Proteklih je godina uključivanje rješavanja sporova između ulagača i države (ISDS) u trgovinske i ulagačke sporazume došlo pod povećani javni nadzor i preispitivanje. Utvrđen je niz problema koji potječu iz rješavanja sporova između ulagača i države koje se temelji na načelima arbitraže. Ti problemi obuhvaćaju nedostatnu ili ograničenu legitimnost, dosljednost i transparentnost rješavanja sporova između ulagača i države te nepostojanje mogućnosti revizije.

Unija je kako bi riješila ta ograničenja od 2015. pristupila institucionaliziranju sustava za rješavanje ulagačkih sporova u trgovinskim i ulagačkim sporazumima EU-a uključivanjem sustava sudova za ulaganja (ICS). Međutim zbog njegova bilateralnog karaktera sustavom sudova za ulaganja ne mogu se u potpunosti riješiti svi navedeni problemi. Osim toga, uključivanje sustava sudova za ulaganja u sporazume Unije trošak je u smislu administrativne složenosti i utjecaja na proračun.

Cilj inicijative kojom se osniva multilateralni sud za ulaganja uspostava je okvira za rješavanje međunarodnih ulagačkih sporova 1 , koji će biti stalan, neovisan i legitiman; predvidiv u stvaranju dosljedne sudske prakse; dopuštati žalbu na odluke; troškovno učinkovit; osigurati transparentne i učinkovite postupke koji omogućuju intervencije trećih strana (uključujući na primjer zainteresirane ekološke ili sindikalne organizacije). Neovisnost Suda trebala bi biti zajamčena strogim zahtjevima koji se odnose na etičnost i nepristranost, nemogućnost odgode ročišta, zapošljavanje sudaca na puno radno vrijeme i neovisni mehanizam imenovanja.

Tom će se inicijativom obuhvatiti samo proceduralna pitanja. Pitanja kao što su primjenjivo pravo ili standardi tumačenja, uključujući osiguravanje dosljednosti s drugim međunarodnim obvezama (na primjer iz konvencija Međunarodne organizacije rada i UN-a) rješavat će se u predmetnim sporazumima o ulaganjima koja će primjenjivati multilateralni sud za ulaganja.

Tom se inicijativom nastoji uskladiti politika Unije za rješavanje ulagačkih sporova s pristupom Unije u drugim područjima međunarodnog upravljanja i međunarodnog rješavanja sporova u korist multilateralnih rješenja. Inicijativa nije dio Programa Komisije za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT).

U svibnju 2015. u Komisijinom dokumentu za raspravu „Ulaganje u TTIP-u i izvan njega – put k reformi – jačanje prava reguliranja i prelazak s trenutačne ad hoc arbitraže na sud za ulaganja” 2 utvrđen je pristup koji se sastoji od dva koraka za reformu tradicionalnog sustava rješavanja sporova između ulagača i države. Prvi korak bio je uključivanje institucionaliziranog sustava sudova za rješavanje ulagačkih sporova u budućim trgovinskim i ulagačkim sporazumima Unije (tj. sustav sudova za ulaganja). U drugom koraku Unija treba raditi na uspostavi multilateralnog sud za ulaganja. Taj multilateralni sud bi trebao zamijeniti sve bilateralne sustave sudova za ulaganja uključene u trgovinske i ulagačke sporazume Unije te omogućiti Uniji, njezinim državama članicama i partnerskim zemljama da odredbe za rješavanja sporova između ulagača u svojim postojećim sporazumima o ulaganju zamijene pristupom multilateralnom sudu za ulaganja.

Postojeća Preporuka u skladu je s Komunikacijom Komisije „Trgovina za sve” 3 iz listopada 2015. u kojoj je utvrđeno da će Komisija paralelno sa svojim bilateralnim nastojanjima „raditi s partnerima na postizanju konsenzusa za punopravni i stalni međunarodni sud za ulaganja”.

Zapravo, javnom objavom 12. studenoga 2015. predloženog teksta o zaštiti ulaganja i rješavanju ulagačkih sporova EU-a za Sporazum o transatlantskom partnerstvu za trgovinu i ulaganja (TTIP), Komisija je navela da će „Komisija zajedno s ostalim zemljama započeti rad na uspostavi stalnog međunarodnog suda za ulaganja. […] Time bi se ‚stari mehanizam rješavanja sporova između ulagača i države’ u potpunosti zamijenio modernim, učinkovitim, transparentnim i nepristranim sustavom za rješavanje međunarodnih ulagačkih sporova” 4 .

Preporuka je u skladu i s Komisijinim Dokumentom za razmatranje o svladavanju globalizacije iz svibnja 2017., 5 u kojem se izričito upućuje na tu inicijativu kada se navodi da „ o[međunarodnim ulagačkim] [s]porovima više ne bi trebali odlučivati arbitri na temelju takozvanog rješavanja sporova između ulagača i države. Stoga je Komisija predložila multilateralni sud za ulaganja kojim bi se stvorio pravedan i transparentan mehanizam”.

Osim toga, povodom donošenja odluke Vijeća o potpisivanju CETA-e, Vijeće je navelo da „Vijeće podržava Europsku komisiju u njezinim naporima da radi na tome da se uspostavi multilateralni sud za ulaganja koji će zamijeniti bilateralni sustav utvrđen Sporazumom CETA, kad on bude utvrđen, i u skladu s postupkom predviđenim CETA-om” 6 .

Člankom 218. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) predviđeno je da Komisija daje preporuke Vijeću koje donosi odluku o otvaranju pregovora i imenuje pregovarača Unije. U skladu s člankom 218. stavkom 4. UFEU-a Vijeće može pregovaraču uputiti smjernice.

Člankom 5. stavkom 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) predviđeno je da se načelo supsidijarnosti ne primjenjuje na područja u isključivoj nadležnosti EU-a.

Nadležnost Unije u pogledu zaštite ulagača djelom je isključiva, a dijelom podijeljena.

Člankom 3. UFEU-a propisano je da Unija ima isključivu nadležnost u pogledu zajedničke trgovinske politike. U skladu s člankom 207. UFEU-a izravna strana ulaganja, uključujući mogućnost pregovaranja i sklapanja međunarodnih sporazuma koji obuhvaćaju izravna strana ulaganja, dio su zajedničke trgovinske politike Unije.

U svojem Mišljenju 2/15 o Sporazumu o slobodnoj trgovini između EU-a i Singapura (EUSFTA) Sud Europske unije potvrdio je da Unija na temelju članka 207. UFEU-a ima isključivu nadležnost nad materijalno-pravnim standardima zaštite obično uključenima u sporazume o ulaganju u mjeri u kojoj se ti standardi primjenjuju na izravna strana ulaganja 7 . U istom mišljenju Sud Europske unije pojasnio je da u slučaju neizravnih ulaganja nadležnost u pogledu tih materijalno-pravnih standarda dijele Unija i države članice.

Nadalje, u svojem Mišljenju 2/15 Sud je pojasnio da nadležnost u pogledu rješavanja sporova između ulagača i države (u odnosu na izravna strana ulaganja i neizravna ulaganja) dijele Unija i njezine države članice u mjeri u kojoj se od država članica zahtijeva da djeluju kao tuženici u određenim sporovima.

Unija je stranka, zajedno s državama članicama, u sporazumima kojima se propisuje rješavanje sporova između ulagača i države (Ugovor o energetskoj povelji – ECT) ili sustav sudova za ulaganja (Sveobuhvatni gospodarski i trgovinski sporazum EU-a i Kanade – CETA) i može se zatražiti da bude tuženik u sporovima pokrenutima na temelju tih sporazuma. Osim toga, Komisija pregovara o nekoliko drugih sporazuma o slobodnoj trgovini i pojedinačnim sporazumima o ulaganju, uključujući sustav sudova za ulaganja. Predviđeno je da Unija bude tuženik barem u nekim sporovima pokrenutima na temelju tih sporazuma.

Stoga je sudjelovanje Unije u predviđenoj konvenciji potrebno kako bi se u okviru njezina područja primjene pokrenuli sporovi na temelju prethodno navedenih sporazuma u kojima će Unija biti tuženik.

U postojećim sporazumima uključujući rješavanje sporova između ulagača i države ili sustav sudova za ulaganja u kojima je Unija stranka (ECT i CETA) predviđeno je da u nekim slučajevima tuženici budu države članice. Predviđenim sporazumima, uključujući sustav sudova za ulaganja, isto bi se tako moglo propisati da su države članice u određenim sporovima tuženici. Osim toga, Unija je na temelju Uredbe br. 1219/2012 8 ovlastila države članice za zadržavanje ili sklapanje gotovo 1400 bilateralnih ugovora o ulaganju, koji uključuju tradicionalno rješavanje sporova između ulagača i države. Iz tog razloga uz Uniju i države članice moraju potpisati multilateralnu reformu rješavanja ulagačkih sporova predviđenu ovom inicijativom.

Postojeća Preporuka za odluku Vijeća o odobrenju otvaranja pregovora o konvenciji kojom se uspostavlja multilateralni sud za rješavanje ulagačkih sporova obuhvaća ono što je potrebno za ostvarivanje predmetnih ciljeva politike.

U skladu s načelom proporcionalnosti, razmotrene su sve razumne opcije politike kako bi se procijenila vjerojatna učinkovitost takve intervencije politike. One su detaljno opisane u izvješću o procjeni učinka.

Preporuka Komisije za odluku Vijeća o odobrenju otvaranja pregovora u skladu s člankom 218. stavkom 3. UFEU-a kojim se propisuje da Komisija podnosi preporuke Vijeću koje donosi odluku o odobrenju otvaranja pregovora.

Rješavanje sporova između ulagača i države revidira se periodično u kontekstu ECT-a gdje Unija i države članice kao ugovorne strane aktivno sudjeluju. Iako je modernizacija zaštite ulaganja, uključujući rješavanje sporova, i dalje prioritet u okviru revizije ECT-a, u reformi rješavanja ulagačkih sporova preferira se multilateralna reforma obuhvaćena ovom inicijativom.

S obzirom na to da je uvedena tek nedavno, još nije provedena evaluacija sustava sudova za ulaganja.

Komisija je aktivno surađivala s dionicima te je provela sveobuhvatno savjetovanje tijekom postupka procjene učinka.

Komisija je od 21. prosinca 2016. do 15. ožujka 2017. provela internetsko javno savjetovanje, koje je pokrenuto na internetskim stranicama Glavne uprave TRADE i objavljeno na Komisijinom internetskom portalu za javna savjetovanja „EU survey”. Dionici su bili pozvani da odgovore na pitanja, između ostalog i o problemima i mogućim opcijama politike, tehničkim aspektima takvih opcija i mogućim učincima. Savjetovanje je pokazalo da multilateralna reforma rješavanja ulagačkih sporova kako je opisana u ovoj inicijativi ima općenito široku podršku, ali i dalje postoje pitanja posebno o njezinim tehničkim aspektima.

Pojedinačni odgovori u javnom savjetovanju objavljeni su na internetskim stranicama za savjetovanje. Sažeto izvješće internetskog javnog savjetovanja i svih drugih aktivnosti koje je Komisija provela kao dio savjetovanja s dionicima, priloženo je izvješću o procjeni učinka.

Provedena je procjena učinka multilateralne reforme rješavanja ulagačkih sporova, uključujući uspostavu multilateralnog suda za ulaganja. Izvješće o procjeni učinka i njegov sažetak, kao i pozitivno mišljenje Odbora za nadzor regulative, priloženi su ovoj Preporuci.

Budući da inicijativa za uspostavu multilateralnog suda za ulaganja obuhvaća samo proceduralna pravila (tj. rješavanje sporova), a ne i materijalno-pravna pravila (koja su uključena u predmetne sporazume o ulaganju), ne očekuje se da će imati relevantne ekološke ili socijalne učinke.

Multilateralnim sudom za ulaganja smanjit će se administrativno opterećenje koje se odnosi na rješavanje ulagačkih sporova, tako što će se svi sporovi rješavati centralno u okviru jedinstvenog skupa proceduralnih pravila. Osigurat će se pristup ulagača legitimnom, neovisnom i učinkovitom sustavu za rješavanje međunarodnih ulagačkih sporova bez obzira na njihovu veličinu i/ili promet. MSP-ovi mogu dobiti dodatnu pomoć kojom bi im se uzeo u obzir niži promet. Očekuje se da će sudski postupci biti kraći, a time i jeftiniji za ulagače u usporedbi s tradicionalnim, nereformiranim sustavom. Osim toga, veća predvidljivost i dosljednost tumačenja materijalno-pravnih odredbi o ulaganjima pridonijet će smanjenju broja sporova.

U skladu s člankom 21. stavkom 1. UEU-a, Unija će se voditi načelima demokracije, vladavine prava, ljudskih prava i temeljnih sloboda koja su povezana s ovom inicijativom, uključujući osobito članak 47. Povelje o temeljnim pravima.

Djelovanje Unije na multilateralnoj razini ne može ugroziti razinu zaštite temeljnih prava u Uniji. Multilateralni sud za ulaganja namijenjen je stvaranju dodatnog pravnog sredstva na temelju međunarodnog prava za provedbu obveza koje države moraju ispunjavati prema međunarodnim sporazumima. Stoga se ne dovode u pitanje postojeća prava koja strani ulagači imaju na temelju nacionalnog zakonodavstva Unije i zakonodavstva država članica niti pravna sredstva za provedbu takvih prava na temelju nacionalnog zakonodavstva.

U ovoj fazi nije moguće odrediti točan utjecaj ove inicijative na proračun jer se o ključnim elementima multilateralnog suda za ulaganja još treba pregovarati multilateralno. Smatra se da će biti jeftinija od zadržavanja sustava sudova za ulaganja u sporazumima o kojima su pregovori već završeni ili podliježu pregovorima i postojećeg sustava. Niz izračuna proveden na temelju niza pretpostavki uključen je u izvješće o procjeni učinka.

Komisija će provoditi redovito praćenje nakon što multilateralni sud započne s radom. Isto tako redovito će provoditi reviziju financijskih doprinosa Unije za podmirivanje troškova suda. Evaluacija rada multilateralnog suda za ulaganja provest će se kada bude na snazi dovoljno dugo da smisleni podaci budu dostupni. Priloženo izvješće o procjeni učinka sadržava daljnje podatke o predviđenim aktivnostima praćenja i evaluacije.

Komisija pozdravlja činjenicu da članovi Vijeća Europske unije sve više surađuju sa svojim nacionalnim parlamentima u ranoj fazi pregovora o ulaganjima u skladu s njihovim institucijskim praksama. Članovi Vijeća Europske unije potiču se da isto učine u pogledu ove Preporuke za odluku Vijeća uzimajući u obzir Odluku Vijeća 2013/488/EU o sigurnosnim propisima za zaštitu klasificiranih podataka EU-a 9 .