Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora – Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi Sklada za azil in migracije

(COM(2018) 471 final – 2018/0248 (COD))

Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o vzpostavitvi instrumenta za finančno podporo za upravljanje meja in vizume v okviru Sklada za integrirano upravljanje meja

(COM(2018) 473 final – 2018/0249(COD))

(2019/C 62/30)

Poročevalec:

Giuseppe IULIANO

Zaprosilo	Evropski Svet, 25. 7. 2018 Evropski parlament, 2. 7. 2018
Pravna podlaga	člen 77(2), člen 78(2), člen 79(2) in (4) ter člen 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije
Pristojnost	strokovna skupina za zaposlovanje, socialne zadeve in državljanstvo
Datum sprejetja mnenja strokovne skupine	26. 9. 2018
Datum sprejetja mnenja na plenarnem zasedanju	17. 10. 2018
Plenarno zasedanje št.	538
Rezultat glasovanja (za/proti/vzdržani)	101/0/3

1.   Sklepi

1.1

Migracije so stalnica v zgodovini Evropske unije z jasnimi posledicami na njeno prihodnost in prihodnost družb, ki jo sestavljajo. EU še vedno ni dosegla skupnega upravljanja migracij in v zadnjih letih je to povzročilo institucionalno krizo, ki je razkrila pomanjkanje evropskega soglasja. Razlog za sedanjo situacijo je nezmožnost držav članic EU, da bi vzpostavile skupni evropski azilni sistem ter več sto tisoč razseljenim osebam in prosilcem za azil, ki prihajajo na naše meje, zagotovile ustrezno zaščito.

1.2

EESO meni, da mora politika na področju svobode, varnosti in pravice temeljiti na varstvu temeljnih pravic v skladu s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter Listino Evropske unije o temeljnih pravicah.

1.3

Treba je predvideti korenite spremembe na področjih migracij, azila in zunanjih meja. Nujno je treba nadaljevati delo, ki so ga opravile različne evropske institucije, ter pregledati sedanje instrumente in ponuditi alternative, s katerimi bi razvili skupno, celostno in usklajeno politiko na področju migracij in azila, v skladu z načeli in obveznostmi iz Pogodbe in mednarodnega prava.

1.4

Nujno moramo doseči napredek na področju celostne politike migracij in azila, ki krepi integracijo in sodelovanje držav članic ter jasneje upošteva stališča različnih evropskih institucij. Le tako bomo pomirili skrbi državljanov in preprečili naraščanje nezadovoljstva z evropskim projektom. EESO se zaveda, da se bosta nezadovoljstvo in evroskeptičnost povečala, če državljanom ne bomo ponudili rešitev in njihova pričakovanja ne bodo uresničena.

1.5

EESO izraža zaskrbljenost zaradi vse večje nestrpnosti, rasizma in ksenofobije v odnosu do priseljencev in beguncev v državah EU ter ugotavlja, da se v nekaterih državah utegne zmanjšati raven varstva temeljnih pravic.

1.6

EESO pozdravlja nova sklada, ki sta po naravi zelo različna in s katerima se bo nadaljevalo začeto delo, in povečanje finančnih sredstev zanju. Poudarja, da sta sklada instrumenta, ki naj bi prispevala k razvoju celostne evropske politike na področju migracij in azila. Pokrivata zelo različna področja, kot so migracije, azil in upravljanje zunanjih meja, vendar pa se žal ne omenja možnost zakonitega prihoda v Unijo, kar bi zagotavljalo dobro delovanje tudi na tem področju.

1.7

EESO se strinja z izbiro člena 80 Pogodbe o delovanju Evropske unije kot pravne podlage za uredbo, saj ta člen izrecno navaja, da za skupne politike na področju azila, migracij in zunanjih meja velja načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami, ki izvajajo schengenske določbe o zunanjih mejah in vizumih (1). Meni, da je treba okrepiti uporabo načela solidarnosti, da ne bo zvenelo kot prazna retorika.

1.8

Enaka obravnava in boj proti diskriminaciji sta stebra evropskih politik, tudi tistih, povezanih z vključevanjem državljanov tretjih držav. Zaskrbljujoče je, da je bila beseda „vključevanje“ odstranjena iz imena sklada, kar se lahko razume kot manjše namenjanje pozornosti temu področju.

1.9

Poudarja, da je treba znova opozoriti na potrebo po tesnejšem sodelovanju držav članic na področju azila in migracij, zlasti s podporo financiranja za izmenjavo najboljših praks na področju azila, med drugim z oblikovanjem mrež in izmenjavo informacij na področju zakonitih migracij in vključevanja državljanov tretjih držav.

1.10

EESO izraža zadovoljstvo nad pomenom, ki se namenja prožnosti obeh skladov, saj se s tem priznava potreba po boljšem upoštevanju potreb posameznih držav članic v okviru skupnih ukrepov. Prav tako pozitivno ocenjuje poenostavitev postopkov ter priznavanje pomena ocenjevanja.

1.11

EESO izraža zadovoljstvo, da se z upravljanjem meja izboljšuje notranja varnost Unije ob polnem spoštovanju temeljnih pravic, vendar obžaluje, da se ne navaja izrecno zaščita teh pravic tudi na obmejnih območjih.

1.12

Države članice je treba nujno spomniti, da varovanje morske meje ne pomeni le varnosti in nadzora na meji, ampak tudi akcije iskanja in reševanja na morju. Pri tem je treba spomniti na sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (2) iz leta 2012, ki prepoveduje vračanje ne le na ozemlju neke države, ampak tudi zunajozemeljsko, na odprtem morju.

1.13

EESO je v več svojih mnenjih (3) že predlagal, da bi EU zunanje meje schengenskega območja obravnavala kot skupne meje, odgovornost za njihovo upravljanje pa bi morala biti na evropski ravni.

2.   Ozadje

2.1

Migracije so stalnica v zgodovini Evropske unije z jasnimi posledicami na njeno prihodnost in prihodnost družb, ki jo sestavljajo. EU še vedno ni dosegla skupnega upravljanja migracij in v zadnjih letih je to povzročilo institucionalno krizo, ki je razkrila pomanjkanje evropskega soglasja. Nujno je treba nadaljevati delo, ki so ga opravile različne evropske institucije, ter pregledati sedanje instrumente in ponuditi alternative, s katerimi bi razvili skupno, celostno in usklajeno politiko na področju migracij in azila, v skladu z načeli mednarodnega prava in Pogodb.

2.2

Migracije so ena od političnih prednostnih nalog Komisije, katere glavni cilj je celostna obravnava tega vprašanja. Evropska agenda o migracijah, sprejeta leta 2015, združuje takojšnje ukrepe v odziv na humanitarno krizo na evropskih mejah z dolgoročnimi ukrepi za celostno obvladovanje migracij.

2.3

Kriza v Sredozemlju je pokazala nujne potrebe in razkrila strukturne pomanjkljivosti migracijske politike EU in njenih instrumentov. EU mora poiskati ustrezno ravnovesje in evropskim državljanom poslati jasno sporočilo, da se na kolektivni ravni migracije lahko bolje upravljajo. Sklad za azil in migracije ter instrument za finančno podporo za upravljanje meja in vizume sta del tega procesa.

2.4

Komisija je v okviru večletnega finančnega načrta 2021–2027 predlagala precejšnjo okrepitev splošnega proračuna za upravljanje migracij in zunanjih meja, pri čemer za novi Sklad za azil in migracije predlaga skupni znesek v višini 10,415 milijarde EUR (v tekočih cenah) (4), za Sklad za integrirano upravljanje meja pa 9,318 milijarde EUR (v tekočih cenah).

2.5

Sklad za azil in migracije naj bi prispeval k celostnemu upravljanju migracij, vključevanja in vračanja ter skupnega evropskega azilnega sistema, tako da bo državam članicam nudil podporo v okviru pristopa, ki temelji na solidarnosti in delitvi odgovornosti med njimi.

2.6

Instrument za finančno podporo za upravljanje meja in vizume v okviru Sklada za integrirano upravljanje meja naj bi državam članicam pomagal pri uresničevanju boljših skupnih ukrepov v zvezi s prehajanjem notranjih meja in mejno kontrolo ter skupno vizumsko politiko. Dobro upravljanje na zunanjih mejah je nujen pogoj za vzpostavitev območja brez notranjih meja, v katerem je zagotovljen prosti pretok oseb in blaga.

3.   Splošne ugotovitve

3.1

EESO pozdravlja, da se kot pravna podlaga obeh instrumentov navaja člen 80 PDEU, v skladu s katerim za skupne politike na področju azila, migracij in zunanjih meja velja načelo solidarnosti in pravične delitve odgovornosti med državami članicami.

3.2

Za izvajanje obeh skladov je treba zagotoviti jasne in natančne smernice za upravljavske in kontrolne sisteme ter zahteve glede revizije. Treba je poenostaviti postopke in zmanjšati upravna bremena ter doseči napredek pri ukrepih za zagotavljanje večje preglednosti, boljšega poročanja in doseganja ciljev v povezavi s sredstvi, namenjenimi državam članicam.

3.3

Instrumenta je treba uskladiti z obstoječimi določbami, preprečiti prekrivanje in poskrbeti za dopolnjevanje z različnimi agencijami Unije, ki že delujejo na teh področjih. Pri tem je treba zagotoviti uskladitev z ustreznimi politikami EU, kot so upravljanje meja, notranja varnost, socialno vključevanje državljanov tretjih držav in zunanja politika Unije.

3.4

Instrumenta morata biti prožna, da bosta ustrezala spreminjajočim se izzivom na področju upravljanja meja in vizumov. Zato EESO pozdravlja, da se bo poleg določenega prispevka za posamezno sodelujočo državo članico preostanek sredstev namenil za posebne ukrepe, kjer EU lahko prispeva dodano vrednost.

3.5

Instrumenta bi morala odražati solidarnost in deljeno odgovornost med tistimi državami članicami, ki v celoti uporabljajo schengenske določbe o zunanjih mejah in vizumih (ali se pripravljajo na polnopravno sodelovanje v schengenskem pravnem redu), in bi se morala uporabljati v interesu skupne politike Unije za upravljanje zunanjih meja. Da bi zagotovili dobro delovanje schengenskega območja, bi se morale zunanje meje, ki so skupne meje, upravljati na evropski ravni.

3.6

V besedilih je treba nujno uskladiti pojma „nedovoljenih“ oziroma „neevidentiranih“ migracij, in sicer v skladu s priporočilom Sveta Evrope (5) in Evropskega parlamenta (6).

3.7

EU potrebuje skupno migracijsko politiko z instrumenti in potmi, ki lajšajo zakonite in urejene migracije, ter zaščito pravice do azila. EESO obžaluje, da so uvodne izjave zlasti osredotočene na nedovoljene prihode in nadzor meja ter v njih ni navedena potreba po razvoju in prenovi celostnega evropskega pristopa k migracijam. Prav tako je nujna reforma dublinskega sistema.

4.   Posebne ugotovitve

4.1

EESO meni, da sta predloga za finančna instrumenta primerna, in priznava, da je tehnična in finančna pomoč, ki jo je EU v obdobju 2015–2017 namenila državam članicam prek Sklada za azil, migracije in vključevanje (7) ter drugih instrumentov, prispevala k boljšemu upravljanju na področju azila, migracij in zunanjih meja.

4.2

EESO pozitivno ocenjuje povečanje proračunskih sredstev za ta sklada, pod pogojem, da bo prispevalo k celostni, skupni, usklajeni migracijski politiki EU v skladu z načeli mednarodnega prava, ki upošteva potrebe družb gostiteljic in državljanov EU ter tesno sodeluje s partnerji po vsem svetu.

4.3

Meni, da je treba v ime Sklada za azil in migracije vrniti besedo „vključevanje“, saj je vključevanje izziv za države članice.

4.4

EESO pozdravlja, da se v okviru Sklada za azil in migracije priznava vloga, ki jo imajo lokalne in regionalne oblasti (vključno s tistimi na najbolj oddaljenih območjih), družbeni akterji ter organizacije civilne družbe pri kratko- in dolgoročnem vključevanju državljanov tretjih držav v družbo in trg dela. Obžaluje, da niso predvideni inovativni načini za boljši dostop teh akterjev do sredstev sklada ter v zvezi s tem opozarja, da je treba jamčiti in spoštovati načelo subsidiarnosti.

4.5

EESO pozdravlja, da se pri uporabi operativne podpore v okviru tega sklada lahko šteje, da država članica ne izpolnjuje ustreznega pravnega reda Unije, če ni izpolnila svojih obveznosti na podlagi Pogodb ali če obstaja očitno tveganje, da bi država članica pri izvajanju pravnega reda na področju azila in vračanja lahko kršila vrednote Unije. Zaželeno bi bilo, da se podrobneje opišejo posledice tega neizpolnjevanja pri operativnem izkoriščanju tega sklada. EESO poudarja, da podpira načelo, da lahko Komisija posega v nujnih primerih, če ravna v skladu s preglednim postopkom in o tem neposredno poroča evropskima zakonodajalcema (Parlamentu in Svetu) (8). Prav tako se zavzema za takojšnjo uvedbo postopka za ugotavljanje kršitev v primeru neizpolnjevanja obveznosti držav članic na teh področjih.

4.6

Pri sodelovanju s tretjimi državami o primernem upravljanju tokov prosilcev za azil so potrebne gospodarske spodbude, pa tudi tehnično sodelovanje in krepitev institucij. Nujni skrbniški sklad Evropske unije za Afriko je nujen instrument, ni pa edini: namenitev ustreznih proračunskih sredstev je treba dopolniti s prizadevanji za resnično partnerstvo med državami EU in afriškimi državami s skupno odgovornostjo in skupnimi cilji, ki jih je treba umestiti v okvir ciljev trajnostnega razvoja. Treba si je prizadevati za boljše usklajevanje ukrepov na področju migracij in azila z ukrepi GD DEVCO za krepitev institucij in podporo demokratičnih procesov, pri čemer je treba preprečiti podvajanje in nedoslednosti.

4.7

EESO meni, da je treba podrobneje spremljati izpolnjevanje zaveze o sodelovanju in vzpostaviti mehanizme usklajevanja z organi, ki v posameznih državah članicah upravljajo ESS+ in ESRR, da se spodbudi usklajevanje in povezovanje, ter proučiti, kako te mehanizme uporabljati, kadar so za njihovo upravljanje pristojni podnacionalni organi.

4.8

Sklad za azil in migracije mora prispevati večjo dodano vrednost k prizadevanjem skupnega evropskega azilnega sistema, zmogljivostim držav članic za sprejem oseb, ki potrebujejo mednarodno zaščito, spodbujanju uporabe zakonitih poti za vstop na območje Unije in podpori vključevanja državljanov tretjih držav z urejenim statusom.

4.9

Razdelitveni ključ, ki se uporablja pri vključevanju, upošteva le letni pritok migrantov in skupni delež tujcev med prebivalstvom, ne da bi se upošteval kakršen koli kvalitativni kazalnik, s katerim bi lahko bolje ugotovili posebne potrebe držav članic. Treba je natančneje določiti cilje v tem smislu in opredeliti kazalnike (9), s katerimi bi stalno spremljali uspeh prispevka Sklada za azil in migracije na teh področjih.

4.10

Nujno je treba zagotoviti vmesno in naknadno oceno Sklada za azil in migracije ter predvideti prožne mehanizme, s katerimi bo mogoče ocenjene ukrepe popraviti. EESO meni, da je treba združiti oceno učinka in rezultatov, zlasti za ukrepe, ki se izvajajo na različnih upravnih ravneh v posameznih državah članicah.

4.11

Ni očitno, da se s politiko na področju vračanja in ponovnega sprejema zmanjšajo spodbude za nedovoljene migracije. EESO meni, da je nujno potrebna učinkovita politika vračanja in ponovnega sprejema, ki prizadetim osebam jamči človekove pravice, in poudarja, da je treba bolje oceniti te politike in njihove dejanske učinke na zmanjšanje nedovoljenih migracijskih tokov.

4.12

Prav tako je treba nujno poudariti potrebo po boju proti nezakonitemu zaposlovanju, zlasti proti zaposlovanju priseljencev z neurejenim upravnim statusom ter zlorabam in izkoriščanju delavcev. EESO pozdravlja, da se iz Sklada za azil in migracije lahko financirajo ukrepi za zatiranje spodbud za nedovoljene migracije, vključno z nezakonitim zaposlovanjem, ki je lahko eden od dejavnikov, ki spodbuja nedovoljene migracijske tokove, nelojalno konkurenco med podjetji in kršenje pravic (10).

4.13

EESO močno pozdravlja dodelitev sredstev za okvir Unije za preselitev (in humanitarni sprejem). Upa, da bo ciljno usmerjeni program Unije za preselitev prispeval k dejanski uresničitvi te zaveze v državah članicah. EESO je že izrekel podporo ciljno usmerjenemu programu Unije za preselitev, s katerim bi se uresničevala ta pobuda v državah članicah, s finančnimi spodbudami za najbolj angažirane države članice.

4.14

Instrument za finančno podporo za upravljanje meja in vizume naj bi, kot je večkrat poudarjeno, prispeval k zagotavljanju notranje varnosti Evropske unije ob polnem spoštovanju temeljnih pravic, vendar pa se pri tem žal ne navaja izrecno zaščita teh pravic na obmejnih območjih niti pravic oseb, ki niso evropski državljani.

4.15

EESO pozdravlja, da instrument omogoča državam članicam izvajanje projektov s tretjo državo ali v njej, vselej ob vnaprejšnjem posvetovanju s Komisijo. Meni, da bi moralo biti na voljo več informacij o tem, kako naj bi potekalo to posvetovanje (oziroma poročanje Komisiji). Določiti bi bilo treba jasna merila, ki bi vključevala tudi stanje na področju človekovih pravic v namembni državi. To se zdi nujno, saj se ukrepi s tretjo državo lahko nanašajo na spremljanje, odkrivanje, prepoznavanje, sledenje, preprečevanje in prestrezanje nedovoljenih prehodov meja.

4.16

EESO obžaluje, da se v uredbi boj proti nedovoljenim migracijam večkrat enači z bojem proti čezmejni kriminaliteti, pri čemer se ne razlikuje med nezakonitimi cilji čezmejne kriminalitete in cilji nedovoljenih migracij.

4.17

V zvezi z upravljanjem meja je EESO razočaran, ker se varnost še vedno razume kot v osnovi „vojaško“ vprašanje, medtem ko globalna strategija za zunanjo in varnostno politiko Evropske unije navaja, da bo Unija uporabila celostni pristop pri zagotavljanju varnosti ljudi. Tovrstni pristop pomeni med drugim prizadevanja za zmanjšanje revščine in neenakosti, spodbujanje dobrega upravljanja in človekovih pravic, pomoč za razvoj in obravnavo temeljnih vzrokov za konflikte in nestabilnost.

4.18

Odbor pozdravlja, da se kot cilj instrumenta navaja tudi prispevek k zaščiti in reševanju življenj migrantov in se države članice opominja, da varovanje morske meje ne pomeni le varnosti in nadzora na meji, ampak tudi akcije iskanja in reševanja na morju.

---

(1)  Glej mnenje SOC/582 o reviziji vizumskega zakonika (UL C 440, 6.12.2018, str. 14).

(2)  Zadeva Hirsi Jamaa in drugi proti Italiji (št. 27765/09).

(3)  UL C 303, 19.8.2016, str. 109; UL C 451, 16.12.2014, str. 1; UL C 458, 19.12.2014, str. 7; UL C 44, 11.2.2011, str. 162.

(4)  Za podrobnosti o zneskih glej mnenje ECO/460 o večletnem finančnem okviru po letu 2020 (UL C 440, 6.12.2018, str. 106).

(5)  Parlamentarna skupščina Sveta Evrope. Resolucija 1509 (2006).

(6)  Resolucija Evropskega parlamenta z dne 14. januarja 2009 o razmerah na področju temeljnih pravic v Evropski uniji v obdobju 2004–2008 (2007/2145(INI)).

(7)  Z Uredbo (EU) št. 516/2014, sprejeto aprila 2014, se je vzpostavil poseben program za financiranje EU na področju azila in migracij za obdobje 2014–2020, katerega cilj je bil s finančno pomočjo prispevati k učinkovitem upravljanju migracijskih tokov ter izvajanju in razvoju skupnega pristopa EU na področju azila in migracij. Sklad za azil, migracije in vključevanje je imel naslednje cilje: (1) okrepiti in razviti vzpostavitev evropskega azilnega sistema; (2) podpirati zakonite migracije v državah članicah v skladu z njihovimi družbeno-gospodarskimi potrebami ter spodbujati učinkovito vključevanje državljanov tretjih držav; (3) izboljšati pravične in učinkovite strategije vračanja za zajezitev nedovoljenega priseljevanja in (4) povečati solidarnost in porazdelitev odgovornosti med državami članicami, pri čemer se posebna pozornost namenja državam, ki so jih najbolj prizadeli tokovi na področju migracij in azila.

(8)  UL C 303, 19.8.2016, str. 109.

(9)  OECD/EU (2015) Indicators of Immigrant Integration 2015 (Kazalniki vključevanja migrantov za leto 2015) ali kazalniki iz Zaragoze.

(10)  Glej sprejeti mnenji UL C 204, 9.8.2008, str. 70, in UL C 75, 10.3.2017, str. 81.