudi navaja, da je prenehanje državnega lastništva približek pri oceni prenehanja prednosti zaradi pomoči, vendar da prepoved v nobenem primeru ne velja po preteku petih let.

168

Skupina ABN Amro s trditvami v bistvu ne oporeka, da je mogoče v skladu z zgoraj navedeno določbo prepoved prevzemov naložiti za obdobje treh let, ampak navaja, da bi to moralo biti najdaljše mogoče trajanje prepovedi, še posebej zato, ker ni izvajala prestrukturiranja po tem datumu.

169

V zvezi s tem je treba opozoriti, kot je Komisija to poudarila na obravnavi, da sporočilo o prestrukturiranju izrecno ne določa trajanja prepovedi prevzemov, naloženih s ciljem zagotavljanja omejitve pomoči na najmanjšo potrebno. Vendar je mogoče iz tega sklepati, ker se točka 23 sporočila o prestrukturiranju nanaša na prestrukturiranje upravičenke, da je tak ukrep mogoče šteti za utemeljen, dokler takšne okoliščine obstajajo. Pravilo iz točke 23 sporočila o prestrukturiranju je torej sorodno tistemu iz točke 40 navedenega sporočila (točka 166 zgoraj), na katero se sklicuje v točkah 311 in 312 obrazložitve izpodbijanega sklepa in ki določa, da se lahko ohranijo določene prepovedi prevzemov „glede na obseg, višino in trajanje pomoči […] do konca obdobja prestrukturiranja“. Zato je pomembno, da se preveri, ali v tem primeru trajanje prepovedi, določene v členu 5 izpodbijanega sklepa, ustreza pravilu, opredeljenemu v točki 23 sporočila o prestrukturiranju, kot je bilo pravkar razloženo.

170

V zvezi s tem v točkah od 76 do 92 obrazložitve izpodbijanega sklepa Komisija opisuje vsebino načrta prestrukturiranja iz decembra 2009 in posodobljeno različico tega načrta iz novembra 2010. Skupina ABN Amro pravilno meni, da finančne projekcije omenjenega načrta prestrukturiranja ne presegajo leta 2013.

171

Vendar iz točke 312 obrazložitve izpodbijanega sklepa in njegovega člena 5 izhaja, da v tej zadevi obdobje prestrukturiranja banke, kot je opredeljeno v več različicah načrta prestrukturiranja, ni tisto, ki zaznamuje prenehanja uporabe izpodbijanega ukrepa, temveč zmanjšanje števila delnic Nizozemske pod 50‑odstotni prag.

172

Izpodbijani sklep tudi neposredno ne povezuje konca uporabe zadevne prepovedi s prenehanjem pomoči. Dejansko je, kot je bilo pojasnjeno v točki 312 obrazložitve izpodbijanega sklepa, narava dodeljene pomoči, in sicer pomoč za dokapitalizacijo, taka, da je delno ni mogoče vrniti, čemur skupina ABN Amro ne oporeka. V tej zadevi ni mogoče vzpostaviti neposredne povezave med trajanjem prepovedi prevzemov na eni strani in morebitnim datumom vračila pomoči, ki bi lahko označeval trenutek prenehanja trajanja pomoči, na drugi.

173

V tem smislu je mogoče ugotoviti, da se Komisija pred Splošnim sodiščem sklicuje tudi na točko 139 obrazložitve svojega sklepa C(2010) 726 final z dne 5. februarja 2010, ki je omenjen v točki 23 obrazložitve izpodbijanega sklepa. S tem sklepom je Komisija razširila formalni postopek preiskave, uveden na podlagi sklepa z dne 8. aprila 2009, tako da je razširila njegov obseg uporabe z vključitvijo nekaterih novih ukrepov. V točki, ki sledi točki 138 obrazložitve tega sklepa, v kateri je omenjena potreba po prepovedi prevzemov zaradi omejevanja izkrivljanja konkurence, je navedeno, da bi lahko javnost, predvsem pa vlagatelji, zaradi ponavljajočega in obsežnega posredovanja Nizozemske v korist bank FBN in ABN Amro N menila, da bo država v primeru nastalih težav znova posredovala. Komisija v tej točki obrazložitve dodaja, da bi lahko potrošniki menili, da je nov subjekt ABN Amro zelo varna banka, kar bi tej skupini lahko olajšalo zbiranje depozitov.

174

Podobna razglabljanja so v opombi na dnu strani 89 izpodbijanega sklepa, ki se vključuje v razpravo o obstoju državne pomoči. Tam se sklicuje tudi na marketinška orodja, ki jih je uporabljala banka NBF leta 2009 in ki se nanašajo na dejstvo, da je državno lastništvo pozitiven element, ki zbuja zaupanje vlagateljev in posojilodajalcev.

175

Zato je Komisija v nasprotju s trditvami skupine ABN Amro v posebnih okoliščinah primera pravilno menila, da bi bilo treba trenutek, ko Nizozemska ne bi bila več lastnica večinskega deleža v skupini ABN Amro, šteti za približek pri oceni prenehanja prednosti zaradi pomoči, do katere je bila upravičena v okviru prestrukturiranja. Glede na to, kar je navedeno zgoraj v točki 169, se je Komisija v členu 5 izpodbijanega sklepa torej utemeljeno sklicevala na to, da je bila Nizozemska večinska lastnica kapitala skupine ABN Amro. Podredno se lahko doda, da iz korespondence v spisu izhaja, da je tudi skupina ABN Amro večkrat v obdobju preiskave uporabila trenutek prenehanja večinskega lastništva države kot ključen trenutek za prenehanje drugih ukrepov glede ravnanja, kot sta prepoved oglaševanja ali dividendna politika.

176

Ker je bilo torej glede na pomembnost posledic udeležbe države trajanje prepovedi prevzemov določeno za pet let, je upoštevanje strategije Nizozemske za izhod iz kapitala skupine ABN Amro očitno pomembno. Komisija to opisuje v točkah 87 in 88 obrazložitve izpodbijanega sklepa. V teh je navedeno, da je Nizozemska v več dopisih pojasnila, da je nameravala izvesti postopek prve javne ponudbe (initial public offering) kot glavno izhodno strategijo iz skupine ABN Amro, tako da bi ponudbo prvega dela njenih delnic med [zaupno] in [zaupno] % načrtovala morebiti najprej leta [zaupno], medtem ko bi drugi del ponudbe od [zaupno] do [zaupno] % na trgu sledil leta 2015. Navedeno je tudi, da namerava Nizozemska zmanjšati svoj delež na največ [zaupno] %, po možnosti pred koncem leta [zaupno] in se na koncu iz kapitala skupine ABN Amro v celoti umakniti, vse to pa naj bi bilo nazadnje v celoti odvisno od tržnih razmer in „pripravljenosti“ skupine ABN Amro na javno prodajo. Načrtovana izhodna strategija se tako jasno nanaša na obdobje najmanj štirih let od datuma izpodbijanega sklepa aprila 2011.

177

Poleg tega, kot pravilno poudarja Komisija, je obdobje petih let določeno v sporočilu o prestrukturiranju, ki služi kot referenčni okvir za opredelitev prepovedi prevzemov v izpodbijanem sklepu, kot je na primer razvidno iz njegove točke 6.3 z naslovom „Ocena pomoči, načrta prestrukturiranja iz decembra 2009 in posodobljenega načrta prestrukturiranja iz novembra 2010 v skladu s sporočilom o prestrukturiranju“. Prav tako je najdaljše obdobje petih let določeno v točki 37 navedenega sporočila, ki govori o najdaljšem obdobju, ki se lahko v nekaterih primerih odobri bankam, da izvedejo nekatere strukturne ukrepe prodaje in zmanjšanja dejavnosti.

178

Dalje, čeprav skupina ABN Amro odločno zanika možnost soglašanja s prepovedjo prevzemov za največ pet let, se to najdaljše določeno obdobje ponovno najde drugje v izpodbijanem sklepu. Tako se njegov člen 6 nanaša na prepoved skupini ABN Amro, da navaja dejstvo, da je v državni lasti, pri oglaševanju ali pri komuniciranju z obstoječimi ali potencialnimi strankami ali vlagatelji. Trajanje prepovedi je opredeljeno na „vsaj tri leta od datuma sprejetja tega sklepa ali do datuma, ko delež Nizozemske pade pod 50 % delnic skupine ABN Amro“. Dodano je še, da „preneha veljati najkasneje pet let od datuma sprejetja tega sklepa“.

179

V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da ni bilo mogoče ugotoviti, da je Komisija kršila sporočila, zlasti sporočilo o prestrukturiranju, z uporabo izpodbijane prepovedi za največ pet let.

180

Iz istih razlogov, kot so navedeni zgoraj v točkah od 68 do 70 v okviru preučitve prvega dela prvega tožbenega razloga, je ta očitek dopusten, a ni utemeljen.

181

Iz navedenega izhaja, da je treba drugi del drugega tožbenega razloga zavrniti.

182

Skupina ABN Amro trdi, da je Komisija pri določitvi trajanja prepovedi, kot je določena v členu 5 izpodbijanega sklepa, kršila načelo enakega obravnavanja. Zlasti trdi, da kljub dejstvu, da so nekatere prepovedi v drugih sklepih Komisije krajše, večina od njih traja tri leta brez podaljšanja. Poleg tega naj bi bilo izjemno dolgo trajanje prepovedi, ki ji je naložena, v nasprotju s tem, da je v primerjavi z večino drugih bank, ki so prejele pomoč, prejela precej nižji znesek pomoči. Dalje je bila prepoved po mnenju skupine ABN Amro v sklepih Lloyds in RBS, ki ju je navedla Komisija pred Splošnim sodiščem – poleg dejstva, da je bil v njih obseg naložene prepovedi bolj omejen – povezana z izpolnjevanjem ukrepov, naloženih v okviru njunega prestrukturiranja.

183

Komisija izpodbija trditve skupine ABN Amro in zlasti opozarja, da njenega položaja ni mogoče mehanično primerjati s položajem drugih bank, ki morajo izvesti strukturne ukrepe ali plačati višja povračila ali pa oboje.

184

V zvezi s tem, kot se je že razpravljalo v okviru prvega tožbenega razloga, je težko prepoznati resnično primerljive položaje pri obravnavi sklepov, v katerih se odloča o odobritvi državne pomoči bankam v finančni krizi, zato je primerjava, ki jo predlaga skupina ABN Amro glede trajanja prepovedi prevzemov, manj pomembna glede na to, da Komisija izvaja celovito analizo vsakega posameznega primera (glej točko 113 zgoraj).

185

Zgoraj v točki 114 je tudi poudarjeno, da bi Splošno sodišče v vsakem primeru lahko izvedlo preizkus primerljivosti klavzul, naloženih v različnih sklepih, vendar dokazno breme o primerljivosti zadevnih položajev ali o tem, da gre za drugačna dejanska stanja, v katerih je bila uporabljena ista rešitev, nosi skupina ABN Amro.

186

Kar zadeva druge sodobne sklepe, je treba ugotoviti, kot trdi Komisija, da tudi sklepa Lloyds in RBS vsebujeta prepoved prevzemov, ki traja dlje od „standarda“ treh let, omenjenega v točki 40 sporočila o prestrukturiranju, kar je v nasprotju s trditvijo skupine ABN Amro, da je bila drugim bankam naložena prepoved do največ treh let.

187

Sklep RBS se v točki 108 obrazložitve sklicuje na datum poteka treh let ali datum, ko je bila prodana zadnja operativna dejavnost, pri čemer velja najpoznejši datum. Sklep Lloyds vsebuje podobno formulacijo, vendar je natančna določitev alternativnega mejnika obdobju najmanj treh let prikrita iz razlogov zaupnosti podatkov. Vendar pa je iz trditev Komisije mogoče razbrati, da je tudi v tej zadevi šlo za trenutek izvedbe nekaterih strukturnih ukrepov.

188

Skupina ABN Amro zatrjuje, da dejstvo, da je šlo v teh dveh sklepih za obdobje, povezano z izvajanjem strukturnih ukrepov, pomeni diskriminacijo zoper njo, ki je še toliko bolj presenetljiva, ker je bila sama zavezana le z ukrepi glede ravnanja.

189

Vendar pa, kot pojasnjuje Komisija, sta bili zadevni banki zavezani k odprodaji in to v okviru zaveze za zmanjšanje vpliva pomoči na konkurenco in ne v smislu ukrepov, ki zmanjšujejo uspešno poslovanje. Trditev skupine ABN Amro, da iz tega sledi, da bi morala biti deležna ugodnejše obravnave pri oblikovanju ukrepa glede ravnanja, ki ji je bil naložen, ne more biti sprejeta. Poleg tega je, v nasprotju s tem, kar trdi navedena skupina, ob odsotnosti strukturnih ukrepov še bolj pomembno zagotoviti učinkovitost ukrepov glede ravnanja.

190

Torej ni dokazano, da se na podlagi primerjave z drugimi sodobnimi sklepi o državni pomoči lahko izpodbija zakonitost člena 5 izpodbijanega sklepa glede trajanja prepovedi, ki jo vsebuje.

191

Tudi tretji del drugega tožbenega razloga je torej treba zavrniti.

192

Skupina ABN Amro trdi, da je trajanje prepovedi prevzemov nesorazmerno. Po njenem mnenju Komisija ni podala nobenega prepričljivega argumenta za utemeljitev razširitve prepovedi prevzemov na več kot tri leta in zagotovo ni dokazala potrebe po tem podaljšanju.

193

Opozarja, da tako oblikovana prepoved, glede na to, da je Nizozemska imela namen prodati svoje delnice po delih, teh delnic ne naredi privlačnih za vlagatelje, saj so ti manj zainteresirani za vlaganja oziroma želijo vlagati le po nižjih cenah. Meni, da je v interesu javnosti, da Nizozemska doseže visok donos in da Komisija podpira hitro privatizacijo. Navaja, da sta iz tega razloga Nizozemska in ona sama predlagali, da se trajanje prepovedi prevzemov veže z več kot 80‑odstotnim lastništvom delnic Nizozemske, vendar Komisija tega predloga ni upoštevala.

194

Poleg tega se skupina ABN Amro sprašuje, zakaj se z obdobjem prepovedi, krajšim od petih let, ne bi moglo doseči cilja prepovedi.

195

Skupina ABN Amro dodaja, da bi za sprejetje trditve Komisije, da bi zmanjšanje državnega lastništva na 50 % vrnilo zaupanje upnikov in vlagateljev na enako raven kot pred mesecem oktobrom 2008, Komisija morala državno lastništvo enačiti z zneskom državne pomoči, kar je v nasprotju s členom 345 PDEU. Skupina ABN Amro meni, da je obrazložitev Komisije v svojem bistvu napačna, ker lahko zaupanje na podlagi državnega lastništva zlahka preseže ta prag, saj je vezano na njen status banke, ki ima sistemski pomen, in zaradi tega statusa na verjetnost, da bo Nizozemska v kriznih razmerah posredovala.

196

Končno, skupina ABN Amro navaja, da ne razume, na kakšni podlagi Komisija meni, da zaupanje javnosti pada, kadar država proda 50 % svojih delnic. Nezmožnost Komisije, da določi ustrezne pogoje za prenehanje prepovedi, ne more upravičiti naložitve arbitrarnih pogojev.

197

Komisija meni, da je bilo načelo sorazmernosti spoštovano.

198

Najprej je treba opozoriti na značilnosti preizkusa sorazmernosti ukrepa, kot je zadevni, v posebnem kontekstu odločitve o združljivosti državne pomoči pod pogoji, ki jih zadevna država članica predhodno ni sprejela. V zvezi s tem se sklicuje na točke od 74 do 82 zgoraj. V vsakem primeru ni treba ponovno sprejeti dokončnega stališča Splošnega sodišča o mejah preiskave, kot je določeno v teh točkah, ker skupina ABN Amro ni uspela dokazati, da je podaljšanje prepovedi, ki presega obdobje treh let, kot je določeno v členu 5 izpodbijanega sklepa, v nasprotju z načelom sorazmernosti.

199

V zvezi s ciljem, ki ga prepoved želi doseči, je treba opozoriti, da je naložena predvsem na podlagi načela, da mora biti pomoč omejena na najmanjšo potrebno, kar utemeljuje stališče, da je treba domnevno razpoložljiva sredstva za prevzeme vrniti državi, na primer z dodatnimi dividendami.

200

Iz preučitve drugega očitka drugega dela tega tožbenega razloga izhaja, da lahko zadevna prepoved prevzemov jasno odgovarja temu cilju, če velja največ pet let, še posebej zato, ker je konec tega obdobja približek trenutka prenehanja pomoči, po katerem logika prispevka upravičenca do omejitve pomoči na najmanjšo potrebno izgubi svoj pomen. Enako velja za podredni razlog za omejevanje izkrivljanja konkurence (glej zlasti točke 173, 174 in 175 zgoraj).

201

Glede konkretnih trditev skupine ABN Amro, prvič, trditev glede nujnosti upoštevanja izgube vrednosti banke za potencialne investitorje, ki izhaja iz zadevne prepovedi, s čimer se po njenem mnenju preprečuje hiter izhod Nizozemske iz lastništva kapitala skupine ABN Amro, ne more biti sprejeta upoštevajoč cilj omejevanja pomoči na najmanjšo potrebno. Nenaložitev tako omejene prepovedi prevzemov z namenom, da bi se državi v okviru javne prodaje omogočila boljša cena, je očitno bolj posreden in zato manj učinkovit ukrep za dosego istega cilja.

202

Drugič, skupina ABN Amro ni predložila nobenega konkretnega dokaza v podporo trditvi, da naj bi imelo trajanje prepovedi prevzemov negativen vpliv na ceno delnic, razpoložljivih za prodajo zasebnim vlagateljem. Seveda bi slednji upoštevali zaveze, naložene banki, vendar ni dokazano, da ne bi mogli razumeti, da prepoved v primeru delne privatizacije preneha. Ta utemeljitev torej ne prepriča.

203

Tretjič, iz spisa izhaja, da je bil prvotni predlog Komisije povezati prenehanje prepovedi prevzemov s trenutkom popolne privatizacije skupine ABN Amro. Slednja zato ne more trditi, da obrazložitev Komisije ni v skladu s tem, da ta meni, da je zaupanje tretjih bolj zamajano kot v primeru popolne privatizacije, saj se je prav med pogajanji o omejevanju prepovedi to stališče razvilo v manj omejevalno rešitev za skupino ABN Amro.

204

Dalje, Nizozemska in skupina ABN Amro sta sprejeli oziroma celo predlagali izgubo nadzora v smislu zakonodaje EU o koncentracijah kot referenčno točko za prenehanje ukrepov glede ravnanja v okviru pogajanj, kot izhaja tudi iz ponudbe ukrepov z dne 30. julija in 6. septembra 2010. Šele v poznejši fazi razprave se je pojavila meja 80‑odstotnega lastništva delnic in pojasnilo glede potrebe Nizozemske po pridobitvi dobre cene v primeru javne prodaje. Vendar pa v skladu z analizo v okviru drugega dela tega tožbenega razloga zgoraj ni bilo dokazano, da je državna prodaja 20‑odstotnega lastniškega deleža banke primerna referenčna točka za določitev prenehanja prednosti na podlagi pomoči.

205

Četrtič, glede vprašanja, ali je Komisija lahko menila, da je zaupanje upnikov in vlagateljev prednost, ki izvira iz državnega lastništva zaradi pomoči – poleg že podanega odgovora v okviru preučitve drugega dela drugega tožbenega razloga – dokumenti bonitetnih agencij, na katere se sklicuje Komisija v okviru tega postopka, podpirajo njeno trditev. Iz njih izhaja, da nima le položaj skupine ABN Amro kot banke sistemski pomen ali pomen, ki je „prevelik, da bi propadel“ in ki vzbuja zaupanje, ampak tudi dejstvo, da je država Nizozemska njen dejanski delničar. Iz odlomka poročila bonitetne agencije z dne 6. januarja 2011, ki ga navaja Komisija, je razvidno, da zadevna agencija „šteje trenutno, a začasno državno lastništvo Nizozemske in podporo njenih lastnikov za ključno sredstvo v podporo ocene skupine [ABN Amro]“.

206

Končno, v zvezi z dejstvom, da če Nizozemska ne izgubi nadzora pred tem datumom, bo prepoved prevzemov samodejno prenehala po petih letih – poleg že navedene analogije v okviru drugega dela tožbenega razloga, v skladu s katero se v točki 37 sporočila o prestrukturiranju, ki se nanaša na strukturne ukrepe, prav tako sklicuje na obdobje največ pet let za izvajanje takih ukrepov – je treba opozoriti, da je trajanje prepovedi – daljše od začetnega trajanja treh let, ki ga skupina ABN Amro ne izpodbija – primarno vezano na trenutek, ko Nizozemska izgubi nadzor. Vendar se zakonitosti tega pristopa v okviru drugega dela tega tožbenega razloga ne izpodbija.

207

Poleg tega iz izhodne strategije, ki jo predlaga Nizozemska, izhaja (glej zgoraj tudi razpravo o drugem delu tega tožbenega razloga), da načrtuje ponudbo drugega dela od [zaupno] do [zaupno] % delnic šele leta 2015, torej štiri leta po sprejetju izpodbijanega sklepa in to odvisno od tržnih razmer.

208

V teh okoliščinah ni mogoče izključiti predpostavke, da je lahko najdaljše trajanje pet let celo v korist Nizozemski, kar pomeni, da lahko prepoved preneha, preden bi utegnila prodati večino delnic.

209

Ni torej dokazano, da je Komisija z določitvijo trajanja prepovedi prevzemov v členu 5 izpodbijanega sklepa kršila načelo sorazmernosti. Zato je treba četrti del drugega tožbenega razloga zavrniti.

210

Skupina ABN Amro trdi, da Komisija ni upoštevala vseh pomembnih dejstev v zvezi s trajanjem prepovedi prevzemov, med drugim glede nujnosti ukrepa, možnosti sprejetja manj omejevalnih ukrepov in ugovorov, podanih med postopkom preiskave, tako da je s sprejetjem člena 5 izpodbijanega sklepa kršila načelo dobrega upravljanja.

211

Skupina ABN Amro poleg tega trdi, da izpodbijani sklep ni dovolj obrazložen. Meni, da razlaga, po kateri prenehanje državnega lastništva omogoča oceno, kdaj je korist od pomoči prenehala, ni niti jasna niti pravilna. Podobno naj bi bila obrazložitev izpodbijanega sklepa pomanjkljiva, ker Komisija ne pojasni, zakaj je 50‑odstotni prag delnic banke upoštevno merilo (in ne, na primer, 20‑odstotni prag) ali zakaj je bilo potrebno daljše obdobje prepovedi glede na obdobja prepovedi, ki so bila naložena drugim bankam.

212

Komisija meni, da glede na svoje številne izmenjave mnenj z Nizozemsko in skupino ABN Amro v zvezi s prepovedjo prevzemov med postopkom preiskave in spremembo svojega stališča v tem obdobju ni kršila načela dobrega upravljanja. Poleg tega izpodbijani sklep jasno podaja utemeljitev, ki podpira trajanje prepovedi prevzemov.

213

V zvezi s tem se sklicuje na točke 128, 131, 132 in 133 zgoraj glede preučitve četrtega dela prvega tožbenega razloga v okviru navajanja upoštevne sodne prakse.

214

Prvič, glede domnevne kršitve obveznosti dobrega upravljanja je treba ugotoviti, da je Komisija preučila upoštevna dejstva s potrebno skrbnostjo. Iz spisa izhaja, da je Komisija razvila stališče od tega, da je upoštevala povezavo med prenehanjem zadevne prepovedi in popolno privatizacijo skupine ABN Amro, do sprejetja povezave med prenehanjem prepovedi in trenutkom, ko je Nizozemska izgubila večinski delež v kapitalu skupine ABN Amro. Res je zavrnila predloge te države in skupine ABN Amro glede prodaje manj pomembnih delov, vendar o kršitvi načela dobrega upravljanja ni mogoče sklepati na podlagi vsebinskega nesoglasja.

215

Drugič, ne da bi bilo treba odločiti o vprašanju, kaj je bil dejanski obseg obveznosti obrazložitve, ki se zahteva od Komisije, je treba glede konkretnega ukrepa v nizu ukrepov, na podlagi katerih je lahko sklepala, da je bila, ob upoštevanju predloženega ji načrta prestrukturiranja, pomoč banki združljiva z notranjim trgom, opozoriti, da je Komisija pravno dovolj obrazložila trajanje prepovedi prevzemov.

216

Res je, da izpodbijani sklep vsebuje le malo podrobnosti o trajanju prepovedi prevzemov ter med drugim ne vsebuje navedb o alternativnih rešitvah, navedenih v postopku preizkusa, niti o rešitvah, sprejetih v drugih sklepih.

217

Vendar zato ni nezadostno obrazložen.

218

Točka 311 obrazložitve izpodbijanega sklepa se sklicuje na točko 40 sporočila o prestrukturiranju za obdobje najmanj treh let. Točka 312 obrazložitve tega sklepa, ki se sklicuje na 50‑odstotni prag, na nepovratno naravo pomoči in na dejstvo, da je omenjeni prag približek za oceno prenehanja prednosti zaradi pomoči, pojasnjuje povezavo med državnim lastništvom in trajanjem prepovedi prevzemov.

219

Alternativa v smislu roka, daljšega od petih let, kot točka prenehanja trajanja prepovedi prevzemov, se lahko implicitno razume z vidika časovnega razporeda, ki ga ima Nizozemska za svojo izhodno strategijo. Poleg tega, če je treba upoštevati najkrajše trajanje za uporabo prepovedi, to nujno pomeni, da je treba opredeliti tudi najdaljše trajanje. Obdobje petih let je zato glede na okoliščine primera logično.

220

Nazadnje, kar zadeva trditev, da bi morala Komisija pojasniti, zakaj je bilo trajanje prepovedi, naloženo skupini ABN Amro, daljše kot trajanje prepovedi v drugih sklepih, Komisija pravilno trdi, da je svojo analizo združljivosti pomoči dolžna utemeljiti le glede na smernice za sektor, vsebovan v sporočilih, in ne glede na katere koli druge odločitve.

221

Iz zgoraj navedenega izhaja, da je treba peti del drugega tožbenega razloga zavrniti.

222

Zato je treba v vsakem primeru – in predvsem brez potrebe, da se Splošno sodišče izreče o trditvi Komisije na obravnavi, da to sodišče ne more sprejeti zahtevkov skupine ABN Amro, da razglasi le ničnost člena 5 izpodbijanega sklepa, saj te določbe ni mogoče ločiti od člena 1, in ker Splošno sodišče s svojo analizo o združljivosti pomoči ne more nadomestiti Komisijine analize – tožbo v celoti zavrniti.

223

V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker skupina ABN Amro ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov, vključno s stroški, nastalimi v postopku za izdajo začasne odredbe, v skladu s predlogi Komisije.

Iz teh razlogov je

SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat)

razsodilo:

Dejansko stanje

Postopek in predlogi

Pravno stanje

Prvi tožbeni razlog: obseg prepovedi prevzemov

Prvi del tožbenega razloga: kršitev člena 107(3)(b) PDEU in nepravilna uporaba sporočil

– Drugi očitek: nepravilna uporaba sporočil

– Prvi očitek: kršitev člena 107(3)(b) PDEU

Drugi del tožbenega razloga: kršitev načela sorazmernosti

Tretji del tožbenega razloga: kršitev načela enakega obravnavanja

Četrti del tožbenega razloga: kršitev načela dobrega upravljanja in nezadostna obrazložitev v smislu člena 296 PDEU

Drugi tožbeni razlog: trajanje prepovedi prevzemov

Prvi del tožbenega razloga: kršitev člena 345 PDEU, ker je trajanje prepovedi prevzemov odvisno od lastniškega deleža države

Drugi del tožbenega razloga: kršitev člena 107(3)(b) PDEU in napačna uporaba sporočil

– Drugi očitek v zvezi z napačno uporabo sporočil

– Prvi očitek v zvezi s kršitvijo člena 107(3)(b) PDEU

Tretji del tožbenega razloga: kršitev načela enakega obravnavanja

Četrti del tožbenega razloga: kršitev načela sorazmernosti

Peti del tožbenega razloga: načelo dobrega upravljanja in nezadostna obrazložitev v smislu člena 296 PDEU

Stroški