31.8.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 288/75

Poročevalec:

Thomas KROPP

1.1

Posledica sprememb, ki jih predlaga Komisija, bo sicer ohranitev regulativnega okvira, veljavnega samo za letalske prevoznike, ki opravljajo lete med letališči znotraj Evropskega gospodarskega prostora (EGP), po letu 2017, vendar predlagane spremembe utirajo pot podpori EU za globalni sistem za izravnavo in zmanjšanje emisij CO2 za mednarodno letalstvo (CORSIA) (1) brez izkrivljanja konkurence ter njegovemu izvajanju od leta 2020.

1.2

Odbor z nekaj zadržki podpira predlog Komisije. Če bo sprejet, bodo okoljske ambicije sistema EU za trgovanje z emisijami (EU ETS) manjše od vsega, kar omogoča, in takšen sistem bi v določeni meri ogrozil domače podnebne cilje EU in mednarodne zaveze; vendar bi EU hkrati verodostojno pokazala svojo podporo globalnemu ukrepu, da se lahko doseže globalni učinek blaženja.

1.3

Razširitev področja uporabe sedanjega sistema EU ETS za letalstvo, da bi zajela vse dohodne in odhodne lete v/iz EGP, bi povzročila tveganje mednarodnih trgovinskih sporov o veljavnosti enostranske ekstrateritorialne uporabe ciljev EU in odložila postopek doseganja soglasja za zagotovitev enotnega izvajanja večstransko dogovorjenega sistema.

1.4

EU mora ukrepati, da bi preprečila izkrivljanje konkurence na enotnem trgu v letalstvu pri izvajanju globalnega tržnega ukrepa v Evropski uniji, pri tem pa zagotoviti čim večjo okoljsko integriteto sistema CORSIA, na podlagi izkušenj s sistemom ETS. V politični razpravi o uporabnosti samostojnega ukrepanja samo za EU je treba upoštevati razvoj sistema CORSIA in to, ali lahko izpolni njene cilje.

1.5

Z zakonodajnim postopkom je treba pohiteti. Predloge je treba sprejeti pred koncem leta 2017, da se lahko pripravljalni ukrepi za izvajanje sistema CORSIA uvedejo v začetku leta 2018. Posebne predpise EU bi bilo treba obravnavati in spreminjati samo za spodbujanje globalnih tržnih ukrepov. Odbor poziva Svet in Evropski parlament, naj ohranita zagon za pravočasno enotno izvajanje sistema CORSIA brez izkrivljanja konkurence.

1.6

Odbor podpira uravnotežen pristop, za katerega se zavzema Komisija in ki ohranja spodbudo, ki jo je Komisija oblikovala s sistemom EU ETS, vendar svetovno vprašanje obravnava globalno ter s tem zmanjšuje stalno tveganje za selitev virov CO2 in podrejen konkurenčni položaj Evrope. Komisija mora potrošnika seznaniti, da so emisije iz mednarodnega letalstva globalno vprašanje. Če bodo vse države članice Mednarodne organizacije civilnega letalstva (ICAO) ustrezno uvedle sistem CORSIA, bo ta prispeval k ogljično nevtralni rasti, ki povečanje prometa ločuje od povečanja emisij, ne glede na to, kje letalski promet poteka.

1.7

EESO se je odločil pripraviti javno konferenco, na katero bo povabil vse ustrezne deležnike in jim dal priložnost, da izrazijo stališča organizirane civilne družbe glede političnih, socialnih, gospodarskih in okoljskih posledic te regulativne pobude.

2.1

Sistem EU za trgovanje z emisijami (EU ETS) je bil uveden leta 2005; omejil je emisije industrijskih sektorjev v EGP. Omejitev sestavljajo pravice, ki so skupaj enake količini ton CO2, ki se lahko izpustijo v skladu z omejitvijo. Splošna omejitev se vsako leto zmanjša za 1,74 %, kar koristi industrijam, ki potrebujejo manj pravic, in zavezuje industrije, ki onesnažujejo, da kupijo več pravic. Vlade morajo v skladu s sistemom določiti, kako je mogoče doseči prednostne cilje za zmanjšanje emisij, da se bodo zmanjšale skupne emisije CO2 v EU.

2.2

EU se je leta 2008 dogovorila, da letalstvo kot sektor v svoj sistem za trgovanje z emisijami vključi leta 2012. Sektorju je bila prvič naložena naloga, da namesto držav članic upošteva cilje za zmanjšanje emisij. Emisije iz letalstva so bile začasno omejene pod povprečno raven, ki so jo dosegale med letoma 2004 in 2006. Omejitev dovoljenj za letalstvo je bila ločena od omejitve skupnih emisij v okviru sistema EU ETS. Letalski prevozniki so morali v skladu s sistemom trgovanja z emisijami za letalstvo od leta 2012 predložiti pravice do emisij za vsako tono CO2, ki se sprosti med leti na letališča v EGP ali z njih. Da bi letalski prevozniki lahko obvladali rast prometa in s tem potrebo po rasti letalstva, jim je bila dodeljena pravica do nakupa dodatnih zalog pravic na dražbah, na katerih so drugi sektorji dali na voljo dovoljenja. Omejitev pravic za letalstvo je bila leta 2012 zmanjšana s 97 % emisij v preteklosti (v obdobju 2004–2006) na 95 % te osnove v obdobju 2013–2020. V tem obdobju se letalskim prevoznikom 82 % pravic dodeli brezplačno, 15 % pa se jih proda na dražbi.

2.3

Vključitev letalstva v sistem za trgovanje z emisijami je sprožila zelo burno razpravo. Težave so povezane s sámo naravo letalstva kot mednarodne storitvene industrije, katere onesnaževalci s CO2 so mobilni, zaradi česar je naloga dodelitve pravic do emisij CO2 v določenem zračnem prostoru nacionalni vladi težavna. Vendar pa je več osnovnih vprašanj na mednarodni ravni nespornih:

2.3.1

Letalstvo povzroči najmanj 2 % svetovnih emisij, od tega mednarodno letalstvo 1,3 %.

2.3.2

Iz blaženja učinkov emisij na podnebne spremembe ne bi smel biti izvzet noben sektor, zato bi bilo treba pomorski in letalski sektor vključiti v globalne sisteme za blaženje učinka CO2 na podnebne spremembe.

2.3.3

Sčasoma je bilo doseženo soglasje, da pomanjkljivosti davkov za emisije CO2 odtehtajo prednosti tržnih ukrepov. Davki se v celoti plačujejo od prvega dneva, medtem ko so v sistemih, kot je ETS, predvidene vnaprejšnje brezplačne pravice kot spodbuda za čim večjo učinkovitost in – s prodajo neporabljenih pravic – spremembo stroškov v vir prihodka. Poleg tega davki sami po sebi niso usmerjeni k cilju, temveč se plačujejo v blagajno nacionalnih vlad, medtem ko se lahko tržni mehanizmi združijo z ukrepi izravnave emisij za neposredno kompenzacijo za emisije.

2.4

V središču glavnega spora glede vključitve letalstva v sistem EU ETS je bilo vprašanje mednarodne uporabe sistema. Evropska komisija je trdila, da se s podnebnimi spremembami kot svetovnim pojavom ni mogoče učinkovito spopasti samo z regionalnimi ukrepi. Zato si je prizadevala za izvajanje sistema EU ETS za letalstvo za vse letalske prevoznike, ki letijo na letališča/z letališč v Evropski uniji, ne glede na to, ali so registrirani v državi članici. Vseeno pa je enostranska naložitev takšnega mehanizma tretjim državam v nasprotju s suverenostjo posameznih narodov po vsem svetu. Glede na to, da ni dvostranskega ali večstranskega mednarodnega sporazuma o vključitvi tržnega ukrepa za storitve med suverenimi narodi, je še vedno dvomljivo, v skladu s katero pravno podlago bi lahko Evropska unija naložila takšen sistem tretjim državam. O zakonitosti ukrepanja EU glede letov v tretje države oziroma iz njih je leta 2016 razsodilo Evropsko sodišče (2). EU se je poleg pravnega izziva (3) soočala tudi z grožnjo povračilnih trgovinskih sankcij večjih trgovinskih držav.

2.5

Več velikih trgovskih držav, kot so Kitajska, Brazilija, ZDA, Indija in Rusija, je uskladilo prizadevanja za nasprotovanje enostranskemu izvajanju sistema. Komisija je 12. novembra 2012 pod mednarodnim pritiskom objavila predlog o odložitvi sistema trgovanja z emisijami za letalstvo za eno leto. Predlog o odložitvi sta Svet in Evropski parlament uradno sprejela aprila 2013, tik preden so letalski prevozniki morali predati pravice za leto 2012; predlog je retroaktivno zmanjšal področje uporabe sistema trgovanja z emisijami za letalstvo na lete znotraj EGP.

2.6

Marca 2014 je bila sprejeta Uredba (EU) št. 421/2014 Evropskega parlamenta in Sveta (4), s katero je bilo zmanjšano področje uporabe, omejeno na lete znotraj EGP, podaljšano do konca leta 2016, vendar z vrnitvijo k prvotnemu področju uporabe sistema trgovanja z emisijami (vsi leti na letališča v EGP in z njih), če skupščina ICAO leta 2016 ne bi zagotovila dovolj vidnega napredka v smeri globalnega sistema.

2.7

Čeprav je več nevladnih organizacij dvomilo o tem, ali sporazum zadostuje za doseganje koristi, prevladuje mnenje, da je bil Pariški sporazum na podlagi Okvirne konvencije Združenih narodov o spremembi podnebja, ki je bil podpisan 12. decembra 2015 (5) v Parizu, pomemben napredek v smeri mednarodnega soglasja o potrebi po nadaljnjih mednarodno usklajenih ukrepih za blaženje vplivov podnebnih sprememb. Sporazum je spodbudil skupno ukrepanje na vseh ravneh. V mesecih po njegovem sprejetju je število vlad podpisnic naraščalo (6).

2.8

Pariški sporazum nadgrajuje konvencijo in prvič združuje vse narode v okviru skupnega cilja, da bi si ambiciozno prizadevali za boj proti podnebnim spremembam ter prilagajanje na njihove vplive, pri čemer je okrepljena podpora prizadevanjem držav v razvoju. Kot takšen začrtuje novo smer v globalnih prizadevanjih za podnebje (7).

2.8.1

Osrednji cilj Pariškega sporazuma je krepitev globalnega odziva na nevarnosti podnebnih sprememb z zadržanjem dviga globalne temperature precej pod 2 stopinjama Celzija nad predindustrijsko ravnjo ter nadaljevanje prizadevanj za nadaljnjo omejitev dviga temperature na 1,5 stopinj Celzija. Poleg tega je cilj sporazuma krepitev zmožnosti držav za obvladovanje učinkov podnebnih sprememb. Za izpolnitev teh ambicioznih ciljev bodo vzpostavljeni ustrezni finančni mehanizmi, nov tehnološki okvir in okrepljen okvir za izgradnjo zmogljivosti, ki bodo podprli ukrepanje držav v razvoju in najranljivejše države v skladu z njihovimi nacionalnimi cilji. Sporazum zagotavlja tudi večjo preglednost ukrepov in podporo z zanesljivejšim okvirom preglednosti (8).

2.8.2

Pariški sporazum od vseh pogodbenic zahteva, da se po svojih najboljših močeh potrudijo z nacionalno določenimi prispevki in ta prizadevanja v prihodnjih letih okrepijo. To vključuje zahteve, da vse pogodbenice redno poročajo o svojih emisijah in prizadevanjih za izvajanje prispevkov (9). Pogodbenice bodo leta 2018 ocenile skupna prizadevanja v povezavi z napredkom pri doseganju cilja, določenega v Pariškem sporazumu, in poročanjem o pripravi nacionalno določenih prispevkov. Prav tako bo vsakih pet let opravljena globalna ocena, da se ugotovi skupni napredek pri izpolnjevanju namena sporazuma, na njej pa bodo temeljili nadaljnji posamezni ukrepi pogodbenic.

2.9

Prevladuje splošno prepričanje, da je Pariški sporazum dal zagon za dosežek na skupščini ICAO leta 2016, posebej za civilno letalstvo (10). Po treh letih pogajanj, vse od 38. skupščine ICAO leta 2013, so se države članice ICAO 6. oktobra dogovorile o izvajanju globalnega tržnega ukrepa, da se nadomesti rast emisij iz mednarodnega letalstva po letu 2020. Plenarna skupščina je sprejela resolucijo o uvedbi sistema za izravnavo in zmanjšanje emisij CO2 za mednarodno letalstvo (CORSIA) (11). Ta sistem od letalskih prevoznikov zahteva izravnavo nekaterih njihovih emisij, vendar ne nujno zmanjšanja njihovih lastnih emisij.

2.10

V skladu z resolucijo skupščine povprečna raven emisij CO2 iz mednarodnega letalstva, ki jo zajema sistem v obdobju med letoma 2019 in 2020, predstavlja temelj za ogljično nevtralno rast od leta 2020 dalje, s katero se primerjajo emisije v prihodnjih letih. Če bodo emisije CO2 iz mednarodnega letalstva, ki jih zajema sistem, kadar koli po letu 2021 presegle povprečne izhodiščne emisije v letih 2019 in 2020, bo razlika predstavljala sektorske zahteve za izravnavo za to leto.

2.11

ICAO se je odločila za postopno uvedbo izvajanja, da bi upoštevala posebne okoliščine in zadevne zmogljivosti držav pogodbenic. Sistem bo na začetku prostovoljen, nato pa bodo v njem sodelovale vse države, razen nekaterih izvzetih držav.

ICAO se je odločila za pristop na podlagi prog, da bi zmanjšala konkurenčni vpliv sistema CORSIA na operaterje. Iz izvzetih prog bodo izvzeti vsi letalski prevozniki, ki letijo na teh progah.

2.12

Pilotna faza (2021–2023) in prva faza (2024–2026) veljata za države, ki sodelujejo prostovoljno. Do 12. oktobra 2016 se je za prostovoljno sodelovanje v globalnem tržnem ukrepu od samega začetka odločilo 66 držav. Druga faza (2027–2035) velja za vse države, razen za izvzete države, če se te ne odločijo za prostovoljno sodelovanje. EESO sporazum pozdravlja, vendar pa utegne biti za izpolnitev podnebnih ciljev EU zaradi njegovega prostovoljnega značaja nujno, da razliko pokrijejo drugi sektorji.

2.13

Temelji sistema CORSIA, o katerih se mora dogovoriti in jih objaviti ICAO, so metodologija za spremljanje, poročanje in preverjanje emisij posameznih operaterjev, merila za enoto emisij in evidence. Vendar pa bo ICAO zagotovila vire, da bodo vse države vzpostavile potrebno infrastrukturo (12). Podrobnosti teh vidikov še niso dogovorjene, bodo pa ključnega pomena za okoljsko učinkovitost sistema CORSIA, ki bi morala biti v skladu z ambicioznimi standardi.

2.14

Letalski prevozniki bodo zahteve za izravnavo, ki veljajo zanje, lahko izpolnili z nakupom izravnalnih dobropisov na trgih ogljika. Enota emisij (ena enota ustreza eni toni CO2) se bo zato zunaj mednarodnega letalskega sektorja zmanjšala. Merila enote emisij je treba še oblikovati. Ključno bo zagotoviti, da tona CO2, ki jo izpusti letalski prevoznik, dejansko ustreza toni CO2, prihranjeni v drugem sektorju.

2.15

Glede na več kot desetletje trajajoče razprave v ICAO se sporazum, dosežen leta 2016, šteje za zgodovinski. V njem so upoštevane razlike, ki so v preteklosti vedno znova onemogočile doseganje soglasja. Razhajanje mnenj držav članic ICAO je posledica različne gospodarske zrelosti posameznih držav, njihovega gospodarskega vpliva in splošne politike o okoljskih zadevah. Veliko število držav, ki so pripravljene od začetka sodelovati v sistemu CORSIA, bo spodbuda za druge države, da se prav tako vključijo v sistem. Vendar pa je ta trenutek za sistem CORSIA potreben dogovor o metodologiji za spremljanje, poročanje in preverjanje emisij posameznih operaterjev do 1. januarja 2019, o merilih za enoto emisij do leta 2018, o izvajanju regulativnega okvira do leta 2020 ter o izvajanju evidenc do januarja 2021.

3.1

Če se Uredba (EU) št. 421/2014 ne spremeni, bo sedanje besedilo povzročilo ponovno uveljavitev prvotnega področja uporabe sistema EU ETS za letalstvo, ki bo tako zajemalo vse mednarodne lete na letališča/z letališč v EGP. To bi pomenilo, da bi morali letalski prevozniki predati pravice za svoje celotne emisije letov v tretje države in iz njih do 30. aprila 2018 (13). Kot je navedeno (14), je bilo izvajanje Uredbe (EU) št. 421/2014 začasno odloženo do ocene izida skupščine ICAO leta 2016. Komisija v svoji oceni (15) meni, da je Resolucija ICAO o načelih globalnega tržnega mehanizma (GMBM) skladna z ambicioznimi cilji in politikami EU. Zato je treba besedilo Uredbe (EU) št. 421/2014 spremeniti, da se ponovno prepreči izvajanje instrumenta EU kljub soglasju EU o globalnem tržnem mehanizmu. Predlog Komisije temelji na naslednjih argumentih:

3.1.4

Člen 28(a) je spremenjen, tako da odstopanja za mednarodne lete na letališča/z letališč v EGP veljajo tudi po letu 2016, medtem ko so leti znotraj EGP še vedno vključeni.

3.1.5

Uveden je nov člen 28(b), da se pripravi uvedba globalnega tržnega mehanizma. Navedeni člen povezuje izvajanje globalnega tržnega mehanizma z zahtevami za poročanje Komisije Evropskemu parlamentu o stanju izvajanja in stopnji potrebnih sprememb sistema EU ETS, da bi se v celoti uporabljal tudi v EGP (17).

3.1.6

Člen 28(c) pooblašča Komisijo, da sprejme mehanizme spremljanja, poročanja in preverjanja emisij posameznih operaterjev za namene izvajanja globalnega tržnega mehanizma.

3.1.7

S tehničnega vidika se Priloga 1 spremeni tako, da se podaljša izvzetje nekomercialnih zrakoplovov, ki letno povzročijo manj kot 1000 ton emisij CO2, za obdobje 2020–2030. Ti predstavljajo samo 0,2 % vseh emisij, zato bi njihova vključitev pomenila nesorazmerno upravno breme.

3.2

Iz razprav na različnih forumih in poročila Komisije (18) je razvidno, da so verjetno sporna tri vprašanja v nadaljevanju.

3.2.1

Strožje določbe v Direktivi o sistemu EU ETS za obdobje 2017–2020. Razen vprašanj o izvedljivosti se zaradi tega zastavlja vprašanje, ali je takšna burna razprava v času, ko bi se bilo treba osredotočiti na izvajanje globalnega tržnega mehanizma, koristna in ali ni celo škodljiva za konkurenčnost industrije in položaj EU v mednarodnih pogajanjih o tehničnih vidikih globalnega tržnega mehanizma; poleg tega ni jasno, ali bi spremembe sistema EU ETS na tej stopnji omogočile zadostno dodano vrednost v smislu zmanjšanja emisij CO2, da se upravičijo globalna gospodarska, politična in trgovinska tveganja. Takšni argumenti so prenagljeni vsaj do trenutka, ko bodo obeti sistema CORSIA jasnejši.

3.2.2

Določitev roka za novo revizijo sistema EU ETS. To je razumljivo, saj stalne spremembe v zvezi z odložitvijo ne morejo postati dokončna regulativna pot naprej. Hkrati še ni znana končna oblika sistema CORSIA in njegovo vključevanje v evropske politike bo morala EU preučiti bližje letu 2020. Vendar pa je s tem povezano tveganje zmanjšanja stabilnosti načrtovanja, če bodo deležniki vedeli, da je predpis časovno omejen, ne bodo pa vedeli, ali bo nov predpis nadomestil starega ali pa bo uveljavljena določba o vrnitvi k prvotnemu področju uporabe, kar bi ponovno podžgalo mednarodne trgovinske spore, za katere si številni deležniki ne želijo, da bi se ponovili. Časovna neomejenost ima jasno prednost, da lahko Komisija dokonča svojo oceno učinka in preglede, preden predloži spremembo k direktivi o sistemu EU ETS.

3.2.3

Hitro soglasje med Evropskim parlamentom in Svetom. Navedeni instituciji EU se ne bi smeli zapletati v dolgotrajne razprave o preteklih učinkih sistema EU ETS, temveč bi morali svoje politične razprave osredotočiti na najboljši način za spodbujanje usklajenega in pravočasnega izvajanja globalnega tržnega mehanizma. Posvetovanja o predlogu Komisije je treba zaključiti pred koncem leta 2017, da se prepreči vrnitev k prvotnemu področju uporabe.

4.

EESO je zaradi svoje edinstvene sestave in izkušenj v odličnem položaju, da k politični razpravi prispeva s stališči organizirane civilne družbe o političnih, družbenih, gospodarskih in okoljskih posledicah te zakonodajne pobude. Zato se je EESO odločil, da mnenje pospremi s konferenco z udeležbo vseh ustreznih deležnikov.