EVROPSKA KOMISIJA

Bruselj, 29.6.2018

COM(2018) 507 final

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

o vmesni oceni izvajanja programa za pravosodje za obdobje 2014–2020

{SWD(2018) 356 final}
{SWD(2018) 357 final}

POROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EVROPSKEMU EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ

o vmesni oceni izvajanja programa za pravosodje za obdobje 2014–2020

Pogodba o delovanju Evropske unije določa vzpostavitev evropskega območja svobode, varnosti in pravice na podlagi vzajemnega priznavanja sodnih odločb in medsebojnega zaupanja med državami članicami, na katerem se lahko osebe svobodno gibljejo in zanesejo na spoštovanje temeljnih pravic, pa tudi skupnih načel (na primer nediskriminacije, enakosti spolov, učinkovitega dostopa do sodnega varstva za vse, pravne države in dobro delujočih neodvisnih sodnih sistemov).

Evropski svet je te ambiciozne cilje iz Pogodbe potrdil tudi v stockholmskem programu 1 . Doseganje Evrope prava in pravice je ena od političnih prednostnih nalog EU, program za pravosodje za obdobje 2014–2020 pa je eden od instrumentov, ki prispevajo k doseganju tega cilja.

V tem poročilu so predstavljeni vmesni rezultati programa za pravosodje ter kvalitativni in kvantitativni vidiki njegovega izvajanja, kot se zahteva v skladu s členom 14(2)(b) uredbe o uvedbi programa za pravosodje za obdobje 2014–2020 2 .

Referenčno obdobje vmesne ocene je prva polovica obdobja izvajanja programa, tj. od leta 2014 do sredine leta 2017. Ocena zajema letne delovne programe za leta 2014, 2015 in 2016. Letni delovni program za leto 2017 pa je bil analiziran predvsem v smislu zasnove in strukture, ne pa tudi v smislu izvajanja.

To poročilo temelji na ugotovitvah ocene, ki jo je pripravila Evropska komisija 3 na podlagi zunanje ocene 4 .

1.Uvod in ozadje

Program za pravosodje za obdobje 2014–2020 je bil uveden z Uredbo (EU) št. 1382/2013 Evropskega parlamenta in Sveta.

Splošni cilj Uredbe je:

·prispevati k nadaljnjemu razvoju evropskega območja pravice, ki temelji na vzajemnem priznavanju in medsebojnem zaupanju, zlasti s spodbujanjem pravosodnega sodelovanja v civilnih in kazenskih zadevah.

Specifični cilji Uredbe so:

·omogočanje in podpiranje pravosodnega sodelovanja v civilnih in kazenskih zadevah;

·podpiranje in spodbujanje usposabljanja strokovnjakov v pravosodju (na primer sodnikov, tožilcev, notarjev, uslužbencev v zavodih za prestajanje kazni zapora in odvetnikov) o instrumentih EU na področju civilnega in kazenskega prava, temeljnih pravicah, pravosodni etiki in pravni državi, vključno z jezikovnim usposabljanjem glede pravne terminologije, z namenom razvoja skupne pravne in pravosodne kulture;

·olajšanje učinkovitega dostopa do sodnega varstva za vse, vključno s spodbujanjem in podpiranjem pravic žrtev kaznivih dejanj ter procesnih pravic osumljencev in obtožencev v kazenskih postopkih;

·podpiranje pobud na področju politike proti drogam, kar zadeva vidike pravosodnega sodelovanja in preprečevanja kriminala, kolikor niso zajete v instrumentu za finančno podporo na področju policijskega sodelovanja, preprečevanja kriminala in boja proti njemu ter obvladovanja kriz v okviru Sklada za notranjo varnost ali v programu Zdravje za rast 5 .

Program izvaja Evropska komisija prek neposrednega centraliziranega upravljanja.

Geografsko je program odprt za vse države članice EU (Združeno kraljestvo in Danska ne sodelujeta), pa tudi za države Evropskega združenja za prosto trgovino, ki so članice Evropskega gospodarskega prostora, države kandidatke, potencialne kandidatke in države, ki pristopajo k Uniji, če z Unijo sklenejo dogovor, v katerem določijo podrobnosti njihovega sodelovanja v programu. Z letom 2017 se je programu pridružila Albanija.

2.Ključni elementi in izvajanje programa

V skladu s členom 6 Uredbe program financira zelo raznovrstne dejavnosti, kot so analitične dejavnosti, vzajemno učenje, sodelovanje, dejavnosti ozaveščanja in razširjanja, dejavnosti usposabljanja in ukrepi v podporo glavnim akterjem, katerih dejavnosti prispevajo k izvajanju specifičnih ciljev Uredbe. Program podpira organizacije, ki delujejo na področju pravosodnega sodelovanja, usposabljanja v pravosodju, dostopa do sodnega varstva in preprečevanja uporabe drog po vsej Evropi, kot so evropske mreže, javne ali zasebne organizacije, ki so običajno nepridobitne, nacionalni, regionalni in lokalni organi v državah članicah EU, nevladne organizacije, univerze in raziskovalne ustanove ter mednarodne organizacije.

Kar zadeva ciljne skupine v smislu skupin, ki imajo lahko koristi od izvajanja programa, in sicer neposredno (s sodelovanjem pri dejavnostih projektov v okviru programa za pravosodje) ali posredno, so potencialno vključeni vsi državljani EU, saj je cilj programa za pravosodje oblikovanje evropskega območja pravice, na katerem se vsi državljani zavedajo svojih pravic in jih lahko uveljavljajo.

Kot je določeno v Uredbi, program kot glavne mehanizme financiranja v podporo ukrepom, povezanim z njegovimi cilji, uporablja nepovratna sredstva za ukrepe, nepovratna sredstva za poslovanje in javna naročila.

2.1.Specifični cilji programa

·Specifični cilj 1: pravosodno sodelovanje

Program podpira dejavnosti, ki prispevajo k uspešni in skladni uporabi pravnega reda EU, ki se nanaša na pravosodno sodelovanje v civilnih in kazenskih zadevah, tudi z vzpostavitvijo in/ali izboljšanjem zbiranja statističnih in drugih podatkov o uporabi pravnega reda EU. Financirane dejavnosti prispevajo tudi k izvrševanju instrumentov EU in sodnih odločb, zlasti tistih, ki izhajajo iz čezmejnih sporov. Program tudi financira projekte, katerih cilj je izboljšati izmenjavo informacij med strokovnjaki, da bi se okrepili operativno sodelovanje in medsebojno zaupanje v EU. 

·Specifični cilj 2: usposabljanje v pravosodju

Program podpira ukrepe, ki spodbujajo usposabljanje strokovnjakov v pravosodju o pravu EU, vključno z jezikovnim usposabljanjem o pravni terminologiji, z namenom razvoja skupne pravne in pravosodne kulture v EU. Usposabljanje v pravosodju lahko zajema „osnovne“ komponente, kot so jezikovno znanje in terminologija, ter bolj specializirane vidike, kot so seminarji o posebnih vidikih civilnega in kazenskega prava, e-učenje ter izmenjava osebja in izkušenj. Financirane dejavnosti podpirajo predvsem usposabljanje sodnikov in sodnega osebja, pa tudi drugih delavcev v pravosodju, ki so s sodstvom povezani, ter razvoj orodij za ponudnike usposabljanj.

·Cilj 3: dostop do sodnega varstva

Cilj financiranih ukrepov na tem področju je državljanom EU zagotoviti učinkovita pravna sredstva v primeru kršitev prava EU, zlasti kadar so nacionalni postopki prezahtevni, da bi jih državljani lahko uporabili. Program zlasti spodbuja uporabo drugih vrst pravnih in drugih sredstev, razvitih v EU, ki lahko zagotovijo hitro, učinkovito in cenejšo rešitev spora, kot jih podpira na primer evropski portal e-pravosodja. Prav tako je njegov cilj spodbujati tesno sodelovanje med nacionalnimi organi ali upravnimi organi, kar je še zlasti pomembno za učinkovitost nekaterih pravic EU.

·Cilj 4: politika proti drogam

Program za pravosodje na področju politike proti drogam spodbuja pobude, ki se osredotočajo na pravosodno sodelovanje in preprečevanje kriminalitete. Glavne prednostne naloge so spodbujanje praktične uporabe raziskav, ki se nanašajo na droge, podpora organizacij civilne družbe in ključnih zainteresiranih strani ter razširitev baze znanja in razvoj inovativnih metod obravnave pojava novih psihoaktivnih snovi.

2.2.Proračun

Začetni skupni proračun programa za pravosodje za obdobje 2014–2020 znaša 377 604 000 EUR. Najvišja stopnja prevzetih obveznosti (94,60 %) je bila dosežena leta 2016.

V letnih delovnih programih za obdobje 2014–2016 je bilo načrtovanih 143 milijonov EUR. Iz razpoložljivih virov izhaja, da skupni zahtevani in odobreni prispevek EU še ni dosegel načrtovanega zneska (glej preglednico 1). Na splošno je bila večina sredstev, namenjenih nepovratnim sredstvom, že razporejena (približno 90-odstotna stopnja prevzetih obveznosti), stopnja prevzetih obveznosti za dejavnosti javnih naročil pa je bila veliko nižja in je znašala približno 60–70 %.

Preglednica 1: Letne prevzete obveznosti programa v obdobju 2014–2016

Viri: letna poročila o spremljanju (poročila o izvajanju letnih delovnih programov in podatki iz Sygme za leto 2016).

Proračun, namenjen nepovratnim sredstvom, je bil razdeljen med specifične cilje programa, kot je prikazano na sliki 1.

Slika 1: Odobrena proračunska sredstva glede na vrsto posega po specifičnem cilju

Vir: letna poročila o spremljanju delovnih programov za leti 2014 in 2015, podatkovna zbirka projektov za leto 2016. AG (nepovratna sredstva za ukrepe), OG (nepovratna sredstva za poslovanje), PROC (javna naročila), JCOO (pravosodno sodelovanje), JTRA (usposabljanje v pravosodju), JACC (dostop do sodnega varstva), JDRU (politika proti drogam).

Specifična cilja glede „politike proti drogam“ in „usposabljanja v pravosodju“ sta glede odobrenih izdatkov najbolj usklajena z ustreznimi letnimi delovnimi programi, specifični cilj glede „usposabljanja v pravosodju“ pa je dosegel tudi najvišjo stopnjo prevzetih obveznosti. Stopnja prevzetih obveznosti pri specifičnem cilju glede „učinkovitega dostopa do sodnega varstva“ je bila sprva razmeroma nizka, v naslednjih letih pa se je položaj izboljšal. Nazadnje, specifični cilj, pri katerem je vrzel med načrtovanimi in odobrenimi sredstvi največja, je pravosodno sodelovanje v civilnih in kazenskih zadevah, in sicer zaradi visoke odvisnosti od ukrepov javnih naročil.

2.3.Prejete vloge in izbrani projekti

Iz podatkov za leti 2014 in 2015 glede nepovratnih sredstev za ukrepe in nepovratnih sredstev za poslovanje izhaja, da je povpraševanje po financiranju znatno preseglo ponudbo pri pobudah na področju specifičnega cilja glede politike proti drogam (glej sliko 2).

Slika 2: Število odobrenih vlog za nepovratna sredstva za ukrepe in nepovratna sredstva za poslovanje ter število vlog glede na specifični cilj in leto (2014, 2015 in 2016)

Vir: letna poročila o izvajanju letnih delovnih programov za leti 2014 in 2015, analiza odobrenih projektov v letu 2016 in podatki Sygme (za leto 2016 popolni podatki o vložnikih niso bili na voljo). JCOO (pravosodno sodelovanje), JTRA (usposabljanje v pravosodju), JACC (dostop do sodnega varstva), JDRU (politika proti drogam).

V povprečju je bila stopnja odobritve na podlagi razpisov za zbiranje predlogov v letih 2014 in 2015 med približno 16 % in približno 47 % pri skoraj vseh specifičnih ciljih. Nasprotno pa je bila v okviru ciljev pravosodnega sodelovanja in usposabljanja v pravosodju odobrena skoraj polovica predloženih vlog.

V letu 2015 je bil opažen rahel upad števila prejetih vlog za nepovratna sredstva (in s tem tudi števila odobrenih vlog) za skoraj vse specifične cilje. Poleg tega je bil pri razpisih za zbiranje predlogov v letu 2016 zaznan znaten upad vlog (za skoraj 51 %): skupno je bilo za nepovratna sredstva za ukrepe prejetih le 127 vlog, na razpisih v letu 2015 pa 262 vlog. Delno je to mogoče pojasniti z uvedbo portala za udeležence, ki (kot izhaja iz rezultatov ocene) ni prilagojen tipičnim vlagateljem v programu za pravosodje (na primer organizacijam za usposabljanje), saj je bil portal sprva zasnovan za raziskovalne ustanove in večje zneske nepovratnih sredstev 6 . Ne glede na navedeni upad vlog pa je število odobrenih projektov na splošno ostalo stabilno pri vseh štirih specifičnih ciljih, pri projektih pravosodnega sodelovanja pa se je celo nekoliko povečalo. Zaradi upada se je tudi povišala stopnja odobritev 7 .

2.4.Glavni dosežki programa

Uvedba sistema kazalnikov za sedanji program za pravosodje se je izkazala za ustrezno za merjenje dosežkov programa.

Kazalnik, povezan z „usposabljanjem v pravosodju“, se meri glede na število in delež sodnikov in sodnega osebja, ki je sodelovalo v dejavnostih usposabljanja, izmenjavi osebja, na študijskih obiskih, delavnicah in seminarjih, financiranih s programom. Kazalniki, povezani s „pravosodnim sodelovanjem v civilnih in kazenskih zadevah“, se osredotočajo na racionalizirano uporabo instrumentov na evropski ravni na področju kazenskega prava (povprečni čas postopka predaje na podlagi evropskega naloga za prijetje) in uporabo informacijskih sistemov (število izmenjav informacij v evropskem informacijskem sistemu kazenskih evidenc 8 ). Tudi kazalniki, povezani z „dostopom do sodnega varstva“, se osredotočajo na vlogo informacijskih sistemov (število zadetkov na evropskem portalu e-pravosodja 9 ) ter vprašanje pravic žrtev (število organizacij za podporo žrtvam na državo članico). Kazalniki, povezani s „politiko proti drogam“, se osredotočajo na število raziskanih novih psihoaktivnih snovi in število uporabnikov opioidov, ki so obravnavani zaradi odvisnosti od drog.

Kar zadeva doseganje splošnega cilja programa (tj. „prispevati k nadaljnjemu razvoju evropskega območja pravice, ki temelji na vzajemnem priznavanju in medsebojnem zaupanju, zlasti s spodbujanjem pravosodnega sodelovanja v civilnih in kazenskih zadevah“), glavni kazalnik (tj. delež pravosodnih delavcev, ki so se usposabljali, in to ne samo na podlagi tega programa, o pravu EU ali pravu druge države članice, med drugim tudi na področju civilnega pravosodja, kazenskega pravosodja in temeljnih pravic) nenehno kaže znaten napredek k izpolnitvi cilja (tj. da bi se do leta 2020 usposobilo 700 000 pravosodnih delavcev).Število usposobljenih pravosodnih delavcev je med letoma 2013 in 2016 stalno naraščalo, tako da je bil cilj za leto 2020 skoraj dosežen že leta 2017.

Poleg tega tudi glavni kazalnik za merjenje doseganja specifičnega cilja glede usposabljanja v pravosodju (tj. število in delež sodnikov in sodnega osebja, ki se je udeležilo dejavnosti usposabljanja, izmenjav osebja, študijskih obiskov, delavnic in seminarjev, financiranih na podlagi programa) stalno kaže pomemben napredek, cilj usposobljenih 20 000 pravosodnih delavcev do leta 2020 (za celotno Komisijo) pa je bil dosežen že leta 2015. V tem smislu je program za pravosodje največ prispeval k doseganju ciljev usposabljanja, določenih za leto 2020. Leta 2016 se je v okviru programa za pravosodje usposabljalo približno 14 000 članov sodnega osebja (podatki za leto 2017 še niso na voljo).

Iz vseh navedenih dosežkov izhaja, da je usposabljanje v pravosodju prednostna naloga programa.

Kar zadeva posamezne cilje programa kazalniki, se v njih na splošno ustrezno upoštevajo prednostne naloge vsakega specifičnega cilja in jih je mogoče izmeriti glede na izhodišče. Poleg tega je opravljena ocena pokazala znaten napredek na več področjih, saj je več ciljnih vrednosti že skoraj doseženih.

Natančneje, opaziti je mogoče pomembne dosežke glede specifičnega cilja „pravosodno sodelovanje v civilnih in kazenskih zadevah“, pri katerem je verjetno, da bo cilj za leto 2020 (tj. število izmenjanih informacij v evropskem informacijskem sistemu kazenskih evidenc) dosežen. Glede specifičnega cilja „dostop do sodnega varstva“ je ciljna vrednost za leto 2020 (tj. število zadetkov na evropskem portalu e-pravosodja in število organizacij za podporo žrtvam, ki pokrivajo celotno državo) že presegla navedene načrte.

Včasih pa je izbrane kazalnike težko izmeriti, ker na primer nanje vplivajo zunanji dejavniki (kot so različna stopnja vključevanja direktiv EU na nacionalno raven, različne nacionalne politične prednostne naloge in nujne zadeve, makroekonomske razmere itd.), zato je težko oceniti točen prispevek programa k njihovemu uresničevanju.

Nadaljnje izboljšave so še mogoče, tudi zaradi pomanjkanja ustreznih orodij (tako še ni bila izvedena anketa o zadovoljstvu, s katero bi bilo mogoče izmeriti mnenja udeležencev dejavnosti usposabljanja). Poleg tega nekateri kazalniki, na primer glede geografske pokritosti programa, ne zajemajo nekaterih temeljnih dinamik, kot je dejstvo, da so v programu do zdaj prevladovali upravičenci iz majhnega števila držav članic.

2.5.Udeleženci in partnerstva

Iz podatkov, zbranih na podlagi vmesne ocene, izhaja, da je program uspešno privabil več nadnacionalnih partnerstev in da je to eden od ključnih dejavnikov za podpiranje območja pravice v Evropi.

Upravičenci poročajo, da so imela partnerstva, oblikovana na podlagi nepovratnih sredstev za poslovanje in nepovratnih sredstev za ukrepe v okviru programa za pravosodje, pozitivne učinke na zmožnosti zadevnih organizacij, zlasti na njihovo zmožnost zagotoviti trajnost rezultatov in izvesti projekte. V okviru programa se z nepovratnimi sredstvi za poslovanje financirajo predvsem evropske mreže, dejavne na področju spodbujanja in podpiranja pravosodnega sodelovanja v civilnih in/ali kazenskih zadevah ter dostopa do sodnega varstva, ki so s Komisijo podpisale okvirne sporazume o partnerstvu.

Številne organizacije, ki sodelujejo v programu za pravosodje, so dejavne tudi v programu za pravice, enakost in državljanstvo. Videti je torej, da je program za pravosodje spodbudil rast obstojnih evropskih mrež na področju pravosodne politike in da obstajajo strukturirane mreže sodelovanja tudi z drugimi programi financiranja EU.

Izkazalo pa se je, da program za pravosodje ne vključuje enotno vseh držav članic. Približno 25 % vseh upravičencev je iz Italije ali Belgije, približno polovica partnerskih organizacij pa iz petih držav. Preostalih 50 % so organizacije iz preostalih 21 držav članic. To pomeni neenakomerno porazdelitev sredstev programa, zlasti v zvezi z organizacijami v državah članicah Srednje in Vzhodne Evrope.

3.Kaj je bilo doseženo na podlagi programa za pravosodje?

Kot dokazuje ocena, program za pravosodje na polovici izvajanja na splošno dobro dosega specifične cilje v smislu uspešnosti, učinkovitosti, ustreznosti, skladnosti, dopolnjevanja, sinergij in dodane vrednosti EU. Potrebne pa so izboljšave, zlasti glede enakosti.

3.1.Uspešnost 10

Iz analize kazalnikov izhaja, da je bil na več področjih dosežen pomemben napredek, saj so nekatere ciljne vrednosti že skoraj dosežene, druge pa so že bile dosežene. Program za pravosodje torej na podlagi napredka pri specifičnih ciljih pozitivno prispeva k splošnemu cilju programa.

Programu prilagojeni kazalniki so ustrezni za spremljanje napredka pri doseganju ciljev programa, vendar jih je včasih težko izmeriti ali pa potrebujejo nekaj izboljšav.

Na splošno vložniki, upravičenci in zainteresirane strani večinoma menijo, da je program za pravosodje za obdobje 2014–2020 boljši od treh predhodnih programov (tj. programov Civilno pravosodje, Kazensko pravosodje ter Preprečevanje uporabe drog in obveščanje), in sicer v smislu boljše ciljne usmerjenosti politike ter boljšega vključevanja pravih skupin zainteresiranih strani.

Ker je splošni cilj programa zelo širok, na njegovo uspešnost vplivajo številni zunanji dejavniki, na primer migracijska kriza (zlasti pri specifičnem cilju glede „dostopa do sodnega varstva“) in na splošno neenakomerna stopnja prenašanja in izvrševanja pravnega reda EU v državah članicah. To pa ne vpliva na intervencijsko logiko programa in njegovo operativno prilagodljivost: letni delovni program je mogoče zlahka prilagoditi nastajajočim potrebam na področju pravosodja (več v poglavju „Ustreznost“).

Nazadnje, v primerjavi z obdobjem 2007–2013 je trajnost projektov (z njihovimi rezultati in neposrednimi učinki) po koncu njihove življenjske dobe postala vedno pomembnejši dejavnik, ki ga je treba upoštevati pri oceni. Vendar pa projekti, ki se osredotočajo na ustvarjanje orodij/neposrednih učinkov, morda težje dosežejo trajnost, saj je v teh primerih trajnost odvisna od tega, ali organizacijam, ki izvajajo projekte, uspe prejeti zadostna sredstva za ohranjanje orodij tudi po koncu financiranja EU.

3.2.Učinkovitost 11

Program za pravosodje je stroškovno učinkovit glede na ukrepe, ki jih je do zdaj financiral. Rezultati ocene kažejo, da imajo upravičenci pozitivno mnenje o učinkovitosti programa. To velja za program kot celoto, zlasti pa za specifični cilj glede usposabljanja v pravosodju.

Ključni dosežek programa v primerjavi s predhodnimi je tudi manjša obremenjenost upravičencev v smislu časa in finančnih sredstev. Kljub temu so še možne izboljšave v smislu ublažitve zahtev in obveznosti, da bi izvajanje programa postalo še učinkovitejše (več v poglavju „Možnosti za poenostavitev“).

Upravičenci menijo, da so sedanji instrumenti (nepovratna sredstva za ukrepe, nepovratna sredstva za poslovanje in dejavnosti javnih naročil) ustrezni glede na potrebe programa, zato uporaba alternativnih in inovativnih instrumentov financiranja ni potrebna. Kljub temu pa bi bilo treba učinkovitost njihovega izvajanja še izboljšati, predvsem v zvezi z ukrepi javnih naročil, in tako zagotoviti, da se dodeljeno financiranje dejansko uporabi.

3.3.Ustreznost 12

Vsi vprašani upravičenci so menili, da je program zelo pomemben za obravnavo potreb izbranih ciljnih skupin. Ena od ključnih značilnosti programa je njegova zmožnost prilagajanja in spreminjanja prednostnih nalog glede na nastajajoče potrebe. Na primer po več terorističnih napadih v Evropi sta bila objavljena dva razpisa za spoprijemanje z radikalizacijo zapornikov. To je mogoče doseči zaradi edinstvene strukture programa za pravosodje, ki ima široko zastavljene specifične cilje, saj so v njem združeni trije programi iz predhodnega programskega obdobja. Splošni cilj in specifični cilji Komisiji omogočajo prilagajanje programa spreminjajočim se potrebam v EU, zlasti v smislu pravosodnega sodelovanja. Vendar pa je specifični cilj glede pobud na področju politik proti drogam včasih težko združiti z drugimi prednostnimi nalogami programa, kot so pravosodno sodelovanje in dostop do sodnega varstva, saj so politike preprečevanja na področju drog večinoma obsežnejše.

Na splošno pa so potrebe, opredeljene ob sprejetju programa, še vedno aktualne in pomembne, zlasti splošni cilj nadaljnjega razvoja evropskega območja pravice na podlagi vzajemnega priznavanja in medsebojnega zaupanja.

Kar zadeva potrebe zainteresiranih strani, je mogoče ustreznost programa še povečati s sistematičnimi analizami na podlagi glavnih vrst zainteresiranih strani, specifičnih ciljev in držav članic, da se zagotovi, da so prednostne naloge, ki so povezane z vsakim specifičnim ciljem v vsakem razpisu, kot so določeni v letnih delovnih programih, v skladu s trenutnimi ključnimi potrebami zainteresiranih strani. Poleg tega bi bilo mogoče v program vključiti dodatne ciljne skupine, ki so pomembne za doseganje njegovega splošnega cilja. Te skupine zajemajo osebje v regulativnih agencijah, mlade strokovnjake v pravosodju in študente prava ter strokovnjake v pravosodju v državah kandidatkah in državah v okviru evropske sosedske politike. Vendar pa glede na pravno podlago programa za pravosodje to trenutno ni mogoče.

3.4.Skladnost, dopolnjevanje, sinergije 13

Program izkazuje dobro stopnjo skladnosti in dopolnjevanja z drugimi instrumenti, programi in ukrepi EU (zelo skladen je na primer z evropsko agendo za pravosodje 2020 14 ), tveganje podvajanja ali neskladnosti pa je zelo majhno. Zlasti v primeru usposabljanja v pravosodju se je z združitvijo predhodnih programov povečala skladnost z drugimi pobudami EU in med različnimi cilji usposabljanja ter zmanjšala možnost podvajanja v smislu obsega in financiranja. Kar zadeva specifični cilj dostopa do sodnega varstva, obstaja velika skladnost in dopolnjevanje s programom telekomunikacij v okviru Instrumenta za povezovanje Evrope, kar je prispevalo tudi k razvoju evropskega portala e-pravosodja in projekta e-Codex.

Cilji, ciljne skupine in ukrepi se izjemoma še prekrivajo, kar je naravna posledica široko zastavljenih ciljev in ciljnih skupin programa, ki sega od pravosodnega sodelovanja v civilnih in kazenskih zadevah (in s tem v bistvu celotnega nabora pravosodnih dejavnosti) do politike proti drogam in usposabljanja v pravosodju, pa tudi dejstva, da je usmerjen v vse državljane EU.

Vsekakor pa so še možnosti za krepitev sinergij z drugimi programi financiranja in pobudami EU. To na primer velja za področje politike proti drogam, na katerem bi bilo mogoče izboljšati usklajevanje s programom Zdravje za rast.

Vprašane zainteresirane strani menijo, da je skladnost z nacionalnimi politikami in pobudami s podobnimi cilji in/ali istimi ciljnimi področji visoka. Program zapolnjuje vrzeli v nacionalnih ukrepih, obstoječi nacionalni projekti in pobude pa dopolnjujejo program in niso v nasprotju z njim niti ga zgolj ne podvajajo. V primerih, ko imajo program za pravosodje in nacionalne pobude enake (ali podobne) cilje in ciljne skupine, so med njimi vedno razlike v smislu geografskega obsega (s povečanim obsegom v smislu ciljnih skupin), razpoložljivih sredstev in števila financiranih projektov.

Program za pravosodje je skladen tudi z mednarodnimi obveznostmi, kot je agenda ZN za trajnostni razvoj do leta 2030. Nekatera splošna načela agende ZN je mogoče povezati s cilji in ciljnimi področji programa za pravosodje. To velja za cilj ZN glede zagotavljanja miru in varnosti, ki naj bi bil dosežen na podlagi pravičnih in vključujočih družb, ki zagotavljajo enak dostop do sodnega varstva, učinkovito pravno državo ter pregledne in učinkovite pravosodne institucije. Vsi ti elementi so bistveni del programa za pravosodje, in sicer v smislu dostopa do sodnega varstva in usposabljanja v pravosodju. Poleg tega je EU članica Haaške konference o mednarodnem zasebnem pravu in svoje mednarodne ukrepe na področju civilnega pravosodja izvaja predvsem prek te mednarodne organizacije.

3.5.Dodana vrednost EU 15

Vsi zbrani dokazi potrjujejo visoko dodano vrednost ukrepov programa, ki se dejansko šteje za bistveno za dobro in učinkovito doseganje ciljev na območju pravice.

Glede na rezultate ocene se anketiranci ne le strinjajo, da financirane dejavnosti ne bi bile mogoče brez ukrepanja EU, ampak tudi potrjujejo, da samo z ukrepanjem držav članic ne bi bilo mogoče doseči enakih rezultatov v smislu vzpostavljanja partnerstev, doseganja neposrednih učinkov, financiranja inovativnih ukrepov, trajnosti rezultatov in zlasti izvajanja projektov, ki so po velikosti in obsegu nadnacionalni. Dodana vrednost EU programa za pravosodje je očitna predvsem pri spodbujanju nadnacionalnih projektov z evropsko razsežnostjo za reševanje čezmejnih vprašanj in pri zagotavljanju finančnih sredstev za financiranje dejavnosti na ključnih področjih, ki zaradi pomanjkanja politične volje niso nujno visoko na dnevnem redu držav članic (po mnenju zainteresiranih strani to še zlasti velja za specifični cilj glede dostopa do sodnega varstva).

Po mnenju vprašanih upravičencev je mogoče s programom vsaj zmerno vplivati na nacionalne ukrepe na ciljnih področjih in jih uskladiti.

Program upravičencem tudi omogoča sodelovanje s partnerji iz drugih držav članic, zaradi česar zdaj bolje poznajo in razumejo vprašanja, ki jih zajema program, razširili so svoj pristop in obseg znanj in spretnosti, dobili pa so tudi dostop do primerov dobrih praks in orodij, razvitih v drugih državah članicah. Kot je navedeno že zgoraj, so partnerstva ključni element za uspeh programa za pravosodje in so vključena v večino projektov.

Pomanjkanje nacionalnega financiranja je eden od glavnih razlogov, zakaj dejavnosti, financirane na podlagi programa, ne bi bile mogoče na podlagi ukrepov posameznih držav članic. To še zlasti velja za pobude na področju politik proti drogam, pri katerih nacionalnim pobudam pogosto manjka ključna nadnacionalna razsežnost, ki je na tem področju bistvena, in usposabljanje v pravosodju na ravni EU, ki se na nacionalni ravni običajno ne zagotavlja. Poleg tega program za pravosodje zagotavlja nadaljnji obstoj evropskih mrež, kot je Evropska mreža institucij za izobraževanje v pravosodju.

Zaznano pomembnost programa je mogoče pojasniti tudi z velikim številom projektov, odobrenih po zgolj treh letih, v primerjavi s tremi predhodnimi programi 16 , povečanje števila vlog na leto, ki jih predložijo potencialni upravičenci, pa kaže, da program ostaja ključni vir financiranja v vsej EU.

Poleg tega ima usposabljanje v pravosodju pomembnejšo vlogo v intervencijski logiki programa za pravosodje kot v predhodnih programih. To je pomemben korak naprej za dodano vrednost EU programa, saj je usposabljanje v pravosodju osrednjega pomena za gradnjo medsebojnega zaupanja, izboljšanje sodelovanja med pravosodnimi organi in delavci v pravosodju v državah članicah ter skladnejšo uporabo zakonodaje EU.

Rezultati ocene kažejo, da bodo vprašanja in področja, obravnavana v programu za pravosodje, zahtevala nadaljnje ukrepe in sodelovanje na ravni EU. Na podlagi povpraševanja po ukrepih EU na teh področjih in dejstva, da število vlog v programu še vedno presega število primerov dodeljenih nepovratnih sredstev, je jasno dokazan interes za prednostne naloge, obravnavane v okviru programa.

3.6.Enakost 17

Spodbujanje presečnih prednostnih nalog na področju enakosti spolov, pravic otroka in pravic invalidov je za program za pravosodje zelo pomembno in je določeno v njegovi pravni podlagi. Vključevanje načela enakosti spolov in pravic otroka se še zlasti ocenjuje med postopkom ocenjevanja kakovosti predlogov. Vprašanje vključevanja načela enakosti spolov je posebej navedeno v delu B obrazca za vlogo. Kljub temu pa se je v oceni pokazalo, da pri večini pripravljenih projektov vprašanja spolov in enakosti niso pomembna tema. Sklicevanje na ženske in enakost spolov je kljub temu mogoče najti v petih do šestih projektih, ki se sicer ne osredotočajo neposredno na to vprašanje, pa vendar upoštevajo ta element pri izvajanju projektov.

Program za pravosodje podpira pravice otroka v fazi načrtovanja (oblikovanje razpisov za zbiranje predlogov) in z dejavnostmi projektov, izbranih za financiranje. Spoštovanje pravic otroka se torej krepi tudi s tem, da morajo organizacije, ki predložijo vlogo za financiranje (in vsi njihovi partnerji) in bodo med izvajanjem projekta delale neposredno z otroki, Komisiji predložiti opis svoje politike varstva otrok. Poleg tega razpisi za zbiranje predlogov, ki se financirajo iz programa za pravosodje, vsebujejo teme, ki so pomembne za to vprašanje. Rezultati ocene kažejo, da se večina anketiranih strinja z nadaljnjim vključevanjem pravic otroka v program in njihovim spodbujanjem.

V primerjavi s prej navedenima prednostnima nalogama se zdi, da so pravice invalidov kot prednostna naloga bolj v ozadju. Med financiranimi projekti se je dejansko samo eden neposredno nanašal na invalide, in sicer v okviru specifičnega cilja dostopa do sodnega varstva 18 . Glede potrebe po nadaljnjem spodbujanju pravic invalidov v okviru programa imajo zainteresirane strani zelo različna mnenja, vse kategorije pa očitno menijo, da obstaja vsaj zmerna potreba po tem.

Za razumevanje, kako program spodbuja enakost na podlagi financiranih dejavnosti, se v skladu z Uredbo zbirajo podatki o udeležencih, ki so razčlenjeni na podlagi spola, invalidnosti ali starosti. Vendar se to še ne izvaja.

Nazadnje in kot je bilo že navedeno, program bi se moral v prihodnje truditi za bolj uravnoteženo razdeljevanje sredstev med različne ciljne skupine upravičencev in države članice.

3.7.Možnosti za poenostavitev 19

V oceni ni bil opredeljen jasen obseg nadaljnjih poenostavitev glede načina upravljanja programa. Zdi se, da je sedanji način neposrednega upravljanja ustrezen glede na obseg programa.

Kljub temu in ne glede na izboljšave, izvedene s sedanjim programom, pa so bili uradniki Komisije in vprašani upravičenci kritični do postopka izvajanja, zlasti glede upravljanja proračuna in obveznosti poročanja. Upravičenci so med razlogi navedli, da je finančno poročanje preveč podrobno in premalo prilagodljivo v primerjavi s tistim, ki se uporablja v okviru drugih programov EU (na primer Obzorje 2020 in Erasmus+).

Glede upravnega bremena skoraj 70 % upravičencev in vložnikov meni, da je breme, povezano s pripravo predlogov, zagotavljanjem potrebnih upravnih in finančnih informacij za sodelovanje na razpisih ter zahtevami glede spremljanja in poročanja, še vedno preveliko. Upravičenci so se na splošno strinjali, da so postopki predložitve vlog in poročanja zapleteni in dolgi, vendar so priznali, da jih je verjetno težko še bolj poenostaviti glede na potrebo po zagotovitvi odgovorne porabe evropskih finančnih sredstev.

Upravičenci menijo, da bi bilo mogoče trajanje projektov, ki se financirajo s programom, podaljšati, zlasti glede nepovratnih sredstev za ukrepe. Podaljšanje na tri leta je bilo opredeljeno kot najboljša možnost, saj bi bilo to obdobje, ki je usklajeno s povprečnim trajanjem znanstvenih partnerstev med visokošolskimi institucijami. Poleg tega so upravičenci navedli, da bi bilo mogoče podaljšati tudi nepovratna sredstva za poslovanje, da bi trajala vsaj dve leti (namesto enega), da bi se zmanjšalo upravno breme glede predložitve vlog in poročanja. Vendar pa letna nepovratna sredstva za poslovanje Komisiji omogočajo pregled nad dejavnostmi financiranih organizacij, omogočajo pa tudi več prožnosti za prilagajanje delovanja upravičencev nastajajočim potrebam na njihovih strokovnih področjih.

Drugo ključno vprašanje, ki so ga izpostavile male organizacije civilne družbe, je težavno iskanje potrebnega zneska sofinanciranja; program za pravosodje bi lahko bolj podprl male nevladne organizacije 20 .

Čeprav je vzpostavitev novega portala za udeležence sprva povzročila nekaj težav, zainteresirane strani zdaj menijo, da je predložitev predlogov prek portala za udeležence izboljšanje v primerjavi s predhodnim informacijskim sistemom, saj se je zmanjšalo število dokumentov, ki jih je treba predložiti za preverjanje upravičenosti, s tem pa tudi povezano upravno breme. Ko so navedeni dokumenti registrirani, jih poleg tega ni več treba predložiti, razen če se spremenijo. Ker pa je bil portal za udeležence oblikovan za raziskovalne ustanove in večje zneske nepovratnih sredstev, se v sedanji obliki zdi slabo prilagojen za tipične vložnike v programu za pravosodje. V tem smislu je še prostor za izboljšave.

Nazadnje, zahteve in kazalnike glede spremljanja na ravni programa in projektov bi bilo mogoče poenostaviti in racionalizirati.

4.Sklepne ugotovitve in nadaljnji ukrepi

Ključna vloga programa za pravosodje pri razvoju evropskega območja pravice na podlagi vzajemnega priznavanja in medsebojnega zaupanja je bila še zlasti pomembna ob začetku izvajanja programa, ko je bilo v številnih državah članicah še vedno mogoče čutiti posledice gospodarske krize.

To poročilo o vmesni oceni programa za pravosodje za obdobje 2014–2020 potrjuje relevantnost programa v smislu prispevanja k spoštovanju vrednot EU (kot so pravna država, neodvisnost sodstva in učinkovitost pravosodja) in podpiranja držav članic pri doseganju učinkovitejših pravosodnih sistemov. Program že od vsega začetka kaže potencial za spodbujanje pridobivanja trajnega pravnega znanja in kompetenc v državah članicah.

Videti je, da je sedanja struktura programa ustrezna in dovolj prilagodljiva za doseganje njegovega splošnega cilja in specifičnih ciljev. V navedenem obdobju je program za pravosodje s pozitivnim vplivom na udeležence in ciljne skupine ter kot program, ki dopolnjuje druge instrumente financiranja in pobude politik EU, dokazal svojo visoko dodano vrednost EU.

Komisija bo v okviru priprav prihodnjega proračuna EU in programov financiranja na podlagi ugotovitev vmesne ocene obravnavala vse vidike, ki bi jih bilo treba izboljšati, zlasti povečanje skupine potencialnih prejemnikov ukrepov programa, pregled kazalnikov spremljanja, doseganje večje geografske uravnoteženosti med upravičenci ter krepitev sinergij z drugimi zadevnimi programi financiranja in pobudami EU.

(1)

UL C 115, 4.5.2010, str. 1.

(2)

 Uredba (EU) št. 1382/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o uvedbi programa za pravosodje za obdobje 2014 do 2020 (UL L 354, 28.12.2013).

(3)

Interim evaluation of the Justice Programme 2014-2020 (Vmesna ocena programa za pravosodje za obdobje 2014–2020), Ernst & Young Financial-Business Advisors, končno poročilo, april 2018.

(4)

 Delovni dokument služb Komisije, ki je spremni dokument k poročilu o vmesni oceni izvajanja programa za pravosodje za obdobje 2014–2020.

(5)

Več informacij je na voljo na spletnih naslovih https://ec.europa.eu/home-affairs/financing/fundings/security-and-safeguarding-liberties/internal-security-fund-police_en in https://ec.europa.eu/health/home_sl .

(6)

  Portal za udeležence je elektronska platforma za upravljanje vlog, prejetih na razpisih, ki so objavljeni v okviru programa za pravosodje.

(7)

Na naslednjih povezavah so na voljo seznam vseh projektov, financiranih na podlagi programa, in primeri uspešnih projektov: http://ec.europa.eu/justice/grants1/closed-calls/index_en.htm (izberite „Results: closed calls“ (Rezultati: zaprti razpisi) → „selected projects“ (Izbrani projekti) → „award decisions“ (Sklepi o odobritvi) in „summaries“ (Povzetki)) ter https://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/opportunities/index.html (in izberite „Justice Programme“ (Program za pravosodje)). Poleg tega Priloga 4 k vmesnemu poročilu (prav tam) vsebuje štiri študije primerov projektov, od katerih je vsak povezan s posameznim specifičnim ciljem programa za pravosodje.

(8)

Evropski informacijski sistem kazenskih evidenc je podatkovna zbirka, ki je bila vzpostavljena za izboljšanje izmenjave informacij o kazenskih evidencah po vsej EU. Trenutno so v navedeni sistem povezane vse države članice EU.

(9)

Evropski portal e-pravosodja zagotavlja informacije o pravosodnih sistemih ter izboljšuje in lajša dostop do sodnega varstva v vsej EU v 23 jezikih. Več informacij je na voljo na naslednji povezavi: https://e-justice.europa.eu/home.do?action=home&plang=sl&init=true .

(10)

 Uspešnost: ali in v kolikšni meri je program za pravosodje dosegel splošni cilj in štiri specifične cilje ter kateri dejavniki so k temu prispevali.

(11)

 Učinkovitost: ali so bili stroški programa sorazmerni z doseženimi koristmi in v kolikšni meri ter kateri parametri/dejavniki so k tem rezultatom prispevali.

(12)

 Ustreznost: ali in v kolikšni meri program za pravosodje obravnava potrebe in težave ciljnih skupin, opredeljene v oceni učinka iz leta 2011 in pravni podlagi programa (ter nastajajoče potrebe, povezane z vzpostavitvijo evropskega območja pravice), pa tudi ali so njegovi cilji še ustrezni glede na potrebe in težave upravičencev.

(13)

 Skladnost/dopolnjevanje/sinergije: ali in v kolikšni meri je program skladen z drugimi ukrepi na ravni EU in mednarodni ravni, na primer s predhodnimi programi EU na tem področju, dejavnostmi, ki so podprte z drugimi instrumenti Unije, in na splošno s prednostnimi nalogami EU na področjih, ki jih zajema program.

(14)

Cilji in področja, ki jih obravnava evropska agenda za pravosodje 2020, so zelo skladni s programom za pravosodje, zlasti na področju pravosodnega sodelovanja, čeprav so prednostna področja agende, kot sta terorizem in kibernetska kriminaliteta, v programu za pravosodje manj zastopana.

(15)

 Dodana vrednost EU: v kolikšni meri se z učinki ukrepa EU nadgrajuje vrednost, ki bi jo dosegel ukrep, sprejet le na nacionalni ravni.

(16)

V sedmih letih (2007–2013) je bilo na podlagi programov Civilno pravosodje, Kazensko pravosodje ter Preprečevanje uporabe drog in obveščanje odobrenih 806 projektov. Na podlagi programa za pravosodje je bilo v le treh letih (2014–2016) odobrenih 418 projektov.

(17)

 Enakost: ali in v kolikšni meri je program za pravosodje pošteno razdelil razpoložljiva sredstva med upravičence v različnih državah članicah, upošteval potrebe ciljnih skupin, spodbujal vključevanje načela enakosti spolov, pravic otroka in pravic invalidov.

(18)

Projekt z naslovom „Enhancing Procedural Rights of Persons with Intellectual and/or Psychiatric Impairments in Criminal Proceedings: Exploring the Need for Actions“ (Krepitev procesnih pravic oseb z motnjami v duševnem razvoju in duševnem zdravju v kazenskih postopkih: preučitev potrebe po ukrepanju).

(19)

 Možnosti za poenostavitev: ali in v kolikšni meri bi bilo mogoče nadalje poenostaviti upravljanje programa za pravosodje.

(20)

Opozoriti je treba, da se je povprečni znesek nepovratnih sredstev povečal na sedanjo raven po naknadni oceni predhodnih programov, v kateri je bilo ugotovljeno (kot je navedeno zgoraj), da je imela razdrobitev sredstev med številne manjše projekte omejen vpliv in omejeno razsežnost EU.