1

El 5 de abril de 2011, la Comisión Europea adoptó la Decisión 2011/823/UE sobre las medidas C 11/09 (ex NN 53b/08, NN 2/10 y N 19/10) ejecutadas por el Estado neerlandés para ABN AMRO Group NV (creado a raíz de la fusión entre Fortis Bank Nederland y ABN Amro N) (DO L 333, p. 1, en lo sucesivo, «Decisión recurrida»).

2

En un contexto de crisis financiera, cuando los préstamos interbancarios dejaron de fluir en septiembre de 2008, la Comisión formuló unas orientaciones en forma de una serie de Comunicaciones sobre la elaboración y la aplicación de las ayudas estatales en favor de las entidades financieras. En dichas Comunicaciones, la Comisión reconoció que la gravedad de la crisis justificaba la concesión de ayudas con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), en la medida en que dicha disposición autorizaba las ayudas de Estado cuando fuesen necesarias para paliar una perturbación grave de la economía de un Estado miembro.

3

El 25 de octubre de 2008 se publicó la Comunicación de la Comisión — La aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas adoptadas en relación con las instituciones financieras en el contexto de la actual crisis financiera mundial (DO C 270, p. 8).

4

A raíz del hecho de que, en otoño de 2008, bajo la presión del mercado, un número creciente de Estados miembros de la Unión Europea se vieron obligados a proceder a una recapitalización «preventiva» de los bancos para permitir a éstos constituir ratios de capital más elevadas y garantizar la concesión de préstamos a la economía real, se publicó la Comunicación de la Comisión — La recapitalización de las instituciones financieras en la crisis financiera actual: limitación de las ayudas al mínimo necesario y salvaguardias contra los falseamientos indebidos de la competencia (DO 2009, C 10, p. 2; en lo sucesivo, «Comunicación sobre la recapitalización»).

5

A continuación se adoptaron, además, durante el período anterior a la adopción de la Decisión recurrida, la Comunicación de la Comisión sobre el tratamiento de los activos cuyo valor ha sufrido un deterioro en el sector bancario comunitario (DO L 2009, C 72, p. 1) y la Comunicación de la Comisión sobre la recuperación de la viabilidad y la evaluación de las medidas de reestructuración en el sector financiero en la crisis actual con arreglo a las normas sobre ayudas estatales (DO 2009 C 195, p. 9; en lo sucesivo, «Comunicación sobre las reestructuraciones»). Esta última Comunicación expone los criterios que la Comisión pretende aplicar a las medidas de ayuda a la reestructuración concedidas a los bancos en el contexto de la crisis. En su apartado 5 señala que los planes de reestructuración de los bancos de que se trate deben basarse en tres pilares indicados en las otras Comunicaciones: garantizar la viabilidad a largo plazo del beneficiario sin la ayuda del Estado, garantizar un reparto adecuado de las cargas y, por último, mostrar que se adoptan medidas adecuadas que minimicen un falseamiento de la competencia.

6

En la presente sentencia, las Comunicaciones citadas en los anteriores apartados 3 a 5 se denominarán conjuntamente «Comunicaciones».

7

ABN Amro Group NV (en lo sucesivo, «demandante» o «ABN Amro»), es una entidad financiera domiciliada en Ámsterdam (Países Bajos) que ofrece servicios bancarios a particulares, a empresas y a clientes institucionales en 28 países. La demandante es propietaria del 100 % de las acciones de ABN Amro Bank NV, que está organizada alrededor de dos núcleos de clientela: la banca de particulares y de administración de patrimonios y la banca comercial y de inversión.

8

La estructura actual de ABN Amro resulta de un acuerdo celebrado en 2007 entre las sociedades Fortis SA/NV, Royal Bank of Scotland y Banco de Santander a fin de la adquisición y escisión de la antigua sociedad matriz, ABN Amro Holding, en varias partes. En un contexto de crisis financiera y de incertidumbre en cuanto a la viabilidad a largo plazo de Fortis, en otoño de 2008, el Estado neerlandés adquirió Fortis Bank Nederland (FBN), filial bancaria neerlandesa de Fortis, y algunas unidades comerciales de ABN Amro Holding (entre ellas, ABN Amro N). El Estado neerlandés decidió fusionar FBN y ABN Amro N para crear una nueva entidad jurídica, a saber, ABN Amro, de conformidad con el plan que había previsto para Fortis en 2007. Antes de poder llevar a cabo dicha concentración, el Estado neerlandés debía garantizar la cesión de una parte de Hollandsche Bank-Unie y de IFN Finance BV, de conformidad con la Decisión de la Comisión, de 3 de octubre de 2007 por la que se declara la compatibilidad de una operación de concentración con el mercado interior (asunto COMP/M.4844 — Fortis/ABN Amro Assets) sobre la base del Reglamento (CE) no 139/2004 del Consejo (DO C 265, p. 2) (considerandos 44 y 45 de la Decisión impugnada).

9

Las adquisiciones mencionadas en el apartado anterior y las operaciones de recapitalización efectuadas por el Estado neerlandés en favor de ABN Amro dieron lugar al procedimiento de examen C 11/2009. Habida cuenta de que no son determinantes para la solución del presente litigio las diferentes etapas que llevaron a dicho procedimiento, su desarrollo, ni los beneficiarios de la ayuda, basta con señalar que su descripción detallada figura en los considerandos 1 a 157 de la Decisión impugnada. Además de las decisiones interlocutorias y provisionales adoptadas por la Comisión sobre las adquisiciones y operaciones antes mencionadas, se describe en dichos considerandos la primera versión de un plan de restructuración de ABN Amro presentada a la Comisión por el Estado neerlandés el 4 de diciembre de 2009 (en lo sucesivo, «plan de restructuración de diciembre de 2009»), así como su versión actualizada presentada el 8 de noviembre de 2010 (en lo sucesivo, «plan de restructuración de noviembre de 2010»).

10

En el marco del procedimiento de examen, se produjeron en los años 2010 y 2011 varios intercambios y encuentros entre el Estado neerlandés, ABN Amro y la Comisión sobre el alcance y la duración de una prohibición de realizar adquisiciones, medida de comportamiento considerada que la Comisión estimó necesaria para poder considerar que la ayuda concedida a ABN Amro es compatible con el mercado interior.

11

Al no haber podido obtener el acuerdo, particularmente, en lo que respecta a las modalidades de tal prohibición, la Comisión adoptó la Decisión recurrida en forma condicional, de conformidad con el artículo 7, apartado 4, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (DO L 83, p. 1). En ella concluye que ABN Amro recibió una ayuda de Estado en forma de ayuda de recapitalización situada en una horquilla comprendida entre 4200 millones de euros y 5 450 millones de euros (es decir, entre un 2,75 % y un 3,5 % de sus activos ponderados en función del riesgo), así como una ayuda de liquidez de 7170 millones de euros (considerandos 279 y 280 y artículo 1 de la Decisión impugnada). La Comisión considera que el plan de reestructuración de diciembre de 2009, actualizado por el plan de reestructuración de noviembre de 2010, proporciona pruebas suficientes del restablecimiento de la viabilidad a largo plazo de ABN Amro, prevé un reparto de las cargas suficiente y contiene las medidas adecuadas para limitar los falseamientos indebidos de la competencia. Por consiguiente, declara de forma condicional que el plan de reestructuración de diciembre de 2009, actualizado por el plan de reestructuración de noviembre de 2010, se ajusta a lo establecido en la Comunicación sobre las reestructuraciones (considerando 331 de la Decisión impugnada).

12

Las condiciones en las que la ayuda se declara compatible con el mercado interior en el artículo 1 de la Decisión impugnada se precisan en los artículos 3 a 9 de dicha Decisión.

13

La prohibición de realizar adquisiciones del artículo 5 de la Decisión impugnada, única disposición cuya validez se pone en tela de juicio en el marco del presente recurso, tiene el siguiente tenor:

«1.   [ABN AMRO] no podrá adquirir el control de más del 5 % de ninguna empresa.

2.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1, [ABN Amro] podrá realizar adquisiciones si el precio de compra bruto total acumulado (con exclusión de la asunción o transferencia de deuda relacionada con esas adquisiciones) pagado por [ABN Amro] por todas esas adquisiciones durante un período de tres años a partir de la fecha de la [Decisión impugnada] es inferior a [confidencial] ( 1 ) millones de euros.

La prohibición establecida en el apartado 1 no se aplicará a las adquisiciones de capital inversión realizadas por [ABN Amro] si se ajustan a su plan de negocio y al presupuesto previsto para su división «Private Equity» (Capital Inversión) presentado a la Comisión el 5 de octubre de 2010.

La prohibición establecida en el apartado 1 tampoco se aplicará a [confidencial] participaciones en capital social adquiridas por la división de [ABN Amro] “Energy Commodities and Transportation” (Energía, materias primas y transporte) en apoyo de su actividad normal de financiación si se ajustan al plan de negocio de [ABN Amro] y al presupuesto previsto para esa división presentado a la Comisión el 10 de enero de 2010.

[…]

3.   La prohibición establecida en el apartado 1 se aplicará, como mínimo, durante tres años a partir de la fecha de la [Decisión impugnada] o hasta la fecha en que la participación accionarial de los Países Bajos en [ABN Amro] caiga por debajo del 50 %, si esta fecha es posterior. Esta prohibición dejará de aplicarse a más tardar a los cinco años de la fecha de la [Decisión impugnada].

En caso de que la prohibición establecida en el apartado 1 se aplique durante más de tres años a partir de la fecha de la [Decisión impugnada], el precio de compra bruto total acumulado aplicable en virtud del apartado 2, párrafo 1, se incrementará en [confidencial] millones EUR por año.»

14

Mediante demanda de 14 de junio de 2011, ABN Amro interpuso el presente recurso.

15

Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal General decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, formuló por escrito varias preguntas a las partes, a las que éstas respondieron dentro de plazo.

16

En la vista de 4 de junio de 2013 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal General.

17

En la vista, el Tribunal General instó a ABN Amro a que precisara su solicitud de tratamiento confidencial para el público de determinada información contenida en los autos, lo que hizo dentro de plazo. La Comisión fue instada a presentar sus observaciones sobre dicha solicitud, lo que también hizo dentro del plazo señalado.

18

El 16 de julio de 2013 se dio por concluida la fase oral.

19

ABN Amro solicita al Tribunal General que:

20

La Comisión solicita al Tribunal General que:

21

En apoyo de su recurso, ABN Amro invoca dos motivos. En el marco del primer motivo, pone en tela de juicio el alcance de la prohibición de realizar adquisiciones que se le ha impuesto. En el marco del segundo motivo, se opone a la duración de dicha prohibición.

22

ABN Amro alega que la ayuda que se le ha concedido no conlleva falseamiento alguno de la competencia, al no haber sido necesaria por una asunción de riesgos excesivos. A la vista de este hecho, señala que el alcance de la prohibición de realizar adquisiciones que se le ha impuesto, en la medida en que afecta al control de más del 5 % de cualquier empresa y en que las excepciones están formuladas de manera taxativa, es demasiado amplio y contrario a lo que se exige, en particular, en la Comunicación sobre las reestructuraciones. Por otra parte, la prohibición de que se trata es más amplia que las impuestas en otras decisiones del mismo período en materia de ayudas de Estado al sector financiero. Además, la Comisión no tuvo en cuenta de modo suficiente con arreglo a Derecho las formulaciones alternativas de la referida prohibición, justificadas por las circunstancias particulares del caso de autos, que habían sido propuestas por el Estado neerlandés y ABN Amro durante el procedimiento de examen.

23

Dichas imputaciones están articuladas en cuatro partes referentes, respectivamente, a la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y la aplicación errónea de las Comunicaciones, a la vulneración del principio de proporcionalidad, a la vulneración del principio de igualdad de trato y a la vulneración del principio de buena administración y la falta de motivación en el sentido del artículo 296 TFUE.

24

Esta parte se compone de dos imputaciones, que tienen por objeto, por una parte, la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y, por otra, la aplicación errónea de las Comunicaciones. Procede comenzar por el examen de la segunda imputación.

25

Con carácter previo, es necesario hacer varias precisiones sobre el marco del análisis de este motivo.

26

En primer lugar, la prohibición de realizar adquisiciones forma parte de las condiciones impuestas por la Comisión en los artículos 3 a 9 de la Decisión impugnada para poder declarar la ayuda de Estado otorgada por el Estado neerlandés a ABN Amro compatible con el mercado interior de conformidad con el artículo 7, apartado 4, del Reglamento no 659/1999, que faculta a la Comisión para poner fin al procedimiento formal de examen mediante una decisión positiva que vaya acompañada de condiciones para que la ayuda de que se trate pueda considerarse compatible con el mercado común. Por lo tanto, la condición controvertida está comprendida dentro del examen de la compatibilidad de la medida de ayuda en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, efectuado por la Comisión.

27

La Comisión recuerda acertadamente que, para la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, dispone de una amplia facultad de apreciación cuyo ejercicio implica apreciaciones complejas de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto de la Unión (sentencias del Tribunal de 6 de abril de 2006, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Comisión, T-17/03, Rec. p. II-1139, apartado 41, y de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión, T-267/08 y T-279/08, Rec. p. II-1999, apartados 129 y 132).

28

Para ejercer dicha facultad, puede dotarse de reglas indicativas a través de actos como las Comunicaciones, en la medida en que dichas reglas no sean contrarias a las disposiciones del Tratado (véase la sentencia Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión, citada en el apartado 27 supra, apartado 130, y la jurisprudencia citada).

29

Como recuerda ABN Amro, la Comisión, al adoptar reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos contemplados en ellas, se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de septiembre de 2008, Alemania y otros/Kronofrance, C-75/05 P y C-80/05 P, Rec. p. I-6619, apartado 60, y la jurisprudencia citada). Así, en el ámbito específico de las ayudas de Estado, la Comisión está vinculada por las directrices y las comunicaciones que adopta en la medida en que no se aparten de las normas del Tratado y sean aceptadas por los Estados miembros (véase la sentencia Alemania y otros/Kronofrance, antes citada, apartado 61, y la jurisprudencia citada). Por lo tanto, corresponde al juez comprobar que la Comisión ha respetado las reglas que ella misma se ha impuesto (véase la sentencia Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión, citada en el apartado 27 supra, apartado 131, y la jurisprudencia citada).

30

En segundo lugar, el presente motivo no tiene por objeto el control del examen de la compatibilidad de la ayuda controvertida, sino la cuestión de si la Comisión se ha atenido a las Comunicaciones, que le obligan, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 29, sometiendo la decisión de compatibilidad a la condición de una prohibición de realizar adquisiciones como las definidas en el artículo 5 de la Decisión impugnada.

31

Las Comunicaciones, a cuya legalidad y carácter aplicable no se opone ABN Amro, recuerdan la facultad de apreciación de la Comisión en lo que respecta a las condiciones que deben reunirse para poder declarar la compatibilidad con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), de una medida de ayuda que pone fin a una perturbación grave de la economía de un Estado miembro, en particular, cuando se trata de formular medidas estructurales o de comportamiento. La existencia de tal facultad, expresión del margen de apreciación dejado a la Comisión para juzgar la compatibilidad de una medida de ayuda, debe tenerse en cuenta en el análisis de los motivos basados en la infracción de las Comunicaciones (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia del Tribunal de 9 de julio de 2008, Alitalia/Comisión, T-301/01, Rec. p. II-1753, apartado 527).

32

En tercer lugar, la legalidad de la prohibición de realizar adquisiciones no puede apreciarse aislando dicha medida de su contexto en lo que respecta a los objetivos de las reestructuraciones de los bancos impuestas en el marco de las Comunicaciones y de la importancia del perfil de riesgo del banco beneficiario, al realizar el análisis de la compatibilidad de la ayuda. Además, al completar las medidas estructurales y de comportamiento el plan de reestructuración propuesto por el Estado miembro a la Comisión a fin de permitir a ésta declarar la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior, la Comisión ha apreciado en su análisis de la compatibilidad de la ayuda el conjunto de las medidas impuestas de este modo. ABN Amro no se opone, por otra parte, a la postura de la Comisión de que dicha prohibición de realizar adquisiciones no puede apreciarse aisladamente.

33

En cuarto lugar, las partes están de acuerdo en el triple objetivo que se persigue con las medidas de reestructuración impuestas a los bancos beneficiarios de ayudas de Estado en el marco de las Comunicaciones, entre ellas, en concreto, la Comunicación sobre las reestructuraciones particularmente invocada en la Decisión impugnada para justificar la imposición de la prohibición de realizar adquisiciones controvertida, a saber, la viabilidad a largo plazo del organismo beneficiario, la limitación de la ayuda al mínimo necesario y la limitación del falseamiento de la competencia.

34

Las dos líneas de argumentación de ABN Amro, que tienen por objeto, por un lado, la justificación de la prohibición de realizar adquisiciones y, por otro, la inexistencia en la Decisión impugnada de disposiciones que permitan presentar para su aprobación de transacciones específicas, han de analizarse a la luz de estos principios.

35

En primer lugar, en lo que respecta a la justificación de la prohibición de realizar adquisiciones, según ABN Amro, la referida prohibición es demasiado estricta a la vista de los principios contenidos en las comunicaciones en la medida en que, en esencia, por una parte, se aplica a todo tipo de empresas y no solamente a las empresas competidoras o a las entidades financieras y, por otra, se aplica a partir de la adquisición de una participación minoritaria del 5 %.

36

La Comisión motiva la prohibición de realizar adquisiciones particularmente en los considerandos 309 a 313 de la Decisión recurrida, donde se indica lo siguiente:

37

En primer lugar, ABN Amro alega, en esencia, que, contrariamente a la prohibición impuesta en el artículo 5 de la Decisión impugnada, únicamente deben prohibirse las adquisiciones que tienen un impacto sobre la competencia. A este respecto, invoca en particular los apartados 39 y 40 de la Comunicación de la Comisión relativa a los activos deteriorados en el sector bancario comunitario, que tiene por objeto la imposición de salvaguardias que impidan la financiación de una estrategia de crecimiento en detrimento de los competidores.

38

ABN Amro añade que el considerando 312 de la Decisión recurrida, que recuerda el carácter general de la prohibición impuesta, implica una interpretación errónea del apartado 40 de la Comunicación sobre las reestructuraciones en la medida en que éste último únicamente tiene por objeto las adquisiciones de empresas competidoras.

39

Ha de señalarse que las alegaciones de ABN Amro se basan en una interpretación errónea de la Decisión impugnada y de la Comunicación sobre las reestructuraciones, conforme a la cual se ha formulado la prohibición de realizar adquisiciones controvertida, tal como se desprende de los considerandos 309 a 312 de la Decisión impugnada, citados en el anterior apartado 36.

40

El apartado 23 de la Comunicación sobre las reestructuraciones constituye el principal fundamento de la prohibición de realizar adquisiciones impuesta en el presente asunto, tal como se desprende claramente de los considerandos 309 y 310 de la Decisión impugnada, que se insertan en su punto 6.3.2, titulado «Reparto de cargas/mínimo necesario».

41

El referido apartado 23 está incluido en el punto 3 de la Comunicación sobre las reestructuraciones, titulado «Aportación propia del beneficiario (distribución de las cargas)» y, bajo la rúbrica «Limitar los costes de reestructuración», indica lo siguiente:

«Las ayudas de reestructuración deberán limitarse a cubrir los costes necesarios para restablecer la viabilidad. Esto significa que no se dotará a una empresa de recursos propios que puedan ser utilizados para financiar actividades que distorsionen el mercado y no estén vinculadas al proceso de reestructuración. Por ejemplo, no pueden financiarse adquisiciones y acciones de otras empresas o nuevas inversiones con ayuda estatal salvo que sea esencial para restablecer la viabilidad de una empresa […]».

42

Dicho apartado 23 remite, en su nota a pie de página, a la jurisprudencia sobre las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (DO 1994, C 368, p. 12), según las cuales la ayuda a la reestructuración debe ser estrictamente necesaria para que la empresa beneficiaria vuelva a ser viable, es decir, no sólo debe responder al objetivo perseguido de reestructuración de la empresa de que se trata, sino que también ha de ser proporcional a éste, de modo que, en principio, el importe de la ayuda que supere el estricto restablecimiento de la capacidad competitiva del beneficiario no puede ser concedido con arreglo a dichas Directrices (sentencia Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Comisión, citada en el apartado 27 supra, apartado 47).

43

El principio de la limitación del importe de la ayuda al mínimo necesario está íntimamente vinculado al principio de que el beneficiario de la ayuda debe hacer una aportación propia adecuada a los costes de reestructuración. El apartado 22 de la Comunicación sobre las reestructuraciones indica a este respecto que el banco y sus accionistas deben contribuir todo lo posible con sus propios recursos, siendo tal contribución necesaria «para garantizar que los bancos rescatados asuman la responsabilidad adecuada de las consecuencias de su comportamiento pasado y para crear los incentivos adecuados para su comportamiento futuro».

44

A la vista de estos principios, ABN Amro parte de una premisa errónea cuando afirma que la prohibición de realizar adquisiciones, evocada en la Comunicación sobre las reestructuraciones, únicamente puede referirse a las empresas competidoras. En efecto, la última frase del apartado 23 de la referida Comunicación no distingue entre los sectores de actividad de las empresas a las que se refiere. Además, en el principio de dicho apartado se indica que las adquisiciones deben estar dirigidas a garantizar la viabilidad de la entidad beneficiaria, lo que implica que toda adquisición, financiada por medio de la ayuda de Estado, que no sea estrictamente necesaria para garantizar el restablecimiento de la viabilidad de la sociedad beneficiaria es contraria al principio de limitar la ayuda al mínimo necesario.

45

Como alega la Comisión, la segunda frase del apartado 23 de la Comunicación sobre las reestructuraciones, que se refiere a la prohibición de financiar actividades «que distorsionen el mercado», recuerda que toda adquisición no vinculada al proceso de reestructuración puede causar por sí misma distorsiones en el mercado. En efecto, la distorsión de la competencia o el riesgo de tal distorsión es un elemento constitutivo de una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia, de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Deutsche Post, C-399/08 P, Rec. p. I-7831, apartado 39, y la jurisprudencia citada). Ahora bien, ABN Amro no niega ser beneficiaria en el presente asunto de una ayuda de Estado.

46

A la vista de estas consideraciones, la prohibición de realizar adquisiciones del artículo 5 de la Decisión impugnada no debe referirse únicamente a las participaciones en empresas del sector financiero o en los Países Bajos, sino que puede potencialmente referirse a toda adquisición, siendo su objetivo garantizar que el dinero del banco beneficiario de la ayuda se utilice para el reembolso de la misma antes de realizar adquisiciones.

47

A este respecto, también resulta pertinente, como recuerda la Comisión, el hecho evocado en los considerandos 304 a 308 y 313 de la Decisión impugnada, de que ABN Amro era una entidad viable, circunstancia puesta de relieve en los planes de reestructuración de diciembre de 2009 y noviembre de 2010, que ponían de manifiesto que cabía esperar una rentabilidad sobre los recursos propios en 2012 y 2013 de un [confidencial] %, tal como se desprende del considerando 83 de la Decisión impugnada. Por otro lado, ABN Amro invoca por sí mismo su solidez financiera. Como se ha señalado en el considerando 313 de la Decisión impugnada, en el caso de ABN Amro el retorno a la viabilidad no depende de las adquisiciones.

48

Por lo tanto, una prohibición de realizar adquisiciones que se refieran a empresas de cualquier sector es conforme con los principios contenidos en las Comunicaciones y, en particular, en la Comunicación sobre las reestructuraciones.

49

Esta conclusión no se ve afectada por el hecho de que los apartados 39 y 40 de la Comunicación sobre las reestructuraciones, incluidos en el punto 4 de dicha Comunicación, titulado «Limitar el falseamiento de la competencia y garantizar un sector bancario competitivo», se invoquen en los considerandos 311 y 312 de la Decisión impugnada para recordar que la Comunicación sobre las reestructuraciones prevé también la imposición de prohibiciones de realizar adquisiciones para impedir que una ayuda de Estado sea utilizada en detrimento de los competidores, así como para definir la duración de la prohibición. En el punto 6.3.3 de la Decisión impugnada, titulado «Medidas para limitar el falseamiento de competencia», el considerando 321 de dicha Decisión menciona, además brevemente el hecho de que debe garantizarse que ABN Amro no utilice la ayuda de Estado para crecer a expensas de los competidores, por ejemplo, adquiriendo otras entidades financieras.

50

La existencia de este objetivo secundario no impide que la pretensión de limitar la ayuda al mínimo necesario sea claramente el motivo principal de la prohibición de realizar adquisiciones impuesta en el caso de autos. Por otra parte, en cualquier caso, el apartado 39 de la Comunicación sobre las reestructuraciones, según el cual la ayuda estatal no debe ser utilizada en detrimento de competidores que no disfruten de ayudas públicas similares, así como el apartado 40 de la referida Comunicación, en cuya virtud los bancos no deberán utilizar la ayuda estatal para la adquisición de empresas competidoras, no pueden considerarse de manera abstracta, sino que deben interpretarse conjuntamente con el principio de limitación de la ayuda al mínimo necesario. En efecto, el apartado 40 de la Comunicación sobre las reestructuraciones contiene una nota a pie de página en la que se recuerda que los costes de reestructuración deben estar limitados al mínimo necesario para el restablecimiento de la viabilidad del beneficiario y se remite, a este respecto, al apartado 23 de dicha Comunicación, examinado anteriormente.

51

En segundo lugar, ABN Amro señala que el hecho de que la prohibición de realizar adquisiciones se refiera a participaciones que excedan de un umbral del 5 % del capital, pero no a las adquisiciones que confieran un control en el sentido de las normas de la Unión en materia de concentraciones compromete su capacidad de participar en empresas comunes, que con frecuencia resultarían útiles en el sector financiero para desarrollar normas nuevas, garantizar el funcionamiento de los servicios financieros o garantizar los servicios de pago.

52

A este respecto, ABN Amro también pone en tela de juicio el hecho de que la prohibición no esté limitada a la adquisición de acciones y de que la Decisión impugnada no defina lo que se entiende por un «control de más del 5 %» de una empresa cualquiera, de modo que la prohibición podría incluir también, por ejemplo, los derechos contractuales.

53

Estas alegaciones tampoco demuestran que se haya actuado contrariamente a la Comunicación sobre las reestructuraciones.

54

Como señala la Comisión, el apartado 23 de la Comunicación sobre las reestructuraciones hace referencia, de manera amplia, a la prohibición de adquirir «participaciones en otras empresas o [realizar] nuevas inversiones», por lo que no se limita a las participaciones de control. Una interpretación distinta sería contraria, por otra parte, al objetivo del principio de limitación de la ayuda al mínimo necesario, recordado en el anterior apartado 44. Por lo tanto, no es necesario precisar con más detalle las modalidades de adquisición o el término «empresa», utilizado en el artículo 5 de la Decisión impugnada, ni se requería la definición del concepto de «control de más del 5 %».

55

En tercer lugar, ninguna de las demás alegaciones formuladas por ABN Amro permite demostrar que se ha actuado contrariamente a la Comunicación sobre las reestructuraciones.

56

Por lo tanto, debe desestimarse la alegación de ABN Amro de que debe poder realizar adquisiciones por haberse puesto fin a su reestructuración debido a su solidez financiera, de modo que las adquisiciones adicionales que pretende realizar no serán financiadas por una ayuda de Estado, por lo que el apartado 23 de la Comunicación sobre las reestructuraciones no le resultaría aplicable. Como alega la Comisión, habida cuenta de que ABN Amro ha podido llevar a cabo su reestructuración gracias a los recursos del Estado, los beneficios generados posteriormente deben estar destinados a reembolsar al Estado neerlandés de conformidad con la estrategia de salida presentada a la Comisión, particularmente, en el contexto del plan de reestructuración de diciembre de 2009 en cuyo marco el Estado neerlandés se obligó a que todo excedente de capital diera lugar al pago de dividendos.

57

Asimismo, por lo que respecta a la alegación de que, en el caso de ABN Amro, las adquisiciones no pueden retrasar el reembolso de la ayuda, puesto que el Estado neerlandés es propietario del banco y la ayuda en forma de capital no puede ser reembolsada, el análisis de la Comisión, según el cual el artículo 5 de la Decisión impugnada pretende garantizar que, en caso de excedente de capital, éste no se utilice para obtener un crecimiento externo superior al previsto en el plan de reestructuración, no es manifiestamente erróneo en la medida en que tal excedente puede servir, por ejemplo, para pagar un dividendo extraordinario al Estado.

58

En cuanto a la alegación de ABN Amro de que su política de dividendos, sobre cuya base está obligado a pagar al Estado neerlandés el 40 % de sus beneficios anuales declarados, le impide acumular fondos que puedan utilizarse para realizar adquisiciones, la propia ABN Amro reconoce que una política como ésta corresponde al modo normal de remunerar a los accionistas. Además del hecho de que, como señala la Comisión sin que ABN Amro lo haya rebatido este extremo, se trata de un objetivo que carece de obligatoriedad, está claro que el hecho de que una parte del beneficio anual sea distribuida a los accionistas no suprime todo el riesgo de que el banco disponga de recursos suficientes para realizar adquisiciones.

59

Por lo que respecta a la alegación de ABN Amro según la cual, si las salvaguardias eran necesarias más allá del porcentaje previsto de distribución de dividendos, la Comisión debería haber aceptado el mecanismo de compensación propuesto por ella, en cuya virtud únicamente se realizaron adquisiciones utilizando los ingresos de cesiones, la Comisión considera acertadamente que tal mecanismo no es conforme con el principio de limitación de la ayuda al mínimo necesario, que, como se ha recordado en los anteriores apartados 44 y 46, está dirigido a garantizar que el dinero del banco beneficiario de la ayuda sea utilizado para el reembolso de ésta antes de que el banco realice adquisiciones, con la salvedad de las que se exigen para garantizar la viabilidad del banco. En efecto, el hecho de que ABN Amro pueda disponer de recursos para realizar adquisiciones en los años siguientes a la recapitalización por el Estado demuestra que la ayuda no ha estado limitada a lo necesario para restablecer su viabilidad.

60

En cuanto a la alegación de que el hecho de imponer a ABN Amro una prohibición de reajustar su cartera por medio de cesiones y de adquisiciones limitadas conduce a una pérdida de eficacia a la vista, particularmente, del carácter limitado de los activos heredados al que debe hacer frente, ha de recordarse que la Decisión impugnada no prohíbe las cesiones y contiene una excepción de minimis, así como una excepción para determinados tipos de adquisiciones (véase, asimismo el examen de la segunda parte infra), pero que esto no significa que los ingresos de tales cesiones puedan escapar a la obligación de limitar la ayuda al mínimo necesario. Además, ha de señalarse que esta alegación de ABN Amro se limita a una afirmación general no apoyada por ningún elemento de prueba concreto. Por lo demás, en lo que respecta a la alegación de ABN Amro, formulada igualmente en la vista, según la cual la Comisión no puede prohibir, en particular, las operaciones relativas a activos dispersados de Fortis fuera de los Países Bajos, necesarias para garantizar un nivel mínimo de eficacia en sus actividades en el sector de la banca privada en los Países Bajos, basta con señalar que la Comunicación sobre las reestructuraciones no toma la eficacia de las actividades del banco beneficiario como criterio para adoptar medidas correctivas, sino su viabilidad. El hecho de que ABN Amro haya podido tener dificultades prácticas durante el procedimiento administrativo para identificar transacciones particulares debido al hecho de que el proceso de integración entre FBN y ABN Amro N no había finalizado, no afecta a esta consideración.

61

En cuanto a la alegación formulada por ABN Amro sobre si la prohibición de realizar adquisiciones es lógica a falta de imposición de una limitación del crecimiento interno del banco beneficiario, por ejemplo, en forma de restricción al crecimiento del balance, ya que una restricción que sólo afecte a las adquisiciones prueba un prejuicio arbitrario contra el crecimiento externo, la Comisión alega que el principio de que la ayuda debe limitarse al mínimo necesario le permite imponer una limitación al crecimiento interno de un banco beneficiario, si del plan de reestructuración se desprende que el crecimiento previsto es manifiestamente desproporcionado con respecto al necesario para garantizar la viabilidad a largo plazo del banco, lo que no sucedía en el caso de autos. A este respecto, basta con señalar que ABN Amro no se opone a la afirmación de la Comisión de que el Estado neerlandés ha garantizado durante el procedimiento de examen que el crecimiento interno de ABN Amro no fuese anormal. A la vista de esta situación, no debe considerarse manifiestamente erróneo que la Comisión se concentrase en las adquisiciones.

62

Por último, en lo que respecta al reproche de ABN Amro de que el análisis de la Comisión supone considerar que el hecho de que un beneficiario realice adquisiciones demuestra por definición que la ayuda no se ha limitado al mínimo necesario y de que, por tanto, la Comisión no tiene en cuenta la relación de causalidad exigida en la Comunicación sobre las reestructuraciones entre la ayuda de Estado y la manera en que se financia una adquisición, la alegación de ABN Amro no puede prosperar. Como sostiene acertadamente la Comisión, al ser el dinero un bien fungible, una fuente de financiación de una adquisición no guarda relación directa y necesaria con un activo particular de un banco. La utilización de fondos que no tienen una fuente estatal para realizar adquisiciones puede ser un indicio de que se ha sobrevalorado la necesidad de ayuda.

63

De lo antedicho resulta que ABN Amro no ha demostrado que la Comisión haya infringido la Comunicación sobre las reestructuraciones al considerar que el principio de limitación de la ayuda a un mínimo necesario le permite imponer una prohibición de realizar adquisiciones de un alcance tan amplio. Máxime habida cuenta del margen de apreciación de que dispone la Comisión en virtud de la Comunicación de que se trata para definir las medidas estructurales y de comportamiento impuestas a un beneficiario, y de que, incluso en presencia de una ayuda financiera de volumen considerable, no se ha impuesto ninguna medida estructural a ABN Amro en el presente asunto, tal como se examinará a continuación al analizar las otras partes del primer motivo.

64

En segundo lugar, en cuanto a la falta de disposición en la Decisión impugnada que permita presentar transacciones particulares para su aprobación, ABN Amro considera que la Comisión ha infringido la Comunicación sobre las reestructuraciones al negarse a incluir en la Decisión impugnada una disposición que permitiera notificarle adquisiciones particulares para aprobación, pese a haberse formulado una solicitud en este sentido durante el procedimiento de examen.

65

A este respecto, ha de recordarse que la autorización excepcional de adquisiciones se discute en el apartado 41 de la Comunicación sobre las reestructuraciones, incluido en el punto 4 de la referida Comunicación, titulado «Limitar el falseamiento de la competencia y garantizar un sector bancario competitivo», que sigue al apartado 40 relativo a la prohibición de realizar adquisiciones de sociedades competidoras. El apartado 41 tiene el siguiente tenor:

«En circunstancias excepcionales y previa notificación, la Comisión podrá autorizar adquisiciones cuando formen parte de un proceso de consolidación necesario para restablecer la estabilidad financiera o garantizar la competencia efectiva. El proceso de adquisición deberá respetar los principios de igualdad de oportunidades para todos los compradores potenciales y el resultado deberá garantizar condiciones de competencia efectiva en los mercados de referencia.»

66

De esta disposición se desprende que, como alega la Comisión, su facultad para autorizar adquisiciones, posteriormente a una decisión de aprobación de ayudas que incluya una prohibición de realizar adquisiciones, no resulta de una disposición particular en este sentido de la Decisión impugnada, sino de sus facultades generales de autoridad administrativa que, en calidad de autora de la Decisión impugnada, es competente para derogar o modificar la Decisión. Por lo tanto, el hecho de que no se mencione específicamente dicha facultad en la Decisión impugnada no puede calificarse de infracción de la Comunicación sobre las reestructuraciones. En consecuencia, la imputación debe desestimarse.

67

De las consideraciones anteriores se desprende que procede desestimar la imputación basada en la infracción de las Comunicaciones.

68

La Comisión alega que la imputación es inadmisible al no contener la demanda elemento alguno que demuestre una supuesta infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b).

69

A este respecto, es evidente que ABN Amro alega que, dado que las Comunicaciones contienen directrices para la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), se demuestra una infracción de dicha disposición acreditando que la Comisión se ha apartado de ella. Contrariamente a lo que alega la Comisión, esta imputación responde a las exigencias del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, que requiere que la demanda debe contener el objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados.

70

Sin embargo, esta imputación no puede prosperar en cuanto al fondo. En efecto, habida cuenta de que se ha rechazado la imputación basada en una infracción de las Comunicaciones y de que ABN Amro no ha expuesto en apoyo de la imputación basada en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), ningún otro argumento distinto de los que tienen por objeto su no observación, procede desestimarla por las mismas razones.

71

De las consideraciones anteriores resulta que debe desestimarse la primera parte del motivo en su totalidad.

72

ABN Amro sostiene que la Comisión vulneró el principio de proporcionalidad al no examinar si podía imponérsele una medida menos onerosa que la prohibición de realizar adquisiciones de un alcance tan amplio como la definida en el artículo 5 de la Decisión impugnada. Recuerda que, durante el procedimiento administrativo, propuso diferentes formulaciones alternativas, que habrían permitido responder a sus preocupaciones principales teniendo en cuenta los intereses de la Comisión. Además, en lo que respecta al principio de que la ayuda de Estado no debe utilizarse para realizar adquisiciones, ABN Amro sostiene haber ofrecido garantías de que esto no ocurriría. Por otra parte, ABN Amro también sostiene que la excepción de minimis prevista en la Decisión impugnada no responde a sus preocupaciones. Por último, ABN Amro destaca que la propia Comisión reconoce que la situación en la que se encuentra es inédita y confirma que la necesidad de medidas estatales no resulta de las actividades de FBN y de ABN Amro N. Habida cuenta de que la ayuda concedida en el caso de autos crea menos distorsiones que las ayudas otorgadas a otras entidades financieras, que han sido aprobadas, la Comisión estaba obligada a buscar las medidas de comportamiento correctivas menos restrictivas para poner remedio a las distorsiones identificadas.

73

La Comisión sostiene que la definición del alcance de la prohibición de realizar adquisiciones en la Decisión impugnada es conforme con el principio de proporcionalidad. Indica haber examinado todas las opciones que el Estado neerlandés y ABN Amro le presentaron, pero que, ante la intransigencia de esta última en cuanto al alcance de la referida prohibición impuso una condición que permitiera alcanzar los objetivos de la Comunicación sobre las reestructuraciones limitándola a la forma menos restrictiva para alcanzar dichos objetivos.

74

El principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos que se persiguen con la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando exista posibilidad de elegir entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que los inconvenientes ocasionados no deben ser desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de enero de 2013, Sky Österreich, C‑283/11, apartado 50, y la jurisprudencia citada).

75

En cuanto principio general del Derecho de la Unión, el principio de proporcionalidad constituye un criterio para valorar la legalidad de toda actuación de las instituciones de la Unión, incluidas las decisiones que la Comisión adopta en su condición de autoridad de la competencia (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de junio de 2010, Comisión/Alrosa, C-441/07 P, Rec. p. I-5949, apartado 36).

76

Las Comunicaciones también hacen referencia al deber de la Comisión de observar el principio de proporcionalidad. La Comunicación sobre las reestructuraciones, en particular, contiene en su punto 4, titulado «Limitar el falseamiento de la competencia y garantizar un sector bancario competitivo», una sección con el título «Aplicar medidas efectivas y proporcionales que limiten las situaciones de falseamiento de la competencia», donde se precisa que las medidas para limitar el falseamiento de la competencia deberán ser «específicas» para resolver las distorsiones detectadas en el mercado cuando el banco beneficiario, después de la reestructuración, vuelva a operar de forma viable, sin dejar de aplicar una política y unos principios comunes. Asimismo se indica en ella que la naturaleza y forma de dichas medidas dependerán de dos criterios: en primer lugar, del importe de la ayuda y de las condiciones y circunstancias en las que fue concedida y, en segundo lugar, de las características del mercado o los mercados en los que vaya a operar el banco beneficiario.

77

No obstante, se plantea la cuestión del alcance y de los límites exactos de las obligaciones de la Comisión que se derivan de la observancia de dicho principio, así como la cuestión de los límites del control jurisdiccional ejercido en un caso como el de autos.

78

A este respecto, ha de tenerse en cuenta el contexto específico de la Decisión impugnada y, en particular, de la prohibición de realizar adquisiciones, puesta en tela de juicio en el marco del presente recurso. Como se ha recordado en el anterior apartado 10, durante el procedimiento de examen se produjeron múltiples intercambios entre el Estado neerlandés, ABN Amro y la Comisión durante los cuales el alcance de la prohibición de realizar adquisiciones, así como su duración, fueron objeto de diferentes formulaciones alternativas propuestas por el Estado neerlandés con la ayuda de ABN Amro. Al considerar la Comisión que ninguna de esas propuestas era satisfactoria, impuso la prohibición tal como está definida en el artículo 5 de la Decisión impugnada, sobre la base del artículo 7, apartado 4, del Reglamento no 659/1999. Por lo tanto, el Estado neerlandés no aprobó dicha prohibición en ningún momento, de modo que no cabe considerar que forma parte integrante del plan de reestructuración o de un compromiso presentado por dicho Estado.

79

Por lo tanto, en un caso como el de autos, no cabe considerar que la obligación de la Comisión de examinar el carácter proporcional de la condición de que se trata se vea suavizada por la función del Estado miembro interesado, al no haber éste propuesto o aceptado dicha obligación.

80

No obstante, como se ha recordado en el marco de la primera parte del presente motivo (apartado 32 supra), la prohibición de realizar adquisiciones no es una medida aislada, sino que debe apreciarse necesariamente en el contexto de los planes de restructuración presentados por el Estado neerlandés. Aunque la referida prohibición no forma parte formalmente del referido plan, es el conjunto de dichas medidas el que ha permitido a la Comisión considerar que la ayuda era compatible con el mercado interior.

81

Por otro lado, también se ha recordado, en el marco del examen de la primera parte del presente motivo (apartado 31 supra), que, a la vista de la naturaleza del examen de compatibilidad, la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación para evaluar, en particular, si una combinación de medidas le permite considerar que una ayuda es compatible con el mercado interior, de manera que el control del Tribunal a este respecto era necesariamente limitado.

82

Sin embargo, en las circunstancias del caso de autos no es necesario decidir si, a la vista de dicho control limitado, el Tribunal puede examinar la cuestión de si la Comisión ha comprobado el carácter proporcional de las medidas individuales, puesto que, en cualquier caso, en el presente asunto la Comisión no ha vulnerado el principio de proporcionalidad al imponer la prohibición de realizar adquisiciones en el artículo 5 de la Decisión impugnada.

83

Ante todo han de recordarse los objetivos perseguidos por la prohibición de realizar adquisiciones. Como se ha recordado en el anterior apartado 33, las medidas de reestructuración impuestas de conformidad con la Comunicación sobre las reestructuraciones responden a un triple objetivo de viabilidad a largo plazo del organismo beneficiario, de limitación de la ayuda al mínimo necesario y de limitación del falseamiento de la competencia. De los considerandos 309 a 313 de la Decisión impugnada, citados en el anterior apartado 36, se desprende que la Comisión ha impuesto dicha prohibición para evitar el falseamiento de la competencia y, ante todo, al objeto de limitar la ayuda al mínimo necesario, de conformidad con la referida Comunicación.

84

Del examen de la segunda imputación de la primera parte de este motivo, anteriormente expuesto, se desprende que la prohibición de realizar adquisiciones prevista en el artículo 5 de la Decisión impugnada puede manifiestamente responder a tales objetivos. Al estar definida de manera amplia, de forma que comprende la adquisición de participaciones de más del 5 % en cualquier tipo de empresa (apartado 1), si bien estableciendo excepciones para las adquisiciones de un importe de minimis y para determinados tipos particulares de adquisiciones (apartado 2), permite garantizar que ABN Amro, que se ha beneficiado de importantes recursos económicos estatales, parcialmente en una forma no reembolsable, no utilizará dichos recursos para financiar actividades que distorsionen el mercado o que no estén vinculadas al proceso de reestructuración.

85

Por lo que respecta a la alegación de ABN Amro de que la prohibición controvertida vulnera el principio de proporcionalidad porque la Comisión no aceptó fórmulas de prohibición de alcance más limitado, propuestas por el Estado neerlandés y por ella misma, y que cumplían los mismos objetivos, esta tesis no puede prosperar a la vista de la importancia legítimamente atribuida por la Comisión al principio de que la ayuda debe limitarse al mínimo necesario.

86

En efecto, en el marco de la primera parte se ha puesto de relieve que la política de dividendos de ABN Amro no ofrece garantías en cuanto al uso del capital excedente (apartado 58 supra). Asimismo, la opción consistente en limitar la prohibición a la adquisición de una participación superior al 5 % en otras empresas donde la solución de compensación entre cesiones y posibles adquisiciones no responde al criterio de limitar la ayuda al mínimo necesario, que excluye toda adquisición financiada por medio de la ayuda de Estado, que no sea estrictamente necesaria para garantizar el restablecimiento de la viabilidad de la sociedad beneficiaria (véanse, en particular, los anteriores apartados 47, 54 y 59). Por otra parte, es evidente que el mecanismo de compensación propuesto por ABN Amro, según el cual esencialmente la Comisión aceptaría nuevas adquisiciones siempre que su valor se corresponda con el de una cesión hecha por el banco, es más complejo de poner en práctica y puede ser eludido más fácilmente. Por lo tanto, no se ha demostrado que se trate de soluciones alternativas adecuadas en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 74.

87

En cuanto a la formulación alternativa de la excepción a la prohibición de realizar adquisiciones propuesta por el Estado neerlandés y ABN Amro, dirigida a excluir las adquisiciones «relativas a sociedades de gestión, de servicios o de tecnologías de la información a fin de aumentar la eficacia de las actividades actuales», ha de recordarse que, a instancias de ABN Amro, el artículo 5, apartado 2, de la Decisión impugnada establece, además de una excepción para las adquisiciones de minimis, la exclusión de las adquisiciones de capital inversión de conformidad con el plan de empresa y el presupuesto de su sección «Capital Inversión», así como de determinadas adquisiciones de participaciones por la sección «Energía, materias primas y transporte» de ABN Amro en apoyo de su actividad de financiación normal y conforme con el plan de empresa de ABN Amro y con el presupuesto de esta última sección según lo previsto.

88

Es cierto que, en un momento del procedimiento administrativo, el Estado neerlandés y ABN Amro propusieron la formulación de la excepción recogida en el anterior apartado 87. En respuesta a dicha propuesta, la Comisión señaló que estaba dispuesta a examinar excepciones adicionales a la prohibición de realizar adquisiciones, si se demostraba que tales adquisiciones eran necesarias para garantizar la viabilidad de la empresa. ABN Amro respondió que no podía identificar transacciones concretas, puesto que éstas dependían de la disponibilidad de objetivos atractivos en el sector de la banca privada que fueran compatibles con su cartera y que estaba realizando un análisis estratégico de su cartera. Ahora bien, como en el marco de la primera parte de este motivo se ha reconocido que la Comisión no infringió las Comunicaciones ni incurrió en error manifiesto de apreciación al exigir un vínculo entre la posibilidad de realizar adquisiciones y la garantía de la viabilidad del banco, esta actitud de la Comisión no supone una vulneración del principio de proporcionalidad, al ser manifiesto que la excepción propuesta no permite que la Comisión garantice que el importe de la ayuda estuviera limitado al mínimo necesario.

89

En general, por lo que respecta al hecho de que las excepciones a la prohibición, tal como están previstas en la Decisión impugnada, no permiten, según ABN Amro, el restablecimiento necesario del equilibrio de su cartera de activos por lo que impide un funcionamiento considerado satisfactorio, mientras que varias formulaciones propuestas por ella habrían permitido dicho equilibrio, no siendo la eficacia de la empresa beneficiaria, como se ha recordado en el anterior apartado 60, un criterio admitido en la Comunicación sobre las reestructuraciones, este hecho tampoco demuestra que se produjera una vulneración del principio de proporcionalidad.

90

Además, por lo que respecta a la cuestión de si la Comisión habría podido considerar la imposición de una restricción al crecimiento del importe del balance de ABN Amro en lugar de la prohibición de realizar adquisiciones impuesta en la Decisión impugnada, ABN Amro ha señalado, en respuesta a una cuestión escrita formulada por el Tribunal, que dicha medida no se había propuesto durante el procedimiento de examen como solución alternativa.

91

Por último, no puede prosperar el argumento de ABN Amro de que la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta el menor riesgo para la competencia que suponía la ayuda de Estado que se le había concedido en comparación con las ayudas a otros bancos, habida cuenta de que ha quedado acreditado que, en su caso, la necesidad de ayuda no resultaba de las actividades de FBN y ABN Amro N llevadas a cabo en el pasado, independientemente de si tal alegación se refiere a una obligación impuesta a la Comisión en virtud de la observancia del principio de proporcionalidad, de modo que pueda invocarse válidamente para poner en tela de juicio el carácter adecuado de la prohibición de realizar adquisiciones.

92

Aunque la Comisión reconoce, particularmente, en el considerando 320 de la Decisión impugnada, que FBN y ABN Amro N no requieren la ayuda concedida en el presente asunto por haber tomado decisiones de gestión erróneas y que, por lo tanto, la ayuda concedida en el presente asunto es significativamente menos distorsionadora que la ayuda autorizada en favor de las entidades financieras que habían acumulado riesgos excesivos, la Comisión alega acertadamente que el hecho de que la ayuda no cree riesgo moral no significa, sin embargo, que no falsee o no pueda falsear la competencia, tal como ya se ha señalado en el anterior apartado 45.

93

Por otra parte, de las Comunicaciones se desprende que si bien el perfil de riesgo del banco beneficiario es un factor importante en la evaluación de la necesidad de adoptar medidas de comportamiento, han de tenerse en cuenta también otros factores como la presencia de medidas estructurales, a lo que ABN Amro no se opone.

94

El apartado 38 de la Comunicación sobre recapitalización, citada por el propio ABN Amro, es claro al respecto:

«El alcance de las salvaguardias relativas a la conducta estará basado en una evaluación de la proporcionalidad, teniendo en cuenta todos los factores pertinentes y, en particular, el perfil de riesgo del banco beneficiario.»

95

De lo antedicho se desprende que, al evaluar la razón de ser de medidas de comportamiento, es necesario tener en cuenta, además del perfil de riesgo del banco, otros factores y, por ejemplo, la presencia de medidas estructurales.

96

Por otra parte, el anexo de la Comunicación sobre recapitalización contiene un listado de indicadores para la evaluación del perfil de riesgo de un banco. Como alega la Comisión, el criterio del alcance de la recapitalización requerida, superior o no al 2 % de los activos del banco ponderados en función del riesgo, es un indicador importante.

97

Pues bien, por lo que respecta a la ayuda concedida a ABN Amro, se desprende de los considerandos 279 y 280 de la Decisión impugnada que ABN Amro recibió una ayuda a la recapitalización de una cuantía muy superior al umbral del 2 % de los activos ponderados en función del riesgo, así como una ayuda de liquidez de 7170 millones de euros.

98

A continuación, como señala la Comisión, del considerando 320 de la Decisión impugnada se desprende que tuvo en cuenta que la necesidad de recibir una ayuda de Estado en el caso de autos no se debía «principalmente» a decisiones de gestión erróneas del pasado. Por consiguiente, consideró que podía perturbar el mercado menos que las ayudas en favor de bancos que habían acumulado riesgos excesivos. Por esta razón, las cesiones de actividades, distintas de las de Hollandsche Bank-Unie e IFN Finance, realizadas en el marco de la autorización de la operación de concentración entre ABN Amro N y FBN (véase el anterior apartado 8), no se consideraban necesarias.

99

A mayor abundamiento puede precisarse que, en lo que respecta a las otras cesiones de actividades realizadas por ABN Amro antes de adoptarse la Decisión impugnada, en el considerando 316 de la referida Decisión se expone la venta de las sociedades Prime Fund Solutions (PFS) e Intertrust. También se mencionan en el considerando 330 de la Decisión impugnada, que forma parte en el punto 6.3.3 relativo a las medidas adoptadas para limitar el falseamiento de la competencia. La Comisión alega acertadamente que la cesión de PFS puede considerarse una medida adoptada por ABN Amro para garantizar su viabilidad. Así se desprende del considerando 308 de la Decisión impugnada, donde se hace referencia al hecho de que la referida entidad constituía una amenaza para la viabilidad, debido a sus considerables pérdidas «relacionadas con el fraude Madoff» en 2008, hipótesis que ABN Amro no discute. Por lo que respecta a Intertrust, se trata de una iniciativa de ABN Amro que, aunque la Comisión declarara su efecto beneficioso para la competencia, era de un volumen reducido (considerando 72 de la Decisión impugnada). Además, en respuesta a la alegación de ABN Amro, formulada en la demanda y señalando la importancia de la cesión de Intertrust, habida cuenta del volumen de sus actividades en materia fiduciaria y en la gestión de sociedades, la Comisión añade que Intertrust tenía problemas de reputación y que otros bancos habían abandonado sus actividades en el mismo ámbito, dato al que ABN Amro no se opone. Por lo tanto, resulta manifiesto que no ha quedado acreditado que dichas cesiones de actividades deban considerarse medidas correctivas estructurales que deban poner en tela de juicio la severidad o la necesidad de la prohibición de realizar adquisiciones impuesta por la Comisión.

100

Por lo tanto, procede desestimar la alegación de ABN Amro de que debía habérsele impuesto una medida de comportamiento menos severa que la prohibición de realizar adquisiciones controvertida, habida cuenta de las circunstancias del caso de autos en lo que respecta a su perfil de riesgo y al carácter supuestamente no perjudicial de la ayuda, o de que la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta esas particularidades.

101

Por consiguiente, la demandante no ha demostrado que, al definir el alcance de la prohibición de realizar adquisiciones tal como se establece en el artículo 5 de la Decisión impugnada, la Comisión haya vulnerado el principio de proporcionalidad. Por lo tanto, procede también desestimar la segunda parte del primer motivo.

102

ABN Amro sostiene que la Comisión vulneró el principio de igualdad de trato al imponer en el presente asunto una prohibición de realizar adquisiciones mucho más estricta que en otras Decisiones.

103

Por una parte, ABN Amro señala que la gran mayoría de las decisiones actuales pertinentes se limitan a prohibir la adquisición de entidades financieras o de empresas competidoras o limitan las adquisiciones que no se corresponden con el modelo de negocio del banco interesado. Se trata, en particular, de las siguientes Decisiones de la Comisión: la Decisión C(2009) 3708 final, de 5 de mayo de 2009, relativa a la ayuda de Estado N 244/09 a favor de Commerzbank (en lo sucesivo, «Decisión Commerzbank»; la Decisión C(2009) 9087 final, de 18 de noviembre de 2009, relativa a la ayuda de Estado N 428/09 del Reino Unido a favor de Lloyds Banking Group (en lo sucesivo, «Decisión Lloyds»); la Decisión C(2009) 8980 final, de 18 de noviembre de 2009, relativa a la ayuda de Estado C 18/09 (ex N 360/09) de Bélgica a favor de KBC (en lo sucesivo, «Decisión KBC»), la Decisión C(2009) 2585 final corr., de 31 de marzo de 2009, relativa a la ayuda C 10/09 (ex N 138/09) de los Países Bajos a favor de ING (en lo sucesivo, «Decisión ING»), la Decisión C(2009) 1012 final, de 14 de diciembre de 2009, relativa a las ayudas de Estado N 422/09 y N 621/09 del Reino Unido a favor de Royal Bank of Scotland (en lo sucesivo, «Decisión RBS»), la Decisión C(2009) 5260 final, de 30 de junio de 2009, relativa a la ayuda de Estado C 17/09 (ex N 265/09) de Alemania a favor de LBBW (en lo sucesivo, «Decisión LBBW»), la Decisión C(2008) 7388 final, de 19 de noviembre de 2008, relativa a la ayuda de Estado C 9/09 (ex NN 49/08, NN 50/08 y NN 45/08) a favor de Dexia (en lo sucesivo, «Decisión Dexia») y la Decisión C(2009) 8558 final, de 4 de noviembre de 2009, relativa a la ayuda de Estado C 32/09 (ex NN 50/09) de Alemania a favor de Sparkasse Köln/Bonn (en lo sucesivo, «Decisión Sparkasse Köln/Bonn»).

104

Por otra parte, la mayoría de las decisiones pertinentes, y particularmente las Decisiones Lloyds, ING, RBS y LBBW, únicamente prohibían la adquisición de sociedades en su conjunto o la adquisición de su control. Otras decisiones, particularmente, la Decisión C(2010) 5740 final de la Comisión, de 17 de agosto de 2010, relativa a la ayuda a la reestructuración N 372/09 acordada por el Estado neerlandés a Aegon (en lo sucesivo, «Decisión Aegon») y la Decisión Sparkasse Köln/Bonn únicamente prohibían las participaciones muy superiores al 5 %. Ninguna de las decisiones pertinentes prohibía la adquisición de más del 5 % de una empresa cualquiera, pese a que todas las demás entidades financieras de que se trata habían recibido un importe de ayuda muy superior.

105

ABN Amro alega, por otro lado, que las excepciones a la prohibición controvertida previstas no modifican la comprobación de que se produjo una vulneración del principio de igualdad de trato, puesto que unas decisiones con una prohibición de alcance más limitado contenían excepciones similares, mientras que otras decisiones contenían excepciones adicionales, algunas de las cuales también habían sido solicitadas por ABN Amro, pero la Comisión se las había negado.

106

Además, ABN Amro señala que la severidad de la prohibición que se le impuso es todavía más sorprendente por cuanto que la práctica totalidad de las demás entidades financieras a las que se impuso una prohibición análoga, aunque menos severa, se beneficiaron de una ayuda muy superior, tanto en términos absolutos como relativos.

107

Por otra parte, ABN Amro rechaza la alegación de la Comisión de que su situación no puede compararse con la de los otros bancos que fueron también obligados a llevar a cabo medidas estructurales. En su opinión, dichas medidas estructurales se impusieron a esos otros bancos por razones de viabilidad a largo plazo. ABN Amro recuerda, además, que también procedió a la cesión de determinados activos.

108

Por último, ABN Amro destaca que en otras muchas decisiones se ha previsto la posibilidad de presentar una solicitud motivada con el objetivo de obtener la aprobación de una operación específica, pero que en el caso de autos la Comisión se negó a incluir tal posibilidad en la Decisión impugnada, pese a haberse formulado una solicitud en este sentido.

109

La Comisión sostiene que esta parte del motivo carece manifiestamente de fundamento, al deber apreciarse cada caso de ayuda de Estado por separado y al poder aprobarse una ayuda como la controvertida en el caso de autos únicamente si se cumplen las tres condiciones esenciales de la Comunicación sobre las reestructuraciones, lo que requiere una evaluación basada en el plan de reestructuración y en las obligaciones y condiciones controvertidas, de manera que no puede analizarse una medida aisladamente.

110

El principio general de igualdad de trato, como principio general del Derecho de la Unión, exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C-127/07, Rec. p. I-9895, apartado 23 y la jurisprudencia citada).

111

Además, la Comunicación sobre las reestructuraciones precisa, en su apartado 38, que al evaluar el ámbito de las «soluciones estructurales» exigidas para paliar el falseamiento de la competencia en un asunto dado, y teniendo debidamente en cuenta el principio de igualdad de trato, la Comisión considerará las medidas dispuestas en el mismo momento en relación con otros asuntos relativos a los mismos mercados o segmentos de mercado. Es cierto que las «soluciones estructurales» tienen, por lo general, consecuencias más importantes para la competencia de un sector que otros tipos de medidas. Sin embargo, no existe razón por la cual no deba extenderse también el análisis requerido en el apartado 38 de la Comunicación sobre las reestructuraciones a la imposición por parte de la Comisión de medidas de comportamiento con efectos económicos posiblemente importantes, como las prohibiciones de realizar adquisiciones. A la vista, en particular, de estas consideraciones en la Comunicación sobre las reestructuraciones, la imputación basada en la vulneración del principio de igualdad de trato no puede desestimarse de entrada por inoperante.

112

Sin embargo, la dificultad reside en la cuestión de si las decisiones que conceden ayudas de Estado en el sector bancario sobre la base de un plan de reestructuración y con sujeción a diversas condiciones son o no comparables en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 110.

113

En efecto, como recuerda acertadamente la Comisión, una ayuda como la controvertida en el presente asunto únicamente puede aprobarse si se cumple las condiciones esenciales previstas en la Comunicación sobre las reestructuraciones, lo que requiere un análisis global de las decisiones de la Comisión, basado en el plan de reestructuración y en las obligaciones y condiciones apropiadas, de modo que la comparación de medidas individuales impuesta en diferentes decisiones es particularmente arriesgada. Aunque no cabe excluir que puedan compararse las medidas de reestructuración específicas y las condiciones previstas en diferentes decisiones in abstracto, no es menos cierto que la reestructuración de una empresa y las condiciones en las que se ha concedido la ayuda, deben examinarse atendiendo a sus problemas intrínsecos y que las experiencias que hayan tenido otras empresas en contextos distintos pueden no ser pertinentes (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Alitalia/Comisión, apartado 31 supra, apartado 478, y la jurisprudencia citada).

114

En cualquier caso, en el supuesto de que el Tribunal General haya de examinar el carácter comparable con la situación de la demandante de las situaciones de que se trata en otras decisiones de la Comisión invocadas por ABN Amro, la carga de probar su carácter comparable o la falta de éste incumbe a dicha institución.

115

Por lo que respecta a las decisiones invocadas por ABN Amro, se trata, en primer lugar, de aquellas en las que la prohibición de realizar adquisiciones tiene por objeto únicamente las empresas del mismo sector, en particular, las Decisiones Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia y Sparkasse Köln/Bonn.

116

A este respecto, ha de señalarse ante todo que, aunque dichos bancos pertenecen al mismo sector de actividad que ABN Amro, presentan todos características particulares y operan en un entorno específico. Para todos esos bancos se presentó a la Comisión un plan de reestructuración del que no está demostrado que presente las mismas características que el de ABN Amor y por lo general se le han presentado compromisos específicos respecto a aquéllos, lo que indica que las situaciones de que se trata no son comparables.

117

Además, como alega la Comisión, todos esos bancos fueron obligados a reducir sus balances y, en su mayoría, a ceder determinadas actividades, hecho que manifiestamente puede influir en el grado de severidad de las medidas de comportamiento aceptadas, lo que, a su vez pone en tela de juicio su carácter comparable con el caso de autos.

118

Es cierto que, como señala ABN Amro, algunas de estas medidas estructurales se impusieron a esos otros bancos a fin de garantizar su viabilidad. Sin embargo, al parecer, al menos en determinados casos, las cesiones se impusieron también con el objetivo de compensar o limitar el falseamiento de la competencia. A este respecto, como señala la Comisión, las Decisiones Commerzbank, Lloyds, KBC, ING, RBS, LBBW, Dexia, Sparkasse Köln/Bonn y Aegon son ejemplos de decisiones en las que, contrariamente al caso de ABN Amro, se impusieron medidas estructurales, en particular, para limitar los riesgos de falseamiento de la competencia.

119

Por otra parte, ha de señalarse que el alcance de las prohibiciones tal como se han aceptado para esos otros bancos no es siempre tan limitado como alega ABN Amro. En el caso de determinados bancos, la prohibición se limita a la adquisición de participaciones en sociedades activas en el mismo sector. Sin embargo, en las Decisiones Lloyds y RBS, invocadas por ABN Amro, los bancos beneficiarios no pueden adquirir capital de entidades financieras, ni realizar adquisiciones más allá de su modalidad de negocio. Esta fórmula amplía la prohibición también a las adquisiciones fuera del sector bancario en sentido estricto. Asimismo, en la Decisión Aegon la prohibición tiene por objeto las «business entities» (entidades comerciales), término que incluye también sociedades que no operan en el sector financiero.

120

Por otra parte, en respuesta a la alegación de ABN Amro, la Comisión hace referencia a su Decisión C(2010) 6202 final corr., de 15 de septiembre de 2010, relativa a la ayuda de Estado C 26/09 (ex N 289/09) de Letonia a favor de AS Parex banka, y a su Decisión C(2011) 2262 final, de 31 de marzo de 2011, relativa a la ayuda de Estado SA.32745 (2011/NN) de Austria a favor de Kommunalkredit Austria AG, que ofrecen otros ejemplos de prohibiciones de realizar adquisiciones que se extienden a empresas fuera del sector financiero.

121

En cuanto al hecho de que las Decisiones Lloyds, KBC, ING, RBS y LBBW únicamente se refieren a la adquisición de sociedades en su conjunto o a una participación muy superior al 5 %, es cierto que las prohibiciones contenidas en dichas Decisiones tienen por objeto la adquisición de sociedades en su totalidad y no solamente de una parte de su capital. Esto es igualmente cierto en el caso de la Decisión Commerzbank. Además, la Decisión Aegon se refiere a las adquisiciones de capital del 20 % o más en otras entidades comerciales. Sin embargo, ha de señalarse que en las Decisiones C(2010) 6202 final corr. y C(2011) 2262 final la prohibición se extiende a toda adquisición de capital. Existen al menos dos Decisiones que ponen en tela de juicio la alegación de ABN Amro de que no se ha impuesto a ningún otro banco una prohibición tan estricta.

122

En segundo lugar, en lo que respecta a las Decisiones que contienen excepciones adicionales a las concedidas a ABN Amro, éste invoca, en particular, la Decisión Aegon. Dicha Decisión contiene una excepción a la prohibición de realizar «adquisiciones relativas a sociedades de gestión, de servicios o de tecnologías de la información a fin de aumentar la eficacia de las actividades actuales» que ABN Amro había solicitado sin que se le concediera, al recordar la Comisión la necesidad de demostrar el carácter necesario de las adquisiciones para garantizar la viabilidad de la empresa. En cuanto al alcance de la excepción en el caso de Aegon, la Comisión evoca el hecho de que ésta sufrió una reducción del balance de alrededor del 6 % y tuvo que deshacerse de determinadas actividades. Preguntada por el Tribunal General sobre si la excepción para las «[adquisiciones] relativas a sociedades de gestión, de servicios o de tecnologías de la información a fin de aumentar la eficacia de las actividades actuales» se había concedido a Aegon por medio de la prueba de su necesidad para la viabilidad de dicha empresa, la Comisión explicó que el plan de reestructuración de ésta mencionaba las mejoras de la eficacia de las actividades existentes y que éste era el contexto en el que sus servicios incluían la referida exclusión, tal como se desprende del considerando 119 de la Decisión de que se trata. Asimismo ha precisado que Aegon no se benefició de una cláusula general de minimis, como está prevista en el artículo 5, apartado 2, de la Decisión impugnada. Estas circunstancias bastan para considerar que los casos de Aegon y de ABN Amro no son comparables.

123

Por último, en lo que respecta a la no inclusión en la Decisión impugnada de una disposición expresa relativa a la posibilidad de notificar adquisiciones particulares a la Comisión para su aprobación, procede remitirse al análisis hecho en los anteriores apartados 64 a 67 en el marco del examen de la primera parte del presente motivo, de los que se desprende que dicha imputación debe desestimarse en cualquier caso.

124

Por consiguiente, procede desestimar la tercera parte del primer motivo.

125

ABN Amro sostiene, esencialmente, que la Comisión vulneró el principio de buena administración e incumplió la obligación de motivar la Decisión impugnada de modo suficiente con arreglo a Derecho, porque en la Decisión impugnada se limitó a hacer referencia a los principios enunciados en la Comunicación sobre las reestructuraciones al hacer su examen de la necesidad de que exista una prohibición de realizar adquisiciones.

126

ABN Amro considera, en primer lugar, que una referencia a la Comunicación sobre las reestructuraciones, que únicamente tiene por objeto las prohibiciones de realizar adquisiciones que puedan causar un falseamiento de la competencia, no puede justificar la prohibición estricta que se le ha impuesto. En segundo lugar, la Comisión debía haber examinado y explicado por qué era necesaria una prohibición tan estricta y por qué no se consideraron soluciones alternativas menos estrictas. En tercer lugar, la adopción de las Comunicaciones, y en particular de la Comunicación sobre las reestructuraciones, que conduce a la formulación de una nueva política, imponía a la Comisión una obligación de motivación incrementada en lo que respecta a su aplicación. En cuarto lugar, la Comisión no tuvo en cuenta su situación particular. En quinto lugar, la motivación invocada en lo que respecta a la necesidad de prohibir la realización de adquisiciones no es adecuada ni pone de relieve de manera clara e inequívoca los motivos y la necesidad de dicha medida. En sexto lugar, la Comisión debía haber efectuado un análisis del mercado y de los problemas de competencia para justificar la imposición de la prohibición de realizar adquisiciones.

127

La Comisión alega que ha observado el principio de buena administración y que la Decisión impugnada está suficientemente motivada con arreglo a Derecho.

128

Por lo que respecta, en primer lugar, a una supuesta vulneración del principio de buena administración, ha de recordarse que entre las garantías que otorga el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos figura, en particular, el principio de buena administración, que conlleva para la institución competente la obligación de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes del asunto de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München, C-269/90, Rec. p. I-5469, apartado 14).

129

En el caso de autos, a la vista de los múltiples intercambios entre la Comisión, el Estado neerlandés y ABN Amro sobre la prohibición de realizar adquisiciones, ampliamente documentada en los autos, resulta manifiesto que la Comisión examinó minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes del caso de autos.

130

Es cierto que la Comisión, al aceptar determinadas excepciones a la prohibición de realizar adquisiciones a raíz de la solicitud del Estado neerlandés y de ABN Amro, se mostró inflexible en lo que respecta al hecho de que la referida prohibición debe cubrir todo tipo de empresas y las adquisiciones de capital de sociedades del 5 % o más. Sin embargo, se desprende particularmente del examen de la primera parte, efectuado anteriormente, que esta postura se basa en su análisis según el cual el principio de la limitación de la ayuda de Estado al mínimo estricto no le permite una postura más benévola y, en particular, aceptar las formulaciones de excepciones propuestas por ABN Amro. Ha de añadirse que la Comisión propuso a ABN Amro formular de manera más precisa qué clases de adquisiciones consideraba necesarias para garantizar su viabilidad, lo que éste no ha podido hacer, tal como se desprende de los documentos obrantes en autos.

131

Por lo que respecta, en segundo lugar, al supuesto incumplimiento de la obligación de motivación, ha de señalarse que, según reiterada jurisprudencia, el alcance de la obligación de motivación prevista en el artículo 296 TFUE depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en que éste ha sido adoptado. La motivación debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución autora del acto, de manera que, por un lado, el juez de la Unión pueda ejercer su control de legalidad y, por otro, para que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada para poder defender sus derechos y comprobar si la decisión es fundada o no. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencia del Tribunal de Justicia de2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C-367/95 P, Rec. p. I-1719, apartado 63, y sentencia del Tribunal General de 30 de noviembre de 2011, Sniace/Comisión, T‑238/09, no publicada en la Recopilación, apartado 37).

132

En particular, la Comisión no está obligada a pronunciarse sobre todas las alegaciones formuladas por los interesados. Le basta con exponer los hechos y las consideraciones jurídicas que revisten una importancia esencial en el sistema de la decisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de julio de 2008, Chronopost y La Poste/UFEX y otros, C-341/06 P y C-342/06 P, Rec. p. I-4777, apartado 96, y sentencia del Tribunal General de 3 de marzo de 2010, Freistaat Sachsen y otros/Comisión, T-102/07 y T-120/07, Rec. p. II-585, apartado 180).

133

Por lo que respecta a la naturaleza del acto de que se trata y al contexto en el que éste se ha adoptado en el presente asunto, ya se ha discutido en el marco de las partes primera a tercera del motivo que una medida de comportamiento no puede examinarse de manera aislada puesto que el conjunto de las condiciones impuestas al banco y el plan de reestructuración permiten a la Comisión considerar que la ayuda cumple las condiciones enunciadas en las Comunicaciones y que es conforme con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y, por lo tanto, es compatible con el mercado interior.

134

Sin que resulte necesario preguntarse sobre las consecuencias concretas que tiene ese contexto para el deber de la Comisión de motivar individualmente la imposición de medidas o condiciones particulares, ha de señalarse que la Comisión motivó suficientemente con arreglo a Derecho la necesidad de la prohibición de realizar adquisiciones, particularmente, en los puntos 309 a 314 de la Decisión impugnada, cuyo contenido se reproduce en el anterior apartado 36.

135

Es cierto que, como alega ABN Amro, la referida motivación es relativamente sucinta y consiste, en gran parte, en una recopilación de los principios de la Comunicación sobre las reestructuraciones. No obstante, contrariamente a lo que alega ABN Amro, dicha motivación pone de relieve de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Comisión, de conformidad con la jurisprudencia citada en el anterior apartado 131, en particular, porque esta última aplica un principio enunciado en la referida Comunicación.

136

En cuanto a las medidas alternativas propuestas por ABN Amro, aunque la Decisión impugnada no las examina, se desprende de la motivación que era necesaria una aplicación restrictiva de los principios invocados, lo que excluye, por lo tanto, soluciones alternativas menos gravosas. Por otra parte, pese al hecho de que de la jurisprudencia mencionada en el anterior apartado 132 se desprende que, en cualquier caso, la Comisión no estaba obligada a pronunciarse sobre todas las alegaciones, procede tener en cuenta los intercambios producidos entre ella, el Estado neerlandés y ABN Amro donde se indicó claramente por qué determinadas soluciones propuestas eran inaceptables.

137

Por ejemplo, cabe hacer referencia a la respuesta que el equipo de la Comisión encargado del asunto dio a la formulación de medidas propuestas por ABN Amro en su versión de 6 de septiembre de 2010. En ella se explica, por una parte, que una limitación de la prohibición de adquirir una participación de control en otras empresas permite que se realicen las adquisiciones deseadas, pero que pueden aceptarse únicamente las adquisiciones necesarias para garantizar la viabilidad de la empresa y, por otra, que el sistema de compensación entre los ingresos procedentes de las ventas de activos y las adquisiciones es inaceptable, puesto que los fondos generados por las ventas deberían utilizarse para reducir lo más posible la cuantía de la ayuda. Asimismo, se desprende de algunos correos electrónicos aportados a los autos que la Comisión ha desestimado las propuestas de ABN Amro dirigidas, esencialmente, a limitar la prohibición a adquisiciones de más del 20 % en determinadas condiciones en la medida en que se refieren a entidades de crédito fuera de los Países Bajos y a excluir las adquisiciones relativas a sociedades de gestión, de servicios o de tecnologías de la información a fin de aumentar la eficacia de las actividades actuales, repitiendo su alegación de que únicamente podía aceptar las adquisiciones respecto de las que hubiese quedado acreditado que eran necesarias para garantizar la viabilidad de la empresa y que esperaba recibir pruebas en este sentido o que no había recibido tales pruebas.

138

Por lo tanto, al referirse, por analogía, a la jurisprudencia según la cual un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, apartado 54, y la jurisprudencia citada), no cabe admitir, en el caso de autos, que la Decisión impugnada no está motivada de manera suficiente con arreglo a Derecho por no analizar las medidas alternativas propuestas por ABN Amro durante el procedimiento de examen y que la Comisión había denegado.

139

En cuanto a la cuestión de si se exigía a la Comisión una obligación de motivación incrementada debido a que las Comunicaciones conducían a la formulación de una política nueva, ABN Amro parece referirse a la jurisprudencia con arreglo a la que, si bien una decisión de la Comisión que sea acorde con una práctica decisoria constante puede motivarse de forma sucinta, concretamente mediante una referencia a dicha práctica, cuando va sensiblemente más allá que las decisiones precedentes, la Comisión debe desarrollar su razonamiento de manera explícita (sentencias del Tribunal de Justicia de 26 de noviembre de 1975, Papiers peints/Comisión, 73/74, Rec. p. 1491, apartado 31; de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Département du Loiret, C-295/07 P, Rec. p. I-9363, apartado 44, y de 29 de septiembre de 2011, Elf Aquitaine/Comisión, C-521/09 P, Rec. p. I-8947, apartado 155). Sin embargo, no cabe aplicar la citada jurisprudencia a un caso como el de autos en el que la Comisión, lejos de apartarse de una práctica reiterada, indica que aplica de manera estricta los principios de las Comunicaciones.

140

Por otro lado, en cuanto a la alegación de ABN Amro en el sentido de que la motivación basada en la Comunicación sobre las reestructuraciones no puede justificar la prohibición impuesta, ya que dicha Comunicación únicamente tiene por objeto las adquisiciones que pueden afectar a la competencia, constituye una impugnación de la validez de la motivación de fondo, cuestión que ha sido examinada en el marco de la primera parte del motivo.

141

Además, el hecho de que la Comisión justifique la prohibición de realizar adquisiciones ante todo como una medida impuesta por el principio de limitación de la ayuda al mínimo necesario explica la falta de estudio circunstanciado de los efectos que tiene la reestructuración en el mercado bancario. Por lo que respecta, además, en este punto a la comparación de la Decisión impugnada con la Decisión Lloyds, que ABN Amro invoca, alegando que esta última Decisión está motivada de manera mucho más circunstanciada y conforme con las Comunicaciones, además de que el análisis de la Comisión no es sustancialmente más elaborado en la Decisión Lloyds que en la Decisión impugnada, en cualquier caso, el alcance de la motivación en otra decisión es poco pertinente para permitir al Tribunal General valorar si la Decisión impugnada está motivada de manera suficiente con arreglo a Derecho.

142

Por lo tanto, debe desestimarse la cuarta parte del primer motivo, así como, por consiguiente, el primer motivo en su totalidad.

143

Este motivo se refiere al apartado 3 del artículo 5 de la Decisión impugnada (apartado 13 supra), según el cual la prohibición de realizar adquisiciones permanecerá en vigor, como mínimo, durante tres años a partir de la fecha de adopción de la Decisión impugnada o hasta la fecha en que la participación accionarial del Estado neerlandés caiga por debajo del 50 %, pero dejará de aplicarse a más tardar cinco años a partir de la fecha de adopción de la Decisión impugnada.

144

Este motivo se divide en cinco partes. La primera parte está basada en la infracción del artículo 345 TFUE, en la medida en que la duración de la prohibición de realizar adquisiciones depende de la participación que tenga el Estado. La segunda parte se refiere a la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), así como a la aplicación errónea de las Comunicaciones. La tercera parte está basada en la vulneración del principio de igualdad de trato. La cuarta parte tiene por objeto la vulneración del principio de proporcionalidad, mientras que la quinta parte se refiere a la vulneración del principio de buena administración y a la falta de motivación en el sentido del artículo 296 TFUE.

145

ABN Amro sostiene que se infringió el artículo 345 TFUE en la medida en que el artículo 5 de la Decisión impugnada establece un vínculo entre la tenencia por parte del Estado de al menos un 50 % de sus acciones y la aplicabilidad de la prohibición de realizar adquisiciones durante un máximo de dos años después del período inicial de tres años. Señala, en particular, que el artículo 345 TFUE prohíbe a la Comisión tomar una decisión haciendo una distinción basada en la propiedad pública o privada de una empresa. Al subrayar que la propiedad por parte del Estado no constituye por sí misma una ayuda de Estado, alega que el artículo 345 TFUE tacha de ilegal el hecho de considerar que la propiedad del Estado en sí genera una ventaja equivalente a una ayuda de Estado.

146

La Comisión se opone a este argumento. En su opinión, el artículo 345 TFUE exige ser neutral con respecto al carácter público o privado de la propiedad de una empresa, aunque no prohíbe todo trato diferente.

147

El artículo 345 TFUE prevé que el Tratado no prejuzga en modo alguno el régimen de la propiedad en los Estados miembros.

148

De la jurisprudencia se desprende que el artículo 345 TFUE no tiene por efecto sustraer los regímenes de propiedad existentes en los Estados miembros a la aplicación de las normas fundamentales del Tratado (sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de julio de 2007, Comisión/Alemania, C-503/04, Rec. p. I-6153, apartado 37). Por otra parte, las normas sobre la competencia del Tratado, que son normas fundamentales, son aplicables indistintamente a las empresas públicas y privadas, por lo que no se puede considerar que la referida disposición limite el alcance del concepto de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1 (véase la sentencia del Tribunal General de 6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión, T-228/99 y T-233/99, Rec. p. II-435, apartados 193 y 194, y la jurisprudencia citada).

149

Según ABN Amro, hacer depender el fin de la prohibición de realizar adquisiciones del momento supuesto de su privatización (parcial) constituye una infracción de dicha disposición, puesto que, de este modo, la Comisión imputa consecuencias al mero hecho de que ABN Amro sea en su mayoría propiedad del Estado. Considera que las reglas sobre las ayudas de Estado no deben aplicarse de modo diferente porque sea propiedad del Estado, sino que dicha circunstancia no puede penalizarla.

150

Esta alegación no puede prosperar.

151

Como se desprende del considerando 312 de la Decisión impugnada (véase el anterior apartado 36), la Comisión no considera que el hecho de que la empresa continúe siendo propiedad del Estado constituya una ayuda de Estado. En efecto, se señala en el referido considerando que el final de la titularidad estatal es un criterio alternativo utilizado para estimar cuando finaliza la ventaja derivada de la ayuda. De ello resulta que la Comisión considera que debe atenuar los efectos de la ayuda concedida por el Estado neerlandés a través de la nacionalización de FBN y las medidas posteriores de recapitalización que, según ella, continúan resintiéndose cuando el Estado posee una participación mayoritaria de ABN Amro.

152

Además, la prohibición de realizar adquisiciones dejará de aplicarse después de cinco años, aunque, en su caso, el Estado neerlandés no haya reducido en ese momento su participación a menos del 50 %.

153

Además, como alega acertadamente la Comisión, del artículo 345 TFUE no se desprende que no pueda imputar consecuencias a la titularidad estatal mayoritaria del capital de una empresa, si considera que existen razones objetivas para hacerlo. Éste es el razonamiento seguido en el presente asunto. Su validez ha de examinarse más bien en el marco de las demás partes del segundo motivo.

154

De todo cuanto antecede resulta que la Decisión impugnada no asimila la propiedad del Estado a una ayuda de Estado, sino que identifica una razón objetiva sobre cuya base la titularidad mayoritaria del Estado sobre el banco se utiliza como un elemento de referencia en ese contexto, de modo que no cabe hablar de una discriminación de la propiedad estatal.

155

Por lo tanto, debe desestimarse la primera parte del segundo motivo.

156

Esta parte se compone de dos imputaciones que tienen por objeto, por un lado, una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y por otro, una aplicación errónea de las Comunicaciones. Procede comenzar por el examen de la segunda imputación.

157

Según ABN Amro, habida cuenta de que la necesidad de ayuda en el caso de autos no resulta de una acumulación de riesgos excesivos y de su perfil de riesgo muy débil, únicamente estaban justificadas en el presente asunto medidas de comportamiento limitadas. En su opinión, en la medida en que el apartado 40 de la Comunicación sobre las reestructuraciones prevé una prórroga de la prohibición de realizar adquisiciones hasta el final del período de reestructuración, toda prohibición que exceda de tres años es inaceptable en su caso, puesto que siempre ha sido rentable y en la Decisión impugnada se le reconoce como una entidad viable. Además, no se encuentra en fase de reestructuración más allá de dicho período, puesto que se puso fin a su reestructuración al adoptarse la Decisión impugnada y el plan de reestructuración de 2009 tan sólo se aplicó hasta el año 2013. La alegación de la Comisión de que es necesario aplicar la prohibición de que se trata durante tanto tiempo que el accionariado mayoritario del Estado puede tener un efecto tranquilizador sobre los acreedores y los depositantes no puede ser, por otra parte, una justificación conforme con la Comunicación sobre las reestructuraciones.

158

ABN Amro añade que el apartado 40 de la Comunicación sobre las reestructuraciones prevé que una medida de comportamiento puede mantenerse en función del ámbito, la magnitud y la duración de la ayuda, pero que, aunque ha recibido una cuantía de ayuda muy inferior a la concedida en otros asuntos pertinentes, en ninguno de esos otros casos la prohibición de realizar adquisiciones ha alcanzado los cinco años.

159

Asimismo, ABN Amro recuerda que la propia Comunicación sobre las reestructuraciones reconoce en su apartado 14 que el Tratado FUE es neutral en lo que respecta al carácter público o privado de la propiedad, de manera que el hecho de imputar consecuencias jurídicas a la continuidad del carácter público del capital de un banco es constitutivo de infracción.

160

Por último, alega que la excepción de inadmisibilidad invocada por la Comisión carece de fundamento.

161

La Comisión afirma que, al igual que en el marco del primer motivo, la parte del motivo basada en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), no está apoyada por argumentación alguna, por lo que debe declararse inadmisible. Además, las alegaciones de ABN Amro carecen de fundamento, esencialmente, porque la duración de las condiciones de comportamiento también debe valorarse a la luz del principio de que la ayuda debe estar limitada al mínimo necesario.

162

Con carácter previo, ha de señalarse que algunas alegaciones de ABN Amro ya se han examinado y deben descartarse. Así ocurre con la alegación de que su perfil de riesgo debía llevar a imponerle medidas de comportamiento poco gravosas, tanto en lo referente a su alcance como a su duración. Este extremo ya se ha examinado en los anteriores apartados 91 a 100, donde se ha concluido que el análisis de ABN Amro debe ser matizado. En particular, no se ha demostrado que la Comisión no haya tenido en cuenta las particularidades del caso de autos, al haber recibido ABN Amro una ayuda de una cuantía muy elevada y no habérsele impuesto medida estructural alguna. Por otra parte, la alegación basada en una comparación con las prohibiciones de realizar adquisiciones impuestas en otros asuntos contemporáneos se examinará en el marco de la tercera parte de este motivo.

163

Por lo que respecta, además, a la alegación de ABN Amro que tiene por objeto la observancia del apartado 14 de la Comunicación sobre las reestructuraciones, según la cual, puesto que el Tratado es neutral en cuanto a la titularidad de la propiedad, las normas sobre ayudas de Estado se aplican independientemente del carácter público o privado del banco, esta disposición únicamente recuerda el principio enunciado en el artículo 345 TFUE, de manera que la alegación debe desestimarse por las mismas razones que la primera parte del segundo motivo.

164

En cuanto al examen de la imputación principal de ABN Amro, que tiene por objeto concretamente la inobservancia de las Comunicaciones, ha de señalarse, como se ha destacado en el anterior apartado 31, que las Comunicaciones se refieren a la facultad de apreciación de la Comisión en lo que respecta a las condiciones que deben cumplirse para poder declarar que una medida de ayuda que pone fin a una perturbación grave de la economía de un Estado miembro es compatible con el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), en particular, cuando se trata de formular medidas estructurales o de comportamiento. La existencia de tal facultad debe tenerse en cuenta al analizar las imputaciones basadas en la vulneración de las Comunicaciones, debiendo la Comisión pronunciarse acerca de la compatibilidad de una ayuda sobre la base de un conjunto de medidas y condiciones en función de las particularidades de cada caso.

165

Por lo que respecta a la duración de la prohibición de realizar adquisiciones, la Decisión impugnada hace referencia en su considerando 311 (véase el anterior apartado 36) al apartado 40 de la Comunicación sobre las reestructuraciones.

166

De conformidad con la referida disposición, una prohibición de realizar adquisiciones, impuesta con el objetivo de limitar el falseamiento de la competencia, debe aplicarse durante tres años y puede seguir aplicándose hasta que termine el período de reestructuración en función del ámbito, la magnitud y la duración de la ayuda.

167

Sin embargo, a continuación, en el considerando 312 de la Decisión impugnada (véase el apartado 36 supra), la Comisión añade que la prórroga de la duración de la prohibición más allá de tres años está justificada por el hecho de que, si bien una parte de la ayuda ya ha sido reembolsada, algunas medidas no pueden ser reembolsadas por ABN Amro, debido a la forma en que se han concedido. Por otro lado, como se ha señalado en el marco de la primera parte del motivo, la Comisión también precisa que el final de la titularidad estatal es un criterio alternativo utilizado para estimar cuando finaliza la ventaja derivada de la ayuda, pero que la aplicación de la prohibición no excederá en ningún caso de cinco años.

168

Mediante su alegación, ABN Amro no se opone, esencialmente, a que una prohibición de realizar adquisiciones pueda imponerse durante un período de tres años, de conformidad con la referida disposición, pero señala que esa debía haber sido la duración máxima de la prohibición, en particular, porque no se encontraba en fase de reestructuración después de ese período.

169

A este respecto, como señaló la Comisión en la vista, procede destacar que la Comunicación sobre las reestructuraciones no define concretamente una duración de las prohibiciones de realizar adquisiciones impuestas al objeto de garantizar la limitación de la ayuda al mínimo necesario. Sin embargo, habida cuenta de que el apartado 23 de la Comunicación sobre las reestructuraciones se refiere a la reestructuración del beneficiario, cabe deducir que una medida como ésta puede considerarse fundada mientras exista tal contexto. La norma establecida en el apartado 23 de la Comunicación sobre las reestructuraciones es, por lo tanto, análoga a la desarrollada en el apartado 40 de la referida Comunicación (apartado 166 supra), al que se hace referencia en los considerandos 311 y 312 de la Decisión impugnada, y en los que se precisa que determinadas prohibiciones de realizar adquisiciones pueden mantenerse «hasta el final del período de reestructuración en función del ámbito, la magnitud y la duración de la ayuda». Por lo tanto, es necesario investigar si, en el caso de autos, la duración de la prohibición impuesta en el artículo 5 de la Decisión impugnada responde a la regla definida en el apartado 23 de la Comunicación sobre las reestructuraciones, tal como acaba de interpretarse.

170

A este respecto, en los considerandos 76 a 92 de la Decisión impugnada, la Comisión describe el contenido del plan de reestructuración de diciembre de 2009 y la versión actualizada de dicho plan, de noviembre de 2010. ABN Amro tiene razón en cuanto al hecho de que las proyecciones económicas de dicho plan de reestructuración no van más allá de 2013.

171

No obstante, del considerando 312 de la Decisión impugnada y de su artículo 5 se desprende que, en el caso de autos, no es, como tal, el período de reestructuración del banco, tal como se define en las distintas versiones del plan de reestructuración, el que caracteriza el fin de la aplicación de la medida impugnada, sino la reducción de la participación accionarial del Estado neerlandés por debajo del umbral del 50 %.

172

La Decisión impugnada tampoco vincula el fin de la aplicación de la prohibición de que se trata directamente al fin de la ayuda. En efecto, como se ha explicado en el considerando 312 de la Decisión impugnada, la naturaleza de la ayuda concedida, a saber, una ayuda a la recapitalización, es tal que puede no reembolsarse parcialmente, dato al que ABN Amro no se opone. Por lo tanto, en el presente asunto es posible establecer un vínculo directo entre la duración de la prohibición de realizar adquisiciones, por una parte, y una posible fecha de reembolso de la ayuda que puede considerarse marca el punto final de la duración de la ayuda, por otra.

173

En este contexto, puede observarse que, ante el Tribunal, la Comisión se refiere también al considerando 139 de su Decisión C(2010) 726 final, de 5 de febrero de 2010, citada en el considerando 23 de la Decisión impugnada. Mediante esta Decisión, la Comisión extendió el procedimiento formal de examen incoado por la Decisión de 8 de abril de 2009, al ampliar su ámbito de aplicación para incluir determinadas medidas nuevas. El referido considerando, que sigue al considerando 138 de dicha Decisión, donde se menciona la necesidad de prohibir la realización de adquisiciones para limitar el falseamiento de la competencia, indica que, habida cuenta de la intervención repetida y masiva del Estado neerlandés a favor de FBN y de ABN Amro N, el público en general, y en particular los depositantes, podían esperar que el Estado interviniera de nuevo, si se presentasen dificultades. En dicho considerando, la Comisión añade que los consumidores podrían creer que la nueva entidad ABN Amro es un banco muy seguro, lo que podría facilitar la captación de depósitos para el grupo.

174

Análisis análogos se encuentran en la nota a pie de página no 89 de la Decisión impugnada, que se integra en la discusión sobre la existencia de una ayuda de Estado. En ella se hace referencia a las herramientas de márketing dirigidas por FBN en 2009 a inversores extranjeros, que se refieren al hecho de que la propiedad del Estado es un elemento favorable que crea confianza en los depositantes y acreedores.

175

Por lo tanto, contrariamente a lo que alega ABN Amro, era pertinente, en las circunstancias particulares del caso, que la Comisión entendiera que el momento en el que el Estado neerlandés dejara de tener la participación mayoritaria en ABN Amro debía considerarse una estimación de la fecha en la que se pondría fin a la ventaja derivada de la ayuda, justificada por un contexto de reestructuración. Habida cuenta de lo indicado en el anterior apartado 169, la Comisión podía referirse en el artículo 5 de la Decisión impugnada a la tenencia mayoritaria del capital de ABN Amro por el Estado neerlandés. Cabe añadir, a mayor abundamiento, que de la correspondencia aportada a los autos se desprende que ABN Amro utilizó por sí misma en varias ocasiones durante el período de examen el momento del fin de una participación mayoritaria del Estado como momento determinante para poner fin a otras medidas de comportamiento, como la prohibición de publicidad o la política en materia de dividendos.

176

Por lo que respecta, a continuación, al hecho de que la duración de la prohibición de realizar adquisiciones se ha fijado en cinco años, a la vista de la importancia atribuida a las consecuencias de la presencia del Estado, es claramente pertinente tener en cuenta la estrategia del Estado neerlandés para salir del capital de ABN Amro. La Comisión la describe en los considerandos 87 y 88 de la Decisión impugnada. En ellos se señala que el Estado neerlandés explicó en varios correos que contemplaba pasar por el procedimiento de oferta pública inicial (initial public offering) como estrategia principal de salida de ABN Amro, pudiendo considerar la puesta a disposición de una primera participación de entre un [confidencial] % y un [confidencial] % lo antes posible, mientras que una oferta al mercado de una segunda participación de entre un [confidencial] % y un [confidencial] % podría seguir en 2015. Asimismo se ha precisado que el Estado neerlandés tiene la intención de reducir su participación hasta un máximo del [confidencial] % antes de finales de [confidencial] y que, en última instancia, prevé salir completamente del capital de ABN Amro, todo ello dependiendo, en último término, de las circunstancias del mercado y de la preparación de ABN Amro para ser objeto de una oferta pública de compra. Por lo tanto, la estrategia de salida planeada se refiere claramente a una duración de al menos cuatro años desde la fecha de la Decisión impugnada, adoptada en abril de 2011.

177

Por otra parte, como ha señalado acertadamente la Comisión, la duración de cinco años se encuentra en la Comunicación sobre las reestructuraciones, que sirve de marco de referencia para establecer los contornos de la prohibición de realizar adquisiciones en la Decisión impugnada, tal como se desprende, entre otros, de su punto 6.3, titulado «Evaluación de la ayuda y del plan de reestructuración de diciembre de 2009 y del plan de reestructuración actualizado de noviembre de 2010 con arreglo a la [Comunicación sobre las reestructuraciones]». Por lo tanto, en el apartado 37 de la referida Comunicación se encuentra el período máximo de cinco años como plazo máximo que puede imponerse, en determinados casos, a los bancos para adoptar ciertas medidas estructurales de cese y de reducción de actividades.

178

Además, aunque ABN Amro se niega firmemente haber podido prestar su consentimiento a una duración máxima de cinco años para la prohibición de realizar adquisiciones, esa misma duración máxima se encuentra también en otras partes de la Decisión impugnada. De este modo, su artículo 6 se refiere a una prohibición de que ABN Amro haga referencia a su propiedad estatal como argumento publicitario o de que se refiera a ello en las comunicaciones destinadas a clientes o inversores actuales o potenciales. La duración de su aplicación se define en el sentido de que se aplicará «como mínimo, durante tres años a partir de la fecha de la presente Decisión o hasta la fecha en que la participación accionarial del Estado neerlandés en ABN Amro caiga por debajo del 50 %, si esta fecha es posterior». Se añade que esta prohibición «dejará de aplicarse a más tardar a los cinco años de la fecha de la presente Decisión».

179

En estas circunstancias, procede concluir que no cabe admitir que la Comisión ha infringido las Comunicaciones, y en particular la Comunicación sobre las reestructuraciones, al aplicar la prohibición recurrida durante un máximo de cinco años.

180

Por las mismas razones que las expuestas en los anteriores apartados 68 a 70 en el marco del examen de la primera parte del primer motivo, esta imputación es admisible pero infundada.

181

De todo cuanto precede resulta que debe desestimarse la segunda parte del segundo motivo.

182

ABN Amro sostiene que, al fijar la duración de la prohibición como está prevista en el artículo 5 de la Decisión impugnada, la Comisión vulneró el principio de igualdad de trato. Sostiene principalmente que si bien algunas prohibiciones de realizar adquisiciones contenidas en otras Decisiones de la Comisión son más breves, la mayoría de ellas dura tres años, sin prórroga. Por otra parte, la duración excepcionalmente prolongada de la prohibición impuesta es contraria a la cuantía considerablemente menos elevada de la ayuda recibida respecto de la concedida a la mayoría de bancos que se han beneficiado de una ayuda. Además, ABN Amro considera que en las Decisiones Lloyds y RBS, citadas por la Comisión ante el Tribunal, además de que el alcance de la restricción impuesta era más limitado, estaba vinculada al cumplimiento de medidas impuestas en el marco de su reestructuración.

183

La Comisión se opone a las alegaciones de ABN Amro y recuerda, en particular, que su situación no puede compararse mecánicamente con la de otros bancos, que deben aplicar medidas estructurales o abonar una remuneración más elevada o incluso ambos.

184

A este respecto, como ya se ha examinado en el marco del primer motivo, es difícil determinar situaciones realmente comparables cuando se trata de decisiones que autorizan la ayuda de Estado a los bancos con ocasión de la crisis financiera, de modo que una comparación, como la propuesta por ABN Amro, resulta poco pertinente en lo que respecta a la duración de la prohibición de realizar adquisiciones, al efectuar la Comisión un análisis global de cada caso (véase, en particular, el apartado 113 supra).

185

Además, se ha recordado en el anterior apartado 114 que, en cualquier caso, en la medida en que el Tribunal puede hacer un examen comparativo de las cláusulas impuestas en las diferentes Decisiones, incumbe a ABN Amro la carga de probar el carácter comparable de las situaciones de que se trata o el hecho de que se trata de marcos de hecho diferentes a los que resulta aplicable una misma solución.

186

Por lo que respecta a otras decisiones actuales, ha de señalarse, como alega la Comisión, que las Decisiones Lloyds y RBS también contienen una prohibición de realizar adquisiciones cuya duración de aplicación se extiende más allá de la duración «estándar» de tres años, mencionada en el apartado 40 de la Comunicación sobre las reestructuraciones, lo que contradice la tesis de ABN Amro de que a los otros bancos se le impuso una prohibición máxima de tres años.

187

La Decisión RBS se refiere, en su considerando108, a la fecha de expiración de tres años o a la fecha en la que se hubiese cedido la última de las actividades operacionales, teniéndose en cuenta la posterior de las dos. La Decisión Lloyds contiene una redacción análoga, aunque la formulación exacta del hecho determinante alternativo a la duración mínima de tres años se oculta por razones de confidencialidad. No obstante, cabe deducir de la alegación de la Comisión que se trata, también en ese caso, del momento de la ejecución de determinadas medidas estructurales.

188

ABN Amro alega, en particular, que, en su opinión, el hecho de que en esas dos Decisiones se trate de una duración vinculada a la puesta en práctica de medidas estructurales hace la discriminación aún más grave, porque ella sólo está obligada a poner en práctica medidas de comportamiento.

189

Pues bien, como explica la Comisión, los dos bancos de que se trata fueron obligados a realizar cesiones, y ello en el marco de una obligación dirigida a reducir el impacto de la ayuda en la competencia y no como medidas que las condujeran a la viabilidad. Pretender, como hace ABN Amro, que de ello resulta que ella debía beneficiarse de un tratamiento más favorable, en lo que respecta a la formulación de la medida de comportamiento impuesta, es una argumentación que no puede prosperar. Además, contrariamente a lo que alega ABN Amro, a falta de medidas estructurales es incluso más pertinente garantizar la eficacia de medidas de comportamiento.

190

Por lo tanto, no ha quedado acreditado que una comparación con otras decisiones de ayudas de Estado actuales pueda poner en tela de juicio la legalidad del artículo 5 de la Decisión impugnada en lo que respeta a la duración de la prohibición que contiene.

191

Por consiguiente, debe desestimarse también la tercera parte del segundo motivo.

192

ABN Amro sostiene que la duración de la prohibición de realizar adquisiciones es desproporcionada. En su opinión, la Comisión no ha aportado alegación convincente alguna que permita justificar la prórroga de la prohibición de realizar adquisiciones más allá de tres años y ciertamente no ha demostrado la necesidad de dicha prórroga.

193

Señala que, al tener el Estado neerlandés la intención de ceder su participación accionarial por partes, la prohibición formulada de este modo no convierte la oferta de su participación accionarial en más atractiva para los inversores, al estar éstos menos dispuestos a invertir o al querer invertir únicamente a un precio inferior. Ahora bien, en su opinión, forma parte del interés público que el Estado neerlandés obtenga un rendimiento elevado y que la Comisión favorezca una privatización rápida. ABN Amro alega que, por esa razón, el Estado neerlandés y ella habían propuesto vincular la duración de la prohibición de realizar adquisiciones a la tenencia por parte del Estado neerlandés de más del 80 % de la participación accionarial, pero que la Comisión ignoró esta propuesta.

194

Además, ABN Amro se pregunta sobre por qué un período de prohibición de menos de cinco años no habría podido alcanzar el objetivo que se persigue con la prohibición.

195

ABN Amro añade que, para que pueda prosperar la alegación de la Comisión de que la reducción de la propiedad del Estado al 50 % devolvería la confianza a los acreedores y depositantes al mismo nivel que el anterior al mes de octubre de 2008, dicha institución ha de considerar que la propiedad del Estado equivale a una ayuda de Estado, lo que es contrario al artículo 345 TFUE. ABN Amro considera que el razonamiento de la Comisión es intrínsecamente falso, puesto que la confianza que inspira la propiedad del Estado puede muy bien subsistir más allá de dicho umbral, habida cuenta de que está vinculada a su condición de banco de importancia sistémica y a la probabilidad de que, debido a esa condición, el Estado neerlandés intervenga en caso de crisis.

196

Por último, ABN Amro indica que no comprende en qué se basa la Comisión para considerar que la confianza del público disminuirá cuando el Estado haya vendido el 50 % de sus acciones. La imposibilidad de que la Comisión establezca condiciones adecuadas para poner fin a la prohibición no puede justificar la imposición de condiciones arbitrarias.

197

La Comisión considera que se respetó el principio de proporcionalidad.

198

En primer lugar, han de recordarse las características del examen de la proporcionalidad de una medida como la controvertida en el contexto particular de una decisión de compatibilidad de una ayuda de Estado con la reserva de condiciones no aceptadas previamente por el Estado miembro interesado. A este respecto, procede remitirse a los anteriores apartados 74 a 82. En cualquier caso, nuevamente, no es necesario pronunciarse definitivamente sobre los límites del examen del Tribunal a los que se refieren dichos apartados, ya que ABN Amro no ha demostrado que la prórroga de la prohibición más allá de tres años, según las modalidades previstas en el artículo 5 de la Decisión impugnada, sea contraria al principio de proporcionalidad.

199

Por lo que respecta al objetivo perseguido con la prohibición de que se trata, ha de recordarse que ésta se impuso, ante todo, sobre la base del principio de que la ayuda debe estar limitada al mínimo necesario, según el cual se considera que los fondos supuestamente disponibles para realizar adquisiciones deben más bien pagarse al Estado, por ejemplo, por medio de dividendos complementarios.

200

Del análisis de la segunda imputación de la segunda parte de este motivo resulta que la prohibición de realizar adquisiciones de que se trata puede responder manifiestamente a dicho objetivo en la medida en que se aplica por una duración máxima de cinco años, en particular, porque el final de dicho período es un criterio alternativo utilizado para estimar cuando finaliza la ayuda, más allá del cual la lógica de la contribución del beneficiario a la limitación de la ayuda al mínimo necesario pierde su razón de ser. Lo mismo ocurre con el motivo subsidiario de limitación del falseamiento de la competencia (véanse, en particular, los anteriores apartados 173 a 175).

201

En lo relativo a las alegaciones concretas formuladas por ABN Amro, en primer lugar, a su alegación basada en la necesidad de tomar en consideración la pérdida de valor del banco para los posibles inversores, resultante de la prohibición controvertida, que impide, por lo tanto, una salida rápida del Estado neerlandés del accionariado de ABN Amro, no puede prosperar habida cuenta del objetivo de limitar la ayuda al mínimo necesario. Es manifiesto que no imponer una prohibición de realizar adquisiciones tan gravosa para permitir al Estado obtener un precio mejor en el marco de una oferta pública de compra es una medida menos directa y, por lo tanto, menos eficaz para alcanzar el mismo objetivo.

202

En segundo lugar, ABN Amro no aporta elemento de prueba alguno en apoyo de su alegación, de que la duración de la prohibición de realizar adquisiciones tiene un impacto negativo sobre el precio de las acciones puestas a la venta a los inversores privados. Es cierto estos últimos tendrían en cuenta las obligaciones impuestas al banco, pero no se ha demostrado que no puedan comprender que la prohibición desaparece en caso de privatización parcial. Por lo tanto, esta alegación no resulta convincente.

203

En tercer lugar, de los autos se desprende que la propuesta inicial de la Comisión vinculaba el fin de la prohibición de realizar adquisiciones al momento de la privatización total de ABN Amro. Por lo tanto, ésta no puede pretender que el razonamiento de la Comisión no sea coherente cuando considera que la confianza de los terceros se vería afectada en un umbral diferente de la privatización total, puesto que durante la negociación sobre la limitación de la prohibición dicha postura evolucionó hacia una solución menos gravosa para ABN Amro.

204

Por otra parte, el Estado neerlandés y ABN Amro aceptaron, o propusieron, la pérdida de control con arreglo al Derecho de la Unión en materia de concentraciones como punto de referencia para poner fin a las medidas de comportamiento durante las negociaciones, tal como se desprende, particularmente, de las ofertas de medidas hechas el 30 de julio y el 6 de septiembre de 2010. Tan sólo en una fase más avanzada de las negociaciones apareció el límite del 80 % de la acciones, al igual que la explicación vinculada a la necesidad de que el Estado neerlandés pudiera obtener un buen precio en caso de oferta pública de compra. Pues bien, a la vista del análisis hecho anteriormente en el marco de la segunda parte del presente motivo, no ha quedado acreditado que la cesión por parte del Estado de una parte del 20 % de las acciones del banco sea un punto de referencia adecuado para definir el fin de las ventajas derivadas de la ayuda.

205

En cuarto lugar, en cuanto a la cuestión de si la Comisión ha podido considerar que la confianza de los acreedores y depositantes era una ventaja resultante de la propiedad del Estado como consecuencia de la ayuda, además de los elementos de respuesta ya aportados en el marco del examen de la segunda parte del segundo motivo, los documentos emitidos por las agencias de calificación que la Comisión invoca en el marco del presente procedimiento, apoyan su alegación. De ello resulta que no es únicamente la posición de ABN Amro en cuanto banco de importancia sistémica o «demasiado grande para quebrar» la que inspira confianza, sino también el hecho de que el Estado neerlandés forme efectivamente parte de su accionariado. El informe de una agencia de calificación de 6 de enero de 2011, citado por la Comisión, es esclarecedor en la medida en que en él se indica que la agencia de que se trata «considera que la propiedad actual, aunque temporal, del Estado neerlandés y el apoyo de sus propietarios es una ventaja esencial en apoyo de las calificaciones de [ABN Amro]».

206

Por último, en lo que respecta al hecho de que, a falta de una pérdida de control por parte del Estado neerlandés antes de dicha fecha, la prohibición de realizar adquisiciones finalizará automáticamente al cabo de cinco años, además de la analogía que ya se ha señalado en el marco de la segunda parte del motivo, según la cual el apartado 37 de la Comunicación sobre las reestructuraciones relativo a las medidas estructurales hace también referencia a una duración máxima de cinco años para aplicar tales medidas, ha de recordarse que la duración de la prohibición está vinculada, más allá de la duración inicial de tres años, a lo que ABN Amro no se opone, de manera primordial, en el momento de la pérdida de control por parte del Estado neerlandés. Ahora bien, la legalidad de dicho enfoque no ha sido cuestionada en el marco de la segunda parte del presente motivo.

207

Además, se desprende de la estrategia propuesta por el Estado neerlandés (véase, asimismo, la anterior discusión sobre la segunda parte del presente motivo) que éste únicamente pretende poner a la venta una segunda parte de entre el [confidencial] % y el [confidencial] % de las acciones en 2015, a saber, cuatro años después de la adopción de la Decisión impugnada, y ello en función de las condiciones de mercado.

208

En tales circunstancias, no cabe excluir la hipótesis de que la duración máxima de cinco años puede incluso jugar a favor del Estado neerlandés, es decir, que la prohibición desaparezca antes de haber podido vender la mayoría de las acciones.

209

Por lo tanto, no ha quedado acreditado que la Comisión haya vulnerado el principio de proporcionalidad al definir la duración de la prohibición de realizar adquisiciones en el artículo 5 de la Decisión impugnada. Por consiguiente, procede desestimar la cuarta parte del segundo motivo.

210

ABN Amro sostiene que la Comisión no tuvo en cuenta todos los elementos de hecho pertinentes en lo que respecta a la duración de la prohibición de realizar adquisiciones, en particular, en lo relativo a la necesidad de la medida, la posibilidad de aceptar medidas menos gravosas y las objeciones formuladas durante el procedimiento de examen, de manera que vulneró el principio de buena administración al adoptar el artículo 5 de la Decisión impugnada.

211

ABN Amro alega, además, que la Decisión impugnada adolece de falta de motivación. Considera que la explicación de que el fin de la propiedad del Estado permite estimar cuando deja de producir efectos la ventaja derivada de la ayuda no es clara ni correcta. Asimismo, la motivación de la Decisión impugnada es errónea en cuanto que la Comisión no explica por qué un umbral del 50 % de participación en el banco es un criterio pertinente (y no, por ejemplo, un umbral del 20 %) o por qué era necesaria una duración más prolongada con respecto a las prohibiciones impuestas a otros bancos.

212

La Comisión considera que, a la vista de sus numerosos intercambios con el Estado neerlandés y con ABN Amro sobre la prohibición de realizar adquisiciones durante el procedimiento de examen, y de la evolución de su postura durante dicho período, no ha vulnerado el principio de buena administración. Además, señala que la Decisión impugnada expone claramente la motivación en la que se basa la duración de la prohibición de realizar adquisiciones.

213

A este respecto, procede remitirse a los anteriores apartados 128 y 131 a 133 en el marco del examen de la cuarta parte del primer motivo para recordar la jurisprudencia pertinente.

214

En primer lugar, por lo que respecta al supuesto incumplimiento de la obligación de buena administración, ha de señalarse que la Comisión examinó los hechos pertinentes con el detenimiento requerido. De los autos se desprende que la postura de la Comisión evolucionó desde la toma en consideración de un vínculo entre el fin de la prohibición controvertida y la privatización total de ABN Amro hacia la aceptación de un vínculo entre el fin de la prohibición y el momento en el que el Estado neerlandés dejaría de ser propietario de la mayoría del capital de ABN Amro. Es cierto que la Comisión ha desestimado las propuestas del referido Estado miembro y de ABN Amro referentes a las cesiones de participaciones accionariales menos importantes, pero de una falta de acuerdo sobre el fondo no cabe deducir que se produjera una vulneración del principio de buena administración.

215

En segundo lugar —sin que sea necesario pronunciarse sobre cuál es el alcance real de la obligación de motivación que incumbe a la Comisión en lo que respecta a una medida concreta comprendida en un conjunto de medidas, sobre cuya base ha podido considerar que, habida cuenta también del plan de reestructuración que se le ha sometido, una ayuda a un banco es compatible con el mercado interior— procede señalar que la Comisión motivó la duración de la prohibición de realizar adquisiciones de modo suficiente con arreglo a Derecho.

216

Es cierto que la Decisión impugnada contiene pocas precisiones sobre la duración de la prohibición de realizar adquisiciones y, en particular, no contiene precisión alguna sobre las soluciones alternativas mencionadas durante el procedimiento de examen, ni respecto de las soluciones adoptadas en otras Decisiones.

217

Sin embargo, no por ello adolece de una falta de motivación.

218

En efecto, el considerando 311 de la Decisión impugnada se remite al apartado 40 de la Comunicación sobre las reestructuraciones en lo que respecta a la duración mínima de tres años. El considerando 312 de dicha Decisión, al referirse al umbral del 50 %, al carácter no reembolsable de la ayuda y al hecho de que el referido umbral es un sustituto utilizado para estimar cuando deja de producir sus efectos la ventaja obtenida por medio de la ayuda, explica el vínculo entre la propiedad del Estado y la duración de la prohibición de realizar adquisiciones.

219

En cuanto al plazo alternativo posterior de cinco años para llegar al fin de la duración de la prohibición de realizar adquisiciones, éste se comprende de manera implícita a la vista del calendario propuesto por el Estado neerlandés para su estrategia de salida. Por otro lado, la toma en consideración de una duración mínima de aplicación de la prohibición implica que deba definirse también una duración máxima. Por lo tanto, a la vista de las circunstancias, la duración de cinco años es lógica.

220

Por último, en cuanto a la alegación de que la Comisión debía haber explicado por qué la duración de la prohibición impuesta a ABN Amro era más extensa que la prevista en otras Decisiones, la Comisión alega acertadamente que sólo está obligada a justificar su análisis de la compatibilidad de la ayuda a la luz de las directrices para el sector contenidas en las Comunicaciones y no respecto de ninguna otra Decisión.

221

De lo anterior se desprende que la quinta parte del segundo motivo debe desestimarse.

222

Por lo tanto, en cualquier caso, y sin que sea necesario que el Tribunal se pronuncie sobre la alegación de la Comisión formulada en la vista de que no cabe acoger las pretensiones de ABN Amro que tienen por objeto únicamente la anulación del artículo 5 de la Decisión impugnada, al no ser la referida disposición separable de su artículo 1 y al no poder sustituir el Tribunal el análisis de la compatibilidad de la ayuda efectuado por la Comisión por el suyo propio, procede desestimar el recurso en su totalidad.

223

A tenor del apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de ABN Amro, procede condenarla en costas, incluidas las relativas al procedimiento sobre medidas provisionales, de conformidad con las pretensiones de la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)

decide:

Antecedentes del litigio

Procedimiento y pretensiones

Fundamentos de Derecho

Sobre el primer motivo, que tiene por objeto el alcance de la prohibición de realizar adquisiciones

Sobre la primera parte, basada en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y la aplicación errónea de las Comunicaciones

– Sobre la segunda imputación, basada en la aplicación errónea de las Comunicaciones

– Sobre la primera imputación, basada en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b)

Sobre la segunda parte, basada en una vulneración del principio de proporcionalidad

Sobre la tercera parte, basada en una vulneración del principio de igualdad de trato

Sobre la cuarta parte, basada en la vulneración del principio de buena administración y en la falta de motivación en el sentido del artículo 296 TFUE

Sobre el segundo motivo, que tiene por objeto la duración de la prohibición de realizar adquisiciones

Sobre la primera parte, basada en la infracción del artículo 345 TFUE, en la medida en que la duración de la prohibición de realizar adquisiciones depende de la participación que tenga el Estado

Sobre la segunda parte, basada en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b), y en una aplicación errónea de las Comunicaciones

– Sobre la segunda imputación, basada en una aplicación errónea de las Comunicaciones

– Sobre la primera imputación, basada en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b)

Sobre la tercera parte, basada en la vulneración del principio de igualdad de trato

Sobre la cuarta parte, basada en la vulneración del principio de proporcionalidad

Sobre la quinta parte, basada en la vulneración del principio de buena administración y en la falta de motivación en el sentido del artículo 296 TFUE

Costas