17.1.2018   

SL

Uradni list Evropske unije

L 12/53

(1)

Družbe DONG, Eneco in Nuon so 30. januarja 2017 Komisiji po elektronski pošti poslale zahtevek v skladu s členom 35 Direktive 2014/25/EU (v nadaljnjem besedilu: zahtevek).

(2)

Zahtevek, ki so ga predložile družbe DONG, Eneco in Nuon, ki štejejo za naročnike v smislu člena 4 Direktive 2014/25/EU, se nanaša na „trg proizvodnje in veleprodaje električne energije“, kot je opisano v zahtevku.

(3)

Vložniki so „javna podjetja“ v smislu Direktive, saj so pod končnim nadzorom države, regionalnih ali lokalnih organov:

(4)

Ker zahtevku ni bilo priloženo stališče, ki ga je sprejel neodvisen nacionalni organ v smislu člena 35(2) Direktive 2014/25/EU, je Komisija o zahtevku obvestila nizozemske organe in zahtevala tudi dodatne informacije v elektronski pošti z dne 24. marca 2017. Nizozemski organi so odgovor na to zahtevo po informacijah poslali po elektronski pošti 19. junija 2017. Odgovor se je štel za nepopolnega, zato je Komisija 27. julija 2017 zaprosila za dodatna pojasnila, ki so jih nizozemski organi poslali 25. septembra 2017.

(5)

Glede na dejstvo, da odgovori na zahtevo po informacijah niso bili prejeti do roka, ki ga je določila Komisija, je bil rok za sprejetje sklepa v obdobju med iztekom roka, določenega v zahtevku za predložitev informacij (17. april 2017), in prejemom popolnih informacij (25. september 2017) začasno prekinjen, zato je bil kot nov rok za sprejetje sklepa Komisije določen 12. december 2017.

(6)

Direktiva 2014/25/EU se uporablja za oddajo javnih naročil za opravljanje dejavnosti, povezanih s proizvodnjo in veleprodajo električne energije, razen če je ta dejavnost izvzeta v skladu s členom 34 navedene direktive.

(7)

Člen 34 Direktive 2014/25/EU določa, da se za javna naročila, katerih namen je omogočiti izvajanje ene od dejavnosti, za katere velja Direktiva, Direktiva ne uporablja, če je dejavnost v državi članici, v kateri se opravlja, neposredno izpostavljena konkurenci na trgih, do katerih dostop ni omejen. Neposredna izpostavljenost konkurenci se oceni na podlagi objektivnih meril, pri čemer se upoštevajo posebne značilnosti zadevnega sektorja.

(8)

Dostop se šteje za neomejenega, če je država članica uveljavila in uporablja ustrezno zakonodajo Unije, s katero se odpira zadevni sektor ali njegov del. Ta zakonodaja je navedena v Prilogi III k Direktivi 2014/25/EU. V zvezi s sektorjem električne energije se nanaša na Direktivo 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta (4).

(9)

Nizozemska je Direktivo 2009/72/ES prenesla v nacionalno zakonodajo z nizozemskim zakonom o električni energiji iz leta 1998 (5) (Elektriciteitswet). Na podlagi tega in v skladu s členom 34(1) se dostop do trga na celotnem ozemlju Nizozemske ne bi smel šteti za omejenega.

(10)

Neposredno izpostavljenost konkurenci bi bilo treba oceniti na podlagi različnih kazalnikov, od katerih sam po sebi nobeden ni odločilen. V zvezi s trgi, na katere se nanaša ta sklep, je eno od meril, ki ga je treba upoštevati, tržni delež glavnih akterjev na določenem trgu. Glede na značilnosti zadevnih trgov bi bilo treba upoštevati tudi druga merila.

(11)

Ta sklep ne posega v uporabo pravil o konkurenci in na druga področja prava Unije. Zlasti merila in metodologija, uporabljena pri oceni neposredne izpostavljenosti konkurenci v skladu s členom 34 Direktive 2014/25/EU, niso nujno enaka tistim, uporabljenim pri oceni v skladu s členom 101 ali 102 Pogodbe ali Uredbo Sveta (ES) št. 139/2004 (6). Ta vidik je izpostavilo tudi Splošno sodišče v nedavni sodbi (7).

(12)

Upoštevati bi bilo treba, da je cilj tega sklepa ugotoviti, ali so storitve, na katere se nanaša zahtevek, izpostavljene takšni stopnji konkurence (na trgih, do katerih dostop ni omejen v smislu člena 34 Direktive 2014/25/EU), ki bo tudi ob odsotnosti discipline, dosežene s podrobnimi pravili o javnem naročanju iz Direktive 2014/25/EU, zagotovila pregledno in nediskriminacijsko izvajanje javnih naročil za opravljanje zadevnih dejavnosti na podlagi meril, ki naročnikom omogočajo ugotoviti, katera rešitev je v celoti ekonomsko najugodnejša. V tem okviru je pomembno upoštevati, da na zadevnem trgu pravila o javnem naročanju ne veljajo za vse subjekte na trgu (8). Zato imajo družbe, za katere navedena pravila ne veljajo, pri delovanju na teh trgih možnost ustvarjanja konkurenčnega pritiska na subjekte na trgu, za katere veljajo pravila o javnem naročanju.

(13)

Na podlagi precedenčne zadeve Komisije COMP/M.4110 – E.ON/ENDESA z dne 25. aprila 2006 (9) se lahko v elektroenergetskem sektorju razlikujejo naslednji upoštevni trgi proizvodov: (i) proizvodnja in veleprodaja električne energije; (ii) posredovanje; (iii) distribucija ter (iv) maloprodaja. Čeprav je nekatere od teh trgov mogoče razdeliti še naprej, je Komisija v dosedanji praksi (10) zavračala razlikovanje med trgom proizvodnje električne energije in veleprodajnim trgom, ker je proizvodnja kot taka samo prvi korak v vrednostni verigi, proizvedena električna energija pa se trži prek veleprodajnega trga.

(14)

Zahtevek družb DONG, Eneco in Nuon se nanaša na proizvodnjo in veleprodajo električne energije.

(15)

Po mnenju nizozemskega organa za porabnike in trge (Autoriteit Consument & Markt, ACM) trg proizvodnje in veleprodaje električne energije vključuje proizvodnjo iz konvencionalnih in obnovljivih virov (11). V slednjem primeru je organ ACM ugotovil, da je vetrna energija del trga veleprodaje in proizvodnje električne energije (12). Dodal je, da se z električno energijo vetra trguje na istih trgih kot z električno energijo iz drugih virov (13). Organ ACM je zato sklenil, da ne bo izvedel ločene ocene veleprodaje vetrne energije.

(16)

Vložniki menijo, da je položaj električne energije iz obnovljivih virov na Nizozemskem drugačen od tistega v Nemčiji oziroma v Italiji. Po navedbah vložnikov je električna energija iz obnovljivih virov na Nizozemskem podvržena tržnim silam, zato je medsebojno zamenljiva s konvencionalno električno energijo. V zvezi s tem vložniki ugotavljajo, da imajo vse energetske družbe, ki so dejavne na Nizozemskem, ustanovljeno trgovinsko družbo. Trgovinske dejavnosti znotraj trgovinskih družb se uporabljajo za pridobivanje električne energije iz lastne proizvodnje in na trgu za izpolnitev obveznosti teh družb do njihovih odjemalcev na maloprodajnih trgih. V okviru tega portfelja trgovanja je obnovljiva električna energija v celoti medsebojno zamenljiva s konvencionalno električno energijo. Če gospodarske družbe pridobivajo električno energijo na trgu, jo kupijo na energetskih borzah in tudi na podlagi dvostranskih sporazumov, kot so sporazumi o nakupu električne energije. Trgovinske družbe sklepajo sporazume o nakupu električne energije s proizvajalci konvencionalne električne energije ter proizvajalci električne energije iz obnovljivih virov. Trgovinske družbe energetskih družb konkurirajo za prodajo sporazumov o nakupu električne energije s proizvajalci električne energije iz obnovljivih virov, ki svojo energijo prodajajo udeležencem na trgu. Operater prenosnega omrežja ne naroča proizvodnje energije iz obnovljivih virov. Zato je po mnenju vložnikov proizvodnja obnovljive energije dejansko podvržena tržnim silam, kar pomeni, da upoštevanje evropskih pravil o javnem naročanju ni potrebno.

(17)

Vložniki še dodajajo, da je pravni okvir za proizvajalce konvencionalne in obnovljive električne energije podoben. Edina pomembna razlika je po njihovem mnenju subvencija, ki jo prejemajo proizvajalci električne energije iz obnovljivih virov in je namenjena pokritju razlike med stroškom električne energije iz obnovljivih virov in tržno ceno. Shema subvencij, vzpostavljena na Nizozemskem, se imenuje Stimulering Duurzame Energieproductie (SDE+).

(18)

Leta 2012 je Komisija izdala sklepa o izvzetju v zvezi z nemškim in italijanskim trgom električne energije (14). V primeru Nemčije je Komisija menila, da „proizvodnja in trženje električne energije, urejena po EEG“, ni del „trga za proizvodnjo in prvo prodajo električne energije, proizvedene iz konvencionalnih virov“, ker se „električna energija EEG običajno ne prodaja neposredno na veleprodajnem trgu, temveč jo po zakonsko določeni stopnji plačila najprej kupijo upravljavci prenosnega omrežja“. Podobno je Komisija v primeru Italije menila, da je „trg za proizvodnjo in veleprodajo električne energije, proizvedene iz obnovljivih virov“, ločen od „trga za proizvodnjo in veleprodajo električne energije, proizvedene iz konvencionalnih virov“, ker se „električna energija, proizvedena iz obnovljivih virov, za katero se uporabljata mehanizma CIP6 in FIT, prodaja predvsem prek upravljavca energetskih storitev“. Ključni razlog, zaradi katerega Komisija izvaja tako razlikovanje, je predvsem dejstvo, da proizvajalci električne energije iz obnovljivih virov svojo proizvodnjo prodajajo netržnemu subjektu (operaterju prenosnega omrežja v Nemčiji in družbi Gestore dei Servizi Energetici (GSE) v Italiji). Dodatna pomisleka, izražena pri teh dveh precedenčnih zadevah, sta naslednja: (i) prednostni odjem za obnovljive vire energije; (ii) zakonsko določena stopnja plačila. Komisija je zato ugotovila, da proizvodnja obnovljive energije v Nemčiji in Italiji ni podvržena tržnim silam.

(19)

V obravnavani zadevi proizvajalci električne energije iz obnovljivih virov prodajajo svojo električno energijo neposredno na veleprodajnem trgu, kjer konkurirajo proizvajalcem konvencionalne električne energije.

(20)

Poleg tega nizozemski zakon o električni energiji ne določa prednostnega odjema za obnovljive vire energije. Prednostni dostop za obnovljive vire energije je predviden v pravilih za upravljanje prezasedenosti in velja samo v primeru prezasedenosti omrežja. Vendar je treba opozoriti, da v zadnjih letih na Nizozemskem ni bilo vprašanj v zvezi z upravljanjem prezasedenosti.

(21)

Edini element, ki je skupen z nemško in italijansko precedenčno zadevo, se nanaša na zakonsko določeno stopnjo plačila. Vendar je treba pripomniti, da se tudi ta element pomembno razlikuje od navedenih dveh precedenčnih zadev. Komisija v zvezi s tem ugotavlja, da je dodelitev subvencije SDE+ izpostavljena konkurenci prek postopka za zbiranje ponudb, s katerim se vzpostavlja disciplina pri ravnanju proizvajalcev električne energije iz obnovljivih virov glede njihove politike javnih naročil (15). Dejansko se morajo v okviru sheme subvencije SDE+ projekti z različnimi tehnologijami za energijo iz obnovljivih virov potegovati za vnaprej določen znesek razpoložljivih sredstev. Taka konkurenca je tehnološko nevtralna. Projekti in/ali tehnologije, ki oddajo ponudbo z najnižjo ceno, bodo prvi prejeli subvencijo, vse dokler sredstva za subvencijo niso več na voljo. Z nizozemskim sistemom SDE+ se tako spodbujajo konkurenčne ponudbe, obenem pa bi morali konkurenti poskušati čim bolj zmanjšati svoje stroške (zato tudi tolikšna vrednost subvencije).

(22)

Zato so proizvajalci električne energije iz obnovljivih virov na Nizozemskem ob upoštevanju navedenih pomislekov podvrženi konkurenčnim pritiskom.

(23)

Ob upoštevanju zgornjih posebnosti nizozemskega trga z električno energijo je za namene ocenjevanja pogojev, določenih v členu 34(1) Direktive 2014/25/EU, in brez poseganja v konkurenčno pravo upoštevni proizvodni trg opredeljen kot trg za proizvodnjo in veleprodajo električne energije, proizvedene iz konvencionalnih in obnovljivih virov.

(24)

Glede na uporabo se zahtevek nanaša na dejavnosti na ozemlju Nizozemske.

(25)

V svojem sklepu o RWE/Essent  (16) je Komisija menila, da je geografski obseg trga bodisi enak Nemčiji in Nizozemski (za nekonično obremenitev) in nacionalen (za konično obremenitev) ali nacionalen (za vsa obdobja), odvisno torej, ali se izvaja razlikovanje med konično in nekonično obremenitvijo (17).

(26)

Organ ACM je v zadevi Nuon-Reliant ugotovil, da je trg za proizvodnjo in veleprodajo električne energije po obsegu najmanj nacionalen (18). Organ ACM je upošteval konkurenčni pritisk uvoza. Ugotovil je, da geografski trg za zunajkonično obremenitev zajema vsaj Nizozemsko in Nemčijo (19). Vendar je hkrati ugotovil, da je bil med obdobjem visokega povpraševanja konkurenčni pritisk uvoza zaradi omejene zmogljivosti medsebojnih povezav omejen. Organ ACM je ugotovil, da je bila med cenami na Nizozemskem in tistimi v Nemčiji omejena povezava.

(27)

Organ ACM je opozoril na znake, da bi lahko bil geografski trg tudi med koničnimi obremenitvami širši od nacionalnega. Napovedal je, da bo tako v primeru, če bi bila dejansko razpoložljiva uvozna zmogljivost razširjena na vsaj 6 500 MW (20). Poleg Nizozemske bi ta trg vključeval tudi Nemčijo ali Belgijo. Če bi poleg tega bil na voljo trg za „najvišjo konično obremenitev“ (kar je organ ACM na koncu pustil odprto) (21), bi geografski trg vključeval najmanj Nizozemsko in Nemčijo, če bi bila dejansko razpoložljiva uvozna zmogljivost razširjena na vsaj 8 250 MW (22).

(28)

Od sprejetja sklepa v zadevi Nuon/Essent so se izvajali različni projekti, katerih namen je bil povečati zmogljivosti medsebojnih povezav do Nizozemske ali iz nje. Povezava NorNed med Norveško in Nizozemsko obratuje od leta 2008 z zmogljivostjo 700 MW. Povezava BritNed med Britanijo in Nizozemsko obratuje od leta 2011 z zmogljivostjo 1 000 MW. Izvajajo se številni drugi projekti:

(29)

Pomembno povečanje zmogljivosti medsebojnih povezav med Nizozemsko in sosednjimi državami je najverjetneje imelo ugoden učinek na konkurenco na nizozemskem trgu za proizvodnjo električne energije.

(30)

Komisija je seznanjena z vse večjim pomenom uvoza na nizozemskem trgu za proizvodnjo in veleprodajo električne energije ter meni, da je za namene ocenjevanja pogojev iz člena 34(1) Direktive 2014/25/EU in brez poseganja v konkurenčno pravo nizozemski trg za proizvodnjo in veleprodajo električne energije treba obravnavati kot najmanj nacionalen po obsegu.

(31)

V prejšnjih sklepih (23) je Komisija menila, da je v zvezi s trgom za proizvodnjo in veleprodajo pomemben skupni tržni delež največjih treh podjetij. Vendar ker pravila o javnem naročanju ne veljajo za vse subjekte na trgu, se analiza osredotoča na tržni položaj in konkurenčne pritiske na posamezne subjekte na trgu, za katere veljajo pravila o javnem naročanju. Pomembna so lahko tudi druga merila koncentracije.

(32)

Nizozemski osrednji statistični urad (Centraal Bureau voor de Statistiek, v nadaljnjem besedilu: CBS) je februarja 2015 izdal poročilo o trgu električne energije na Nizozemskem (24). Glede na poročilo je bila inštalirana moč na Nizozemskem okoli 31,5 GW, od tega 20,1 GW centralizirane inštalirane moči in 11,5 GW decentralizirane inštalirane moči. Kot centralizirana je opredeljena proizvodnja električne energije v termoelektrarnah ali jedrskih elektrarnah, ki neposredno oskrbujejo visokonapetostno omrežje. Vsa ostala proizvodnja električne energije v toplotnih napravah ter vetrna, vodna in sončna energija se imenuje decentralizirana proizvodnja.

Razpredelnica 1

Inštalirana moč (MW in število naprav) v letih 2012, 2013 in 2014

(33)

Vložniki so predložili tudi svoje lastne podatke o proizvodnji, vključno s porazdelitvijo med proizvodnjo iz konvencionalnih in obnovljivih virov. Razpredelnica kaže, da se je skupna proizvodnja počasi zmanjševala, deleža družb DONG in Eneco v skupni proizvodnji pa sta se počasi povečevala. Skupna proizvodnja družbe Nuon je ostala razmeroma stabilna. Združeni približni delež vložnikov v skupni proizvodnji je nižji od 20 %. Njihov združeni tržni delež se med proizvodnjo iz konvencionalnih in obnovljivih virov ne razlikuje bistveno.

Razpredelnica 2

Proizvodnja električne energije iz obnovljivih in konvencionalnih virov (v milijonih MWh), v obdobju 2011–2015 (začasno)  (25) , tržni deleži so navedeni v oklepajih

(34)

Nizozemski organi so dodatne podatke zagotovili 25. septembra 2017. Povzeti so v spodnji razpredelnici.

(35)

Podatki, ki so jih zagotovili vložniki (26) in nizozemski organi, kažejo, da za ostale proizvajalce električne energije, katerih skupni tržni delež znaša skupaj med približno 70 % in 80 %, ne veljajo določbe prava o javnem naročanju.

(36)

Cilj tega sklepa je ugotoviti, ali so dejavnosti proizvodnje in veleprodaje električne energije izpostavljene takšni stopnji konkurence (na trgih, do katerih dostop ni omejen), ki bo tudi ob odsotnosti discipline, dosežene s podrobnimi pravili o javnem naročanju iz Direktive 2014/25/EU, zagotovila pregledno in nediskriminatorno izvajanje javnih naročil za opravljanje zadevnih dejavnosti na podlagi meril, ki naročniku omogočajo ugotoviti, katera rešitev je v celoti ekonomsko najugodnejša.

(37)

Glede proizvodnje in veleprodaje električne energije se lahko šteje, da zgoraj navedena dejstva nakazujejo, da so akterji na trgu, za katere veljajo določbe zakonodaje o javnem naročanju, neposredno izpostavljeni konkurenci.

(38)

Stopnja uvoza na Nizozemskem znaša 28 % celotne oskrbe in porabe. Gre na primer za višji delež od italijanskega uvoza električne energije (13,4 %) (27), ko se je ocenjeval italijanski trg za proizvodnjo električne energije. Komisija je ugotovila, da je ta uvoz spodbudno vplival na konkurenco in bi se še izboljšal, ko bi bile na voljo dodatne zmogljivosti medsebojnih povezav. Z obsegom uvoza na nizozemskem trgu se potrjuje ugotovitev, da so naročniki, ki opravljajo dejavnosti na nizozemskem trgu za proizvodnjo električne energije, izpostavljeni konkurenci.

(39)

Stopnja likvidnosti na veleprodajnem trgu, kot jo je analiziral nacionalni organ za konkurenco ACM (28), in delovanje nizozemskega izravnalnega trga ne izpodbijata ugotovitve, da so naročniki, ki opravljajo dejavnosti na nizozemskem trgu za proizvodnjo, izpostavljeni konkurenci.

(40)

Glede na zgoraj preučene dejavnike se šteje, da je pogoj neposredne izpostavljenosti konkurenci, določen v členu 34 Direktive 2014/25/EU, izpolnjen glede naročnikov pri proizvodnji in veleprodaji električne energije na Nizozemskem.

(41)

Ker se poleg tega zdi, da je izpolnjen pogoj glede neomejenega dostopa do trga, se Direktiva 2014/25/EU ne uporablja, če naročniki oddajo naročila, katerih namen je omogočati proizvodnjo in veleprodajo električne energije na Nizozemskem, niti če na zadevnem geografskem območju za opravljanje take dejavnosti organizirajo natečaje.

(42)

Ta sklep temelji na pravnih in dejanskih razmerah v obdobju od januarja 2017 do novembra 2017, kot je razvidno iz informacij, ki so jih predložili vložniki in nizozemski organi. Spremeni se lahko, če bi pomembne spremembe pravnega ali dejanskega stanja pomenile, da pogoji za uporabo člena 34 Direktive 2014/25/EU niso več izpolnjeni.

(43)

Opozoriti je treba, da člen 16 Direktive 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta (29) o podeljevanju koncesijskih pogodb določa izjemo od uporabe navedene direktive za koncesije, ki jih podelijo naročniki, če se v skladu s členom 35 Direktive 2014/25/EU ugotovi, da je v državi članici, v kateri se bodo izvajale te koncesije, zadevna dejavnost neposredno izpostavljena konkurenci v skladu s členom 34 navedene direktive. Ker je bilo sklenjeno, da je dejavnost proizvodnje in veleprodaje električne energije izpostavljena konkurenci, koncesijske pogodbe, katerih namen je omogočiti izvajanje navedene dejavnosti na Nizozemskem, ne bodo izključene s področja uporabe Direktive 2014/23/EU.

(44)

Ukrepi iz tega sklepa so skladni z mnenjem Svetovalnega odbora za javna naročila –

1.

(hčerinskih podjetij) družbe DONG Energy Wind Power A/S, ki je posredno hčerinsko podjetje v 100-odstotni lasti družbe DONG. Ta naročnik je tudi formalno predložil prošnjo za izvzetje v imenu družbe DONG;

2.

družbe DONG Energy Netherlands B.V., ki ima posredno v lasti 50-odstotni delež v elektrarni Enecogen.