1. 

Högsta domstolen (vrhovno sodišče, Švedska) želi s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe izvedeti, ali Direktiva 85/337 ( 2 ), kakor je bila spremenjena leta 2003 zaradi uskladitve z Aarhuško konvencijo, dovoljuje, da nacionalni predpisi zagotavljajo dostop do pravnega varstva samo nevladnim okoljevarstvenim organizacijam, ki imajo najmanj 2000 članov.

2. 

Najprej je treba pojasniti, ali sta položitev elektrovodov ter potrebno črpanje podtalnice, da se omogoči gradnja tunela za kable, „projekt“ v smislu projektov, naštetih v Prilogi II k zgoraj navedeni direktivi.

3.

Evropska skupnost, države članice in devetnajst drugih držav je leta 1998 sprejelo Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, bolj znano pod imenom Aarhuška konvencija. Ta akt je bil sprejet v okviru Gospodarske komisije Združenih narodov za Evropo na zasedanju v danskem mestu Aarhus 25. junija 1998. Konvencija je dokončno začela veljati .

4.

Cilji tega akta so navedeni v sedmi, osmi, trinajsti in osemnajsti uvodni izjavi obrazložitve:

„priznavajo tudi, da ima vsaka oseba pravico živeti v okolju, primernem za njeno zdravje in blaginjo, in dolžnost, da sama in skupaj z drugimi varuje in izboljšuje okolje za sedanje in prihodnje generacije,

upoštevajo, da morajo imeti državljani, da bi lahko uveljavljali to pravico in izpolnjevali to dolžnost, dostop do informacij, pravico do udeležbe pri odločanju in dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ter se v zvezi s tem zavedajo, da državljani za uresničevanje svojih pravic morda potrebujejo pomoč,

[…]

priznavajo nadalje pomen vloge, ki jo imajo lahko posamezniki, nevladne organizacije in zasebni sektor pri varstvu okolja,

[…]

se zavzemajo, da bi bili javnosti, vključno z organizacijami, dostopni učinkoviti pravosodni mehanizmi za varstvo njihovih legitimnih interesov in za izvajanje zakonov.“

5.

V členu 2(4) in (5) Konvencije sta opredeljena pojma „javnost“ in „vključena [zadevna] javnost“:

„V tej konvenciji:

[…]

6.

V členu 9 (2), (4) in (5) Konvencije so določbe o dostopu posameznikov in nevladnih organizacij do pravnega varstva ter merila, ki se uporabljajo za sodne postopke.

„Pogodbenica v okviru svoje notranje zakonodaje zagotovi, da imajo člani vključene javnosti,

dostop do revizijskega postopka pred sodiščem in/ali drugim neodvisnim in nepristranskim telesom, določenim z zakonom, da izpodbijajo stvarno in postopkovno zakonitost katere koli odločitve, dejanja ali opustitve na podlagi določb člena 6, in kadar je to predvideno po notranjem pravu in brez vpliva na tretji odstavek tega člena, tudi drugih ustreznih določb te konvencije.

Kaj sta zadosten interes in kršitev pravice, se določi v skladu z zahtevami notranjega prava in skladno s ciljem te konvencije, da se s to konvencijo daje vključeni javnosti širok dostop do pravnega varstva. V ta namen se za pododstavek (a) tega odstavka šteje za zadosten tudi interes vsake nevladne organizacije, ki izpolnjuje zahteve iz odstavka 5 člena 2. Za take organizacije se tudi šteje, da imajo pravice, ki se lahko kršijo v smislu pododstavka (b) tega odstavka.

Določbe tega drugega odstavka ne izključujejo možnosti predhodnega revizijskega postopka pred upravnim organom in ne vplivajo na zahtevo, da je treba izčrpati vse upravne revizijske postopke, preden se zateče k sodnim revizijskim postopkom, če je taka zahteva predvidena po notranjem pravu.

4.   Poleg tega in brez vpliva na prvi odstavek tega člena morajo postopki iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena zagotavljati ustrezna in učinkovita pravna sredstva, vključno s sodno prepovedjo, če je ta primerna, in biti morajo pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi. Odločitve po tem členu morajo biti izdane ali evidentirane v pisni obliki. Odločitve sodišč in po možnosti tudi drugih teles morajo biti javno dostopne.

5.   Da bi povečala učinkovitost določb tega člena, pogodbenica zagotovi, da je javnost seznanjena z dostopom do upravnih in sodnih revizijskih postopkov, ter prouči možnosti za vzpostavitev ustreznih mehanizmov pomoči za odpravo ali zmanjšanje finančnih in drugih ovir za dostop do pravnega varstva ( 3 )“.

7.

Aarhuška konvencija je bila prilagojena pravu Skupnosti z več akti, med drugim z Direktivo 2003/35. Ta akt spreminja več veljavnih direktiv, med katerimi je Direktiva 85/337/ES o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje posebej pomembna za to zadevo.

8.

V uvodnih izjavah 3 in 4 Direktive 2003/35 so opredeljeni njeni cilji, posebej pa je poudarjena vloga nevladnih okoljevarstvenih organizacij.

9.

Z reformo leta 2003 so bile v Direktivo 85/337 med drugim vnesene naslednje spremembe členov 1 in 6 ter nov člen 10a. S členom 1 je vnesena opredelitev pojma „javnosti“ in „zadevne javnosti“, v členu 6 so določeni načini sodelovanja in obveščanja v postopkih presoje, medtem ko člen 10a določa dostop do pravnega varstva v okviru Direktive 85/337. V skladu s spremenjeno različico:

„‚javnost‘ pomeni: eno ali več fizičnih ali pravnih oseb in v skladu z nacionalno zakonodajo ali prakso njihova združenja, organizacije ali skupine;

‚zadevna javnost’ pomeni: javnost, na katero vpliva ali bi verjetno vplivali postopki okoljskega odločanja ali ima interes pri takih postopkih iz člena 2(2); v tej opredelitvi se štejejo nevladne organizacije, ki podpirajo varstvo okolja in izpolnjujejo katere koli pogoje nacionalne zakonodaje, da imajo interes;

[…]

Člen 6

[…]

2.   Javnost se obvesti prek javnih objav ali drugih primernih načinov, na primer razpoložljivih elektronskih medijev, o naslednjih zadevah varstva okolja že na začetni stopnji postopka sprejemanja okoljskih odločitev iz člena 2(2) in najpozneje takrat, ko jih je mogoče razumno posredovati:

3.   Države članice zagotovijo, da se v okviru razumnih rokov omogoči zadevni javnosti dostop do naslednjega:

4.   [Zadevna] javnost dobi zgodnje in učinkovite možnosti sodelovanja v postopkih okoljskega odločanja v skladu s členom 2(2) in je tako upravičena izraziti predloge in mnenja, ko so pristojnemu organu ali organom pred odločitvijo o zahtevanem soglasju k posegu odprte vse možnosti.

5.   Države članice podrobno določijo ukrepe za obveščanje javnosti (na primer z letaki v določenem dosegu ali objavo v krajevnih časopisih) in za posvetovanje z zadevno javnostjo (na primer s pismenimi prispevki ali z javno anketo).

6.   Zagotovljeni so razumni časovni okviri za različne stopnje, tako da je dovolj časa za obveščanje javnosti in omogočanje [zadevni] javnosti, da se pripravi in učinkovito sodeluje v postopku okoljskega odločanja ob upoštevanju določb tega člena.

[…]

Člen 10a

Države članice v skladu z ustrezno nacionalno zakonodajo zagotovijo članom zadevne javnosti:

Države članice določijo, na kateri stopnji se lahko izpodbijajo odločitve, dejanja ali opustitve.

Kaj predstavlja zadosten interes in kršitev pravice, določijo države članice skladno s ciljem omogočiti [zadevni] javnosti dostop do sodišč. S tem ciljem se interes katere koli nevladne organizacije, ki izpolnjuje zahteve iz člena 1(2), šteje za zadosten za namen pododstavka (a) tega člena. Za take organizacije se šteje, da imajo lahko kršene pravice za namen pododstavka (b) tega člena.

Določbe tega člena ne izključujejo možnosti postopka predhodne revizije upravnega organa in ne vplivajo na zahtevo izčrpanja upravnih revizijskih postopkov pred prizivom k sodnim revizijskim postopkom, kjer taka zahteva obstaja po nacionalnem pravu.

Vsak tak postopek mora biti pošten, nepristranski, pravočasen in ne nedopustno drag.

Da bi povečali učinkovitost določb tega člena, države članice zagotovijo, da so praktični podatki dostopni javnosti ob dostopu do upravnih in sodnih revizijskih postopkov.“

10.

Da bi odgovorili na prvo vprašanje za predhodno odločanje (ki ni glavni predmet tega spora), je treba izpostaviti člen 4 ter točko 11 Priloge I in točko 10(l) Priloge II k zgoraj navedeni direktivi 85/337. V členu 4 te direktive je določeno, da je treba opraviti presojo vplivov na okolje in pri tem državam članicam pustiti različne stopnje pravice do proste presoje. Med projekti, za katere se mora vsekakor opraviti presoja, so v Prilogi I k Direktivi našteti:

11.

Projekti, ki so predmet presoje, vendar samo v skladu z merili, ki jih določijo države članice, so navedeni v točki 10 Priloge II:

12.

V členih 2 in 9 poglavja 11 miljöbalken (okoljski zakonik) je določeno, da so črpanje podtalnice in umetno obnavljanje podtalnice ter gradnja infrastrukture za ta namen dejavnosti, povezane z vodo, za katero je treba pridobiti soglasje k posegu.

13.

Poglavje 6 miljöbalken vsebuje določbe o presoji vplivov na okolje. V členu 4 je določeno, da se mora vsak, ki želi opravljati dejavnost, za katero je treba pridobiti soglasje, posvetovati z länsstyrelsen, nadzornim organom in posamezniki, ki bi jih ta dejavnost lahko posebej zadevala. Če ima lahko dejavnost v skladu z določbami, sprejetimi na podlagi člena 4, ali v skladu z odločbo länsstyrelsen take posledice, se je treba posvetovati tudi z drugimi državnimi organi, občinami, javnostjo na splošno in organizacijami, ki bi jih ta dejavnost lahko zadevala.

14.

Pravica začeti revizijski postopek zoper sklepe in odločbe, sprejete na podlagi miljöbalken, je urejena v členih 12 in 13 poglavja 16 tega zakonika. Medtem ko je s členom 12 ta pravica priznana, pa je s členom 13 uvedenih več omejitev za neprofitna združenja, katerih statutarni namen je varovanje narave in okolja. V skladu s členom 13(2) mora tak subjekt predvsem „izvajati svojo dejavnost na Švedskem najmanj tri leta in imeti najmanj 2000 članov“.

15.

Občina Stockholm je oddala javno naročilo za položitev nekaterih visokonapetostnih vodov med območjema Hjorthagen in Fisksjöäng, severno od Djurgården. Izbrani ponudnik je moral za izvedbo tega projekta zgraditi tunel, dolg približno en kilometer. Projekt je zahteval črpanje podtalnice, ki je pronicala v tunel, v katerem naj bi bili položeni vodi, in tudi v tunel za dostop do tega tunela. Na nekaterih zemljiščih na zadevnem območju je bilo treba tudi zgraditi in vzdrževati infrastrukturo za črpanje vode in vnos vode v zemljo ali kamnine, da se nadomesti morebitno znižanje podtalnice.

16.

Kot izhaja iz predložitvene odločbe, je Länsstyrelsen i Stockholms län (prefektura departmaja Stockholm) preučila projekt in z odločbo z dne 27. maja 2004 odločila, da načrtovane dejavnosti pomembno vplivajo na okolje.

17.

Miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt (senat prvostopenjskega sodišča v Stockholmu, pristojen za okoljske zadeve) je 13. decembra 2006 občini Stockholm izdal soglasje za izvedbo zgoraj navedenih del. Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (združenje za varovanje okolja Djurgården-Lilla Värtans; v nadaljevanju: DVM) je med postopkom predložilo pripombe, v katerih je nasprotovalo ugoditvi zahtevi.

18.

DVM se je zoper odločbo miljödomstolen pritožilo pred Miljööverdomstolen (Svea hovrätt) (pritožbeni senat za okoljske zadeve, pritožbeno sodišče v Svei), ki je pritožbo razglasilo za nedopustno zaradi neobstoja procesnega upravičenja. Po mnenju tega sodišča tožeča stranka ni imela 2000 članov, kot se zahteva v členu 13 poglavja 16 miljöbalken, da bi se lahko pritožila zoper odločbe o soglasju, izdanem na podlagi tega zakonika.

19.

DVM je pri Högsta domstolen (vrhovno sodišče) vložilo pritožbo zoper odločbo Miljööverdomstolen.

20.

Na podlagi argumentov strank je švedsko vrhovno sodišče odločilo, da Sodišču postavi tri vprašanja za predhodno odločanje:

21.

Švedska vlada, DVM in Komisija so predložili pisna stališča. Zastopniki švedske vlade in Komisije ter svetovalec DVM so na obravnavi 7. maja 2009 podali ustne navedbe.

22.

Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem sprašuje Sodišče o področju uporabe Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena. Njegovi dvomi se nanašajo na pomen točke 10(l) Priloge II k tej direktivi, ki nalaga presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju: PVO) v skladu z merili, ki jih določi vsaka država članica, za „črpanje podtalnice in sisteme za umetno obnavljanje podtalnice“. Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba „črpanje“ omejiti na morebitno uporabo vode ali pa je, nasprotno, lahko namenjeno samo črpanju vode zaradi vzdrževanja tunela. Predložitveno sodišče je v odločbi utemeljilo to negotovost tako, da se je oprlo na razlike med nekaterimi jezikovnimi različicami navedene točke 10(l).

23.

V zvezi s tem švedska vlada in tudi Komisija menita, da zadevni projekt spada na področje uporabe Priloge II. Nasprotno pa se DVM ni opredelilo do tega vprašanja.

24.

Konkretneje Komisija trdi, da ozka razlaga, ki jo navaja predložitveno sodišče, ne izhaja iz nobene jezikovne različice Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena. Če bi nekateri prevodi vzbujali dvom, se Komisija strinja s švedsko vlado, da taka razlika ne more povzročiti ožje razlage področja uporabe navedene direktive.

25.

Strinjam se s Komisijo in švedsko vlado.

26.

Sodišče je večkrat potrdilo, da „je področje uporabe Direktive 85/337 obsežno, njen cilj pa zelo širok“ ( 4 ). Ta trditev odraža utemeljeno bojazen, da obstajajo projekti z nedvomnim vplivom na okolje, ki bi se zaradi ozke razlage Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, izognili PVO. Ta rezultat bi bil v nasprotju s samim ciljem Direktive, ki si prizadeva za visoko stopnjo varovanja okolja na preventivni ravni, v prepričanju, da je „najboljša okoljska politika preprečevati povzročanje onesnaževanja ali motenj pri izvoru, ne pa poskušati naknadno nevtralizirati njihove vplive“ ( 5 ).

27.

Jezikovne različice točke 10(l) Priloge II in tudi njene ustreznice v Prilogi I ne kažejo velikih razlik. Komisija pravilno meni, da dvom, ki ga navaja predložitveno sodišče, ne izhaja iz različnih prevodov. Ne razumem, v kateri različici naj bi bilo črpanje podtalnice omejeno na določen cilj in še manj na cilj poznejše uporabe te podtalnice. ( 6 )

28.

Ravno nasprotno, točka 10 Priloge II o „infrastrukturnih projektih“ vsebuje trinajst kategorij projektov, od katerih je samo v treh izvedba omejena na točno določen cilj. Tako so v točki (g) navedeni „[j]ezovi in drugi objekti, namenjeni dolgoročnemu zadrževanju ali zagotavljanju rezerv vode“ ( 7 ), v točki (k) pa „[p]rotierozijski objekti na morski obali in obalni objekti, ki lahko spremenijo obalo“ ( 8 ). Nazadnje so v točki (h) omenjene „[t]ramvajske proge, nadzemne in podzemne železnice, viseče ali podobne proge posebne vrste, namenjene izključno ali večinoma za prevoz potnikov“ ( 9 ). Te izjave so v jasnem nasprotju s točko (l), ki se obravnava v tej zadevi, saj v njenem besedilu niso navedene posledice in cilji projektov črpanja ali vnosa vode.

29.

Poleg tega, kot je Komisija pravilno poudarila na obravnavi, je cilj projekta značilnost, ki ni povezana z njegovimi morebitnimi vplivi na okolje. Čeprav so njegovi cilji navedeni, je mogoče, da so ti popolnoma nepovezani z vplivi, ki jih ima lahko projekt na naravno okolje. Zato ne verjamem, da mora to merilo vplivati na razlago prilog k Direktivi.

30.

Iz premis, predstavljenih v sodni praksi Sodišča, in celovitega razumevanja Priloge II izhaja, da edini in izključni cilj projekta „črpanja podtalnice in sistemov umetnega obnavljanja podtalnice“ ni uporaba vodnih virov. Če ne bi bilo tako, bi se točka 10(l) Priloge II uporabljala za omejeno število projektov, kar bi zmanjšalo „široko“ področje uporabe, ki ga ima po mnenju Sodišča v zgoraj navedeni sodni praksi Direktiva 85/337, kakor je bila spremenjena.

31.

Ob upoštevanju zgornjih premislekov sklepam, da je treba na prvo vprašanje odgovoriti tako, da je treba točko 10 Priloge II k Direktivi 85/337, kakor je bila spremenjena, razlagati tako, da pokriva črpanje vode iz tunela, v katerem so elektrovodi, in vnos vode v zemljo zaradi nadomestitve morebitnega znižanja podtalnice ter gradnjo in vzdrževanje objektov za črpanje in dovajanje vode. Ne zahteva se, da je izčrpana voda namenjena uporabi ali posebnemu cilju.

32.

Högsta domstolen sprašuje Sodišče, ali člen 10a Direktive, kakor je bila spremenjena, „zadevni javnosti“, ki je sodelovala v postopku za izdajo soglasja, omogoča neposreden dostop do sodišč brez vsakršnih omejitev.

33.

Zaradi tega vprašanja bom konkretneje – ker gre za osrednje vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče – preučila, ali člen 6 Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, v povezavi s členom 1(2), v katerem je določeno sodelovanje okoljevarstvenih organizacij kot „zadevne javnosti“ v upravnem postopku za izdajo soglasja k posegu, deluje kot univerzalni ključ, katerega uporaba samodejno odpira vrata sodnega nadzora iz člena 10a.

34.

Vendar se bom najprej ustavila pri vprašanju, na katerega je treba najprej odgovoriti: tj. pri sodni ali upravni naravi miljödomstolen, organa, ki je del sodnega sistema, vendar je v tem primeru izdal soglasje za projekt položitve električnih kablov in črpanje vode. To je treba razjasniti, ker če je ta organ deloval kot sodišče, zanj ne velja člen 6 Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, temveč člen 10a, posledično pa bi lahko bilo v takem primeru vprašanje za predhodno odločanje brezpredmetno.

35.

Člen 6 Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, se nanaša na upravni postopek, v katerem se zberejo stališča vseh zainteresiranih strank, za sprejetje odločitve okoljske politike. Ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo imajo organi, ko opravljajo presojo vplivov na okolje, po kateri se izda odločba o soglasju, predpisi spodbujajo čim večje sodelovanje, da bi bila sprejeta odločitev zakonita, vendar tudi utemeljena s tehnološkega, družbenega, gospodarskega in drugih vidikov. Sodni postopek pa se nasprotno nanaša na spor med strankama, ki temelji predvsem na pravni razpravi in njeni poznejši uporabi za določena dejstva.

36.

V obravnavanem primeru vse kaže, da je miljödomstolen v postopku za izdajo soglasja izvajal upravne funkcije.

37.

Miljödomstolen podeljuje nekatere upravljalne in nadzorne funkcije sodnim senatom, specializiranim za okoljske zadeve. V obravnavanem primeru je miljödomstolen, ki je del švedskega sodnega sistema, izvajal upravne funkcije, ki se končajo z izdajo soglasja ali zavrnitvijo izvedbe projekta, odvisno od njegovih vplivov na okolje. Kot je Komisija poudarila v pisnih stališčih in kot je na obravnavi pojasnil zastopnik švedske vlade, dejstvo, da je miljödomstolen sodišče, temu organu v skladu z miljöbalken ne preprečuje, da ne bi ravnal kot upravni organ ( 10 ).

38.

V tej zadevi se zdi, da je miljödomstolen izvajal nesodne funkcije. Zato odločba, ki jo je to sodišče sprejelo v postopku za izdajo soglasja za zadevni projekt, spada med „postopke sprejemanja okoljskih odločitev“ iz člena 6 Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena.

39.

Da bi lahko odgovorila na drugo postavljeno vprašanje, se bom osredotočila na besedilo sprememb, ki so bile leta 2003 vnesene v Direktivo 85/337, in na zasledovane cilje.

40.

Člen 1(2) Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, ki uporablja enake opredelitve kot Aarhuška konvencija, razlikuje med pojmoma „zadevna javnost“ in „javnost“ zaradi razlikovanja med tistimi, ki imajo neposreden interes pri izvedbi okoljskega projekta, in tistimi, ki tega interesa nimajo. Da bi poudarili pomen združenj za varstvo okolja, je v navedenem členu 1(2) dodano, da v pojem „zadevna javnost“ spadajo „nevladne organizacije, ki podpirajo varstvo okolja in izpolnjujejo katere koli pogoje nacionalne zakonodaje“.

41.

Praktične posledice izpolnjevanja pogojev za status „zadevne javnosti“ so navedene v členih 6 in 10a Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena. S prvo določbo je „zadevni javnosti“ podeljena pravica dostopa do informacij o okoljskih zadevah ( 11 ) in tudi do učinkovitega sodelovanja v upravnem postopku presoje ( 12 ). Člen 10a vsebuje isto zamisel in tej skupini subjektov zagotavlja dostop do sodišč ali enakovrednih organov, da izpodbijajo zakonitost odločitev, ki spadajo na področje uporabe Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, če jim je „kršena pravica“ ( 13 ) ali imajo „zadosten interes“ ( 14 ).

42.

V nasprotju s fizičnimi in pravnimi osebami imajo nevladne organizacije, ki se ukvarjajo z varstvom okolja, vedno status „zadevne javnosti“, če izpolnjujejo „katere koli pogoje nacionalne zakonodaje“, kot je določeno v členu 1(2). Če okoljevarstvena organizacija ustreza tej opredelitvi, je v členu 10a izrecno določeno, da se šteje, da ji je bila „kršena pravica“ ali da ima „zadosten interes“.

43.

Te organizacije imajo samodejno pravico dostopa do pravnega varstva. ( 15 ) Domneva v korist okoljevarstvenih organizacij, ki je bila pred kratkim vnesena v navedeni člen 1(2), jim v povezavi s členom 10a omogoča, da uživajo ugodnejšo ureditev kot fizične ali pravne osebe, ki se ne ukvarjajo s spodbujanjem varstva naravnega okolja.

44.

Skratka, nevladna organizacija, ki sodeluje v upravnem postopku okoljske presoje kot „zadevna javnost“, ima tudi obsežno procesno upravičenje, če se odloči izpodbijati odločitve organov pred sodiščem. Vendar pa dostop do teh sodišč ne izhaja iz predhodnega sodelovanja v upravnem postopku. Iz besedila določbe nasprotno izhaja, da se vrata člena 10a odprejo, ko okoljevarstvena organizacija izpolnjuje pogoje iz člena 1(2), ki ji podeljuje status „zadevne javnosti“.

45.

Poleg tega ne menim, da dejstvo, da se besedilo člena 10a začne s podelitvijo pravice dostopa do pravnega varstva „v skladu z ustrezno nacionalno zakonodajo“, pomeni, da imajo države članice dodatne pravice, ko prenašajo to določbo v nacionalno pravo. Ta navedba po mojem mnenju namiguje na vidik, ki ga je treba poudariti: da se določbe o dostopu do pravnega varstva uporabljajo v okviru procesnih pravil vsake države članice. To pomeni, da za fizične ali pravne osebe in okoljevarstvene organizacije poleg pravic, podeljenih s členom 10a, veljajo v nacionalnem procesnem pravu določena pravila o nacionalni sodni pristojnosti, rokih, pravdni sposobnosti in drugem.

46.

Če izhajamo iz te trditve, je lahko zavreči argumente švedske vlade.

47.

Stališče te vlade temelji na različnih ciljih, ki jih imata člena 6 in 10a, ter na ustreznih ciljih Aarhuške konvencije. Švedska vlada trdi, da je z nacionalno zakonodajo „javnosti“ podeljen skoraj neomejen dostop med upravno fazo postopka okoljske presoje. Ta vlada trdi, da lahko bolj omejevalno uporablja člen 10a, ker njeni predpisi zagotavljajo višjo stopnjo varstva v zvezi s tem kot Konvencija in Direktiva.

48.

Ne strinjam se.

49.

Stališče švedske vlade postavlja v ozadje dejstvo, ki ga je težko zanikati: da tega spora ni začela fizična ali pravna oseba, temveč nevladna okoljevarstvena organizacija. Če so izpolnjeni pogoji iz člena 1(2), imajo te organizacije status „zadevne javnosti“. ( 16 ) Zato imajo dostop do informacij ter pravico do sodelovanja v upravni fazi in do dostopa do pravnega varstva, da lahko izpodbijajo odločitve upravnih organov.

50.

Ker se v celotni Direktivi 85/337 uporablja enotna opredelitev pojma „zadevne javnosti“, so cilji tega akta bolje zaščiteni. Poleg tega dejstvo, da imajo okoljevarstvene organizacije svojo opredelitev „zadevne javnosti“, ki se razlikuje od opredelitve, ki se uporablja za fizične ali pravne osebe, pomeni, da je s predpisi takim subjektom podeljena posebna nadzorna vloga. Bilo bi v nasprotju s to filozofijo, če bi se ta status, ko bi bil enkrat priznan, izgubil v besedilu ter tako državam članicam omogočil, da to opredelitev razlagajo po svoje in v zvezi z vsako določbo navedene direktive.

51.

Zato sklepam, da je treba status „zadevne javnosti“, ki se uporablja za nevladne okoljevarstvene organizacije, razlagati enotno v celotni Direktivi 85/337, kakor je bila spremenjena. ( 17 ) Če bi bilo treba to opredelitev obravnavati drugače v členih 6 in 10a, bi bilo to izrecno navedeno v besedilu.

52.

Skratka, iz tega sklepam, da predhodno sodelovanje na podlagi člena 6 Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, praviloma ne določa dostopa do pravnega varstva, ki ga ima „zadevna javnost“. Vendar ima nevladna okoljevarstvena organizacija, ki izpolnjuje pogoje za status „zadevne javnosti“ v smislu člena 1(2) zadevne direktive, samodejno pravico, da začne postopek pred sodišči na podlagi člena 10a te direktive. ( 18 )

53.

Högsta domstolen želi s tretjim vprašanjem izvedeti, ali člen 10a Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, državam članicam dovoljuje, da uvedejo omejitve dostopa do pravnega varstva okoljevarstvenim organizacijam, če te niso sodelovale v postopku za izdajo soglasja.

54.

Komisija in švedska vlada sta predložili stališča v podporo trditvam, ki si nasprotujejo.

55.

Komisija meni, da zgoraj navedena določba s tem, ko okoljevarstvenim organizacijam podeljuje večji dostop do pravnega varstva kot posameznikom, še bolj omejuje diskrecijsko pravico držav članic in jim preprečuje sprejetje omejitev, ki škodujejo ciljem Direktive. Komisija torej meni, da švedska vlada krši pravo Skupnosti, s tem ko omogoča dostop do pravnega varstva samo okoljevarstvenim organizacijam z najmanj 2000 člani.

56.

Nasprotno pa švedska vlada poudarja razmerje med členoma 6 in 10a Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, ter ponavlja, da bolj zaščitniška ureditev, ki jo Švedska določa glede sodelovanja v upravnem postopku, ne pomeni nujno, da je treba dostop do pravnega varstva obravnavati enako. Tako utemeljuje, da države članice lahko uvedejo strožje pogoje za procesno upravičenje pred sodišči kot za upravičenje pred upravnimi organi. Švedska vlada na podlagi tega sklepanja, enakega tistemu, ki ga je navedla v zvezi z drugim vprašanjem za predhodno odločanje, trdi, da so zadevni nacionalni predpisi združljivi z Direktivo 85/337, kakor je bila spremenjena.

57.

Člen 6 Direktive 85/337 sam po sebi nima vloge univerzalnega ključa, ki zagotavlja dostop do pravnega varstva vsakomur, ki ima status „zadevne javnosti“ ( 19 ). Namesto tega je v členu 10a določen sistem neposrednega in neomejenega dostopa do pravnega varstva za tiste nevladne organizacije, ki izpolnjujejo pogoj „zadevne javnosti“ iz navedenega člena 1(2). ( 20 ) Zato, če zgoraj navedena direktiva državam članicam omogoča, da omejijo procesno upravičenje okoljevarstvenih organizacij, to ne izhaja iz člena 10a, temveč iz same opredelitve pojma „zadevne javnosti“, ki se uporablja za te organizacije in je določen v členu 1(2).

58.

V nadaljevanju bom analizirala diskrecijsko pravico, ki jo imajo države članice pri prenosu te opredelitve v nacionalno pravo. ( 21 ) Najprej bom dobesedno razlago Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, dopolnila z analizo ciljev Aarhuške konvencije in zgoraj navedene direktive v zvezi z okoljevarstvenimi organizacijami.

59.

Določbe o dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, navedene v tem sporu, temeljijo na naslednji predpostavki: naravno okolje ni zasebna dobrina, temveč javno dobro. Za preprečevanje okoljske škode je odgovorna družba in ne samo posamezniki ali posamezni interesi. S tega vidika določbe Aarhuške konvencije in Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, dajejo pravno obliko logiki skupinske tožbe. ( 22 ) Posameznik je zaščiten, če vloži tožbo v skupini, skupina pa je tem močnejša, čim več posameznikov ima. Individualni in splošni interesi so tako bolje zaščiteni, saj imajo vsi udeleženci več koristi, kot pa utrpijo nevšečnosti. Zato je v obeh aktih priznano, da imajo nevladne okoljevarstvene organizacije pomembno vlogo.

60.

To sklepanje ima še druge posledice, ki jih je treba obravnavati.

61.

Prvič, nevladne okoljevarstvene organizacije so izraz teh kolektivnih interesov. Ker zastopajo skupino akterjev ali interesov, delujejo v podporo splošnih interesov, kar jim daje kolektivno razsežnost. ( 23 ) Poleg tega prispevajo specializirano znanje, ki pomaga pri izbiri pomembnih zadev med tistimi, ki imajo manjšo razsežnost. Govorijo z enim glasom v imenu številnih akterjev ter pri tem uporabljajo tehnično znanje in izkušnje, ki jih posameznik nima vedno. S tem ko pridobijo to razsežnost, te organizacije racionalizirajo način, kako so ti različni nasprotni interesi izraženi in predstavljeni pri organih.

62.

Drugič, to pojmovanje okoljske politike naj bi tudi okrepilo delovanje sodišč. Ker Aarhuška konvencija in Direktiva 85/337, kakor je bila spremenjena, spodbujata usmerjanje sodnih postopkov prek nevladnih organizacij, priznavata, da taki subjekti ne obremenjujejo niti ne hromijo sodišč. Ravno nasprotno, ti subjekti omogočajo, da se v eni tožbi zberejo zahteve več posameznikov. Res je, da članu nevladne organizacije nič ne preprečuje, da ne bi sam začel postopka pred sodiščem, vendar iz take politike na splošno izhaja, da deluje kot filter, ki dolgoročno olajšuje delo sodišč. ( 24 ) Če temu dodam, da imajo ta združenja pogosto tehnično znanje in izkušnje, ki jih posamezniki običajno nimajo, kot sem že navedla v prejšnji točki, je prispevek tehničnih informacij v postopku tudi pozitiven dejavnik, zaradi katerega lahko sodišče lažje odloči o sporu.

63.

Tretjič, pomembno se mi zdi poudariti, da je bila uvedba actio popularis v okoljske zadeve zavrnjena v Aarhuški konvenciji in tudi v Direktivi 85/337, kakor je bila spremenjena. Čeprav je res, da se države članice lahko odločijo, da predvidijo tako tožbo v notranjem pravnem redu, se za zdaj niti mednarodno pravo niti pravo Skupnosti nista odločila za tak ukrep. ( 25 ) Vendar se mi zdi, da so se avtorji Aarhuške konvencije odločili okrepiti vlogo nevladnih okoljevarstvenih organizacij prav zato, ker je bila ta možnost zavrnjena. Ko so se odločili za to možnost, so iskali srednjo pot med maksimalističnim pristopom skupinske tožbe in minimalistično zamislijo individualne tožbe, dostopne samo tistim, katerih interesi so v igri. Podelitev takega privilegiranega procesnega upravičenja nevladnim organizacijam tako združuje ti stališči. ( 26 ) Po mojem mnenju gre za zelo razumen kompromis.

64.

Ob upoštevanju vseh zgornjih premislekov menim, da so se avtorji Aarhuške konvencije in Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2003/35, izrecno odločili poudariti vlogo nevladnih okoljevarstvenih organizacij. Tako so se odločili, ker so menili, da sodelovanje navedenih organizacij v upravnem in sodnem postopku krepi odločitve, ki jih sprejmejo javni organi, ter izboljšuje tudi delovanje preventivnih postopkov v okoljskih zadevah.

65.

Potem ko sem to premiso postavila v kontekst, bom zdaj preučila vprašanje, ali so za sodelovanje teh subjektov določeni pogoji in v kakšni meri.

66.

Kot sem že navedla, člen 1(2) Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, vsebuje opredelitev izrazov „javnost“ in „zadevna javnost“. Ta določba dodaja, da so v tej drugi kategoriji poleg fizičnih in pravnih oseb, ki jih postopek zadeva ali bi jih lahko zadeval, tudi „nevladne organizacije, ki […] izpolnjujejo katere koli pogoje nacionalne zakonodaje“. Direktiva torej uvaja domnevo v korist teh organizacij, ko jih oprošča obveznosti dokazovanja, da jih odločba, izdana v obravnavani okoljski zadevi, kakor koli zadeva.

67.

Vendar ta določba vsebuje še pomembno omejitev: okoljevarstvena organizacija mora izpolnjevati katere koli pogoje nacionalne zakonodaje. Po mnenju švedske vlade na tem mestu, v tem vrinjenem stavku v členu 1(2) Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, temelji omejitev, ki je predmet tega spora in ki omejuje dostop nevladnih organizacij do pravnega varstva na tiste, ki imajo najmanj 2000 članov.

68.

Strinjam se s stališčem švedske vlade in Komisije, da ta vrinjeni stavek daje določeno diskrecijsko pravico državam članicam.

69.

Strinjam se tudi s Komisijo, ko trdi, da morajo države članice kljub taki diskrecijski pravici uvesti vse primerne ukrepe, skladne s cilji Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, da ta ne bi ostala brez polnega učinka.

70.

Na podlagi teh premis in tega, kar sem navedla v točkah od 61 do 64 teh sklepnih predlogov, se mi zdi potrebno skrbno omejiti meje tega sklicevanja na „katere koli pogoje nacionalne zakonodaje“.

71.

Opredelitev „zadevne javnosti“ je verjetno temelj strukture, ki je bila vzpostavljena z Aarhuško konvencijo in Direktivo 85/337, kakor je bila spremenjena. Kot sem opisala v točkah od 40 do 45 teh sklepnih predlogov, ko okoljevarstvena organizacija pridobi ta status, ni več pomembno razpravljati o tem, ali sodelovanje v upravnih postopkih določa poznejši dostop do sodišč ali ne. Pomembno je, da organizacija izpolnjuje pogoje za status „zadevne javnosti“, in ne to, ali je sodelovala v kateri koli fazi postopka ali ne.

72.

Ob upoštevanju temeljne narave, ki jo pridobi ta opredelitev, se mi zdi očitno, da Aarhuška konvencija in Direktiva 85/337, kakor je bila spremenjena in katere izrecno naveden cilj je zagotavljati „sodelovanje javnosti pri sprejemanju odločitev [v okoljskih zadevah]“ in podpirati „zlasti [sodelovanje] nevladnih organizacij, ki spodbujajo varovanje okolja“ ( 27 ), ne moreta dovoliti take razlage njunih določb, ki bi otežila dostop teh organizacij do upravnih in sodnih postopkov. Še več, prav zato, ker opredelitev „zadevne javnosti“, ki se uporablja za okoljevarstvene organizacije, odpira vrata izvajanju vseh vsebinskih pooblastil, podeljenih z Aarhuško konvencijo in Direktivo 85/337, kakor je bila spremenjena, je treba posebej paziti pri tem, kako lahko države članice razumejo ta pojem. ( 28 )

73.

Menim, da se člen 1(2) Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, kadar se sklicuje na „katere koli pogoje nacionalne zakonodaje“, sklicuje na dve vrsti pogojev. Prvič, na pogoje o upoštevanju nacionalnih pravil o registraciji, ustanovitvi ali priznavanju združenj, katerih cilj je pravno ugotoviti obstoj teh organizacij v nacionalnem pravu. Drugič, na pogoje o dejavnosti organizacij in povezavi, ki jo lahko imajo z zakonito zaščito interesov v okoljskih zadevah. To je središče opredelitve, saj se lahko zaradi take povezave uvedejo omejitve, ki so očitno v nasprotju s cilji Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, med katerimi je v njenem členu 10a določen cilj „omogočiti prizadeti javnosti dostop do sodišč“.

74.

Poleg tega, kadar so v nacionalnem pravu naloženi pogoji, ki se nanašajo na obstoj povezave med organizacijo in odločbo, izdano v okoljski zadevi, morajo biti ti objektivni, pregledni in združljivi s cilji Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena. Zato organi ne smejo imeti široke diskrecijske pravice, na podlagi katere lahko v posameznem primeru preverijo, ali si okoljevarstvene organizacije prizadevajo za zakonite cilje ali ne. Prav tako ni mogoče sprejeti pogojev, katerih opredelitev je tako dvoumna ali pomanjkljiva, da ustvarja negotovost ali ima diskriminatorne posledice. Treba je a fortiori odpraviti vsako omejitev, katere posledica je oviranje namesto olajševanje dostopa okoljevarstvenih organizacij do upravnih in sodnih postopkov.

75.

S členom 13 poglavja 16 miljöbalken so uvedeni trije pogoji, ki jih morajo izpolnjevati okoljevarstvene organizacije in od katerih se eden izpodbija v tem postopku: obveznost, da ima zadevna organizacija najmanj 2000 članov. Zdi se mi očitno, da je treba to določbo na podlagi ugotovitev, predstavljenih v prejšnji točki, analizirati z vidika Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena.

76.

Da bi prišla do sklepa, se bom oprla na zadnji dve merili, ki sem ju navedla, in sicer preglednost in skladnost s cilji navedene direktive.

77.

Če se od organizacije zahteva, da ima določeno število članov, da lahko pridobi status „zadevne javnosti“, to pomeni vrsto praktičnih težav. Prvič, švedska zakonodaja ni jasna glede opredelitve pojma „člani“. Zastopnik švedske vlade, ki je bil na obravnavi posebej vprašan o tem, je potrdil, da je ta pojem dvoumen in da ga sodišča te države niso pojasnila. Drugič, zahteva po določenem številu velja samo za neprofitne nevladne organizacije. V kakšnem položaju so torej okoljevarstvene organizacije, ki so profitne? Zastopnik švedske vlade je bil vprašan tudi o tem, vendar ni odgovoril. Iz tega torej sklepam, da švedska ureditev, čeprav je lahko objektivna, ni pregledna in ustvarja negotovost. O slabostih določbe najbolje pričajo sama dejstva: kot je švedski zastopnik priznal na obravnavi, imata zdaj v skladu z miljöbalken samo dve okoljevarstveni organizaciji dostop do švedskih sodišč. ( 29 )

78.

Sporna nacionalna določba se izkaže še za bolj problematično, če jo analiziramo z vidika ciljev Aarhuške konvencije in Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena. Pravilo, ki postavlja omejitev, koliko članov mora imeti okoljevarstvena organizacija za dostop do sodišč, lahko zapre pot številnim organizacijam, ki bi imele upravičen interes, da začnejo postopek na sodišču. V obravnavanem primeru določba hudo kaznuje krajevne okoljevarstvene organizacije, ki se ne morejo obrniti na sodišče, čeprav so projekti, za katere mora biti opravljena presoja, samo lokalni. ( 30 ) Poleg tega je bila posledica tega pravila v praksi taka, da je s sodnega zemljevida izbrisala ne samo krajevne okoljevarstvene organizacije, temveč tudi druge nacionalne organizacije, in kar je še bolj presenetljivo, tudi mednarodne. ( 31 ) Skratka, člen 13 poglavja 16 miljöbalken dosega cilj, ki je v popolnem nasprotju s ciljem Aarhuške konvencije in Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena. ( 32 )

79.

Naj je to rezultat, ki ga je zavedno ali nezavedno želel doseči švedski zakonodajalec, obstaja dejstvo, da švedske nevladne okoljevarstvene organizacije zdaj nimajo dostopa do pravnega varstva.

80.

Nazadnje bi rada dodala, da bi bil po mojem mnenju rezultat enak, če določba, kot sta člen 9 Aarhuške konvencije ali člen 10a Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena, ne bi obstajala. Sodišče je večkrat razsodilo, da državam članicam ni dovoljeno, da sprejmejo postopkovna pravila, ki onemogočajo uveljavljanje pravic, ki jih daje pravni red Skupnosti. ( 33 ) Učinki Direktive 85/337, ki uvaja sistem okoljske presoje in podeljuje pravice, bi bili onemogočeni, če nacionalni postopkovni sistem ne bi zagotavljal dostopa do sodišč. Primer, preučen v tej zadevi, jasno kaže, da bi bil tak ukrep nezdružljiv s skupnostnim načelom učinkovitosti, če skoraj vse okoljevarstvene organizacije ne bi mogle začeti postopka pred sodiščem.

81.

Zato menim, da je treba člen 10a v povezavi s členom 1(2) Direktive 85/337, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2003/35, razlagati tako, da take določbe nasprotujejo pravilu, kot je določeno v členu 13 poglavja 16 miljöbalken, ki dostop do pravnega varstva omejuje samo na nevladne okoljevarstvene organizacije z najmanj 2000 člani.

82.

Zato predlagam Sodišču, naj na predložena vprašanja odgovori: