V zadnjih letih je vključitev reševanja sporov med vlagatelji in državo v trgovinske sporazume in sporazume o naložbah pod vse ostrejšim javnim nadzorom in vzbuja vedno več pomislekov. Ugotovljene so bile številne težave, ki izhajajo iz reševanja sporov med vlagatelji in državo, ki temelji na načelih arbitraže. Med te težave spadajo omejena legitimnost, doslednost in preglednost reševanja sporov med vlagatelji in državo ali njihovo pomanjkanje ter pomanjkanje možnosti pregleda.

Za odpravo teh omejitev si Unija že od leta 2015 prizadeva institucionalizirati sistem za reševanje naložbenih sporov v trgovinskih sporazumih EU in sporazumih EU o naložbah z vključitvijo sistema sodišča za naložbe. Vendar je sistem sodišča za naložbe dvostranski, zato ne more v celoti obravnavati navedenih težav. Poleg tega vključitev sistema sodišča za naložbe v sporazume Unije pomeni večjo upravno zapletenost in proračunske posledice.

Cilj pobude za večstransko sodišče za naložbe je vzpostaviti okvir za reševanje mednarodnih naložbenih sporov 1 , ki je stalen, neodvisen in legitimen, predvidljiv v smislu dosledne sodne prakse, omogoča pritožbo zoper odločitve, je stroškovno učinkovit, zagotavlja pregledne in učinkovite postopke ter omogoča posredovanje tretjih strani (med drugim na primer zainteresiranih okoljskih ali delavskih organizacij). Neodvisnost sodišča bi bilo treba zagotoviti s strogimi zahtevami glede etike in nepristranskosti, neobnovljivimi imenovanji, zaposlovanjem razsodnikov za polni delovni čas in neodvisnimi mehanizmi za imenovanje.

Ta pobuda bo obravnavala zgolj postopkovna vprašanja. Zadeve, kot so uporabno pravo ali standardi razlage, vključno z zagotavljanjem skladnosti z drugimi mednarodnimi obveznostmi (na primer iz konvencij Mednarodne organizacije dela in Združenih narodov), bodo obravnavane v okviru osnovnih sporazumov o naložbah, ki jih bo uporabljalo večstransko sodišče za naložbe.

Cilj te pobude je uskladiti politiko Unije glede reševanja naložbenih sporov in njen pristop na drugih področjih mednarodnega upravljanja in reševanja mednarodnih sporov, ki daje prednost večstranskim rešitvam. Ta pobuda ni del programa ustreznosti in uspešnosti predpisov Komisije.

Komisija je v svojem dokumentu za razpravo iz maja 2015 z naslovom „Investment in TTIP and beyond – the path for reform – Enhancing the right to regulate and moving from current ad hoc arbitration towards an Investment Court“ 2 (Naložbe v okviru TTIP in druge naložbe – na poti reform – Krepitev pravice do zakonodajnega urejanja in prehod od sedanjih ad hoc arbitraž k sodišču za naložbe) predlagala dvostopenjski pristop k reformi tradicionalnega sistema za reševanje sporov med vlagatelji in državo. Prvi korak je bila vključitev institucionaliziranega sodnega sistema za reševanje naložbenih sporov v prihodnje trgovinske sporazume Unije in sporazume Unije o naložbah (tj. sistema sodišča za naložbe). Pri drugem koraku pa naj bi si Unija prizadevala za ustanovitev večstranskega sodišča za naložbe. Cilj tega večstranskega sodišča bi bil nadomestiti vse dvostranske sisteme sodišča za naložbe iz trgovinskih sporazumov Unije in sporazumov Unije o naložbah ter Uniji, njenim državam članicam in partnerskim državam omogočiti, da v svojih obstoječih sporazumih o naložbah nadomestijo določbe o reševanju sporov med vlagatelji in državo z dostopom do večstranskega sodišča za naložbe.

To priporočilo je v skladu s sporočilom Komisije z naslovom „Trgovina za vse“ 3 iz oktobra 2015, v katerem je navedeno, da bo Komisija vzporedno s svojimi dvostranskimi prizadevanji „sodelovala s partnerji, da bi dosegla soglasje za polnopravno stalno mednarodno sodišče za naložbe“.

Komisija je ob objavi predlaganega besedila EU o zaščiti naložb in reševanju sporov o naložbah v okviru čezatlantskega partnerstva za trgovino in naložbe (TTIP) 12. novembra 2015 dejansko izjavila, da si bo „skupaj z drugimi državami prizadevala za ustanovitev stalnega mednarodnega sodišča za naložbe. [...] S tem bi se zastareli mehanizem reševanja sporov med vlagatelji in državo nadomestil s sodobnim, učinkovitim, preglednim in nepristranskim sistemom za reševanje mednarodnih naložbenih sporov. 4 “

Priporočilo je v skladu tudi z razmislekom Komisije o izkoriščanju globalizacije iz maja 2017 5 , ki se izrecno sklicuje na to pobudo, saj je navedeno, da mednarodnih naložbenih „[s]porov ne bi smeli več reševati arbitri v okviru t. i. ureditev za reševanje sporov med vlagateljem in državo. Zato je Komisija predlagala ustanovitev večstranskega sodišča za naložbe, s katerim bi se vzpostavil pošten in pregleden mehanizem [...].“

Poleg tega je Svet ob sprejetju sklepa o odobritvi podpisa celovitega gospodarskega in trgovinskega sporazuma (CETA) izjavil, da „Svet podpira prizadevanja Evropske komisije za vzpostavitev večstranskega sodišča za naložbe, ki bo nadomestil dvostranski sistem, ki bo uveden na podlagi celovitega gospodarskega in trgovinskega sporazuma, ko bo ta sprejet, in v skladu s postopkom, predvidenim v celovitem gospodarskem in trgovinskem sporazumu“ 6 .

Člen 218(3) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) določa, da Komisija predloži priporočila Svetu, ki sprejme sklep o odobritvi začetka pogajanj in imenovanju pogajalca Unije. V skladu s členom 218(4) PDEU lahko Svet pogajalcu da smernice.

V skladu s členom 5(3) Pogodbe o Evropski uniji (PEU) se načelo subsidiarnosti ne uporablja na področjih v izključni pristojnosti EU.

Unija ima glede zaščite naložb deloma izključno in deloma deljeno pristojnost.

Člen 3 PDEU določa, da ima Unija izključno pristojnost na področju skupne trgovinske politike. V skladu s členom 207 PDEU so neposredne tuje naložbe, vključno z možnostjo pogajanja o mednarodnih sporazumih o neposrednih tujih naložbah in njihovega sklepanja, del skupne trgovinske politike Unije.

Sodišče je v svojem Mnenju 2/15 o sporazumu o prosti trgovini med EU in Singapurjem potrdilo, da je Unija v skladu s členom 207 PDEU izključno pristojna za vsebinske standarde zaščite, ki so običajno vključeni v sporazume o naložbah, če se ti standardi uporabljajo za neposredne tuje naložbe 7 . V istem mnenju je tudi pojasnilo, da imajo v primeru posrednih naložb Unija in države članice deljeno pristojnost za navedene vsebinske standarde.

Poleg tega je Sodišče v istem mnenju nadalje pojasnilo, da imajo Unija in države članice deljeno pristojnost za reševanje sporov med vlagatelji in državo (v zvezi z neposrednimi tujimi naložbami in posrednimi naložbami), če morajo države članice v nekaterih sporih delovati kot tožena stranka.

Unija je skupaj z državami članicami pogodbenica sporazumov, ki določajo tradicionalno reševanje sporov med vlagatelji in državo (Pogodba o energetski listini) ali sistem sodišča za naložbe (celoviti gospodarski in trgovinski sporazum med EU in Kanado – CETA), in se zanjo lahko določi, da je v sporih na podlagi teh sporazumov tožena stranka. Poleg tega se Komisija pogaja o več drugih sporazumih o prosti trgovini in samostojnih sporazumih o naložbah, ki vključujejo sistem sodišča za naložbe. Predvideva se, da bo Unija tožena stranka vsaj v nekaterih sporih na podlagi teh sporazumov.

Sodelovanje Unije pri predvideni konvenciji je torej potrebno, da bi na področje njene uporabe spadali tudi spori na podlagi navedenih sporazumov, v katerih bo Unija tožena stranka.

Obstoječi sporazumi, ki vključujejo reševanje sporov med vlagatelji in državo ali sistem sodišča za naložbe ter katerih pogodbenica je Unija (Pogodba o energetski listini in CETA), določajo, da so v nekaterih primerih tožena stranka države članice. Predvideni sporazumi, ki vključujejo sistem sodišča za naložbe, bi prav tako lahko določali, da so v nekaterih sporih tožena stranka države članice. Poleg tega je Unija v skladu z Uredbo (EU) št. 1219/2012 8 pooblastila države članice, da ohranijo ali sklenejo skoraj 1 400 dvostranskih pogodb o naložbah, ki vključujejo tradicionalno reševanje sporov med vlagatelji in državo. Zato bi večstransko reformo reševanja naložbenih sporov, predvideno s to pobudo, poleg Unije morale podpreti tudi države članice.

To priporočilo za sklep Sveta o odobritvi začetka pogajanj o konvenciji o ustanovitvi večstranskega sodišča za reševanje naložbenih sporov ne presega tistega, kar je potrebno za doseganje zadevnih ciljev politike.

V skladu z načelom sorazmernosti so se upoštevale vse razumne možnosti politike, da bi se ocenila verjetna učinkovitost takega ukrepanja na področju politike. Te možnosti so podrobno opisane v poročilu o oceni učinka.

Priporočilo Komisije za sklep Sveta o odobritvi začetka pogajanj v skladu s členom 218(3) PDEU, ki določa, da Komisija predloži priporočila Svetu, ki sprejme sklep o odobritvi začetka pogajanj.

Pregled reševanja sporov med vlagatelji in državo se redno izvaja v okviru Pogodbe o energetski listini, pri kateri Unija in države članice kot pogodbenice dejavno sodelujejo. Čeprav posodobitev zaščite naložb, vključno z reševanjem sporov, ostaja prednostna naloga Unije v okviru pregleda Pogodbe o energetski listini, je najprimernejša oblika reforme reševanja naložbenih sporov večstranska reforma iz te pobude.

Glede na to, da je bil sistem sodišča za naložbe uveden šele nedavno, v zvezi z njim še ni bila izvedena nobena ocena.

Komisija je skozi celoten postopek ocene učinka dejavno sodelovala z zainteresiranimi stranmi in opravila obsežno posvetovanje.

Komisija je med 21. decembrom 2016 in 15. marcem 2017 opravila javno spletno posvetovanje, ki je bilo objavljeno na spletnem mestu GD za trgovino in opravljeno prek orodja „EU survey“ (tj. spletnega orodja Komisije za izvedbo javnih posvetovanj). Zainteresirane strani so bile pozvane, da odgovorijo na vprašanja, med drugim tudi o težavah in možnostih politike, ki so na voljo, tehničnih vidikih teh možnosti in morebitnih učinkih. Posvetovanje je pokazalo na splošno široko podporo za večstransko reformo reševanja naložbenih sporov, kot je opisana v tej pobudi, vendar še vedno ostajajo odprta vprašanja, zlasti v zvezi s tehničnimi vidiki reforme.

Posamezni odzivi v okviru javnega posvetovanja so bili objavljeni na spletnem mestu za posvetovanje. Zbirno poročilo o spletnem javnem posvetovanju in vseh drugih dejavnostih, ki jih je Komisija izvedla v okviru posvetovanja z zainteresiranimi stranmi, je priloženo poročilu o oceni učinka.

Izvedena je bila ocena učinka večstranske reforme reševanja naložbenih sporov, vključno z morebitno ustanovitvijo večstranskega sodišča za naložbe. Poročilo o oceni učinka in njen povzetek ter pozitivno mnenje Odbora za regulativni nadzor so priloženi temu priporočilu.

Ker pobuda za večstransko sodišče za naložbe obravnava zgolj postopkovna pravila (tj. reševanje sporov) in ne pravil materialnega prava (ki so vključena v osnovne sporazume o naložbah), se zaradi nje ne pričakujejo nobeni znatni okoljski ali socialni učinki.

Večstransko sodišče za naložbe bo zmanjšalo upravno breme v zvezi z reševanjem naložbenih sporov, in sicer s centralizacijo vseh sporov na podlagi enotnega sklopa postopkovnih pravil. Zagotovilo bo dostop vlagateljev do legitimnega, neodvisnega in učinkovitega sistema za reševanje mednarodnih naložbenih sporov ne glede na velikost in/ali prihodek vlagateljev. MSP bodo lahko izkoristila dodatno pomoč, da bi se upošteval njihov nižji prihodek. Sodni postopki naj bi bili krajši in zato cenejši za vlagatelje v primerjavi s tradicionalnim nereformiranim sistemom. Poleg tega bosta večja predvidljivost in doslednost razlage materialnopravnih določb o naložbah prispevali k manjšemu številu sporov.

Unijo v skladu s členom 21(1) PEU vodijo načela demokracije, pravne države, človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki so povezana s to pobudo, vključno zlasti s členom 47 Listine EU o temeljnih pravicah.

Ukrepanje Unije na večstranski ravni ne more ogroziti ravni varstva temeljnih pravic v njej. Z večstranskim sodiščem za naložbe naj bi se ustvarilo dodatno pravno sredstvo po mednarodnem pravu za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti držav na podlagi mednarodnih sporazumov. Zato ne posega v obstoječe pravice tujih vlagateljev po notranjem pravu Unije in zakonih držav članic ali v pravna sredstva za uveljavljanje takih pravic po notranjem pravu.

Natančnih finančnih posledic te pobude na tej stopnji ni mogoče določiti, saj se je treba o ključnih elementih večstranskega sodišča za naložbe še pogajati. Pobuda se šteje za cenejšo možnost kot alternativa, tj. ohranitev sistema sodišča za naložbe v sporazumih, o katerih so se pogajanja že zaključila ali še potekajo, in obstoječega sistema. Na podlagi številnih predpostavk je bilo izvedenih več izračunov, ki so vključeni v poročilo o oceni učinka.

Ko bo večstransko sodišče začelo delovati, ga bo Komisija redno spremljala. Prav tako bo redno revidirala finančne prispevke Unije k stroškom sodišča. Delovanje večstranskega sodišča za naložbe se bo ocenilo, ko bo to delovalo dovolj dolgo, da bodo na voljo ustrezni podatki. Priloženo poročilo o oceni učinka vsebuje nadaljnje podrobne informacije o predvidenem spremljanju in ocenjevanju.

Komisija pozdravlja dejstvo, da člani Sveta Evropske unije v skladu s svojimi institucionalnimi praksami vedno bolj sodelujejo s svojimi parlamenti v zgodnji fazi naložbenih pogajanj. Člane Sveta Evropske unije spodbuja, da ravnajo enako v zvezi s tem priporočilom za sklep Sveta, ob ustreznem upoštevanju Sklepa Sveta 2013/488/EU o varnostnih predpisih za varovanje tajnih podatkov EU 9 .