Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog priporočila Sveta o dostopu delavcev in samozaposlenih oseb do socialne zaščite

(COM(2018) 132 final)

(2018/C 440/22)

Poročevalka:

Giulia BARBUCCI

Zaprosilo	Evropska komisija, 14. 5. 2018
Pravna podlaga	člen 292 v povezavi s členom 153(1)(c), tretjim pododstavkom člena 153(2) in členom 352 PDEU
Pristojnost	strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	19. 7. 2018
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	20. 9. 2018
Plenarno zasedanje št.	537
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	148/39/32

1.   Sklepi in priporočila

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) v skladu s temeljnimi mednarodnimi instrumenti meni, da bi moral imeti vsak človek pravico do dostojnega življenja, socialne zaščite in zaščite pred vsemi večjimi tveganji pri delu in skozi vse življenje, vključno s pravico do zdravstvenega varstva ter pravico do dostojne upokojitve na stara leta. Ustrezno zajetje delavcev v netipičnih oblikah dela in samozaposlenih bi prispevalo k temu cilju v skladu z načeli, opisanimi v evropskem stebru socialnih pravic, ki ga je zdaj treba uresničiti. Zagotoviti jim je treba dostop do zdravstvenega varstva, porodniškega in starševskega dopusta, nadomestil za invalidnost in starostnih pokojnin ter plačevanje prispevkov zanje.

1.2

EESO opozarja, da je dostop do sistemov socialne zaščite ključnega pomena za pravičnejšo družbo in da je bistven sestavni del produktivne, zdrave in aktivne delovne sile. Ponovna načelna vključitev socialne vzdržnosti (1) v opredelitev in izvajanje politik EU s širšim ciljem zagotavljanja enakih pogojev za vse na socialnem področju, pri čemer bi vsi pod enakimi pogoji in v primerljivih pogojih uživali dostop do socialne zaščite, bi moral biti skupni cilj institucij na vseh ravneh, organizirane civilne družbe in socialnih partnerjev.

1.3

EESO priporoča državam članicam, naj priporočilo izvajajo po potrebi ter o tem poročajo na podlagi posebnih akcijskih načrtov, ki naj med drugim temeljijo na ugotovitvah o vrzelih, ki jih je Evropska komisija opisala v oceni učinka (ki dopolnjuje priporočilo), pri tem naj bodo v celoti vključeni tudi socialni partnerji in organizirana civilna družba.

1.4

EESO pozitivno ocenjuje glavne predvidene učinke izvajanja priporočila, saj bodo prinesli koristi tako državljanom kot delavcem in podjetjem, med drugim večjo porazdelitev tveganja in dohodkovno varnost, večjo dinamika trga dela, višjo produktivnost, boljše razporejanje virov ter manj prekarnosti in revščine med posamezniki.

1.5

„EESO meni, da bi bilo mogoče probleme, povezane s priznavanjem pravic do socialne varnosti za delavce v novih oblikah dela, celovito rešiti s splošno reformo načina financiranja sistema. Države članice poziva, naj preučijo možnosti za financiranje sistemov socialne varnosti z instrumenti, ki zagotavljajo vzdržnost teh sistemov, hkrati pa omogočajo, da so odprti za ljudi, ki so zaposleni v novih oblikah dela“ (2).

1.6

EESO meni, da bi bilo treba s pobudami v okviru priporočila poskrbeti za ustrezne dajatve in kritje, tudi z varnostnimi mrežami, za tiste, ki ne dosegajo minimalnih pragov za uveljavljanje pravic, predvsem za nezmožne za delo in njihove družine. EESO obžaluje, da je bil temeljni dohodek izločen iz priporočila, kakor je navedeno v delovnem dokumentu služb Komisije o oceni učinka (3). EESO je že na začetku leta 2013 pozval k sprejetju direktive o uvedbi evropskega minimalnega dohodka, saj bi „prispeval h gospodarski, socialni in teritorialni koheziji, zaščiti temeljnih človekovih pravic, vzpostavitvi ravnovesja med gospodarskimi in socialnimi cilji ter k pravični porazdelitvi virov in dohodka“ (4).

1.7

Starost in spol močno vplivata na izključenost ljudi iz sistemov socialne zaščite, zato bi bilo treba ta dejavnika še posebej upoštevati pri opredeljevanju ukrepov v okviru priporočila.

1.8

EESO poudarja, da bi si bilo treba prizadevati za zagotavljanje učinkovitega kritja in dostopa do sistemov, zlasti ko se določajo in izvajajo ukrepi na nacionalni ravni; ob prehajanju posameznikov med različnimi delovnimi razmerji na trgu dela in sistemi ter ob združevanju teh sistemov bi bilo treba upoštevati prenosljivost socialnih pravic.

1.9

EESO meni, da bi bilo treba za zagotavljanje popolne transparentnosti odpraviti zapletene predpise in preučiti druge upravne vidike ter s tem ljudi bolje ozavestiti in seznaniti z njihovimi obveznostmi in pravicami. To bi bilo mogoče doseči tudi z izboljšanjem kakovosti statističnih podatkov (razčlenjenih po vrsti delovnega razmerja, starosti, spolu, statusu invalidnosti, nacionalnosti itd.).

2.   Uvod

2.1

Priporočilo o socialni zaščiti je ena od pobud Evropske komisije v okviru evropskega stebra socialnih pravic. Tako priporočilo kot njegova vodilna načela so usklajena z več ključnimi načeli tega stebra od skupaj dvajsetih ter z načeli iz delovnega dokumenta služb Komisije. V načelu 12 je posebej določeno, da „[imajo] [d]elavci ter v primerljivih pogojih samozaposleni […] ne glede na obliko ali trajanje delovnega razmerja pravico do primerne socialne zaščite.“ (5).

2.2

Glavni cilj pobude je vsem delavcem, zlasti tistim v netipičnih oblikah zaposlitve in samozaposlenim, omogočiti konkreten in dejanski dostop do socialne zaščite. Njen namen je tudi podpreti in dopolniti ukrepe držav članic pri zapolnjevanju vrzeli in zagotavljanju pravičnega in sorazmernega dostopa do socialne zaščite za vse zaposlene, ne glede na obliko njihove zaposlitve (6).

2.3

Namen priporočila je odpraviti ali zmanjšati ovire, ki sistemom socialne zaščite preprečujejo, da bi posameznikom zagotavljali ustrezno socialno zaščito ne glede na vrsto njihovega delovnega razmerja ali njihov status na trgu dela, obenem pa spoštovati pristojnosti držav članic za oblikovanje lastnih sistemov socialne zaščite (7).

2.4

S priporočilom naj bi poleg tega zagotovili dostop do ustrezne ravni socialne zaščite za vse: „[…] dohodkovni in časovni pragovi (upoštevna obdobja, čakalne dobe, najkrajša delovna obdobja, trajanje prejemanja dajatev) lahko pomenijo pretirane ovire za dostop do socialne zaščite za nekatere skupine nestandardnih delavcev in samozaposlene osebe“ (8).

2.5

EESO obžaluje, da je bil temeljni dohodek izločen iz priporočila Sveta. V nedavni študiji OECD (9) je navedeno: „Glede na to, da se trg dela hitro spreminja, ponujajo trenutne razprave o temeljnem dohodku pomembno spodbudo glede vrste socialne zaščite, ki si jo družba želi.“ EESO je že izrazil stališče (10), da bi „evropski minimalni dohodek prispeval k ekonomski in teritorialni koheziji, zaščiti temeljnih pravic posameznika, zagotovitvi ravnovesja med ekonomskimi in socialnimi cilji ter pravični porazdelitvi bogastva in dohodka“, in pozval k sprejetju okvirne direktive in razmisleku o možnostih financiranja evropskega minimalnega dohodka“.

2.6

Namen ukrepov in načel iz priporočila je po eni strani zagotavljanje enakopravnega dostopa do socialne zaščite vsem delavcem (zlasti tistim v netipičnih oblikah zaposlitve in samozaposlenim), po drugi pa zagotavljanje ustrezne socialne zaščite v vseh okoliščinah.

2.7

Evropski in nacionalni socialni partnerji so se z vprašanjem zagotavljanja ustrezne socialne zaščite za vse delavce poglobljeno ukvarjali že pri prejšnjih sporazumih, v skupnih izjavah in pri nacionalnih kolektivnih pogajanjih. V preambulah k sporazumom med evropskimi socialnimi partnerji o delu za določen čas in delu s krajšim delovnim časom je na primer navedeno, da je treba zagotoviti, da se bodo sistemi socialne zaščite lahko prilagajali razvijajočim se prožnim oblikam dela. Evropski socialni partnerji so v svoj delovni program za obdobje 2015–2016 (11) zapisali, da je treba poskrbeti za trajnost in dostopnost sistemov socialne zaščite za vse državljane.

2.8

Evropski socialni partnerji so pomisleke izrazili že v podrobni analizi zaposlovanja, ki so jo izpogajali leta 2015 (12) in v kateri so priporočili, da bi morale države članice in Evropska komisija bolje sodelovati pri preprečevanju korupcije ter davčnih goljufij in utaj, ki negativno vplivajo na sisteme socialnega varstva ter odgovorna podjetja in posameznike. Državam članicam so poleg tega priporočili, naj v sodelovanju s socialnimi partnerji preučijo, katere pomanjkljivosti vplivajo na trajnost in ustreznost njihovih sistemov socialne zaščite, ter si prizadevajo, da bi zagotovile, da se bodo takšni sistemi tudi v prihodnje odzivali na potrebe ljudi, zlasti tistih, ki so najbolj ranljivi in jim grozi socialna izključenost (13).

3.   Splošne ugotovitve: ozadje

3.1

Svet dela se spreminja: digitalizacija, demografske spremembe, energetski prehod, globalizacija in nove oblike dela so hkrati priložnost in izziv za vlade, organizirano civilno družbo in socialne partnerje.

3.2

Spremembe na trgih dela: trgi dela so se s strukturnimi reformami razvejali, določene pogodbene ureditve v nekaterih državah članicah pa trenutno niso vključene v osnovno socialno zaščito. Vse več je različnih socialnih sporazumov in med državami obstajajo znatne razlike glede na nacionalne okvire in sisteme: leta 2016 je bilo v EU 14 % delavcev samozaposlenih, 8 % zaposlenih za določen čas s polnim delovnim časom, 4 % zaposlenih za določen čas s krajšim delovnim časom, 13 % pa zaposlenih za nedoločen čas s krajšim delovnim časom (14).

3.3

Posamezne države imajo različne sisteme socialne zaščite, vse pa se soočajo s podobnimi izzivi: spreminjanje trga dela in spremembe zakonodaje, staranje delovne sile in trend zvišanja zakonsko določene upokojitvene starosti, nizko število mladih in žensk z ustreznimi kvalifikacijami na trgu dela, vključevanje ljudi, ki so od trga dela najbolj oddaljeni ali bodo z njega najverjetneje ostali izključeni, ter digitalizacija in nove oblike dela. Nekateri sistemi socialne zaščite so zasnovani tako, da prispevki za socialno zaščito predstavljajo del plače delavca, kar je treba pri reševanju teh izzivov upoštevati.

3.4

Vpliv spola na dostop do trga dela in obstanek na njem ter vključenost/izključenost pri dostopu do socialne zaščite je treba še oceniti. Poleg mladih in migrantov v novih oblikah dela (15) pogosto prevladujejo ženske, kar vpliva na pravice do socialne zaščite.

3.5

Pri dostopu do socialne zaščite je eden pomembnih dejavnikov tudi starost: med mladimi je več tistih v netipičnih oblikah zaposlitve („delež mlajših delavcev v starosti od 20 do 30 let s pogodbami za določen čas ali’drugimi pogodbami ali brez pogodbe’ je dvakrat višji kot pri ostalih starostnih skupinah“ (16)). Prehod iz izobraževanja v standardne oblike zaposlitve se je podaljšal in lahko povzroči stigmatizacijo (angl. scarring effect) tako pri dostopu do socialne zaščite kot pri prihodnjih pravicah iz pokojninskega zavarovanja, med drugim zaradi izjemno razdrobljene delovne dobe (17).

3.6

Vrzeli v dostopu do socialne zaščite zaradi statusa na trgu dela in vrste delovnega razmerja lahko ljudi odvračajo tega, da bi izkoristili priložnost za prehod iz enega statusa na trgu dela v drugega, če bi s tem izgubili pravice, ter lahko navsezadnje zavirajo rast produktivnosti dela. Tako okolje je lahko zato tudi nespodbudno za podjetništvo in ovira konkurenčnost in trajnostno rast.

3.7

Te vrzeli lahko poleg tega vodijo do zlorabe zaposlitvenega statusa in ustvarijo nelojalno konkurenco med podjetji, ki še naprej prispevajo za socialno zaščito, ter tistimi, ki tega ne počnejo.

3.8

Dolgoročno je to vprašanje socialne in ekonomske vzdržnosti nacionalnih sistemov socialne zaščite, zlasti ob upoštevanju sedanjih demografskih trendov in stopnje brezposelnosti.

4.   Posebne ugotovitve: kratka vsebina priporočila

4.1

EESO ugotavlja, da se je že s predhodno zakonodajo na evropski ravni (med drugim z direktivami 2010/41/EU, 2014/50/EU in 2016/2341/EU) skušalo zapolniti vrzeli v sistemih socialne zaščite, vendar pa je iz predhodnih ugotovitev – npr. v zvezi z Direktivo 2010/41/EU – razvidno, da samozaposlenim v nekaterih primerih dejansko ni omogočala dostopa do socialne zaščite (18).

4.2

EESO poleg tega ugotavlja, da Evropska komisija v letnem pregledu rasti za leto 2018 poudarja, da je nadomestitev izgube dohodka prek sistemov socialne zaščite bistvenega pomena za zmanjšanje neenakosti in spodbujanje socialne kohezije ter vključujočo rast (19).

4.3

Število samozaposlenih v Evropi se je v zadnjih nekaj letih nekoliko zmanjšalo (20). Eden od razlogov je v tem, da ti delavci v primeru bolezni ali drugih osebnih razlogov (materinstvo, očetovstvo, nega družinskih članov itd.) niso dovolj zaščiteni ali pa sploh niso zaščiteni. Primerna raven zaščite bi tako lahko pripomogla k bolj razširjenemu in kvalitetnejšemu samozaposlovanju. Kljub temu pa je izjemno pomembno, da si institucije na vseh ravneh prizadevajo preprečiti vse oblike navideznega zaposlovanja, med drugim tudi prek meja.

4.4

EESO v zvezi s tem pozdravlja in podpira odločitev iz priporočila, da se določijo ukrepi, ki presegajo predlagano v oceni učinka: „razširitev obveznega formalnega kritja za vse delavce in zagotovitev dostopa do socialne zaščite za samozaposlene z razširitvijo njihovega obveznega formalnega kritja za bolezen ali pravice iz zdravstvenega varstva, dajatve za materinstvo/očetovstvo, dajatve za starost in dajatve za invalidnost ter dajatve za nesreče pri delu in poklicne bolezni“ ter „prostovoljno za dajatve za brezposelnost.“ EESO meni, da nizke stopnje vključenosti samozaposlenih v prostovoljne sisteme (od manj kot 1 % do 20 %), kjer ti obstajajo, upravičujejo dejavnejše ukrepe za spodbujanje obsežnejšega kritja in zaščite.

4.5

Ukrepi, ki bi zagotavljali polno kritje samozaposlenih, so zato dobrodošli. Po potrebi vključujejo tudi pomoč zakoncem ali partnerjem, ki samozaposlenim osebam pomagajo pri izvajanju njihove dejavnosti, če ti zakonci ali partnerji redno in dejavno prispevajo k dejavnosti samozaposlenih oseb na način, ki se lahko šteje kot glavna dejavnost navedenih zakoncev ali partnerjev.

4.6

Vsi državljani bi morali imeti dostop do sistemov socialne zaščite, ki lahko zagotavljajo pravice do ustreznih dajatev. Sistemi se lahko financirajo bodisi iz davkov ali zavarovanja, vanje pa ljudje prispevajo v enakih deležih in sorazmerno s svojimi zmožnostmi (oziroma so oproščeni takšnih dajatev) ter iz njih pridobijo pravice glede na njihove potrebe, vsaj kar zadeva ustrezno minimalno socialno pomoč in nadomestne varnostne mreže.

4.7

Ob spremembah na trgih dela je treba poskrbeti za finančno vzdržen in uravnotežen dostop do ustrezne socialne zaščite (21), saj morata družbena in gospodarska rast v širšem smislu zagotavljati vključenost ter ustrezno, pravično in enakopravno zaščito.

4.8

Ukrepe na ravni EU in nacionalni ravni bi bilo treba zasnovati vnaprej in tako poskrbeti za enako obravnavo in priložnosti: v Evropi so javni socialni izdatki bistven del evropskega socialnega modela; Evropa je bila zaradi visoke stopnje socialne varnosti v primerjavi z drugimi deli sveta vedno zelo privlačna.

4.9

Sistemi socialne zaščite bi morali temeljiti na solidarnosti in enakosti, brez morebitne diskriminacije zaradi različnih osebnih okoliščin ali okolij oziroma zaposlitvenega statusa.

4.10

Pri opredelitvi ukrepov za socialno zaščito invalidov je treba glede na Konvencijo ZN o pravicah invalidov upoštevati pristop z vidika človekovih pravic. Invalide, ki so nezmožni za delo, in njihove družine bi bilo treba zaščititi pred tveganjem revščine in jim zagotoviti ustrezen življenjski standard (22).

4.11

EESO poziva države članice, naj v celoti izvedejo priporočene ukrepe, da bodo delavci v netipičnih oblikah zaposlitve in samozaposlene osebe bolje zaščiteni. Sisteme socialne zaščite bi bilo treba (pre)oblikovati tako, da bodo vse bolj vključujoči, med drugim tudi v skladu z naslednjim priporočilom iz letnega pregleda rasti za leto 2018: „Boljše dopolnjevanje med trgom dela in sistemi za socialno vključenost bo pomagalo vsem ranljivim skupinam, zagotovilo večjo blaginjo za vse ter ustvarilo trdnejšo socialno kohezijo.“

4.12

Preprečevanje nepoštene konkurence v EU in ukrepanje proti neprijavljenemu delu (tudi v skladu z ukrepi evropske platforme za okrepitev sodelovanja pri ukrepanju proti neprijavljenemu delu) bosta koristila tudi podjetjem, saj bi lahko izboljšanje socialne zaščite in omejitev nepoštene konkurence pozitivno vplivala na produktivnost.

4.13

Še en bistven element priporočila je splošen dostop do zdravstvenega varstva, kar je v skladu z načelom št. 16 evropskega stebra socialnih pravic (23). Ocena učinka v nekaterih državah, ki jo je pripravila Komisija, je pokazala, da imajo lahko delavci v netipičnih oblikah zaposlitve in samozaposlene osebe zaradi pogodbene ureditve ali ureditve trga dela omejen dostop do zdravstvenega varstva; tega bi bilo sicer treba obvezno zagotoviti za vse zaposlene in nezaposlene osebe.

4.14

EESO prav tako pozdravlja napovedano tesnejše sodelovanje z Eurostatom pri oblikovanju ustreznih kazalnikov za beleženje napredka pri formalnem in dejanskem kritju ter preglednosti itd., ter napovedana prizadevanja Komisije v okviru Odbora za socialno zaščito za vzpostavitev primerjalnega okvira za socialno zaščito. To bo pripomoglo k odpravljanju težav, ki se pojavljajo zaradi neobstoječe ustrezne zbirke podatkov, ter omogočilo natančnejšo oceno učinka politik, ki se izvajajo v povezavi s priporočilom.

---

(1)  UL C 237, 6.7.2018, str. 1.

(2)  UL C 129, 11.4 2018, str. 7.

(3)  Delovni dokument služb Komisije – ocena učinka, ki je priložena predlogu.

(4)  UL C 170, 5.6.2014, str. 23.

(5)  UL C 125, 21.4.2017, str. 10.

(6)  Glej tudi priporočilo MOD št. 202 s smernicami za uvedbo in ohranjanje minimalne ravni socialne zaščite kot temeljnega elementa nacionalnih sistemov socialne varnosti.

(7)  Glej priporočilo o socialni zaščiti, strani 8, 14 (odstavek 10), 15 (uvodna izjava 4), 23 (točki 8 in 10).

(8)  Glej priporočilo o socialni zaščiti, str. 17 (uvodna izjava 18).

(9)  Basic income as a policy option: Technical Background Note Illustrating costs and distributional implications for selected countries (Temeljni dohodek kot politična izbira: Osnovne tehnične informacije – Prikaz stroškov in distribucijskih posledic za izbrane države), OECD, 2017.

(10)  UL C 170, 5.6.2014, str. 23.

(11)  http://resourcecentre.etuc.org/EU-social-dialogue-5.html.

(12)  2015 In-depth employment analysis (Poglobljena analiza zaposlovanja 2015), ETUC, BUSINESSEUROPE, CEEP, UEAPME.

(13)  Glej opombo 12.

(14)  Eurostat, 2016.

(15)  ILO: INWORK Issue Brief št. 9, maj 2017.

(16)  Glej priporočilo o dostopu do socialne zaščite, str. 2 in 3.

(17)  UL C 367, 10.10.2018, str. 15.

(18)  Glej Barnard C. in Blackham A. (2015), The implementation of Directive 2010/41 on the application of the principle of equal treatment between men and women engaged in an activity in a self-employed capacity (Izvajanje Direktive 2010/41 o uporabi načela enakega obravnavanja moških in žensk, ki opravljajo samostojno dejavnost), poročilo Evropske mreže pravnih strokovnjakov za enakost spolov, ki ga je naročil generalni direktorat za pravosodje Evropske komisije; glej Predlog priporočila Sveta o dostopu delavcev in samozaposlenih oseb do socialne zaščite, str. 9.

(19)  Evropski semester: letni pregled rasti za leto 2018.

(20)  Glej Eurofound: The many faces of self-employment in Europe.

(21)  Glej dokument o stališču BUSINESSEUROPE glede priporočila Sveta o dostopu do socialne zaščite, str. 1 (19. april 2018).

(22)  Glej resolucijo Evropskega invalidskega foruma o spodbujanju zaposlovanja in socialne vključenosti invalidov iz oktobra 2017 http://www.edf-feph.org/newsroom/news/social-pillar-edf-adopts-resolution-promote-employment-social-inclusion-persons.

(23)  Evropski steber socialnih pravic, načelo št. 16: „Vsakdo ima pravico do pravočasnega, cenovno dostopnega in kakovostnega preventivnega in kurativnega zdravstvenega varstva.“